Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів

і природокористування України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правові засади охорони навколишнього природного середовища та природокористування

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Улютіна Олена Анатоліївна

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України, Кабінету Міністрів України

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, доцент Артеменко Олена Вікторівна, Національний університет біоресурсів і природокористування України, доцент кафедри адміністративного та фінансового права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Тиндик Надія Петрівна, Національний університет "Львівська політехніка", завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права

кандидат юридичних наук, доцент 78-Рябець Катерина Анатоліївна, Київський національний університет культури і мистецтва, завідувач кафедри теорії та історії держави і права

Захист відбудеться “06" червня 2011р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 15, корп. 3, ауд. 65

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 13, корп. 4, к.28

Автореферат розісланий "04" травня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.Ю. Піддубний

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Адміністративно-правове регулювання охорони навколишнього середовища є важливим інструментом у функціонуванні сучасної держави. Гармонізація відносин людини й природи зумовлює визначення її одним із завдань правової, демократичної й соціальної держави. Охорона навколишнього середовища дає можливість зберегти, відтворити, забезпечити екологічний баланс у природі, нормальне існування, розвиток самої людини й суспільства. Екологічні пріоритети обумовлюються очевидними змінами в глобальному масштабі. Значний антропогенний вплив на природу, що переріс критерії самовідновлення екосистем, призвів до збільшення процесів деградації об'єктів природи. Це знайшло відображення у змінах генофонду живої природи й людини, дефіциті чистої питної води, забрудненні ґрунтів, рослинності й навколишнього середовища в цілому. Аварії, катастрофи, зростання кількості надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру, прояви навмисного впливу на навколишнє середовище зумовлюють проведення переоцінки раніше існуючих поглядів щодо можливості трансформації природи людиною й охорони навколишнього середовища. Публічно-правовий характер екологічних правовідносин, переростання екологічних проблем на ранг державної політики й міжнародних відносин підкреслюють актуальність адміністративно-правових засад охорони навколишнього природного середовища та природокористування. У зв'язку з цим виникає потреба у проведенні комплексних наукових досліджень основних засад охорони навколишнього природного середовища та проблем його нормативно-правового забезпечення.

Загальнонауковим теоретичним підґрунтям при дослідженні цього питання стали наукові праці провідних фахівців у галузі екологічного й адміністративного права: В.Б. Авер'янова, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, В.І. Борейко, А.П. Гетьмана, В.А. Зуєва, Р.А. Калюжного, Т.С. Кичилюк, В.К. Колпакова, В.В. Костицького, Н.Р. Кобецької, М.В. Краснової, В.І. Курила, К.А. Рябець, В.А. Ліпкана, О.О. Погрібного, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи; науково-теоретичні погляди кращих представників радянської школи екологічного права - Г.Ю. Бистрова, С.О. Боголюбова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, М.В. Сторожева, В.М. Яковлєва та ін. Проблему адміністративно-правових заходів охорони навколишнього природного середовища та природокористування досліджували О.Ф. Андрійко Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, Л.В. Коваль, Л.П. Коваленко та ін.

Разом з тим, наукові дослідження розвитку адміністративно-правового забезпечення охорони навколишнього природного середовища, не дивлячись на отримані результати і накопичений досвід потребують удосконалення стратегій та державної політики у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Викладене зумовлює актуальність та важливість обраної теми дисертаційної роботи як для розвитку загальнотеоретичного уявлення про адміністративно-правові засади охорони навколишнього природного середовища та природокористування, так і для вирішення практичних проблем їх функціонування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямків наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України у межах Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, затвердженої Законом України від 21.09.2000 р. № 1989-ІІІ; Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 р. № 880-р та відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 роки, затверджених постановою загальних зборів відділень Академії правових наук України від 18.06.2004 р. № 20/4-2, п. п.1.1.5, 1.2.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у тому, щоб на основі вивчених наукових праць, міжнародного досвіду, чинного законодавства України сформулювати нові науково-обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правових засад охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Відповідно до зазначеної мети дисертантом вирішувалися такі завдання:

розкрити специфіку нормативного регулювання адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

визначити сутність та значення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

проаналізувати принципи державного регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування і здійснити їх класифікацію;

охарактеризувати систему і компетенцію природоохоронних органів державної влади та визначити сутність державного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

виокремити ознаки адміністративно-правової відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

окреслити основні напрями ефективного та перспективного розвитку природно-заповідної справи як складової адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

узагальнити міжнародний досвід у протистоянні забрудненню навколишнього середовища та визначити пріоритетні напрями його впровадження;

розробити рекомендації та надати пропозиції, спрямовані на вдосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Методи дослідження. При вирішенні завдань для реалізації поставленої мети в дисертаційній роботі використано комплекс всезагальних, загально-наукових і спеціально-наукових методів наукового пізнання з урахуванням особливостей проблем, що спостерігаються у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Діалектичний метод пізнання дозволив провести дослідження в єдності, взаємозв'язку та розвитку соціальних і юридичних чинників, а також сприяв об'єктивній оцінці стану адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Історичний метод був використаний при дослідженні становлення та розвитку національного природоохоронного законодавства (підрозділ 1.1.). Логіко-семантичний і метод сходження від абстрактного до конкретного допомогли сформулювати поняття "адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища та природокористування" у широкому та вузькому значеннях, "принципи державного регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування", "контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування" (підрозділи підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.2). Характер об'єкта і сформульована мета дисертаційної роботи зумовили вибір системного методу, що дозволив побудувати систему природоохоронних органів та вибудувати принципи державного регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування (підрозділи 1.3, 2.1). З системним методом тісно пов'язаний функціональний метод, який був використаний для виділення у системах органів публічної влади складових структурних частин з точки зору їх соціального призначення, ролі, функцій, зв'язків між ними. Метод моделювання та прогнозування застосовувався для формулювання конкретних пропозицій щодо вдосконалення правової бази охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів (підрозділ 3.2).

Для з'ясування відповідності правових норм суспільним відносинам, що виникають у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування застосовувався метод тлумачення права. Формально-юридичний метод дозволив дослідити зміст та структуру адміністративно-правових норм, що регулюють відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування, завдання адміністративно-правового контролю у зазначеній галузі (підрозділи 2.1, 2.3, 2.4, 3.1, 3.2). Використання порівняльно-правового методу дозволило проаналізувати та узагальнити міжнародний досвід у протистоянні забруднення навколишнього природного середовища та визначити пріоритетні напрями його запозичення (підрозділ 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку адміністративно-правових відносин у сфері охорони навколишнього природного середовища та нових шляхів удосконалення адміністративно-правових засад охорони навколишнього природного середовища та природокористування. У результаті проведеного дослідження сформульовано нові наукові, теоретичні положення, висновки і пропозиції щодо вдосконалення чинної нормативно-правової бази адміністративно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування, а саме:

уперше:

розкрито у широкому та вузькому значенні поняття „адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування". У широкому значенні - це діяльність уповноважених органів виконавчої влади, яка ґрунтується на нормах права і спрямована на збереження довкілля в цілому та його окремих компонентів, зменшення техногенного навантаження на нього, забезпечення безпеки населення від негативного впливу навколишнього природного середовища та природокористування. У вузькому - система адміністративних заходів, форм та методів впливу, які застосовують органи виконавчої влади різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього природного середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні та техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання добросовісних природокористувачів.

сформульовано та обґрунтовано пропозиції, щодо необхідності прийняття Закону України „Про обов'язкове екологічне страхування", яким би визначалось поняття обов'язкового екологічного страхування, загальна мета, завдання, принцип та механізм екологічного страхування.

удосконалено:

поняття „принципи державного регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування", „контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування" та надано їх авторське визначення;

класифікацію системи принципів державного регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування, а також природоохоронних органів державної влади у частині їх функціональних повноважень;

характеристику завдань контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища;

напрями підвищення ефективності адміністративної відповідності у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

дістали подальшого розвитку:

обґрунтування необхідності запровадження міжнародного досвіду у протистоянні забрудненню навколишнього природного середовища шляхом уведення економічних методів регулювання процесом природокористування;

напрями ефективного та перспективного розвитку природно-заповідної справи, як складової адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані у дисертаційній роботі висновки, пропозиції та рекомендації з питань охорони навколишнього природного середовища та природокористування становлять як науково-теоретичний, так і практично-прикладний інтерес і можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері - для подальшого розвитку науки адміністративного права і процесу, екологічного права в частині наукових розробок, спрямованих на удосконалення заходів охорони навколишнього природного середовища та природокористування;

правотворчості - у результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів, за допомогою яких здійснюється природоохоронна діяльність державних органів влади (акт впровадження Апарату Прем'єр-міністра України № 347/12 від 04.12.2010 року);

правозастосовчій діяльності - при розробці, прийнятті та реалізації адміністративних рішень природоохоронними органами державної влади (акт впровадження Хмільницького МВ УМВС України у Вінницькій обл. № 3458 від 21.04.2011 року);

навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін „Адміністративне право", „Екологічне право", „Земельне право" (акт впровадження Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства НУБіП України № 99 від 30 грудня 2010 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою роботою. Основні положення, пропозиції і висновки, що характеризують наукову новизну та практичне значення результатів дисертаційного дослідження виносяться на захист, розроблені автором самостійно. Ідеї та розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані праці за темою дослідження, у роботі не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Наукові положення, основні результати дослідження та їх практичне застосування обговорювались на міжнародних науково-практичних конференціях: "Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення" (м. Київ,20 березня 2009 р.); "Сучасні проблеми аграрного та природоресурсного права" (м. Київ, 30-31 жовтня 2009 р.); "Забезпечення прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів внутрішніх справ України за сучасних умов" (м. Київ, 4 грудня 2009 р.); на науково-практичній конференції "Актуальні проблеми забезпечення громадської безпеки", (м. Кіровоград, 8 квітня 2011 р); на ІІІ міжрегіональній науково-практичній конференції "Трансформація національного законодавства через призму соціально-економічних аспектів розвитку суспільства", (м. Полтава, 16 квітня 2009 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційної роботи викладені у 9 наукових працях, а саме: чотири статті опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, затверджених ВАК України, та шість публікацій у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 209 сторінок, з яких основного тексту - 186, список використаних джерел - 19 сторінок (192 найменування).

Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами і планами, ступінь її наукової розробки, обґрунтовується об'єкт і предмет, мета і завдання дослідження, наукова новизна, формулюються теоретичні і загально-методологічні основи роботи, окреслюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, що виносяться на захист, надана інформація про апробацію результатів дослідження та їх публікація в наукових виданнях, структура і обсяг роботи.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування" складається із трьох підрозділів, присвячених дослідженню нормативно-правового регулювання адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища, аналізу поняття та значення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування і принципів державного регулювання у цій сфері.

У підрозділі 1.1 „Нормативно-правове регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування" досліджено особливості формування природоохоронного законодавства України. Акцентується увага на становленні та розвитку нормативно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Автором визначено, що перші кроки створення національного природоохоронного законодавства сягають ще часів Київської Pyci. Під час існування на території України козацько-гетьманського правління вітчизняне природоохоронне законодавство переважно складалося з таких джерел як: звичаєве право; традиційне законодавство княжої та литовсько-руської доби; магдебурзьке право; законотворча діяльність держави, яка уособлювалася насамперед у гетьманських універсалах.

Наголошено, що сучасне екологічне право в Україні спирається на законодавчі та інші регулятивні акти двоякого роду: з одного боку, практично до сих пір в Україні діють норми та стандарти, прийняті ще в колишньому СРСР, з іншого - активно напрацьовується та створюється національне екологічне законодавство. Так у червні 1992 р., у Ріо-де-Жанейро відбулася Конференція ООН з проблем забезпечення охорони навколишнього природного середовища та його розвитку, яка ухвалила Декларацію забезпечення охорони довкілля. З проголошенням незалежності України, з урахуванням змін у державному устрої та прийняттям Конституції у 1996 р. більш актуальною стає проблема створення ефективної системи охорони навколишнього природного середовища та природокористування. Зазначається, що саме адміністративно-правове регулювання за допомогою спеціально-уповноважених органів виконавчої влади дозволяє цілеспрямовано впливати на хід взаємин людини і природи, стимулюючи позитивні тенденції, забезпечуючи стратегію і тактику охорони навколишнього природного середовища та природокористування, що і надає позитивний характер цьому процесу.

Наразі в Україні сформована комплексна регуляторна база охорони навколишнього природного середовища. Станом на 2010 р. екологічне законодавство нараховувало понад дві сотні законів, підзаконних актів та близько трьохсот цільових державних програм, які виконуються різними урядовими структурами та слугують інструментом реалізації національних стратегій. Велика кількість законів, указів Президента та урядових рішень було прийнято у період з 1996 до 2000 р. р.

Наголошено, що чинна законодавча база була розвинута протягом останніх десяти років. Такий довгий період розробки законодавства призвів до формування системи складної для трактування, внутрішньо-несумісної та суперечливої, а тому важкої у дотриманні та виконанні.

У підрозділі 1.2 „Поняття та значення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування" визначено, що під правовою охороною навколишнього природного середовища та природокористування слід розуміти сукупність правових норм, що встановлені державою і спрямовані на виконання заходів щодо збереження й оздоровлення навколишнього природного середовища та природокористування та їх раціонального використання.

Проаналізовано думки провідних науковців цієї галузі, які дали змогу автору дійти висновку, що термін „природокористування", який відображає досить складний і багатогранний суспільно-природний процес в об'єктивній реальності, далеко не однозначний - він використовується, як мінімум, у п'яти основних значеннях:

1) людська діяльність щодо використання сил і ресурсів природи з метою виробництва матеріальних благ та різних послуг, тобто як всезагальний процес праці;

2) раціональне використання ресурсів і умов природного середовища, їх відтворення та охорона;

3) безпосереднє освоєння, експлуатація, відтворення та охорона природних ресурсів та умов конкретної території (району, окремої країни, групи країн, всього світу);

4) освоєння та експлуатація окремих видів природних ресурсів у локальному, регіональному і глобальному масштабах;

5) синтетична прикладна наука, що спеціалізується на розробці загальних принципів будь-якої діяльності, пов'язаної з користуванням природою.

Зроблено висновок, що адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища забезпечує легітимність влади, дозволяє перебороти негативні явища в період надзвичайних ситуацій соціального та природно-техногенного характеру, які зростають у зв'язку із сучасними глобальними явищами в екології і з урахуванням зношеності промислового устаткування в нашій державі.

Автор узагальнив поняття адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування, виділивши це поняття у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні - це діяльність уповноважених органів виконавчої влади, яка ґрунтується на нормах права і спрямована на збереження довкілля в цілому та його окремих компонентів, зменшення техногенного навантаження на нього, забезпечення безпеки населення від негативного впливу навколишнього природного середовища та природокористування. У вузькому - система адміністративних заходів, форм та методів впливу, які застосовують органи виконавчої влади різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього природного середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні та техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання добросовісних природокористувачів.

У підрозділі 1.3 „Принципи державного регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування" визначено понятійний апарат та зміст категорії „принципи (засади)", проаналізовано принципи регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Проаналізувавши поняття “принципу" зазначено, що він є не тільки основним вихідним положенням якої-небудь теорії, але й основними засадами керівною ідеєю та основним правилом діяльності. Підкреслено, що ст.3 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища", міститься 14 принципів, на основі яких повинна здійснюватися господарська та інша діяльність державних органів влади України, органів державної влади на місцях, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб, що дозволяє створювати вплив на охорону навколишнього природного середовища. Переважна більшість цих принципів є принципами правового регулювання охорони навколишнього природного середовища, а інші - пов'язані з розвитком держави, екологічними цілями секторальної політики, реалізації екологічної політики тощо.

Автором запропоновано під принципами державного регулювання охорони природного середовища та природокористування розуміти зумовлену закономірностями суспільного розвитку систему ідей та поглядів, які є основними у формуванні мотивів правомірної поведінки суб'єктів екологічних правовідносин; формуванні внутрішнього переконання стосовно необхідності дотримуватися законів та інших нормативно-правових актів у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування. До принципів державного регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування запропоновано віднести:

1) відповідальність центральних органів державної влади, органів державної влади на місцях, органів місцевого самоврядування за забезпечення сприятливого навколишнього природного середовища та екологічної безпеки на відповідних територіях;

2) незалежність контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища з урахуванням природних і соціально-економічних особливостей територій при плануванні і здійсненні господарської та іншої діяльності;

3) обов'язковість участі в діяльності по охороні навколишнього природного середовища центральних органів державної влади та органів державної влади на місцях, органів місцевого самоврядування, суспільних та інших некомерційних об'єднань, юридичних і фізичних осіб.

Розділ 2 „Сутність та зміст природоохоронної діяльності державних органів влади та адміністративної відповідальності в екологічній сфері" складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню системи та компетенції природоохоронних органів державної влади, специфіки контролю та нагляду у цій сфері, а також відповідальності за порушення законодавства цієї галузі.

У підрозділі 2.1 „Система та компетенція природоохоронних органів державної влади" досліджується система державних органів та обґрунтовуються пропозиції щодо побудови цілісної системи цих органів.

Проаналізувавши сутність та компетенцію природоохоронних органів державної влади запропонована класифікація органів у цій сфері. До органів загальнодержавного рівня регулювання природоохоронних відносин автор пропонує віднести - Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади. До органів територіального рівня регулювання природоохоронних відносин - органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації; територіальні спеціально уповноважені органи управління охороною навколишнього природного середовища.

Автором зазначається, що структура адміністративно-правового регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування в Україні представлена органами державної влади всіх рівнів. Завданням державного регулювання є створення передумов для використання природних ресурсів у господарській діяльності із забезпеченням пріоритету права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля та досягнення сталого розвитку при застосуванні технологічних і біологічних механізмів із потенційними можливостями природних ресурсів до самовідтворення. Кожен природоохоронний орган здійснює регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування в межах своєї компетенції. Вищі органи державної влади приймають закони, постанови та інші нормативно-правові акти спрямовані на забезпечення раціонального використання та охорону природних ресурсів. Місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування приймають свої нормативно-правові акти і контролюють виконання законів та постанов, прийнятих вищими органами влади у цій галузі. Питома вага контрольної діяльності належить центральним та місцевим органам виконавчої влади, що здійснюють свою діяльність на основі диференціації, переважно за видами природних ресурсів. Це призводить, на жаль, до виникнення автономних галузей природокористування, тому використання окремих природних ресурсів здійснюється без урахування впливу такої діяльності на інші природні ресурси та навколишнє природне середовище у цілому.

Наголошено, що адміністративно-правове регулювання використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища повинна здійснюватись з урахуванням їх взаємозв'язку і взаємодії, враховуючи, що негативний вплив на один компонент природи прямо чи опосередковано може відобразитись на інших, тобто регулююча діяльність має бути комплексною. Без усвідомлення того, що рівень людського життя безпосередньо пов'язаний із екологічним станом, неможливо ефективно вирішувати соціально-економічні, політичні, культурні проблеми розвитку міст, регіонів та держави в цілому.

У підрозділі 2.2 „Контроль та нагляд у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування" автором розкрито ознаки контролю та нагляду, визначено їх специфіку у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Проаналізувавши завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища, запропоноване авторське визначення цього поняття - це регламентована законодавством діяльність спеціально уповноважених державних органів та спеціалізованих формувань екологічних громадських об'єднань, яка спрямована на спостереження і перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавства та застосування заходів щодо попередження правопорушень у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Зазначено, що контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування проводиться у формах попереднього і поточного контролю. Попередній контроль - це контроль, який здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища, наприклад погодження з органами охорони навколишнього природного середовища проектів будівництва господарських об'єктів, участь представників цих органів у роботі державних приймальних комісій тощо. Поточний екологічний контроль - це контроль, який здійснюється на стадіях експлуатації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, у процесі використання природних ресурсів тощо.

Серед органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів виділено спеціально уповноважені органи, які виконують функції державного правоохоронного контролю. У результаті дисертант дійшов висновку, що за умов нинішнього послаблення адміністративного впливу держави в галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування, а також неповного використання економічних важелів та інституту юридичної відповідальності - прокурорський нагляд має стати засобом ефективного державного забезпечення вимог охорони довкілля, як суб'єктами господарювання, так і органами державного управління у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

У підрозділі 2.3 „Адміністративно-правова відповідальність у сфері охорони навколишнього середовища та природокористування" акцентується увага на тому, що відповідальність у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування є важливим складовим елементом правового забезпечення раціонального природокористування, відновлення екологічних об'єктів і охорони довкілля.

Встановлено, що істотною соціальною цінністю в адміністративно-правовій відповідальності є виховна ознака, оскільки сформований правопорядок відновлюється або компенсується діями уповноважених органів держави в суспільних відносинах. Крім того, правопорушник у порівняно короткий термін, який характерний для адміністративного процесу, має можливість оцінити своє діяння. У сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування адміністративна відповідальність дозволяє забезпечити дотримання екологічних вимог, необхідних для забезпечення безпеки людини та суспільства, а також держави в цілому. Відповідно до цього, адміністративна відповідальність має зростаючу роль, незважаючи на деякі невирішені питання, що стосуються виходу за рамки чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення і встановлення адміністративної відповідальності у галузевих законодавчих актах. При розгляді стадій адміністративно-правового регулювання виділено ознаки адміністративної відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Зроблено висновок, що з метою попередження та недопущення рецидиву у здійсненні правопорушень у сфері охорони навколишнього середовища та природокористування до Кодексу України про адміністративні правопорушення слід включити таку адміністративну санкцію, як відвідування правопорушником обов'язкових лекцій, пов'язаних із профілактикою цих правопорушень.

Наголошено, що адміністративно-правове регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування буде більш ефективним при узгодженні з Кодексом України про адміністративні правопорушення галузевих природоохоронних кодексів Водного, Земельного, Лісового та ін. Автор зазначає, що у зв'язку з тим, що на законодавчому рівні не узгоджені визначення адміністративних стягнень, то кожному конкретному адміністративному стягненню потрібно дати чітке, однозначне визначення. Доцільно також встановити певні межі, за які не повинен виходити максимальний розмір адміністративних стягнень. Це дозволить об'єднати адміністративні стягнення, що застосовуються до фізичних та юридичних осіб при здійсненні ними правопорушень у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування, створити чітку їх систему та однотипний механізм застосування, що значно підвищить ефективність адміністративної відповідальності в цілому. З іншого боку, чітке визначення засад і принципів застосування адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування слугуватиме гарантом прав та інтересів осіб, щодо яких ці стягнення застосовуються.

У підрозділі 2.4 „Природно-заповідний фонд як складова адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування" присвячений дослідженню нормативно-правового та адміністративно-правового регулювання природно-заповідного фонду України.

Автор зазначає, що нинішній стан заповідної справи в Україні викликає велике занепокоєння, оскільки діяльність органів влади у цій сфері суттєво ослабла і є недостатньо ефективною. Це призвело до відсутності стратегічного бачення розвитку заповідної справи, недоліків у системі управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, відвертих зловживань, пов'язаних з землевідведенням і нехтуванням чинного природоохоронного законодавства. За останні роки відбувся значний спад у розвитку заповідної справи та виявилися деякі вкрай негативні тенденції. аналізуючи ефективність діяльності органів, які входять до системи державної охорони природно-заповідних територій України, автор відзначає, що вони не відповідають сучасним вимогам і міжнародним стандартам. Низький професійно-кваліфікаційний рівень працівників служби державної охорони, обмеженість їх прав та правова незахищеність, відсутність засобів індивідуального захисту та матеріально-технічної бази не дають можливості повною мірою забезпечувати охорону природних комплексів.

Наголошено, що найтиповішими проблемами у практичному плані, на думку автора, є недостатня якість земельної кадастрової документації; відсутність механізмів економічного стимулювання для створення нових об'єктів природно-заповідного фонду та відшкодування збитків землекористувачам, а також механізму викупу земельних ділянок для заповідання; відмова відповідних державних органів та організацій надавати погодження на заповідання територій з огляду на корпоративний чи індивідуальний інтерес у приватизації цінних земельних ділянок; недостатня чисельність працівників територіальних органів Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної служби заповідної справи для виконання завдань заповідної справи за складних сучасних умов домінування ринку і приватних інтересів; низький рівень виконавчої дисципліни, зокрема, у частині виконання державних екологічних програм; відсутність фінансування на місцевому рівні та недостатнє фінансування на державному рівні для виконання заходів щодо створення нових об'єктів природно-заповідного фонду; фінансова незабезпеченість інвентаризації природних територій з метою встановлення їх природної цінності та придатності для заповідання; недостатня екологічна свідомість і необізнаність громадян, представників органів державної влади та місцевого самоврядування щодо необхідності збереження природного середовища.

Розділ 3 „Міжнародний досвід та перспективи розвитку адміністративно-правових засад охорони навколишнього природного середовища та природокористування" складається із двох підрозділів, присвячених дослідженню міжнародного досвіду у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування і визначенню перспектив його впровадження.

У підрозділі 3.1 „Міжнародний досвід та правові стандарти у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування" аналізується теорія, організація та нормативно-правове регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування у зарубіжних країнах.

Автором досліджено охорону навколишнього природного середовища у таких країнах, як: Сполучені штати Америки, Великобританія, Швеція, Франція, Індія, Мексика, Польща, Болгарія, Швейцарія, Німеччина, Китай та Японія.

Вдалим досвідом, на думку автора, є механізм охорони навколишнього природного середовища та природокористування у Сполучених штатах Америки. Важливим, виявився досвід Китаю, який у 2008 р. приєднався до більш як 250 міжнародних конвенцій і угод з захисту навколишнього природного середовища. У цій країні заборонено промислове використання хімічних речовин, які впливають на водні екосистеми та озоновий шар атмосфери, створено такий державний орган, як національний центр збору міжнародної екологічної інформації. Досить складною ситуацією у галузі охорони навколишнього природного середовища є стан природи у такій економічно розвинутій державі як Японія.

Зазначено, що правові стандарти у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування поділяються на групи. Для повітряного басейну встановлюються: гранично допустимі концентрації шкідливих речовин у приземному шарі атмосфери; стандарти на викиди шкідливих речовин в атмосферу стаціонарними джерелами; стандарти на якість палива, наприклад, зональність, вміст сірки; стандарти на викиди автотранспортом. Для водних ресурсів: показники якості річкової води; показники якості води озер, водойм; показники якості морської води; показники концентрації чи заборона на наявність у водному середовищі особливо небезпечних для здоров'я людини речовин; показники якості питної води. Особлива увага приділяється стандартам, які регламентують шум і вібрацію, неприємні запахи. Наприклад, у Японії впроваджено стандарти озеленювання новобудов, стандарти затінювання, стандарти перешкод радіохвилями. У Сполучених штатах Америки застосовується комбінований показник забруднення атмосфери.

Проаналізувавши міжнародний досвід, автор зазначає, що останнім часом у багатьох країнах дедалі ширше застосовуються економічні методи регулювання процесом природокористування. Впровадження плати за забруднення призводить до істотного зменшення природоохоронних витрат, оскільки підприємства з низькою вартістю ліквідації забруднень прагнуть до максимального їх скорочення, а за високої вартості природоохоронних заходів забруднення, які надходять у природне середовище, встановлюються високі штрафи це дозволяє державним органам сконцентрувати значні ресурси для захисту навколишнього природного середовища.

У підрозділі 3.2 „Перспективи розвитку адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування" підкреслюється, що правова база охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів залишається недосконалою та перебуває на стадії постійного реформування та нескінченного вдосконалювання.

Аналізуючи діюче законодавство у сфері врегулювання екологічних відносин дисертант доводить, що біля 20-30 % правових норм законів носять суто декларативний характер. Далеко не завжди досить повно конкретизуються вони і у підзаконних актах. Звертається увага на те, що тотальна екологізація адміністративно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища передбачає усунення небезпечного антропогенного впливу на нього в результаті агресії навмисного характеру. Сюди можна віднести застосування хімічної зброї для знищення рослинності (арборицидів), ініціювання руйнівних ураганів з провокування землетрусів та штучних рясних опадів тощо. Крім того, є ще й ненавмисні впливи на навколишнє середовище, які, по суті, не мають на меті погіршення стану навколишнього природного середовища: наприклад кислотні дощі, глобальне потепління клімату, генетичні зміни в організмах від впливу важких металів: наприклад, у результаті правомірної діяльності металургійного комбінату тощо. Тому у адміністративно-правовому механізмі охорони навколишнього природного середовища пропонується надати пріоритет застосуванню превентивних засобів адміністративно-правової охорони, які полягають у встановленні чіткої санкції і значного рівня адміністративної відповідальності з широким інформуванням всіх верств населення.

Автором зазначено, що при комплексному плануванні соціальної профілактики правопорушень у сфері охорони навколишнього середовища доцільно передбачати: перевірки дотримання законодавства про охорону навколишнього середовища з наступною розробкою засобів щодо посилення її охорони; наради керівників підприємств із питань експлуатації очисних споруд і оптимізації використання природних ресурсів; посилення технічної оснащеності працівників, на яких покладено завдання по нагляду та контролю за навколишнім природним середовищем; проведення засідань суду по справах про браконьєрство, порушення законів про охорону водного, повітряного середовища, про забруднення ґрунту; проведення лекцій, публікації у пресі, передачі по радіо і телебаченню з питань охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

охорона адміністративна правова відповідальність природокористування

Висновки

У висновках дисертаційного дослідження викладені найважливіші наукові та практичні здобутки, основні теоретичні положення і практичні рекомендації.

Результати дослідження адміністративно-правових засад охорони навколишнього середовища та природокористування дозволили запропонувати нове вирішення визначеної наукової проблеми і зробити наступні висновки.

1. Для покращення поточного стану адміністративно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування необхідно: по-перше, змінити норми та стандарти екологічного законодавства які були прийняті ще в колишньому СРСР; по-друге, велику кількість законодавчих актів, яка існує на сьогоднішній день, систематизувати та кодифікувати.

2. Під правовою охороною навколишнього природного середовища та природокористування слід розуміти сукупність правових норм, що встановлені державою і спрямовані на виконання заходів щодо збереження й оздоровлення навколишнього природного середовища та його раціонального використання. Проаналізувавши правові способи здійснення охорони навколишнього природного середовища, автором запропоновано тлумачення поняття адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та природокористування у широкому та вузькому значенні. Так, у широкому значенні під адміністративно-правовою охороною навколишнього природного середовища та природокористування слід розуміти діяльність уповноважених органів виконавчої влади, що ґрунтується на нормах права і спрямована на збереження довкілля в цілому та його окремих компонентів, зменшення техногенного навантаження на нього, забезпечення безпеки населення від негативного впливу навколишнього природного середовища та природокористування. У вузькому значенні - систему активних адміністративних заходів, форм та методів впливу, які застосовують органи виконавчої влади різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього природного середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні та техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання добросовісних природокористувачів.

3. Принципи державного регулювання охорони природного середовища та природокористування - це зумовлена закономірностями суспільного розвитку система ідей і поглядів, що складають основу у формуванні мотивів правомірної поведінки суб'єктів екологічних правовідносин і внутрішнього переконання у сфері природного середовища та природокористування. Так, принципами державного регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування є: поєднання державного, адміністративно-територіального, місцевого, галузевого, виробничого та природно-географічного факторів у регулюванні; комплексний, системний підхід під час регулювання; поділ господарських і контрольно-наглядових функцій у діяльності органів регулювання; участь громадян і громадських організацій (об'єднань) у здійсненні регулювання.

4. Природоохоронні органи державної влади повинні мати наступну класифікацію, а саме: до першої групи слід віднести органи загальнодержавного рівня регулювання природоохоронних відносин: Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; центральні органи виконавчої влади; до другої групи - віднесено органи територіального рівня регулювання природоохоронних відносин: органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації; спеціально уповноважені органи управління охороною навколишнього природного середовища.

Контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища та природокористування - це регламентована законодавством діяльність державних органів і спеціалізованих формувань екологічних громадських об'єднань, яка спрямована на спостереження і перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавства та застосування заходів щодо попередження правопорушень у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

5. Адміністративна відповідальність у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування має такі ознаки:

1) адміністративні стягнення накладаються певним колом уповноважених на те органів (посадових осіб) суддями, комісіями зі справ неповнолітніх і захисту їхніх прав, органами внутрішніх справ, органами санітарно-епідеміологічної служби, органами рибоохорони, органами гідрометеорології та моніторингу навколишнього природного середовища, органами державного екологічного контролю тощо;

2) відсутні відносини підпорядкованості між органом або уповноваженою особою, що застосовує засоби стягнення та особою, яка притягується до відповідальності;

3) наявний процесуальний порядок застосування відповідальності;

4) головним нормативно-правовим актом, яким би регулювались всі відносини в сфері адміністративної відповідальності, повинен бути Кодекс України про адміністративні правопорушення;

5) суб'єктами адміністративної відповідальності можуть бути як фізичні, так і юридичні особи;

6) накладення адміністративного стягнення не передбачає позбавлення волі та не є підставою для звільнення порушника із займаної посади.

6. для забезпечення ефективного та перспективного розвитку природно-заповідної справи в Україні необхідно сконцентрувати увагу на таких стратегічних напрямах діяльності:

створити законодавчу та інституційну базу для впровадження стратегії сталого розвитку і управлінської моделі "екологічно-соціальної ринкової економіки" та інтеграції їх принципів у секторальну політику, зокрема в заповідну справу;

внести зміни і доповнення до чинної законодавчої і нормативно-правової бази, розробити та прийняти нові законодавчі акти в контексті сучасних ринкових відносин та глобалізаційних процесів;