Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет внутрішніх справ

УДК 351.756

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання

Муратова Діана Борисівна

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу.

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України Мироненко Наталія Михайлівна, Академія правових наук України, начальник відділу науково-правових експертиз;

- кандидат юридичних наук Гуржій Тарас Олександрович, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю у сфері економіки при Раді національної безпеки і оборони України, головний науковий співробітник.

Захист відбудеться 02.02.2010 року о 14 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий 02.01. 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.В. Савченко.

Анотація

Муратова Д.Б. Адміністративно-правове регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2009.

Дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням адміністративно-правового регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання. Розглянуто актуальні питання правової природи пунктів тимчасового утримання мігрантів, досліджено повноваження суб'єктів органів публічної адміністрації щодо функціонування пунктів тимчасового утримання мігрантів, сформульовано дефініції й ознаки пунктів тимчасового утримання мігрантів, пункту тимчасового розміщення біженців, пункту тимчасового перебування (тримання), режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання, запропоновано зміни до нормативно-правових актів, що регулюють функціонування пунктів тимчасового утримання.

Ключові слова: пункти тимчасового утримання мігрантів, пункти тимчасового розміщення біженців, пункти тимчасового перебування (тримання) іноземців та осіб без громадянства, режим перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання, біженець, іноземець, особа без громадянства, нелегальний мігрант.

Аннотация

Муратова Д.Б. Административно-правовое регулирование пребывания мигрантов в пунктах временного удержания. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел. - Киев, 2009.

Диссертация является первым комплексным монографическим исследованием административно-правового регулирования пребывания мигрантов в пунктах временного содержания. В работе: рассмотрены актуальные вопросы правовой природы пунктов временного содержания; исследованы полномочия субъектов органов публичной администрации относительно функционирования пунктов временного содержания мигрантов; сформулированы дефиниции и признаки пунктов временного содержания мигрантов, пункта временного размещения беженцев, пункта временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, режима пребывания мигрантов в пунктах временного содержания; предложено изменения к нормативно-правовым актам, которые регулируют функционирование пунктов временного содержания.

Установлено, что пункт временного пребывания и пункт временного размещения являются специализированными учреждениями, основное назначение которых заключается в содержании с различной целью специальных субъектов. Именно поэтому все перечисленные специализированные учреждения, в которых содержатся иностранные граждане, имеют целью содержания соответствующих субъектов на определенное время, в определенных условиях, согласно режиму, установленному законодателем. То есть, пункты по "размещению" и "содержанию" специальных субъектов, можно охватить одним обобщенным понятием "содержание".

Таким образом, пункты временного содержания - это специализированные учреждения, которые имеют статус юридического лица, на территории которых действует соответствующий режим пребывания, предназначенные для содержания соответствующей категории лиц (беженцы, нелегальные мигранты) на определенный законодателем срок.

Замечено, что в структуре Государственной пограничной службы Украины существуют также пункты временного содержания, которые предназначены для задержания правонарушителей на срок от трех до десяти суток, в том числе иностранцев и лиц без гражданства, которые незаконно пересекли государственную границу Украины. То есть задерживаются в них соответствующие категории субъектов на очень незначительное время, необходимое для решения вопроса о дальнейшей судьбе определенного лица.

В структуре Министерства внутренних дел Украины также существуют изоляторы временного содержания. В них содержатся лишь те лица, которые подозреваются в совершении преступления, задержанные в порядке ст. 115 Уголовно-процессуального кодекса Украины. На основе отделенных признаков обосновано, что пункты временного содержания и изоляторы временного содержания не входят в систему пунктов временного содержания мигрантов.

В работе проведен анализ нормативно-правовой базы, которая устанавливает правовой статус и особенности деятельности указанных учреждений. Аргументирована закономерность принятия Закона Украины "О пунктах временного содержания иностранцев и лиц без гражданства".

Определены административно-правовые средства регулирования режима пребывания мигрантов в пунктах временного содержания, а именно: инспектирование, ревизия, проверка и учет.

Установлено, что ответственность за нарушение режима пребывания в пунктах временного содержания - это применения к лицам‚ которые находятся в указанных учреждениях, определенных санкций, которые применяют специально уполномоченные публичные органы и их должностные лица для обеспечения функционирования этого режима.

В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Украины, которыми урегулирован правовой статус пунктов временного содержания и практики его применения.

Ключевые слова: пункты временного содержания мигрантов, пункты временного размещения беженцев, пункты временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, режим пребывания мигрантов в пунктах временного удержания, беженец, иностранец, лицо без гражданства, нелегальный мигрант.

Summary

Muratova D.B. Administrative and Legal Regulation of Migrants' Stay at Temporary Holding Facilities. - Manuscript.

Thesis on taking scientific degree of candidate of legal sciences in qualification 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Kyiv National University of Internal Affairs. - Kyiv, 2009.

The thesis is the first comprehensive monographic analysis of administrative and legal regulation of migrants' stay at temporary holding facilities in the national administrative and legal science. Relevant issues of migrants' temporary holding facilities legal nature have been considered, commissions of public administration bodies' entities regarding functioning of temporary holding facilities for migrants have been researched, definitions and features of temporary holding facilities for migrants, temporary stay facilities, conditions of migrants' stay at temporary holding facilities have been enunciated, amendments to regulatory legal acts administering temporary holding facilities functioning have been suggested.

Key words: temporary holding facilities for migrants, temporary accommodation facilities for refugees, temporary stay facilities for foreigners and stateless persons, conditions of migrants' stay at temporary holding facilities, refugee, foreigner, stateless person, illegal migrant.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Конституція України (ст. 26) визначає, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть ті самі обов'язки, як і громадяни України.

Україна через власне специфічне географічне розташування є однією з основних країн на шляху міграційних потоків до країн Європейського Союзу, що зумовлює на її території збільшення кількості нелегальних мігрантів з різних країн, а також накопичення тих осіб із Заходу, які затримані в рамках двосторонніх угод про реадмісію з Польщею, Угорщиною та Словаччиною тощо. Так, лише у 2009 році було виявлено 35 820 нелегальних мігрантів, 68% з яких видворено з України. Не зменшуються також потоки осіб, які внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвами переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань на території постійного проживання, прагнуть залишитися на території України, звертаються з проханням до публічних органів про отримання правового статусу біженця. Так, у 2009 році до Державного комітету у справах національності та релігії звернулося з проханням про надання статусу біженця 624 особи, 28% з яких вказаний статус отримали.

Вищезазначені особи розміщуються у відповідних пунктах тимчасового утримання для визначення їх правового статусу, що поділяються на види відповідно до призначення та умов утримання.

Іноземці та особи без громадянства, які подали заяву про надання статусу біженця, а також особи, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, та яким надано в Україні статус біженця, розміщуються в пунктах тимчасового розміщення біженців відповідно до ст. 6 Закону України "Про біженців".

Нелегальні мігранти, відповідно до ч. 6 ст. 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", розміщуються у спеціально обладнаних приміщеннях - пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства.

Водночас сучасна нормативно-правова база, якою врегульовано призначення та діяльність цих пунктів, а також засоби, що використовуються для регулювання режимів цих пунктів, потребують усунення існуючих правових прогалин та вдосконалення відповідно до встановлених європейських стандартів щодо реалізації прав та свобод людини. Система публічних органів управління, до компетенції яких віднесено регулювання зазначених установ, також вимагає сучасної модернізації. Саме тому дослідження правового статусу пунктів тимчасового утримання є нагальним та необхідним напрямом наукового пошуку, при розробленні якого слід ураховувати норми Європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Наукова і практична значимість зазначених питань, не достатня розробленість їх у науці адміністративного права, а також дискусійний характер багатьох проблем обумовили вибір теми цього дослідження.

Проблеми міграції мають багатоаспектний характер, а тому приваблюють дослідників різних галузей знань: істориків, соціологів, філософів, політологів, демографів, кримінологів. Деякі питання удосконалення правових й організаційних основ міграційних процесів розглянуто в наукових працях західних дослідників, а саме: Г. Венден-Дідьє, Г. Вербунта, Д. Коста-Ласку, Т. Хаммара; російських учених: О.М. Арбузкіна, М.М. Богуславського, М.Р. Вокуєва, О.Д. Воробйової, Н.Х. Гулієва, В.А. Іонцева, Е.С. Красунець, В.М. Моісеєнка; а також вітчизняних авторів: С.П. Бритченка, І. Вайнагія, О.М. Джужі, В.К. Колпакова, С.Ф. Константінова, О.В. Кузьменко, О.А. Малиновської, С.О. Мосьондза, В.О. Новіка, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Піскуна, С.І. Пирожкова, Ю.І. Римаренка, В.І. Шакуна, А.М. Шлепакова.

Таким чином, комплексне наукове дослідження особливостей регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання, а також вдосконалення режиму перебування в зазначених установах позитивно вплине на міграційну сферу взагалі, сприятиме розвитку міграційного законодавства й забезпеченню прав і свобод іноземних громадян та осіб без громадянства.

Вищенаведене свідчить про актуальність і необхідність узагальнень теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, та обґрунтування на цій підставі способів вирішення зазначених проблем.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тему дисертації передбачено планом науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2008 рік (п. 63) та зареєстровано Академією правових наук України від 2008 року (п. 429).

Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів досліджень Міністерства внутрішніх справ України "Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ Міністерства внутрішніх справ України на 2005-2010 роки". Її проблематика безпосередньо стосується Програми співробітництва держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав у протидії незаконній міграції на 2009-2011 роки від 10 жовтня 2008 року.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити сутність, зміст й особливості регулювання пунктів тимчасового утримання й виробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення діяльності зазначених установ і підвищення ефективності її практичної реалізації.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі головні завдання:

- виокремити види пунктів тимчасового утримання мігрантів, встановити їх ознаки та запропонувати дефініції;

- проаналізувати нормативно-правові засади функціонування пунктів тимчасового утримання;

- розкрити повноваження органів публічної адміністрації щодо функціонування пунктів тимчасового утримання;

- здійснити аналіз правового статусу суб'єктів, які перебувають у пунктах тимчасового утримання;

- дослідити режими перебування в пунктах тимчасового утримання, надати їх дефініції та виокремити особливості;

- встановити зміст відповідальності та систему заходів відповідальності за порушення зазначених режимів;

- дослідити систему нормативно-правових актів, якими урегульовано функціонування пунктів тимчасового утримання та запропонувати зміни й доповнення щодо удосконалення їх діяльності.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері міграційних процесів.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі використано сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми, здійснити системний аналіз правових норм у сфері, що є предметом дослідження.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 3.1, 3.3), виокремлено повноваження органів публічної адміністрації щодо функціонування пунктів тимчасового утримання (підрозділ 1.3). Для аналізу видів пунктів тимчасового утримання мігрантів, а саме: пункту тимчасового розміщення біженців та пунктів тимчасового перебування (тримання) іноземців та осіб без громадянства використано методи аналізу та синтезу (підрозділи 1.1, 1.2). Методи системно-структурний, структурно-функціональний, аналізу та синтезу застосовано для дослідження суб'єктів, які перебувають у пунктах тимчасового утримання мігрантів, та їх характеристики (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). За допомогою історико-правового методу досліджено процеси становлення й розвитку Державного комітету національностей та релігій і Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (підрозділ 1.3). Методи класифікації, групування, структурно-логічний метод застосовано для дослідження режиму перебування в пунктах тимчасового утримання мігрантів, призначення засобів регулювання зазначеного режиму та застосування заходів дисциплінарного впливу за порушення режиму (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою статистичного методу й документального аналізу визначено недоліки та прогалини правового регулювання функціонування пунктів тимчасового утримання, призначення та застосування заходів дисциплінарного впливу за порушення відповідного режиму (підрозділи 1.2, 3.3).

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, Державного комітету національностей та релігій, Державної прикордонної служби України, Міністерства внутрішніх справ України, Управління верховного комісара ООН у справах біженців, Міжнародної організації з міграції; результати анкетування 615 іноземців, у тому числі 310 біженців, у пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства в п. Павшино та в пункті тимчасового розміщення біженців у м. Одеса за 2007-2009 роки.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в українській юридичній літературі комплексним дослідженням перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання, що має свій специфічний зміст та призначення.

У результаті дисертаційного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, що відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

- наведено авторське визначення понять "пункти тимчасового утримання мігрантів", "режим перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання", "режим перебування іноземців та осіб без громадянства в пунктах тимчасового перебування (тримання)", "режим перебування біженців у пунктах тимчасового розміщення біженців", "адміністративно-правові засоби регулювання режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання";

- виокремлено специфічні ознаки пунктів тимчасового утримання та, відповідно, їх видів (пункт тимчасового перебування (тримання) іноземців та осіб без громадянства й пункт тимчасового розміщення біженців);

- встановлено ознаки режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання й ознаки режимів перебування іноземців та осіб без громадянства в пунктах тимчасового перебування (тримання) та перебування біженців у пунктах тимчасового розміщення біженців;

- виокремлено засоби регулювання режиму перебування в пунктах тимчасового утримання;

- запропоновано проект Закону України "Про пункти тимчасового утримання", який би комплексно урегулював правовий статус пунктів тимчасового утримання (проект додається);

- сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів України, зокрема, Кодексу України про адміністративні правопорушення; законів України "Про біженців", "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", "Про вищу освіту", "Про державний бюджет України", "Про зайнятість населення"; постанов Кабінету Міністрів України "Про надання медичної допомоги іноземним громадянам", "Про затвердження порядку про надання грошової допомоги та пенсій біженцям", наказу Міністерства внутрішніх справ України "Про затвердження Положення про пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства";

удосконалено:

- дефініції "пункти тимчасового перебування (тримання) іноземців та осіб без громадянства", "пункти тимчасового розміщення біженців", "міграційний режим";

- заходи впливу за порушення режиму перебування;

дістало подальшого розвитку:

- система публічних органів управління, до компетенції яких віднесено регулювання пунктів тимчасового утримання та їх компетенція;

- відповідальність за порушення режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції використовуються:

- у правозастосовній діяльності (акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність Державної прикордонної служби України для опрацювання змін та доповнень до законодавства щодо функціонування пунктів тимчасового тримання від 11 березня 2009 року №376/АБ);

- у правотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до наказу Міністерства внутрішніх справ України "Про затвердження Положення про пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні" від 16 жовтня 2007 року №390 (акт впровадження у законотворчий процес Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб від 20 червня 2008 року №187/09);

- у навчальному процесі - при підготовці лекції "Адміністративно-правовий статус пунктів тимчасового утримання" та "Адміністративно-правовий режим перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання" у спеціальному навчальному курсі "Адміністративно-процесуальне право" (акт впровадження від 15 червня 2009 року №46/3222).

Апробація результатів дисертації. Результати і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на міжнародних науково-практичних конференціях "Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів" (м. Сімферополь, 2008 року) й "Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів" (м. Одеса, 11-12 грудня 2008 року), на міжвузівській науково-практичній конференції "Проблеми розбудови громадянського суспільства в Україні" (м. Київ, Університет економіки та права "Крок", 5 червня 2008 року), науково-практичному семінарі "Проблеми розбудови адміністративно-процедурного кодексу України" (м. Сімферополь, Кримський юридичний інститут Одеського державного університету внутрішніх справ, 29 травня 2008 року), на спеціалізованому семінарі, що був організований Федеральним кримінальним відомством Німеччини "Боротьба з нелегальною мiграцiю" (м. Київ, Київський нацiональний унiверситет внутрiшнiх справ, 6-10 жовтня 2008 року).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено у восьми наукових статтях, п'ять з яких опубліковано у фахових виданнях України, затверджених ВАК України, три - тези до науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновку, трьох додатків на 12 сторінках, списку використаних джерел (185 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 225 сторінок, з них загальний обсяг - 192 сторінки.

2. Основний зміст

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне і практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 "Правова природа пунктів тимчасового утримання" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Види та особливості пунктів тимчасового утримання мігрантів" наголошується, що сучасним законодавством виокремлено спеціальні установи, в яких утримуються мігранти - це пункти тимчасового розміщення біженців і пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України. Відповідно до правової регламентації, зазначені пункти мають різний правовий статус та мету призначення.

Пункт тимчасового розміщення біженців призначений для тимчасового розміщення осіб, які подали заяву про надання статусу біженця. Крім того, особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, також має право на користування житлом, наданим пунктом розміщення біженців. Тобто передбачається, що законно в'їхавши на територію України, іноземні громадяни, які прагнуть отримати статус біженця, але мета їх в'їзду не відповідає основному призначенню, що визначено у візі (туризм, приватна мета, службова мета), не затримуються примусово і можуть за власним бажанням потрапити до пункту тимчасового розміщення біженців. Законодавець вклав у зміст функціонування зазначеного пункту ознаку добровільного перебування біженців або осіб, які прагнуть отримати зазначений статус. Отже, особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, має право на користування житлом, наданим у пункті розміщення біженців.

Тобто пункт розміщення біженців розглядається як тимчасове жиле приміщення, в якому добровільно розміщуються відповідні суб'єкти, котрі мають вільний вихід та вхід на територію пункту, а також пересування по його території в межах режиму, встановленого законодавцем. Зазначені умови перебування закладено навіть у назві цього пункту.

Отже, пункт розміщення біженців розглядається як тимчасове жиле приміщення, в якому добровільно утримуються відповідні суб'єкти. Законодавець не передбачає примусового затримання іноземців й осіб без громадянства, які мають намір набути статусу біженця, з метою проведення процедури надання статусу біженця. Також не встановлено обов'язковість щодо розміщення в пунктах тимчасового перебування іноземців й осіб без громадянства.

Пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, - це державні установи, призначені для тимчасового тримання іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні і підлягають адміністративному видворенню за її межі у примусовому порядку.

При дослідженні правового призначення пункту тимчасового перебування встановлено, що назва пункту не відповідає призначенню, хоча у визначенні, що наведено в Положенні про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затвердженому наказом Міністерства внутрішніх справ України "Про затвердження Положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні", зауважено, що ці пункти призначаються для примусового тримання, а не для перебування. Водночас тлумачними словниками визначено, що термін "перебування" - це знаходження в будь-якому місці в будь-чиєму розпорядженні або без такого, а "тримання" - це перебування десь проти волі, змушування когось залишитися. Отже, основне призначення зазначеного пункту має припинювальний характер і передбачає тримання іноземців та осіб без громадянства, які підлягають адміністративному видворенню у примусовому порядку.

Тобто пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України, є спеціальною установою для тримання іноземців та осіб без громадянства, хоча законодавець вживає терміни "тимчасове перебування", не акцентуючи увагу на примусовості перебування в цій установі.

На підставі вищевикладеного зроблено висновок, що назва цього пункту не відповідає його призначенню. Тому автором запропоновано змінити назву зазначеного закладу на "пункт тимчасового тримання іноземців та осіб без громадянства", що підпорядковується Міністерству внутрішніх справ і призначається для тримання іноземців та осіб без громадянства у примусовому порядку з метою видворення за межі України.

Зауважено, що у структурі Державної прикордонної служби України існують також пункти тимчасового тримання, що призначені для затримання правопорушників на строк від трьох до десяти діб, у тому числі іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перетнули державний кордон України. Тобто затримуються в них відповідні категорії суб'єктів на дуже незначний час, необхідний для вирішення подальшої долі певної особи.

Доведено, що назва "пункт тимчасового тримання", який створено у структурі Державної прикордонної служби України, не розкриває змісту та призначення самого пункту, тому запропоновано змінити назву цього утворення на "пункт тимчасового затримання".

У структурі Міністерства внутрішніх справ України так само існують ізолятори тимчасового тримання, в яких тримаються лише ті особи, які підозрюються у вчиненні злочину, затримані в порядку ст. 115 Кримінально-процесуального кодексу України. Автором також запропоновано змінити назву зазначеної установи на "ізолятор тимчасового затримання". Аналогічні пропозиції внесені при дослідженні статусу спеціальних установ, що призначені для тимчасового затримання Службою безпеки України. На основі виокремлених ознак обґрунтовано, що пункти тимчасового тримання та ізолятори тимчасового затримання не входять до системи пунктів тимчасового утримання мігрантів.

Таким чином, наголошено, що пункт тимчасового тримання і пункт тимчасового розміщення є юридичним особами, які мають статус установи, де установа - це заклад з певним штатом службовців й адміністрацією, які працюють за відповідним профілем. Водночас вони мають спеціальне призначення, де спеціалізація - це призначення для роботи або використання в будь-якій одній спеціальній галузі. Тоді спеціалізовані установи - це заклади з певним штатом службовців й адміністрацією, які працюють за спеціалізованим профілем. Отже, пункт тимчасового тримання і пункт тимчасового розміщення є спеціалізованими установами, головне призначення яких полягає в утриманні з різною метою спеціальних суб'єктів. Саме тому всі перелічені спеціалізовані установи, в яких утримуються іноземні громадяни, мають на меті утримання відповідних суб'єктів на певний час, у певних умовах, відповідно до режиму, встановленого законодавцем. Тобто пункти з "розміщення" і "тримання" спеціальних суб'єктів можливо охопити одним узагальненим терміном "утримання".

Таким чином, пункти тимчасового утримання - це спеціалізовані установи, що мають статус юридичної особи, на території яких діє відповідний режим перебування, призначені для утримання відповідної категорії осіб (біженці, нелегальні мігранти) на визначений законодавцем термін.

Підрозділ 1.2. "Нормативно-правові засади функціонування пунктів тимчасового утримання" присвячений аналізу нормативно-правової бази, що встановлює правовий статус та особливості діяльності зазначених установ.

З'ясовано, що основою функціонування пунктів тимчасового утримання мігрантів є закони України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 4 лютого 1994 року, "Про біженців" від 21 червня 2001 року тощо. У роботі детально аналізується зміст норм зазначених законів та інших нормативно-правових актів. Доведено необхідність таких змін і доповнень: до Кодексу України про адміністративні правопорушення додати Ст.*** "Порядок затримання іноземців та осіб без громадянства, які порушують правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, а також умови їх перебування"; ст. 263 ч. 1 словами: "з поміщенням іноземця та особи без громадянства у примусовому порядку до пункту тимчасового перебування або без такого"; змінити ст. 263 ч. 4 Кодексу України про адміністративні правопорушення "Іноземців та осіб без громадянства, які порушили правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, може бути затримано до розгляду справи судом та виконання його рішення, якщо ним передбачено поміщення іноземця або особи без громадянства у примусовому порядку до пункту тимчасового перебування".

Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" доповнити Ст. *** "Правовий статус дітей-нелегалів".

Виключити слова з пункту 3.3.2 "Положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України", а саме: "а за наявності письмового дозволу адміністрації можуть пересуватися без нагляду поза межами пункту, але в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці".

Аргументовано закономірність прийняття Закону України "Про пункти тимчасового утримання іноземців та осіб без громадянства", проект якого розроблено автором та представлено в додатках дисертації.

У підрозділі 1.3. "Повноваження органів публічної адміністрації щодо функціонування пунктів тимчасового утримання" досліджено систему організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень щодо регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання.

При дослідженні системи публічних органів, які мають відповідну компетенцію щодо утворення та діяльності зазначених установ, особливу увагу приділено Державному комітету у справах національностей та релігій та Міністерству внутрішніх справ України, які безпосередньо забезпечують функціонування пунктів тимчасового утримання. Встановлено, що спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах міграції є Державний комітет у справах національностей та релігій. Доведено, що неодноразові реорганізації цього органу не мали позитивних наслідків щодо його ефективного виконання покладених повноважень. Так, протягом 2007 року остаточні рішення щодо розгляду заяв про надання статусу біженця не приймалися взагалі. Велика кількість шукачів притулку боялися, що не матимуть можливості отримання статусу біженця в Україні, тому намагалися нелегально дістатися Європейського Союзу. Треба також визнати, що за останні роки багаточисельні реформи міграційної служби призвели до втрати персоналу й обізнаних експертів на місцевому рівні та ситуації, коли міграційні служби на місцях не виконували своїх повноважень у всіх областях України. Питання міграції та біженців розглядали різні міністерства, діяльність яких не координувалася та недостатньо фінансувалася. Це позначалося, насамперед, на шукачах притулку, які отримували необґрунтовані відмови на свої заяви.

У структурі Державного комітету України у справах національностей та релігій діють пункти тимчасового розміщення біженців, що очолює директор. Наказом Державного комітету у справах національностей та релігій від 10 квітня 2007 року №11 впорядковано умови праці працівників пунктів тимчасового розміщення біженців.

Міністерство внутрішніх справ України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, здійснення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об'єктів. Одним з головних завдань Міністерства внутрішніх справ є забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи. У структурі Міністерства внутрішніх справ України діють пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, що очолює директор. Основна компетенція, права та обов'язки, відповідальність встановлені положенням про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, що затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України 16 жовтня 2007 року №390.

У результаті проведеного дослідження організаційно-структурних утворень, що здійснюють регулювання перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання, обґрунтовано необхідність створення нового органу центральної виконавчої влади - Державної міграційної служби України, головними повноваженнями якого є управління міграційними процесами (зокрема створення та регулювання пунктів тимчасового утримання мігрантів).

Розділ 2 "Суб'єкти перебування в пунктах тимчасового утримання" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Іноземці як суб'єкти перебування у спеціалізованих установах" зазначено, що іноземці й особи без громадянства, які перебувають на території України, притягуються до адміністративної відповідальності на загальних підставах із громадянами України (ст. 16 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Протиправні діяння, вчинені іноземцями та особами без громадянства, мають різну суспільну небезпеку, тому кваліфікуються по-різному, як злочини та адміністративні проступки. Якщо іноземця або особу без громадянства затримали в порядку короткочасного затримання осіб (ст. 1061 Кримінально-процесуального кодексу України), підозрюваних у вчиненні злочину, то їх розміщують у відповідних камерах ізоляторів тимчасового тримання, а в окремих випадках і в інших приміщеннях, що спеціально обладнані для цього. Під спеціально обладнаними приміщеннями розуміються ізолятори тимчасового тримання Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, пункти тимчасового тримання Державної прикордонної служби України. Ці установи, як вже було зазначено, не належать до пунктів тимчасового утримання мігрантів. До пунктів тимчасового тримання поміщують лише іноземців та осіб без громадянства, яких затримано в адміністративному порядку органами охорони державного кордону або органами Міністерства внутрішніх справ у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України, до завершення провадження у справі про адміністративні правопорушення, а також на період, необхідний для підготовки їх адміністративного видворення за межі держави, але не більш як на шість місяців. Як виняток (за наявності поважних причин - хвороба, офіційне повідомлення про конкретний термін надходження паспортних документів чи коштів для повернення та ін.) цей термін може бути продовжено на період існування зазначених обставин. Водночас автор стверджує, що сьогодні законодавством не врегульовано питання подальшої долі іноземця після закінчення шестимісячного терміну спроби його ідентифікації. Тобто існує потреба продовження терміну для ідентифікації особи і для подальшого її видворення, водночас пропонується залучати іноземців та осіб без громадянства до суспільних робіт за їх згодою, відповідно до цього оплачувати їх працю, частину грошей яких буде витрачено на їх утримання в цьому пункті.

У результаті проведеного дослідження особливостей перебування іноземців у спеціальних установах стверджується, що нині існує проблема стосовно неможливості в більшості випадків ідентифікації іноземців та осіб без громадянства, які не мають при собі документів, що підтверджують їх особу. Цю проблему, на думку автора, може бути вирішено шляхом об'єднання різних відомств в одній міграційній службі, у якій буде створено єдиний банк відомчих та міжнародних даних. У ньому мають зберігатися дані про видачу віз на в'їзд в Україну, прибуття і реєстрацію в пунктах пропуску через державний кордон та про осіб, яким заборонено в'їзд в Україну. Водночас через відсутність ефективних методів ідентифікації і неможливість продовження терміну тримання іноземці, особи яких не вдалося ідентифікувати, отримують довідку, що встановлює їх особу з їх слів, і їх звільняють з місць тримання. Опинившись на свободі, іноземці прагнуть здійснити повторну спробу емігрувати до країн Європейського Союзу і потрапляють до поля зору кримінальних угруповань, що організовують незаконне перетинання державного кордону. Порівняння законодавства та практики утримання іноземців й осіб без громадянства в Україні свідчить про те, що головною проблемою утримання іноземців та осіб без громадянства в Україні є недостатня кількість спеціалізованих пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, створених відповідно до українського законодавства, в яких можна буде забезпечити високі правові та соціальні стандарти, що закріплені в нормативних актах України. Обмежена кількість таких пунктів негативно впливає на можливість здійснення заходів, пов'язаних із процедурою примусового видворення, у зв'язку з чим у примусовому порядку видворяють лише 10-15% іноземців та осіб без громадянства із загальної кількості затриманих.

У підрозділі 2.2. "Біженці як суб'єкти перебування в пунктах тимчасового утримання" акцентовано увагу на тому, що біженець - це не тільки особа, стосовно якої в Україні прийнято рішення про надання статусу біженця, а й та, яка не набула такого статусу офіційно. Особи, які подали заяву про надання статусу біженців, а також особи, стосовно яких прийнято рішення про надання статусу біженців та яким надано в Україні статус біженців, розміщуються в пункті тимчасового розміщення біженців. Автор підкреслює, що правила проживання в пункті тимчасового розміщення біженців не регулюють права осіб, які проживають у цьому пункті. На підставі дослідження міжнародних стандартів запропоновано перелік прав та обов'язків біженців, які перебувають у спеціальних пунктах. Водночас стверджується, що часові обмеження стосовно подання заяви на отримання статусу біженця та вимоги про підтвердження обставин, які спонукають до виїзду з країни постійного проживання, призводять до порушення права шукачів притулку набути статус біженця в Україні і, відповідно, скористатися правовим захистом. Шукачі притулку, які нелегально перетинають кордон України, здебільшого не знають про існуючі часові обмеження щодо подання заяви для набуття статусу біженця. Тому, як правило, заяви про набуття статусу біженця подаються з порушеннями термінів, зазначених у ст. 9 Закону України "Про біженців" і не розглядаються спеціальними органами управління. Автор пропонує зняти часові обмеження для тих шукачів притулку, у яких були поважні причини, що призвели до порушення зазначених термінів, і внести такі доповнення до ст. 9 Закону України "Про біженців": "за наявності поважних причин та за умови своєчасного повідомлення відповідний орган, особа, яка бажає отримати статус біженця, може подати заяву після визначеного законом терміну". Крім питань, пов'язаних із процедурою набуття статусу біженця, є також низка проблем щодо гарантування біженцям використання деяких прав та свобод, зокрема соціально-економічних та культурних. Перша проблема, що постає перед біженцем, - це вирішення питання житла. Безумовно, Україна не може в повному обсязі забезпечити усіх біженців та шукачів притулку безоплатним житлом. Унаслідок цього біженці змушені орендувати житло за цінами і на умовах, що застосовуються до іноземних громадян. У зв'язку з цим, особливо гострим постає питання створення центрів тимчасового розміщення біженців. Крім забезпечення житлом, біженці мають право на отримання грошової допомоги. Автор зазначає, що розмір грошової допомоги, визначений постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку про надання грошової допомоги та пенсії біженцям" від 6 липня 1998 року №1016, є недостатнім для забезпечення елементарних потреб біженців та їх сімей. Тому пропонується внести доповнення до Закону України "Про біженців" ст. *** "розмір грошової допомоги біженцям для придбання товарів першої необхідності в розмірі п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян", а також доповнити зазначену постанову Кабінету Міністрів України Ст.*** "помісячне утримання біженців у розмірі мінімальної заробітної плати до моменту його працевлаштування, але не більше трьох місяців". Водночас, Закон України "Про біженців" закріплює право біженців на освіту, але, як правило, зазначена категорія осіб не повною мірою може реалізувати це право, зокрема на вищу освіту. Проблема полягає в неузгодженості Закону України "Про вищу освіту" із законодавчими актами, що регламентують правовий статус біженців. Закон України "Про вищу освіту" передбачає право іноземців та осіб без громадянства на отримання вищої освіти нарівні з громадянами України, але ця категорія не може претендувати на отримання цієї освіти за рахунок державного бюджету. У зазначених законодавчих актах право на освіту біженців як окремої категорії іноземців та осіб без громадянства не виписане, що викликає певні труднощі в реалізації ними права на освіту. У результаті проведеного дослідження автор аргументував пропозиції щодо внесення доповнень до Закону України "Про вищу освіту" такого характеру: доповнити ст. 4 п. 2 словами "біженці мають право претендувати на місця державного замовлення на здобуття вищої освіти за умови позитивного проходження зовнішнього незалежного тестування". У роботі також досліджено інші проблеми, пов'язані з реалізацією прав та свобод біженців, та запропоновано шляхи їх вирішення.

У підрозділі 2.3. "Нелегальні мігранти як суб'єкти перебування в пунктах тимчасового утримання" стверджується, що при затриманні нелегальних мігрантів осіб, які порушили строки перебування на території України, розміщують у пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства для подальшого примусового видворення за межі України. Сьогодні видворення іноземних громадян здійснюється не в повному обсязі через недостатнє фінансування відповідної діяльності з державного бюджету. Не врегульовано також питання повернення нелегальних мігрантів не безпосередньо до держав їх походження, а до суміжних держав, з яких вони, зазвичай, незаконно проникають на територію України, передусім Російської Федерації та Республіки Білорусь. Це зумовлено відсутністю міжнародних договорів про реадмісію з деякими країнами. Водночас зазначається, що проведений аналіз реалізації політики України у сфері контролю за нелегальною міграцією свідчить, що Україна не готова до виконання Угоди про реадмісію стосовно громадян третіх країн. Адже виконання положень угоди, що стосуються нелегальних мігрантів, які потрапили до Європейського Союзу з території України, означає, що Україна має взяти на себе відповідальність за їх прийняття, утримання, необхідне для ідентифікації, видачу проїзних документів і повернення до країни походження. Проблеми реалізації політики у сфері контролю за нелегальною міграцією спричинені недосконалістю системи управління міграцією в Україні. Їх вирішення можливе лише за наявності створення єдиного органу виконавчої влади, що відповідатиме за вироблення та координацію міграційної політики в Україні. До того ж відповідний орган повинен мати стале правове підґрунтя щодо покладених на нього обов'язків. Таким підґрунтям має бути Закон України "Про основи міграційної політики".

Розділ 3 "Адміністративно-правовий режим перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Поняття режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання" акцентовано увагу на тому, що українське законодавство має досить розвинуту систему правових режимів. У системі правових режимів діють адміністративно-правові режими. Головною метою адміністративно-правового режиму є забезпечення взаємодії публічної адміністрації та приватних осіб на основі права, оскільки він супроводжує діяльність органів і посадових осіб публічної адміністрації при їх взаємодії з громадянами та організаціями, а також між її ланками при реалізації ними своїх функціональних обов'язків. Зазначено, що на основі галузевих правових режимів створюються спеціальні режими вторинного, похідного рівня - режими соціальних процесів, видів діяльності, об'єктів (предметів) і територій. Тобто міграційна сфера є спеціалізованим галузевим напрямом у державі, що розвивається в межах відповідного спеціалізованого правового режиму - міграційного режиму, який встановлюється для регулювання міграційних потоків, усунення негативних наслідків міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають захисту на території України.

У системі міграційного режиму виокремлено інституційний режим перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання. Метою цього режиму є: 1) забезпечення закріплених правовими актами України прав мігрантів, які перебувають в умовах відповідного режиму, для встановлення правового їх статусу; 2) створення відповідних умов для суб'єктів перебування в пунктах тимчасового утримання; 3) виконання відповідних обов'язків публічних органів у межах встановленого режиму; 4) підтримання та реалізація пріоритетних напрямів міграційної сфери. Цьому режиму притаманні такі ознаки: наявність відповідних установ, що створені для реалізації завдань режиму; встановлені та регламентовані правовими актами правила поведінки спеціальної категорії іноземців та осіб без громадянства в пунктах тимчасового утримання; перебування в зазначених установах спеціальних суб'єктів (мігрантів); строкові обмеження перебування в цих установах; правова регламентація повноважень відповідних органів публічної адміністрації (посадових осіб) щодо забезпечення режиму; встановлена система та структура суб'єктів, які наділені повноваженнями виконавчо-розпорядчого характеру, що забезпечують режим цих установ; установлення системи засобів, що спрямовані на забезпечення цього режиму; дисциплінарна відповідальність посадових осіб за порушення умов утримання спеціальних суб'єктів; юридична відповідальність мігрантів за порушення режиму перебування в пунктах тимчасового утримання.

У системі режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання виокремлено режим перебування нелегальних мігрантів у пунктах тимчасового перебування (тримання) та режим перебування біженців у пунктах тимчасового розміщення біженців, виокремлено ознаки цих режимів. утримання мігрант адміністрація відповідальність

У підрозділі 3.2. "Засоби регулювання режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання" зазначено, що адміністративно-правові засоби в комплексі є одним з ефективних структурних елементів регулятивної діяльності публічних органів, спрямованої на формування і розвиток суспільних відносин у різних сферах (у тому числі це стосується режиму перебування мігрантів у пунктах тимчасового утримання). Застосування відповідних адміністративно-правових засобів спрямовано на регулювання цього режиму. Значення, цілеспрямованість, особливості змісту і порядок застосування специфічних адміністративно-правових засобів закріплені адміністративним законодавством України у сфері міграції (законами та урядовими постановами), а свій розвиток і деталізацію вони отримують у відомчих нормативних актах і рішеннях місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.