Адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з проведення лотерей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Відкритий міжнародний університет розвиткулюдини "Україна"

УДК 342.9

12.00.07 адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Черній Василь Васильович Національна академія внутрішніх справ, професор кафедр адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Константінов Сергій Федорович, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративної діяльності;

- кандидат юридичних наук Пихтін Микола Порфирійович, Херсонський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, начальник

Захист відбудеться 15 червня 2011 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.139.01 у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини "Україна" за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська 23

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Відкритого міжнародного університету розвитку людини "Україна" за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська 23

Автореферат розісланий "13" травня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.І. Лебеденко

Анотації

Туманов В.В. Адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з проведення лотерей. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Відкритий міжнародний університет розвитку людини "Україна", Київ, 2011.

Дисертація присвячена теоретичним і практичним питанням адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей. Досліджено історичний розвиток правового регулювання лотерей, з'ясовані основні засади правового регулювання організації та проведення лотерей в Україні, країнах Європейського союзу та Росії; визначений механізм адміністративно-правового регулювання лотерейної діяльності та його елементи; розкрита процедура створення суб'єктів підприємництва, які прагнуть здійснювати господарську діяльність з проведення лотерей, визначено порядок ліцензування такої діяльності та контролю за її здійсненням.

Сформульовано пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей.

Ключові слова: адміністративно-правове регулювання, легітимація, господарська діяльність з проведення лотерей, лотерея, ліцензування.

Туманов В.В. Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности по проведению лотерей. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Открытый международный университет развития человека "Украина", Киев, 2011.

Диссертация посвящена теоретическим и практическим вопросам административно-правового регулирования хозяйственной деятельности по проведению лотерей. В ней проводится исследование исторического развития правового регулирования проведения лотерей, благодаря которому определяются основные этапы такого развития, которые характеризуются неоднозначным отношением государства к лотереям. Отдельное внимание в исследовании уделяется правовому регулированию проведение лотерей в Украине, странах Европейского союза и России. В частности, анализ законодательства европейских стран дал возможность выделить такие модели отношения государства к проведению лотерей: классическая монополия, при которой один оператор государственных лотерей, находящийся полностью или частично в собственности государства монопольно проводит все лотереи на ее территории; другая модель состоит в продаже государством права на проведение лотерей на определенный период негосударственному субъекту хозяйствования (или вообще нерезиденту), который получает право монопольного проведения лотерей на определенный период; смешанная модель, при которой значительные финансовые ресурсы операторы направляют на проведение конкурентных и антиконкурентных действий, что не способствует росту прибыли государства. Такая ситуация на данный момент существует в Греции, России, а также в Украине.

Основной акцент работы приходит на раскрытие административно-правового регулирования лотерейной деятельности через его механизм. Так, административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности по проведения лотерей определяется как один из видов правового влияния на хозяйственную деятельность, регламентированная нормами административного правая деятельность публичной администрации по обеспечению поэтапного вхождения юридических лиц-субъектов хозяйствования в хозяйственные отношения путем издания индивидуально-правовых актов разрешительно-регистрационного характера, применения других форм и методов, которые состоит из процедур первичной легитимации и лицензирование хозяйственной деятельности по проведения лотерей.

Под механизмом административно-правового регулирования хозяйственной деятельности по проведению лотерей понимается совокупность административно-правовых приемов и средств, с помощью которых регулируются основные основы и порядок ее осуществления. Такими основными средствами в сфере лотерей есть государственная регистрация субъектов предпринимательства и лицензирование лотерейной деятельности. Эти мероприятия связанные между собой и являются составляющими легитимации хозяйственной деятельности, которая реализуется с помощью составляющих механизма административно-правового регулирования: норм административного права, административно-правовых отношений; актов реализации норм административного права; контроля в сфере лотерейной деятельности (как части лицензирования). Раскрываются элементы этого механизма, которые направлены на регулирование создания субъектов предпринимательства, которые стремятся осуществлять хозяйственную деятельность из проведения лотерей, определения порядка лицензирования такой деятельности и контроля за ее осуществлением. В отношении лицензирования отмечается, что этот институт представляет собой элемент легитимации хозяйственной деятельности, урегулированную административно-правовыми нормами деятельность публичной администрации, выраженную в официальном признании за определенными субъектами права на занятие отдельными видами хозяйственной деятельности, которая состоит в выдаче лицензий хозяйствующим субъектам, контроле за соблюдением ними лицензионных условий проведения такой деятельности с целью реализации и защиты прав, законных интересов, жизни и здоровья граждан, защиты окружающей природной среды и обеспечение безопасности государства.

Особенностями лицензионных отношения в сфере проведения лотерей определены: 1) выдача лицензии осуществляется лишь центральным органом исполнительной власти - Министерством финансов Украины; 2) инициатором этих отношений и дальнейшим участником не может выступать физическое лицо-субъект предпринимательской деятельности, а лишь юридическое лицо-резидент; 3) объектом лицензирования выступает сфера хозяйственной деятельности, относительно которой действует государственная монополия; 4) лицензию субъект хозяйствования получает на право проведения лишь государственных лотерей; 5) критерием (необходимостью) лицензирование этой деятельности есть защита прав, законных интересов граждан, высокая прибыльность такой деятельности, а также существенная степень риска от ее проведения.

Концептуально усовершенствование законодательства в сфере лотерей должно осуществляться путем принятия соответствующих законов общего (об азартных играх) и специального (о лотереях). Последний должны базироваться на общем законе об азартных играх и регулировать вопрос, связанные исключительно с проведением государственных лотерей. Общепризнанный в мире, а также в некоторых нормативных актах Украины, принцип государственной монополии должны предусматривать исключительное право государства на определение национального оператора лотерей. Существенным элементом этого принципа должны стать ограничение конкуренции на лотерейном рынке.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, легитимация, хозяйственная деятельность из проведения лотерей, лотерея, лицензирование.

Tumanov V.V. The Administrative and law regulation of economic activity of the conduct of lotteries. - Manuscript.

Thesis for degree of Candidate of Law under specialty 12.00.07 - administrative law and process, financial law, information law. - Open International University of Human Development "Ukraine", Kyiv, 2011.

The thesis focuses on theoretical and practical issues of administrative and legal regulation of economic activity from the lotteries. The historical development of legal regulation of lotteries, clarifies the basic principles of legal regulation of organization and conducting lotteries in Ukraine, the European Union and Russia, a procedure of administrative and legal regulation of the lottery business and its components; Expand the creation of business entities seeking to implement economic activity for the lottery determined the order of licensing of such activities and monitoring their implementation.

Suggestions on improving the administrative and legal regulation of economic activity from the lotteries.

Keywords: administrative regulation, legalization, economic activities of lotteries, lottery, licensing.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Жодна країна в світі не залишає без уваги порядок проведення азартних ігор. У країнах із розвиненою ринковою економікою лотерейна діяльність відіграє дуже важливе соціально-економічне значення. Лотерея є важливим джерелом поповнення державного бюджету, благодійних фондів, діяльність яких спрямована на задоволення соціально-культурних потреб суспільства (розвиток фізичної культури та спорту, підтримка незаміжніх верств населення, інвалідів, дитячих освітніх закладів, культури тощо). В той же час лотереї, як виду гри, притаманний азарт - елемент людської психології, який може використовуватись в протиправних цілях при відсутності належного контролю за його проявами. Саме тому, публічна адміністрація більшості країн створює та підтримує організовані державні лотереї, що відволікають населення від участі в незаконних, підпільних азартних іграх.

В Україні лотерейний ринок на сьогодні остаточно не сформований. Аналізуючи в цілому чинну законодавчу базу лотерей, необхідно відзначити її широку розгалуженість, практичну відсутність норм прямої дії, механізмів реалізації, контролю й відповідальності за невиконання положень законодавчих актів як з боку посадових осіб органів державної влади, так і з боку підприємців. Правове забезпечення лотерейної діяльності в нашій державі здійснюється цілим рядом правових норм, що містяться в нормативно-правових актах різного рівня (закони, укази Президента України, постанови та декрети Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади). Незважаючи на певний розвиток нормативно-правового регулювання лотерейної сфери, що мав місце протягом декількох років, правові норми, що її регулюють є розрізненими та суперечливими. Досі відсутній комплексний нормативний акт у цій сфері, чітко не визначені позиція держави та її основні адміністративно-правові засоби впливу на лотерейну діяльність, що ускладнює процес нормального функціонування господарських відносин у цій сфері.

На нашу думку, це все пояснює проблемну ситуацію із концептуальним правовим забезпеченням лотерей в Україні, а саме - відсутністю спеціального закону у цій сфері. Означена проблема на сьогодні є найважливішою та найскладнішою. У той же час її необхідно негайно розв'язувати, і чим скоріше ми це зробимо, тим буде краще для суспільства та кожного його громадянина.

У вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі питанням адміністративно-правового регулювання господарської діяльності в цілому або окремим його елементам приділяли увагу такі фахівці, як: В.Б. Авер'янов, Д.Н. Бахрах, С.М. Береславський, Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, Л.К. Воронова, В.М. Гаращук, Ж.А. Іонова, І.Г. Кириченко, С.Ф. Константінов, О.В. Кузьменко, В.К. Мамутов, В.І. Олефір В.Д. Подлінєв, М.П. Пихтін, Н.О. Саніахмєтова, Ю.О. Тихомиров, В.К. Шкарупа, В.С. Щербина та ін. На рівні дисертаційного дослідження такі аспекти розкривали С.С. Вітвицький, Т.М. Кравцова, А.В. Красовська, І.Д. Пастух, І.А. Солошкіна, Л.В. Шостак та ін. Питанням правового регулювання проведення азартних ігор присвячені роботи М.І. Брагинського, В.М. Дорогих, С.М. Ковальова, Є.В.Ковтуна, Н.І. Майданик, С.Н. Шеленкова, але в них акцентується увага на загальних засадах проведення грального бізнесу в цілому, розкриваються цивільно-правові, фінансові та інші аспекти лотереї як виду господарської операції, гри, парі тощо. Фундаментальні наукові дослідження проблем адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей відсутні.

Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми зумовлюють потребу в проведенні її поглибленого дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове завдання дослідження визначено кафедрою адміністративного права і процесу, виконано відповідно до Плану науково-дослідної роботи Національної академії внутрішніх справ. Крім того, цей напрямок дослідження відповідає Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада", Програмі діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям", узгоджується з основними напрямами реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України №810/98 від 22 липня 1998р., та Концепції єдиної державної регуляторної політики в сфері підприємництва, затвердженої Указом Президента України № 89/2000 від 22 січня 2000 р.

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є розробка теоретичних і практичних питань адміністративно-правового регулювання діяльності суб'єктів господарювання в сфері проведення лотерей, обґрунтування нових наукових положень і пропозицій щодо удосконалення законодавства у цій сфері.

Для досягнення цієї мети в дисертаційній роботі вирішувались наступні завдання:

дослідити історичний розвиток правового регулювання лотерей, виділити на цій основі закономірності етапів такого розвитку;

з'ясувати основні засади правового регулювання організації та проведення лотерей в країнах Європейського союзу та Росії;

проаналізувати правову основу проведення лотерей в Україні;

визначити механізм адміністративно-правового регулювання лотерейної діяльності та його елементи;

дослідити процедури створення суб'єктів підприємництва, які прагнуть здійснювати господарську діяльність з проведення лотерей;

визначити порядок ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей та контролю за її здійсненням;

виробити рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності в сфері проведення лотерей.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при правовому регулюванні господарської діяльності з проведення лотерей.

Предметом дослідження виступає адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з проведення лотерей.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання. Їх застосування ґрунтується на системному підході, що дає можливість досліджувати розглядувані проблеми всебічно, виходячи зі змісту її предмету. У роботі застосовуються такі методи наукового пізнання: діалектичний і структурно-функціональний - при визначені місця і ролі заходів адміністративно-правового регулювання господарських відносин серед інших правових (підрозділ 1.3), системного аналізу - для співставлення різноманітних нормативно-правових актів з метою з'ясування їх впливу на господарську діяльність в сфері лотерей (підрозділ 1.3), логіко-семантичний - для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 2.1, 2.2). Використання порівняльно-правового методу дозволило з'ясувати принципи та засоби правового регулювання діяльності з проведення лотерей в зарубіжних країнах (підрозділ 1.2), класифікації та групування - для визначення видів заходів адміністративного впливу на господарську діяльність, пов'язану з лотереями (підрозділи 2.1, 1.4), історико-правового - для дослідження історичного розвитку правового регулювання лотерей, виділення на цій основі закономірних етапів такого розвитку (підрозділ 1.1); статистичного - для з'ясування сучасного стану розвитку лотерейного бізнесу, його розподілу між суб'єктами господарювання (підрозділи 1.3 та 2.3]. В досліджені також використовувались методи документального аналізу, експертних оцінок та ряд інших.

Емпіричну базу дослідження склали практика Суду Європейського Союзу, статистичні матеріали Державного комітету статистики України про кількість операторів лотерей, результати діяльності суб'єктів господарювання, практика діяльності Міністерства фінансів України щодо видачі ліцензій на право здійснення господарської діяльності з проведення лотерей та контролю за її здійсненням, а також досвід публічно-правового регулювання діяльності з проведення лотерей в європейських країнах. Обсяг опрацьованої літератури, вивчених і узагальнених практичних матеріалів дозволяє стверджувати про вірогідність і наукову обґрунтованість результатів виконаного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів буде полягати в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці монографічним дослідженням проблем адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей. Дослідження діючих норм права, нових поглядів та тенденцій розвитку суспільних відносин в цій сфері дало змогу обґрунтувати ряд висновків та пропозицій із зазначенням напрямів удосконалення законодавства. Зокрема:

вперше:

- досліджено історичний розвиток правового регулювання проведення лотерей та, на основі певних його закономірностей, виділено основні етапи такого розвитку;

- здійснено аналіз нормативно-правових актів, що регулюють основні засади та порядок провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей в європейських х країнах, що дозволило виділити відповідні типи регулювання цієї діяльності;

- визначено особливості адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей та пропонується його поняття. Це один із видів правового впливу на господарську діяльність, регламентована нормами адміністративного права діяльність публічної адміністрації щодо забезпечення поетапного входження юридичних осіб-суб'єктів господарювання у господарські відносини шляхом видання індивідуально-правових актів дозвільно-реєстраційного характеру, застосування інших форм і методів, що складається з процедур первинної легітимації та ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей;

- доведено доцільність запровадження конкурсу на отримання ліцензії для провадження господарської діяльності з проведення лотерей;

удосконалено:

- поняття лотереї та принципів її проведення, де пріоритетним визначено принцип її соціальної спрямованості;

- поняття ліцензування господарської діяльності це елемент її легітимації, врегульована адміністративно-правовими нормами діяльність публічної адміністрації (органів ліцензування), виражена в офіційному визнанні за певними суб'єктами права на заняття окремими видами господарської діяльності, що полягає у видачі ліцензій господарюючим суб'єктам, контролі за дотриманням ними ліцензійних умов провадження такої діяльності з метою реалізації та захисту прав, законних інтересів, життя та здоров'я громадян, захисту навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

дістали подальшого розвитку:

- концептуальні положення щодо можливості імплементації в законодавство України європейського досвіду проведення лотерей;

- положення про стадії ліцензійного провадження;

- місце адміністративно-правових засобів у регулювання господарської діяльності як комплексного правового інституту;

- визначено напрями удосконалення адміністративно-правового впливу на господарську діяльність з проведення лотерей, сформульовано пропозиції щодо удосконалення ряду адміністративно-правових норм, чинних у цій сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки та пропозиції дисертаційного дослідження використовуються:

у навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін "Адміністративне право", розглядаючи питання заходів адміністративно-правового регулювання в сфері економіки, "Адміністративний процес" - при висвітлені питань, що стосуються реєстраційного та ліцензійного проваджень (акт впровадження в навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 19 травня 2010р.);

у правозастосовній діяльності публічної адміністрації - при безпосередньому здійсненні дозвільних функцій, пов'язаних з реєстрацією підприємців, видачею ліцензій, здійсненням контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження діяльності тощо (акт впровадження в практичну діяльність Донецької обласної державної адміністрації від 14 липня 2010р.).

Також можуть бути використані для подальших досліджень загальнотеоретичних питань, пов'язаних із вдосконаленням адміністративно-правового регулювання господарської діяльності в цілому та діяльності з проведення лотерей, зокрема; та у правотворчій діяльності - при розробці нових і вдосконаленні існуючих нормативно-правових актів, що стосуються азартних ігор та лотерей в Україні.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на двох науково-практичних конференціях: "Адміністративне право та процес очима молодих вчених" (м. Запоріжжя, 28-29 лютого 2008року), "Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів" (м. Сімферополь 11-12 грудня 2008 року), "Адміністративна реформа: перспективи розвитку" (Ялта, 18-21 лютого 2009р) та та науково-практичному семінарі "Адміністративне право в сучасному вимірі" (Київ, 25 червня 2010 року).

Публікації. Основні результати дисертації знайшли своє відображення у сьоми наукових статтях, чотири з яких надруковані у фахових наукових журналах та збірниках, затверджених ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація включає в себе вступ, три розділи, висновки, список використаних джерел (197 найменувань) та додатки. Повний обсяг дисертації - 231 сторінка, обсяг основного тексту 206 сторінок.

Основний зміст

У вступі характеризується актуальність теми дослідження, зазначаються зв'язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його методологічні й методичні основи, наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дисертації.

Розділ 1 "Історичний розвиток та сучасний стан правового регулювання проведення лотерей" складається із трьох підрозділів, у яких розглядаються історія розвитку правового регулювання лотерей та визначаються закономірні етапи такого розвитку, аналізується сучасний стан правового регулювання проведення лотерей в країнах Європейського союзу та Росії, що дозволило виділити типи сучасного правового регулювання лотерейної діяльності, а також висвітлюється сучасний стан лотерейного законодавства в Україні, вказується на його розгалуженість та неоднозначність.

У підрозділі 1.1. "Історичний розвиток правового регулювання лотерей" розкривається процес зародження та розвитку лотерей, визначаються закономірності такого розвитку. Характеризуючи в цілому історію зародження, становлення та розвитку лотереї, як виду азартних ігор, можна виділити наступні її етапи та особливості.

Перший етап припадає на Стародавній світ, де збереглися деякі згадки про лотереї (стародавні Індія та Китай, Римська імперія). Характерними особливостями цього періоду було те, що стосовно всіх азартних ігор та парі, у стародавні часи застосовувалось правові або релігійні заборони. Лотереї тільки зароджувались і, як правило, не відокремлювались від інших видів азартних ігор (гра в кості, парі, ставки в спортивних змаганнях тощо). Виключне право на їх проведення мали лише правителі держав.

Другий етап охоплює епоху Середньовіччя та закінчується кінцем ХІХ початком ХХ століття. Він став перехідним від тотальної заборони проведення азартних ігор до їх поступового поширення. Лотереї почали відокремлювати від інших "аморальних" видів азартних ігор, вищі посадові особи почали використовувати їх для вирішення нагальних потреб, переважно фінансового та соціального характеру. На кошти від проведення лотерей будувались пам'ятки культури, мости, бібліотеки тощо. Але в той же час, більшість лотерей, проведених у Європі в цей період, не набули систематичного характеру і припиняли свою дію з вирішенням тієї чи іншої проблеми. З правової точки зору, більшість законодавчих актів цього часу встановлювали тотальний контроль за лотереями, монопольне державне право на їх проведення, рідше - проведення лотерей здійснювалось на підставі окремих дозволів з боку держави.

Третій етап розпочався приблизно з 20-30-х років ХХ століття, коли переважна більшість європейських країн усвідомила фінансову силу та важливість лотерей у подоланні різноманітних соціально-економічних негараздів, і триває по сьогоднішній день. Особливостями цього етапу є те, що в переважні більшості розвинутих країн Європи лотереям приділена значна увага, як джерелу поповнення бюджету. І саме фіскальні функції лотерей стали на початку ХХ століття визначальними. Згодом цілі проведення лотерей в країнах з ринковою економікою змінилися. Ними сьогодні стали: здійснення благодійної діяльності, а також фінансування соціально значимих об'єктів і заходів (у тому числі заходів, спрямованих на розвиток фізичної культури й спорту, утворення, охорони здоров'я, науки, культури), що знаходить своє відображення та закріплення у відповідних нормативно-правових актах.

Підрозділ 1.2. "Правове регулювання проведення лотерей в країнах Європейського союзу та Росії" присвячено аналізу лотерейного законодавства саме цих країн, оскільки, по-перше, європейський вектор української дипломатії є одним із пріоритетних у зовнішній політиці нашої держави, враховуючи Програму інтеграції України до Європейського Союзу, по-друге, законодавство України дуже наближене до російського, багато в чому з ним співпадає, що пов'язано з досить тривалим часом спільного існування цих держав.

Аналіз лотерейного законодавства європейських країн дозволив виділити наступні моделі відношення держави до їх проведення.

Найпоширенішою в країнах Європи є модель класичної монополії держави на проведення національних лотерей, при якій єдиний оператор лотерей, що перебуває повністю чи частково у власності держави монопольно проводить усі лотереї на її території. Така модель організації лотерейного ринку запроваджена в Австрії, Німеччині, Франції, Румунії, Португалії, Бельгії, Нідерландах. В цих країнах лотереї на території держави проводяться одним оператором, який може мати статус державного органу або бути окремим підприємством зі 100 відсотковим державним капіталом, або державна частка якого, як правило, перевищує 25 відсотків. Подібна модель провадження цього виду діяльності є найприбутковішою для держави і перебуває під її жорстким контролем.

Інша модель полягає у продажі державою права на організацію та проведення лотерей на певний період недержавному суб'єкту господарювання (або взагалі нерезиденту), який одержує право монопольного проведення лотерей на певний період. Така модель є характерною для країн, що розвиваються. Однак, як свідчить практика, впровадження такої моделі хоч і дозволяє державі одержати певні кошти (внаслідок продажу права на проведення лотерей), в подальшому ставить державу у значну залежність на економічному та політичному рівні від такого оператора. Як виняток, можна зазначити що подібна модель, зокрема, існує у Великобританії. Тут, єдиний національний оператор перебуває у приватній власності, але розподіл прибутків розподіляється як у класичній моделі державної монополії.

Існують й змішані моделі організації і проведення лотерей, що утворилися в тій чи іншій країні виходячи не з принципів матеріальної вигоди для держави та суспільства, а виключно з конкретної історичної ситуації, що склалася на ринку. Такі моделі приносять значно менше прибутків державі, ніж класичної державної монополії внаслідок того, що значні фінансові ресурси оператори спрямовують на проведення конкурентних та антиконкурентних дій, змагаючись між собою за одних і тих саме гравців. В такій ситуації існування декількох операторів лотерейного ринку є невигідним для держави. Така ситуація на даний момент існує в Греції, Росії, а також в Україні.

З урахуванням викладеного, оптимальною для української держави та суспільства має стати модель класичної державної монополії на проведення лотерей, існування якої не заперечується європейськими судовими інституціями. .

У підрозділі 1.3. "Сучасний стан правового регулювання проведення лотерей в Україні" визначається сукупність нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини щодо проведення лотерей в нашій державі. Їх аналіз дозволив дійти наступних висновків. По-перше, правове забезпечення лотерейної діяльності в нашій державі здійснюється низкою правових норм, що містяться в нормативно-правових актах різного рівня (закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади). Незважаючи на певний розвиток нормативно-правового регулювання лотерейної сфери, що мав місце протягом декількох років, правові норми, що її регулюють є розрізненими та суперечливими. По-друге, норми права, що регулюють суспільні відносини щодо проведення лотерей відносяться до різних галузей законодавства (адміністративного, цивільного, фінансового, господарського та ін.), що дозволяє визначити лотерею як комплексний правовий інститут. По-третє, сьогодні ситуація на лотерейному ринку України є невизначеною та нестабільною, оскільки діє мораторій на видачу ліцензій на випуск та проведення лотерей до прийняття спеціального закону в цій сфері. Зазначена обставина значно ускладнює не тільки процес тлумачення нормативно-правових актів, але й правозастосовну практику. По-четверте, нормативно-правові акти у сфері лотерей багато у чому є застарілими та не відповідають існуючим у цій сфері суспільним відносинам, розвиток яких значно випереджає розвиток діючої нормативної бази. Основним недоліком зазначеного інституту законодавства є відсутність загального (про азартні ігри) та спеціального (про лотереї) законів.

Розділ 2 "Механізм адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей" складається із трьох підрозділів та присвячений сфері адміністративно-правового регулюванню господарської діяльності з проведення лотерей, як комплексного правового інституту. Визначаються механізм такого регулювання та його елементи, адміністративно-правове регулювання створення суб'єктів підприємництва, які прагнуть здійснювати господарську діяльність з проведення лотерей, ліцензування такої діяльності та контролю за її здійсненням.

У підрозділі 2.1. "Поняття та елементи механізму адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей" адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з проведення лотерей розглядається через призму механізму адміністративно-правового регулювання, проводиться аналіз його складових. Адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з проведення лотерей визначається як один із видів правового впливу на господарську діяльність, регламентована нормами адміністративного права діяльність публічної адміністрації щодо забезпечення поетапного входження юридичних осіб-суб'єктів господарювання у господарські відносини шляхом видання індивідуально-правових актів дозвільно-реєстраційного характеру, застосування інших форм і методів, що складається з процедур первинної легітимації та ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей.

Під механізмом адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей слід розуміти сукупність адміністративно-правових прийомів та засобів, за допомогою яких регулюються основні засади та порядок її здійснення. Такими засобами в сфері лотерей є державна реєстрація суб'єктів підприємництва та ліцензування лотерейної діяльності. Ці заходи пов'язані між собою і є складовими легітимації господарської діяльності, яка реалізується за допомогою складових механізму адміністративно-правового регулювання: норм адміністративного права, адміністративно-правових відносин; актів реалізації норм адміністративного права; контролю в сфері лотерейної діяльності (як частини ліцензування).

Легітимація господарської діяльності з проведення лотерей являє собою врегульований правовими нормами процес поетапного входження юридичних осіб-суб'єктів господарювання у господарські відносини шляхом видання публічною адміністрацією нормативних та індивідуально-правових актів дозвільно-реєстраційного характеру, застосування інших форм і методів публічного адміністрування, який складається з процедур первинної легітимації та ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей. Інші елементи легітимації господарської діяльності (патентування, квотування та інші) в лотерейній діяльності не застосовуються.

У підрозділі 2.2. "Адміністративно-правове регулювання створення суб'єктів підприємництва, які прагнуть здійснювати господарську діяльність з проведення лотерей" висвітлюється перший і необхідний етап первинної легітимації господарської діяльності з проведення лотерей, яка полягає у засвідченні факту створення юридичної особи (державна реєстрація), а також здійсненні інших післяреєстраційних дій: постановка на облік суб'єкта господарювання в органах державної податкової служби, Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та деякі інші процедури, які залежать від організаційної форми суб'єкта підприємницької діяльності (первинна легітимація). Проте розглядуваний порядок не знайшов єдиного відповідного відображення в діючому законодавстві, що є його недоліком. З практичної точки зору, усуненню такої проблеми сприятиме якнайскоріше поширення діяльності публічної адміністрації за принципом "єдиного вікна" з поступовим створенням та остаточним переходом до принципу "Єдиного реєстраційного офісу". Покращити ці процеси може прийняття низки нормативно-правових актів, починаючи з Кодексу адміністративних процедур, Закону "Про адміністративні послуги", а також відповідної міжвідомчі інструкції за участю Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про порядок взаємодії дозвільно-реєстраційних органів щодо реалізації права громадян на підприємницьку діяльність.

У підрозділі 2.3. "Адміністративно-правове регулювання ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей та контролю за її здійсненням" розглядаються поняття ліцензування, особливості ліцензійних відносин, процедура видачі ліцензій на лотерейну діяльність, а також контролю за її здійсненням. Відзначається, що інститут ліцензування господарської діяльності являє собою елемент її легітимації, врегульована адміністративно-правовими нормами діяльність публічної адміністрації, виражена в офіційному визнанні за певними суб'єктами права на заняття окремими видами господарської діяльності, що полягає у видачі ліцензій господарюючим суб'єктам, контролі за дотриманням ними ліцензійних умов провадження такої діяльності з метою реалізації та захисту прав, законних інтересів, життя та здоров'я громадян, захисту навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей розглядається як елемент загальної легітимації цієї діяльності, врегульовану адміністративно-правовими нормами діяльність Міністерства фінансів України, що виражена в офіційному визнанні за юридичними особами права заняття господарською діяльністю з проведення лотерей, що полягає у видачі їм ліцензій, контролі за дотриманням ними ліцензійних умов провадження такої діяльності з метою захисту прав, законних інтересів фізичних осіб та держави. Особливостями ліцензійних відносини в сфері проведення лотерей є: 1) видача ліцензії здійснюється лише центральним органом виконавчої влади - Міністерством фінансів України; 2) ініціатором цих відносин і подальшим учасником не може виступати фізична особа-суб'єкт підприємницької діяльності, а лише юридична особа-резидент; 3) об'єктом ліцензування виступає сфера господарської діяльності, щодо якої запроваджено державну монополію; 4) ліцензію суб'єкт господарювання отримує на право проведенням лише державних лотерей; 5) критерієм (необхідністю) ліцензування цієї діяльності є захист прав, законних інтересів громадян, висока прибутковість такої діяльності, а також суттєвий ступінь ризику від її проведення.

Аналіз ліцензійного провадження дозволив виділити наступні його етапи: 1) порушення провадження; 2) прийняття рішення та його виконання (видача ліцензії або повідомлення суб'єкту господарювання про відмову в її видачі); 3) контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, які отримали ліцензію, ліцензійних умов провадження господарської діяльності. Остання стадія може супроводжуватись такими факультативними діями, як продовження дії ліцензії на наступний термін, її переоформлення та видачі дубліката. Крім того кожна із визначених стадій, а в певних випадках і етапів може супроводжуватися оскарженням дій (бездіяльності) та рішень посадових осіб органу ліцензування.

Розділ 3 "Удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності з проведення лотерей" присвячений висвітленню основних проблем адміністративно-правового регулювання проведення лотерей та оптимальних шляхів їх вирішення. Зокрема, констатується, що сьогодні національний лотерейний ринок належить у приватним підприємствам. Це хоча і дозволяє державі одержати певні прибутки, але, в цілому, ставить державу у значну залежність на економічному та політичному рівнях від такого оператора. Враховуючи економічну ситуацію в державі, стан лотерейного ринку, вважаємо сьогодні недоцільним створення нового оператора лотерей державної власності або за її участі лише тому, що йому необхідно буде витратити декілька років на розвиток діяльності та інфраструктури, який діючі оператори вже пройшли й удосконалюють свою діяльність. А значить, суттєвого прибутку від діяльності нового оператора можна очікувати не скоро, чого держава собі в сучасних економічних умовах собі дозволити не може. З метою реалізації Указу Президента України "Про деякі заходи щодо регулювання лотерейної діяльності", вважаємо доцільним, з урахуванням сучасного стану лотерейного ринку, провести конкурс між діючими операторами лотерей, а також іншими суб'єктами на отримання виключного права провадження господарської діяльності з проведення лотерей в Україні, і створити такого оператора в організаційно-правовій формі акціонерного товариства за участю держави. Наслідком реформування лотерейного ринку має стати збільшення надходжень до державного бюджету від лотерейної діяльності в декілька разів та робочих місць у різних галузях господарства.

Визначивши основоположні організаційні заходи, необхідні для реформування лотерейного ринку, доцільно звернути увагу на проблеми сучасного правового регулювання проведення лотерей. Важливою серед них є невизначення основного поняття "лотерея". Діюче законодавство не вбачає майже ніяких відмінностей між лотерею та іншими видами азартних ігор, виводить на перший план ті її властивості, які забезпечують переважно фіскальний інтерес держави. Проведений нами аналіз дозволяє стверджувати, що лотерея й азартні ігри поняття співвідносяться між собою як часткове та ціле. Тобто лотерея, будучи азартною грою з погляду її суті й визначення, є лише різновидом азартних ігор, і якій властиві свої особливості, що відрізняють її від останніх, серед яких: статус гри, вимоги до суб'єктів господарювання, порядок розігрування призу, правила проведення, можливість їх зміни, строк проведення, підстава проведення, ставка (сплата) та її розмір, підстава участі, місце одержання виграшу, формування призового фонду, джек-поту, соціальне призначення. На підставі цього, пропонується розглядати лотерею як вид масової азартної гри, що проводиться відповідно до договору між організатором лотереї та її учасниками на платних засадах, умовами проведення якої передбачається розіграш призового (виграшного) фонду між її гравцями, виграш в якій має випадковий характер, а частина доходів від її проведення спрямовується на соціальні цілі. На законодавчому рівні необхідно визначити принципи лотерей, як основоположні начала за якими має здійснюватись лотерейна діяльність в Україні. При цьому, частина з них встановлює первинні (визначальні) засади лотерейної діяльності (загальні принципи), інша - визначає засади функціонування суспільних відносин між оператором лотерей та її споживачами (конкретні принципи). Окремої уваги потребує висвітлення у спеціальному закон про лотереї статусу операторів державних лотерей. існуючим європейським стандартам та контролювалася в режимі реального часу державою. Всі ці заходи необхідно на правовому рівні закріпити в загальному (про азартні ігри) та спеціальному (про лотереї) законах. Останній має базуватись на загальному законі про азартні ігри та регулювати питання, пов'язані виключно із проведенням державних лотерей. Загально визнаний у світі, а також в деяких нормативних актах України, принцип державної монополії має передбачати виключне право держави на визначення національного оператора лотерей. Суттєвим елементом цього принципу має стати обмеження конкуренції на лотерейному ринку.

Прийняття таких нормативно-правових актів захистить національний лотерейний ринок від безконтрольного поширення різноманітних лотерей, заповнення цього сектору економіки іноземним капіталом та операторами, зловживань в сфері азарту, а також втрати важливого джерела поповнення державного бюджету.

Висновки

лотерея ліцензування підприємництво правовий

У результаті дисертаційного дослідження наведено узагальнення та запропоновано нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці теоретичних і практичних питань адміністративно-правового регулювання діяльності суб'єктів господарювання в сфері проведення лотерей. У висновках викладено найбільш важливі наукові та практичні результати, одержані в дисертації:

1. Процеси зародження, становлення та розвиток лотереї, як виду азартних ігор, пройшли декілька етапів, що мали певні особливості, які характеризуються протилежним ставленням держави до гри. З одного боку, азартна гра - джерело поповнення казни, з іншого - азартні ігри завжди знаходяться в суперечності з нормами моралі та деякими релігіями. Розвиток лотереї можна поділити на три етапи.

Перший етап припадає на Стародавній світ, де збереглися деякі згадки про лотереї (стародавні Індія та Китай, Римська імперія). Характерними особливостями цього періоду було те, що стосовно всіх азартних ігор та парі, у стародавні часи застосовувалось правові або релігійні заборони. Лотереї тільки зароджувались і, як правило, не відокремлювались від інших видів азартних ігор (гра в кості, парі, ставки в спортивних змаганнях тощо). Виключне право на їх проведення мали лише імператори держави.

Другий етап охоплює епоху Середньовіччя та закінчується кінцем ХІХ початком ХХ століття. Він став перехідним від тотальної заборони проведення азартних ігор до їх поступового поширення. Лотереї почали відокремлювати від інших "аморальних" видів азартних ігор, вищі посадові особи почали використовувати їх для вирішення нагальних потреб, переважно фінансового та соціального характеру. На кошти від проведення лотерей будувались пам'ятки культури, мости, бібліотеки тощо. Але в той же час, більшість лотерей, проведених у Європі в цей період, не набули систематичного характеру і припиняли свою дію з вирішенням тієї чи іншої проблеми. З правової точки зору, більшість законодавчих актів цього часу встановлювали тотальний контроль за лотереями, монопольне державне право на їх проведення, рідше - проведення лотерей здійснювалось на підставі окремих дозволів з боку держави.

Третій етап розпочався приблизно з 20-30-х років ХХ століття, коли переважна більшість європейських країн усвідомила фінансову силу та важливість лотерей у подоланні різноманітних соціально-економічних негараздів, і триває по сьогоднішній день. Особливостями цього етапу є те, що в переважні більшості розвинутих країн Європи лотереям приділена значна увага, як джерелу поповнення бюджету. І саме фіскальні функції лотерей стали на початку ХХ століття визначальними. Згодом цілі проведення лотерей в країнах з ринковою економікою змінилися. Ними сьогодні стали: здійснення благодійної діяльності, а також фінансування соціально значимих об'єктів і заходів (у тому числі заходів, спрямованих на розвиток фізичної культури й спорту, утворення, охорони здоров'я, науки, культури), що знаходить своє відображення та закріплення у відповідних нормативно-правових актах.

2. Аналіз законодавства європейських країн дозволив виділити наступні моделі відношення держави до їх проведення лотерей.

Найпоширенішою в країнах Європи є модель так званої класичної монополії держави на випуск і проведення національних лотерей, при якій єдиний оператор державних лотерей, що перебуває повністю чи частково у власності держави монопольно проводить усі лотереї на її території. Така модель організації лотерейного ринку запроваджена в Австрії, Німеччині, Франції, Румунії, Португалії, Бельгії, Нідерландах. В цих країнах лотереї на території держави проводяться одним оператором, який може мати статус державного органу або бути окремим підприємством зі 100 відсотковим державним капіталом, або державна частка якого, як правило перевищує 25 відсотків. Подібна модель провадження цього виду діяльності є найприбутковішою для держави і перебуває під її жорстким контролем.

Інша модель полягає у продажі державою права на організацію та проведення лотерей на певний період недержавному суб'єкту господарювання (або взагалі нерезиденту), який одержує право монопольного проведення лотерей на певний період. Така модель є характерною для країн, що розвиваються. Однак, як свідчить практика, впровадження такої моделі хоч і дозволяє державі одержати певні кошти (внаслідок продажу права на проведення лотерей), в подальшому ставить державу у значну залежність на економічному та політичному рівні від такого оператора. Як виняток, можна зазначити що подібна модель, зокрема, існує у Великобританії. Тут, єдиний національний оператор перебуває у приватній власності, але розподіл прибутків розподіляється як у класичній моделі державної монополії.

Існують й змішані моделі організації і проведення лотерей, що утворилися в тій чи іншій країні виходячи не з принципів матеріальної вигоди для держави та суспільства, а виключно з конкретної історичної ситуації, що склалася на ринку. Такі моделі приносять значно менше прибутків державі, ніж класичної державної монополії внаслідок того, що значні фінансові ресурси оператори спрямовують на проведення конкурентних та антиконкурентних дій, змагаючись між собою за одних і тих саме гравців. В такій ситуації існування декількох операторів лотерейного ринку є невигідним для держави. Така ситуація на даний момент існує в Греції, Росії, а також в Україні.

3. Лотерея являє собою комплексний правовий інститут, урегульований нормами різних галузей права (адміністративного, цивільного, фінансового, господарського та ін.).

Адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з проведення лотерей це один із видів правового впливу на господарську діяльність, регламентована нормами адміністративного права діяльність публічної адміністрації щодо забезпечення поетапного входження юридичних осіб-суб'єктів господарювання у господарські відносини шляхом видання індивідуально-правових актів дозвільно-реєстраційного характеру, застосування інших форм і методів, що складається з процедур первинної легітимації та ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей.

Під механізмом адміністративно-правового регулювання господарської діяльності з проведення лотерей слід розуміти сукупність адміністративно-правових прийомів та засобів, за допомогою яких регулюються основні засади та порядок її здійснення. Такими засобами в сфері лотерей є державна реєстрація суб'єктів підприємництва та ліцензування лотерейної діяльності. Ці заходи пов'язані між собою і є складовими легітимації господарської діяльності, яка реалізується за допомогою складових механізму адміністративно-правового регулювання: норм адміністративного права, адміністративно-правових відносин; актів реалізації норм адміністративного права; контролю в сфері лотерейної діяльності (як частини ліцензування).

4. Легітимація господарської діяльності з проведення лотерей являє собою врегульований правовими нормами процес поетапного входження юридичних осіб-суб'єктів господарювання у господарські відносини шляхом видання публічною адміністрацією нормативних та індивідуально-правових актів дозвільно-реєстраційного характеру, застосування інших форм і методів публічного адміністрування, який складається з процедур первинної легітимації та ліцензування господарської діяльності з проведення лотерей.