Актуальність теми. Пам'ятки культурної спадщини, до якої б категорії місцевого, національного чи всесвітнього значення вони не належали є загальнолюдським надбанням, створеним багатьма поколіннями. Ставлення до пам'яток історії та культури, їх охорона і збереження свідчать про рівень цивілізованості кожного суспільства.

Україна має багате культурне надбання, яке становить значний потенціал для туристичної та інвестиційної діяльності на світовому ринку. Разом із тим говорити сьогодні про належне регулювання охорони та збереження культурних об'єктів, на жаль, не доводиться. Водночас постійно погіршується стан екології, природні катаклізми завдають непоправної шкоди, а часом і безслідно стирають з поверхні землі унікальні факти духовної та матеріальної культури минулих поколінь. Ще більш руйнівного впливу зазнає культурна спадщина різних категорій унаслідок протиправних вчинків людини, що є результатом збройних конфліктів, а також через зневажливу, бездумну, а часом і підкреслено легковажну поведінку або у зв'язку з наростаючим валом розкрадань культурних цінностей. До того ж відомі приклади втрати різних компонентів історико-культурної спадщини в результаті недбалого ставлення до пам'яток історії та культури.

Причина полягає в неуніфікованості сучасної правової бази, якою врегульована дана сфера, інертності адміністративного управління, неефективності існуючих засобів регулювання, відсутності відповідного фінансування галузі й дефіциті новітніх інформаційних та інтелектуальних технологій. Сучасний моніторинг пам'яток культури дає підстави для висновку, що в окремих регіонах близько 50,0 % об'єктів культурної спадщини перебувають в незадовільному стані, а кожен десятий - в аварійному. Термінових протиаварійних та консерваційних робіт потребують понад 300 пам'яток архітектури національного значення. За попередніми розрахунками, орієнтовна вартість лише першочергових протиаварійних і ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт становить близько 600 млн гривень Офіційна інформація Головного управління охорони культурної спадщини (2010 р.) // Головне управління охорони культурної спадщини [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //www.kmv.gov.ua/divisions. asp? Id=3292.

Актуальною проблемою є також неефективна система відповідальності за правопорушення, що посягають на культурну спадщину. Так, лише у 2010 році виявлено 268 випадків навмисного зіпсування, втрати частин пам'яток історії та культури, 80,0 % з яких так і залишилися непокараними Там само.. Результати проведеного анкетування свідчать, що 59,0 % респондентів з числа працівників органів внутрішніх справ (ОВС) та підрозділів охорони культурної спадщини вбачають за необхідне і доцільне удосконалення механізму адміністративно-правового регулювання відносин у цій сфері, зокрема доповнивши КУпАП нормами нових складів проступків у даній сфері та посилення міри відповідальності за їх вчинення (97,0 % - працівники міліції і 100,0 % - працівники Державної служби з питань національної культурної спадщини).

Питання вивчення сфери культурної спадщини в різний час було об'єктом дослідження багатьох учених. Зокрема, проблеми пам'яткознавства висвітлювалися в багатьох наукових дослідженнях, серед яких можна виділити праці В.І. Акуленко, Н.Д. Бобоєдова, В.О. Горбик, Г.Г. Денисенко, С.З. Заремба, І.В. Пивовар, Л.А. Пономаренко, П.І. Скрипник, І.Г. Шовкопляс та інших вчених.

При розгляді сутності державного регулювання охорони культурної спадщини було використано праці учених у галузі права Росії та України, зокрема: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, І.А. Беленчука, Ю.П. Битяка, О.І. Галагана, З. С. Гладуна, С. Т. Гончарука, Є. В. Доніна, О. Т. Зими, Р. А. Калюжного, С. В. Ківалова, Л. В. Коваля, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. В. Кузьменко, В. І. Курило, Д. А. Липинського, Д. М. Лук'янця, Р. С. Мельник, Л. В. Мілімко, О. І. Миколенко, С. В. Тихомирова, В. К. Шкарупи.

Науковий доробок вітчизняних і зарубіжних дослідників дає змогу зорієнтуватись у визначеній проблемі. Але більшість цих праць стосується окремих питань сфери культурної спадщини.

Комплексного дослідження державно-правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини у вітчизняній науці не проводилося, а окремі статті, навчальні посібники мають загальний, описовий характер.

У цьому зв'язку, безумовно, існує потреба в ґрунтовному науковому дослідженні питань, які стосуються державно-правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини, у виробленні теоретичних і практичних положень щодо вдосконалення цього публічно-правового підінституту.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до загальнодержавної програми "Про збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки" (Закон України від 20. 04.2004 р. № 1692-IV), "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" (Указ Президента України від 09. 02. 1999 р. № 145), Пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень МВС України, що потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр. (наказ Міністерства внутрішніх справ України від 29. 07.2010 р. № 347), Плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2010 рік.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ 25. 03.2008 р., протокол № 4 і зареєстровано в Управлінні координації та планування наукових досліджень Академії правових наук України (п. 471, 2008 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка рекомендацій і пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

вивчити генезис становлення та розвитку охорони культурної спадщини, виокремити періоди еволюційних змін інтересу (пріоритету) щодо охорони культурної спадщини державою та громадськими формуваннями;

дослідити поняття і зміст основних категорій культурної спадщини, запропонувати їх дефініції;

запропонувати класифікаційні групи охорони культурної спадщини;

вивчити міжнародний досвід охорони культурної спадщини;

проаналізувати нормативно-правове регулювання охорони культурної спадщини;

розглянути специфіку імплементації правових норм конвенцій ЮНЕСКО щодо охорони культурної спадщини в законодавство України;

проаналізувати детермінантні характеристики державної політики щодо охорони культурної спадщини;

розглянути систему органів, які здійснюють публічне адміністрування у сфері охорони культурної спадщини;

дослідити особливості протидії проступкам у сфері охорони культурної спадщини;

з'ясувати фактори, що впливають на ефективність регулювання сфери охорони культурної спадщини;

відокремити організаційно-практичні заходи сприяння покращенню ситуації щодо регулювання охорони культурної спадщини;

розглянути формування та збереження культурної спадщини в інформаційному суспільстві;

виробити конкретні пропозиції та рекомендації з удосконалення правового регулювання сфери позашкільної освіти.

охорона культурна спадщина правовий

Об'єкт дослідження - суспільні відносини в сфері охорони культурної спадщини.

Предмет дослідження - державно-правове регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.

Методи дослідження. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження було використано різні наукові методи, зокрема: логіко-семантичний - поглиблено понятійний апарат в сфері регулювання охорони культурної спадщини, наприклад, запропоновано дефініції "культурна спадщина", "культурне надбання", "археолого-культурна спадщина", "духовна культурна спадщина" (підрозділи 1. 2); історико-правовий - виокремлено періодизацію еволюційних змін інтересу (пріоритету) щодо охорони культурної спадщини державою та громадськими формуваннями (підрозділ 1. 1); класифікації та групування - класифікація за змістовними параметрами об'єктів охорони культурної спадщини (підрозділ 1. 2); системно-структурний, структурно-функціональний - застосовано з метою дослідження особливостей нормативно-правового регулювання охорони культурної спадщини (підрозділ 2. 1), а також для вивчення міжнародного досвіду охорони культурної спадщини (підрозділ 1. 3); порівняльно-правовий - використано для виокремлення детермінантних характеристик державної політики щодо охорони культурної спадщини, особливостей протидії проступкам у сфері охорони культурної спадщини (підрозділ 3. 1); структурно-логічний - використано для розгляду особливостей формування та збереження культурної спадщини в інформаційному суспільстві (підрозділ 3. 3); моделювання - при виробленні конкретних змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів при з'ясуванні факторів, що впливають на ефективність державно-правового регулювання сфери охорони культурної спадщини (підрозділ 3. 2); статистичний метод і документальний аналіз - використано з метою дослідження змісту особливостей відповідальності в зазначеній сфері (підрозділ 3. 1); компаративний - використано для вироблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства, на підставі якого здійснюється державно-правове регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини (підрозділи 2. 2, 2. 3); соціологічний - при анкетуванні посадових осіб, які здійснюють державно-правове регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини, та пересічних громадян щодо стану регулювання зазначеної сфери (350 осіб), а також аналізі його результатів (розділ 3); статистичний - для аналізу й узагальнення емпіричної інформації, що стосується теми дослідження (розділ 3). Ці та інші методи наукового пізнання використовувалися у взаємозв'язку, що сприяло проведенню всебічного аналізу, обґрунтуванню теоретичних висновків та практичних рекомендацій.

Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані практичної діяльності Міністерства культури і туризму України у період 2009-2010 рр.; б) статистичні дані Міністерства інфраструктури України у період 2008-2010 рр.; в) статистичні дані Міністерства екології та природних ресурсів України у період 2008-2010 рр.; г) результати анкетування 350 осіб, у тому числі посадових осіб, які здійснюють державно-правове регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини, а також пересічних громадян щодо стану державно-правового регулювання зазначеної сфери.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за своїм характером і змістом дисертація є однією з перших в Україні монографічних праць, присвячених комплексному та системному дослідженню питань державно-правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини. Конкретний внесок дисертанта в наукову розробку положень про державно-правове регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини полягає в обґрунтуванні пропозицій і рекомендацій, що містять елементи наукової новизни, мають теоретичне і практичне застосування, зокрема:

вперше:

запропоновано періодизацію еволюційних змін інтересу (пріоритетності) щодо охорони культурної спадщини державою та громадськими формуваннями:

1) петровський період (до ХVІІІ ст.);

2) період зростання активності просвітницької думки (з ХVІІІ ст. до початку ХХ ст.);

3) період революційних подій (до 20-х рр. ХХ ст.);

4) радянський період (з 20-х рр. ХХ ст. до 90-х рр. ХХ ст.);

5) період української державності (сучасність);

запропоновано дефініції "культурне надбання", "археолого-культурна спадщина", "духовна культурна спадщина", "охорона культурної спадщини";

здійснено класифікацію об'єктів охорони культурної спадщини: за змістовними параметрами; за типологічними ознаками носіїв культурно-історичної інформації;

доведена доцільність організації в Україні й інших країнах пострадянського періоду центрів (груп, лабораторій), до функцій яких має ввійти забезпечення заходів, пов'язаних із виконанням положень Конвенцій ЮНЕСКО;

аргументовано необхідність прийняття уніфікованого нормативно-правового акта, яким було б врегульовано порядок здійснення громадськими об'єднаннями контролю за дотриманням законодавства України щодо державно-правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини (проект розроблено автором та запропоновано в додатках до дисертації);

доведено необхідність прийняття Закону України "Про юридичну відповідальність за порушення норм у сфері культурної спадщини" (проект розроблено автором та запропоновано в додатках до дисертації);

сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема КУпАП, законів України "Про охорону культурної спадщини", "Про охорону археологічної спадщини";

удосконалено:

дефініції "культурна спадщина", "пам'ятники історії", "пам'ятники персональної творчості", "пам'ятки народної творчості", "пам'ятники природи", "адміністративна відповідальність у сфері охорони культурної спадщини";

систему правових санкцій за правопорушення щодо державно-правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини;

набули подальшого розвитку:

класифікація пам'яток історії і культури:

1) за підставами походження: а) пам'ятники історії; б) пам'ятки персональної творчості; в) пам'ятки народної творчості; г) пам'ятники природи;

2) за ознаками функціонального призначення: а) музейні предмети; б) предмети старовини; в) антикваріат; г) архівні документи; ґ) книжкові пам'ятники; д) пам'ятки культурної спадщини релігійного призначення; е) знахідки, що мають ознаки культурного значення;

пропозиції щодо утворення Національної служби охорони культурних цінностей, до компетенції якої доцільно віднести: а) сприяння розробці проектів законодавчих та інших актів по охороні культурної спадщини; б) встановлення правил, що відповідають "етичним правилам придбання" "для зацікавлених осіб" (зберігачів, колекціонерів, антикварів); в) сприяння створенню та розвитку музеїв, бібліотек, архівів, майстерень та інших установ з метою популяризації культурних цінностей; г) організація належного контролю за археологічними розкопками; ґ) забезпечення збереження культурних цінностей та охорона деяких районів, що "законсервовані" для майбутніх археологічних розкопок;

система факторів актуалізації публічного управління щодо державно-правового регулювання відносин в сфері охорони культурної спадщини;

уявлення про ознаки адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері охорони культурної спадщини.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки й рекомендації можуть використовуватися як у практичній діяльності органів публічної адміністрації, так і в навчальному процесі закладів освіти.

Зокрема, отримані результати дослідження застосовуються у: нормотворчій діяльності - висновки та пропозиції, що наводяться в дисертації, можуть слугувати методологічною і теоретичною основою розробки й удосконалення системи законодавчих, урядових та інших нормативно-правових актів державно-правового регулювання відносин в сфері охорони культурної спадщини (лист Верховної Ради України від 05. 07.2011 р. № 04-19/14-1390); правозастосовній діяльності - сформульовано низку пропозицій для підготовки аналітичної довідки "Організаційно-правові проблеми захисту культурної спадщини від злочинних посягань та шляхи їх вирішення" (акт про впровадження результатів дослідження у практичну діяльність Ради національної безпеки і оборони України від 10. 12.2010 р.); навчальному процесі - при підготовці підручників, навчальних посібників, розробці курсів лекцій, методичних рекомендацій під час викладання навчальної дисципліни "Адміністративне право", спеціальних курсів, а саме "Адміністративна відповідальність", "Адміністративний процес" (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний процес Національної академії внутрішніх справ від 12. 05.2011 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розроблення проблеми загалом, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки оприлюднені дисертантом у формі доповідей на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: "Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності України" (м. Київ, 2007 р.); "Розвиток фінансово-правового забезпечення сучасної економіки" (м. Донецьк, 2007 р.); "Актуальні проблеми рейдерства в Україні" (м. Київ, 2008 р.); "Забезпечення прав і свобод людини та громадянина в контексті конституційної реформи" (м. Київ, 2008 р.); "Імперативи розвитку юридичної та безпекової науки" (м. Київ, 2010 р.); "Україна: шляхи формування державно-національної цілісності суспільства та утвердження духовної основи української цивілізації" (м. Ужгород, 2010 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено в 11 наукових працях, з яких шість опубліковано у фахових виданнях та п'ять - у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Робота складається із переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, що об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел (305 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 231 сторінку, з яких основний текст - 183 сторінки.

Основний зміст

У вступі обґрунтовуються актуальність обраної теми дослідження, характеризується ступінь її наукової розробки, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета та завдання дослідження, визначаються об'єкт, предмет і методологія дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані про апробацію та публікації автора за темою дисертаційного дослідження, його структуру й обсяг.

Розділ 1 "Теоретико-правові засади охорони культурної спадщини", складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1. 1 "Генезис становлення та розвитку охорони культурної спадщини" доведено, що культурна спадщина уособлює в собі загальну пам'ять народів. Процес освоєння історико-культурного надбання зумовлюється соціально-економічними, історичними, психологічними факторами. По наявності та стану історичних пам'яток, а також враховуючи ставлення до них можна визначити політичні, соціальні, релігійні, моральні, естетичні норми й цінності, які панували у суспільстві в певний історичний період або існують на сьогодні. Відповідно до наведеного встановлено, що значний вклад у охорону зазначеної сфери у певний період часу зробили як державні структури, так і представники культурної та духовної еліти суспільства, наукові, пам'яткоохоронні й краєзнавчі товариства. Форми і методи їх діяльності в різні періоди були досить різноманітними, починаючи від меценатства і благодійництва окремих представників і до широкого пам'яткоохоронного руху, в якому брали участь різноманітні громадські об'єднання з широким представництвом професіоналів і аматорів у справі вивчення й збереження національної культурної спадщини. Серед них можна виділити: гетьмана Лівобережної України І. Мазепу, який у 1687-1706 рр. активно сприяв будівництву та реставрації близько 20 величних споруд; київського митрополита Рафаїла (Заборовського), завдяки якому у 30-40-і рр. XVIII ст. здійснено реконструкцію старого академічного корпусу Києво-Могилянської академії на території Братського Богоявленського монастиря, відновлено дзвіницю, будинок митрополита, мури на території Софійського монастиря; Домініка П'єра де ля Фліза, який обіймав посаду лікаря державних маєтностей і мав можливість багато їздити та проводити дослідження, завдяки цьому він зібрав значний етнографічний матеріал, зробив докладний опис кожного села Київської губернії, проілюструвавши їх додатками із зображенням житла, одягу, культових споруд, пам'яток старовини; відомого історика В. Іконникова, який сприяв проведенню археологічних досліджень у Волинській і Подільській губерніях, а також вивченню пам'яток старовини Києва та його околиць.

Отже, аналіз історичного досвіду державно-правового регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини дав можливість відокремити еволюційні періоди зростання активності щодо культурного надбання. А саме:

1) петровський період (до ХVІІІ ст.), який характеризується знехтуванням первісних стилістичних особливостей архітектурних пам'яток, разом з тим завдяки приділеній увазі проведені заходи зберегли для нащадків визначні пам'ятки: Софійський, Михайлівський Золотоверхий, Видубицький, Кирилівський монастирі, а також головний храм Києво-Печерської лаври - собор Успіння Пресвятої Богородиці;

2) період зростання активності просвітницької думки (з ХVІІІ ст. до початку ХХ ст.), для якого характерним є посилення ролі громадських організацій (наукові товариства, комісії, гуртки, які об'єднували науковців та аматорів) і активна наукова систематизація пам'яток культурного надбання. Особливо велике значення мало видання різноманітної пам'яткознавчої літератури, накопичення практичного досвіду;

3) період революційних подій (до 20-х рр. ХХ ст.) характеризується тим, що поряд із практичними заходами щодо дослідження і збереження усіх видів пам'яток активно приділялася увага теоретичним питанням, насамперед це стосується визначення термінів "пам'ятка старовини", "культурне надбання". У цей період вперше зроблено спробу розробки теоретичних засад у пам'яткоохоронній сфері;

4) радянський період (з 20-х рр. ХХ ст. до 90-х рр. ХХ ст.) характеризується тим, що з перших років існування радянської влади намітилася тенденція до руйнації національної історико-культурної спадщини. Під загрозою передусім опинилися пам'ятки культової архітектури. Під час проведення "антирелігійних кампаній" нищилися твори видатних зодчих, народних майстрів. Так, упродовж одного року (10. 1929 р. - 10. 1930 р.) в Україні було закрито 533 культові споруди. В умовах тоталітарної системи доля національної культурної спадщини мала чимало трагічних сторінок, хоч її охорона в правовому сенсі декларувалася позитивно. Особливо відчутними були втрати, понесені в середині 1930-х рр. історико-культурним фондом України;

5) період української державності (сучасність) характеризується стимулюванням щодо відновлення втрачених пам'яток, без яких важко уявити історико-культурний потенціал країни, разом з тим слабке фінансування цього напряму з боку держави призводить до руйнування пам'яток культури.

У підрозділі 1. 2 "Детермінація основних категорій, пов'язаних з охороною культурної спадщини" акцентовано увагу на тому, що пам'ятки історії і культури можна класифікувати за підставами походження на: пам'ятки історії - пам'ятники, які свідчать про події та факти, які становлять для людей стійкий інтерес з точки зору історії; пам'ятки індивідуальної творчості - власноручна творчість видатних людей або колективів; пам'ятки народної творчості - фольклорна самобутність окремих народів, що проявляється у пам'ятках культури; пам'ятки природи - збереження природної спадщини.

За ознаками функціонального призначення пам'ятники поділяються на: а) музейні предмети; б) предмети старовини; в) антикваріат; г) архівні документи; ґ) книжкові пам'ятники; д) пам'ятки культурної спадщини релігійного призначення; е) знахідки, що володіють ознаками культурного значення.

Встановлено, що законодавство України та теоретичні дослідження не мають єдиних підходів щодо змісту та особливостей поняття "культурна спадщина". В результаті проведеного аналізу дефініцій "пам'ятники історії", "пам'ятники персональної творчості", "пам'ятки народної творчості", "пам'ятники-природи" визначено: зазначені поняття є складовими елементами культурної спадщини, під якою автор розуміє сукупність усіх матеріальних і духовних культурних здобутків суспільства, його історичний досвід, що зберігається в арсеналі громадської пам'яті. Культурна спадщина складає досягнення різної давності, що переходять до нових поколінь у нові епохи. Аналіз змісту культурної спадщини спонукав також до вивчення понять "архіолого-культурна спадщина", "духовна культурна спадщина", дефініції та особливості яких наведені в дисертаційному дослідженні.

Водночас у роботі вивчений зміст та запропонована авторська дефініція терміна "охорона культурної спадщини", під якою автор розуміє систему публічно-правових заходів, спрямованих на виявлення, надання, облік, відновлення, утримування та використання об'єктів культурної спадщини, які застосовуються з метою збереження та примноження історичного надбання.

У підрозділі 1. 3 "Міжнародний досвід щодо охорони культурної спадщини" підкреслено, що на сьогодні в сучасному міжнародному праві налічується близько 100 міжнародно-правових актів універсального та регіонального характеру, які регламентують відносини його суб'єктів у сфері виявлення, збереження, охорони, вивчення та популяризації об'єктів культурної спадщини (надбання).

Автор зауважує, що об'єктом охорони в міжнародному праві є всі культурні цінності в широкому значенні цього поняття. Термін "культурні цінності" у міжнародному праві охоплює її частину - культурну спадщину (надбання) народів. Згідно із Рекомендацією "Про заходи, спрямовані на заборону та попередження незаконного вивезення, ввезення та передачі права власності на культурні цінності" (1964 р.) культурними цінностями вважається рухоме і нерухоме майно, що має велике значення для культурного надбання кожної країни, твори мистецтва і архітектури, рукописи, книги й інші предмети, що представляють інтерес з точки зору мистецтва, історії чи археології, етнологічні документи, типові зразки флори і фауни, наукові колекції та важливі колекції книг і архівних документів, у тому числі музичні архіви.

Відзначено, що у Директиві Ради Європейських співтовариств "Про вивезення культурних цінностей" (у редакції Директиви (ЄС) № 2469/96 Ради Європейського Союзу від 16. 12. 1996 р.) вперше в міжнародно-правовій практиці містяться чіткі вимоги щодо контролю за переміщенням культурних цінностей через кордони Європейського Союзу. При цьому Рада Європейського Союзу виходить з твердження невід'ємного права держав-учасниць визначати, які предмети є національним культурним надбанням в сенсі ст. 36 Договору про створення ЄЕС (п. 10 Преамбули Директиви).

Розділ 2 "Правове регулювання охорони культурної спадщини", складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2. 1 "Нормативно-правове регулювання охорони культурної спадщини" зазначено, що забезпечення належних умов щодо збереження, охорони й ефективного використання культурної спадщини у повсякденному житті встановлюється державою, оскільки це пов'язано із значними фінансовими витратами та вимагає прийняття відповідних правових норм. Розробка і втілення таких норм у чинне законодавство, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини, а також напрацювання заходів дієвого застосування даного законодавства є однією із головних функцій публічного управління. Сьогодні в Україні створена правова база, якою врегульована роль держави, спеціальних органів охорони культурної спадщини, владних органів регіонального рівня, міст, сільських поселень, землекористувачів, юридичних та фізичних осіб незалежно від форм власності щодо регулювання охорони культурної спадщини. Встановлено, що в цій сфері діють закони України "Про охорону культурної спадщини", "Про охорону археологічної спадщини", "Про загальнодержавну програму збереження та використання об'єктів культурної спадщини", "Про основи містобудування", "Про планування територій", "Про архітектурну діяльність". Зазначені правові акти детально проаналізовані в дисертаційному досліджені, в тому числі і ті, які були прийняті у 2010 році. Зауважено, що при всій позитивній динаміці формування законодавчої бази в цій сфері необхідно посилити відповідальність за знищення пам'яток, культурної спадщини, в тому числі і тих, які занесені до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Доведено необхідність прийняття нормативного акта, яким було б врегульовано відносини за порушення норм у сфері охорони культурної спадщини. На думку автора, ним повинен стати Закон України "Про юридичну відповідальність за порушення норм у сфері культурної спадщини" (проект наводиться у висновках наукового дослідження). Досліджуючи нормативно-правові акти, якими визначається роль громадських організацій в регулюванні зазначеної сфери, автор доходить до висновку про необхідність прийняття також Закону України "Про порядок здійснення громадськими об'єднаннями контролю за дотриманням законодавства у сфері охорони культурної спадщини" (проект наводиться у висновках наукового дослідження).

Зазначено також, що розвиток правової бази пам'яткоохоронної справи, її пристосування до європейських та світових вимог є одним із першочергових завдань Міністерства культури і туризму України, разом з тим довготривала процедура погодження та перепогодження законопроектів, низький фаховий рівень посадовців стримує розвиток законодавчого поля галузі.

У підрозділі 2. 2 "Імплементація правових норм конвенцій ЮНЕСКО щодо охорони культурної спадщини в законодавство України" зауважено, що діяльність ЮНЕСКО, пов'язана зі збереженням світової спадщини, ґрунтується на таких конвенціях, як: Конвенція 1954 р. "Про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту"; Конвенція 1970 р. "Про засоби, направлені на заборону і попередження незаконного ввозу, вивозу і передачі права власності на культурні цінності"; Конвенція 1972 р. "Про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини"; Конвенція 2001 р. "Про охорону підводної культурної спадщини". Перелічені міжнародні акти детально досліджені в роботі. Відповідно, зроблено висновок, що Україна є активним учасником у співпраці з ЮНЕСКО в сфері культури. До Списку всесвітньої спадщини включено архітектурний комплекс "Софія Київська", Києво-Печерська лавра, історичний центр міста Львова. Разом із тим автор зауважує: брак коштів на охорону і збереження пам'яток призводить до того, що Україна помітно відстає від провідних європейських країн у справі номінування об'єктів до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Номінування національних об'єктів у Список всесвітньої спадщини є важливим питанням. Країна сама повинна намагатися довести, що її пам'ятку варто взяти під охорону оскільки власне вона першочергово має бути зацікавленою в справі номінування своїх культурних пам'яток.

На жаль, існує багато проблем у збереженні культурної спадщини країн пострадянського простору: руйнування пам'яток відбувається швидше, ніж їх реставрація; брак коштів; недостатня увага з боку урядів країн. Так, за даними проведеного анкетування 54,0 % опитаних вважають жахливим сучасний стан пам'ятників культури, 38,0 % - визнають увагу до культурного надбання з боку держави тільки в столиці, 8,0 % не мають власної позиції з цього приводу. З огляду на викладене, дисертант вважає за доцільне організувати в Україні та інших країнах пострадянського періоду центри (групи, лабораторії), до функцій яких входило б забезпечення заходів, пов'язаних із виконанням положень Конвенцій ЮНЕСКО. Спільна діяльність цих країн допоможе зберегти для майбутніх поколінь безцінні пам'ятки минулого.

У підрозділі 2. 3 "Особливості державної політики щодо охорони культурної спадщини" зазначено, що головною метою державної політики в сфері охорони культурної спадщини є створення умов для організаційно-правового, фінансово-економічного та науково-виробничого забезпечення зазначеної сфери.

Для реалізації головної мети державної політики вирішуються такі першочергові завдання: поетапна та системна розбудова сфери охорони культурної спадщини у всіх регіонах, подолання диференціації рівнів організаційного, фінансово-економічного та науково-виробничого розвитку регіонів; структурна перебудова органів охорони культурної спадщини за принципами розумної диференціації та розмежування функцій, повноважень і завдань, виходячи з принципів адміністративної реформи, вимог законів України "Про охорону культурної спадщини"; подальша розбудова системи науково-технологічного, інформаційного та проектного забезпечення галузі на інноваційній основі, традиційних і новітніх технологіях; запровадження механізмів ефективного використання внутрішнього економічного потенціалу сфери охорони культурної спадщини в регіонах з відпрацюванням методів регулювання інвестиційного процесу, перерозподілу економічних ресурсів на забезпечення охорони культурної спадщини; удосконалення механізмів розподілу бюджетного фінансування в галузі охорони культурної спадщини залежно від історичної, культурної та духовної цінності пам'яток; зміцнення виробничо-реставраційного і технічного потенціалів, відпрацювання методів стимулювання підвищення рівнів технологічної та професійної забезпеченості ремонтно-реставраційних підприємств.

Для забезпечення поступової безумовної реалізації державної політики в сфері охорони культурної спадщини автором визначаються наступні пріоритети: створення єдиної системи управління охороною культурної спадщини згідно з чинними нормативно-правовими актами України; створення потужної науково-технологічної та інформаційної бази з урахуванням сучасного світового технологічного рівня; створення потужної інвестиційно-фінансової бази охорони культурної спадщини на основі поєднання положень бюджетної політики та інтересів приватного капіталу; забезпечення виконання першочергових протиаварійних та консерваційних робіт щодо найбільш цінних пам'яток; організація розроблення та погодження відповідних програм охорони культурної спадщини; погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у зонах охорони пам'яток місцевого значення, історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини; призначення відповідних досліджень історичних пам'яток та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; забезпечення у встановленому порядку виготовлення, встановлення та утримування охоронних дощок, охоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам'ятках або у межах їхніх територій.

Розділ 3 "Адміністративні напрями підвищення ефективності регулювання охорони культурної спадщини", складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3. 1 "Протидія проступкам у сфері охорони культурної спадщини" аргументовано, що адміністративна відповідальність за порушення законодавства про охорону культурної спадщини включає всі властиві юридичній відповідальності основні ознаки:

1) спирається на державний примус у формі каральних і правовідновлюючих (компенсаційних) способів;

2) виражається в обов'язку особи зазнавати певних втрат;

3) настає лише за вчинені або вчинювані правопорушення у разі встановлення складу правопорушення;

4) застосовується компетентним органом у суворій відповідності із законом, а саме: з санкціями норм права, якими встановлюються вид і міра втрат;

5) здійснюється в ході правозастосовної діяльності за дотримання певного процедурно-процесуального порядку і форм, встановлених законом. Враховуючи зазначене, під адміністративною відповідальністю в сфері охорони культурної спадщини автор розуміє специфічну форму негативного реагування з боку держави в особі її публічних органів на проступки, що посягають на культурну спадщину (культурне надбання), згідно з яким особи, які вчинили ці проступки, повинні дати відповідь перед повноважним публічним органом за свої неправомірні дії і понести за це адміністративну відповідальність в установлених законом формах і порядку.

У чинному КУпАП та Законі України "Про охорону культурної спадщини" за адміністративні правопорушення, що посягають на суспільні відносини у сфері охорони культурної спадщини передбачено два види адміністративних стягнень - штраф і попередження, які, на думку автора, є малоефективними і не досягають відповідного результату, про що свідчить статистика зростання скоєних протиправних вчинків у сфері культурної спадщини. Саме тому дисертантом детально досліджено ст. 183³³ КУпАП та запропоновано зміни і доповнення до неї, а саме: "ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, тягнуть за собою громадські роботи на строк від тридцяти до сорока годин або адміністративний арешт на строк від десяти до п'ятнадцяти діб".

Акцентуючи надособливу суспільну значимість об'єктів культурної спадщини, а також з метою правового урегулювання підвідомчості справ про адміністративні проступки наголошується на доцільності розгляду цієї категорії справ виключно судами (суддями) загальної юрисдикції районних, районних у містах, міських чи міськрайонних.

У підрозділі 3. 2 "Фактори, що впливають на ефективність регулювання сфери охорони культурної спадщини" обґрунтовано, що основними факторами актуалізації публічного управління щодо регулювання охорони культурної спадщини є: адміністративно-правові, наукові, архітектурно-реставраційні, культурно-просвітницькі, фінансово-економічні. Адміністративно-правові фактори спрямовані на вдосконалення нормативно-правової бази як у сфері збереження культурного надбання, так і його охорони, а також створення єдиного державного органу влади у сфері охорони культурної спадщини (компетенція якого поєднала б функції реєстру, обліку, координації та моніторингу діяльності у сфері культурної спадщини, загальну координацію охорони в цій сфері). Вироблення системи ефективних показників та індикаторів для моніторингу. Наукові фактори спрямовані на вдосконалення, розширення і підтримку археологічних та історико-культурних досліджень і розробок, освітніх та просвітницьких програм і заходів. Архітектурно-реставраційні фактори - на запровадження системних підходів щодо просторового й архітектурно-будівельного планування, розбудови інфраструктури та інженерного забезпечення, пристосування і використання нерухомої спадщини (з дотриманням не лише вітчизняного законодавства, а й принципів європейської просторової і культурної інтеграції). Культурно-просвітницькі фактори спрямовані на вдосконалення та піднесення на якісно новий щабель нерухомих видів культурної спадщини як головних об'єктів туристичної галузі (зокрема і на міжнародному рівні). Акцент робиться на створенні та просуванні нових туристичних рекламних продуктів, розробці й упорядкуванні історико-культурних та туристично-промоційних видань. Фінансово-економічні фактори - на запровадження комплексних підходів при реалізації як проектів за рахунок бюджетного чи донорського фінансування, так і проектів державно-приватного партнерства (з обов'язковим урахуванням незалежних науково-історичних та археологічних і архітектурно-будівельних експертних висновків).

У підрозділі 3. 3 "Організаційно-практичні заходи сприяння покращенню ситуації щодо регулювання охорони культурної спадщини" вказано, що в Україні на державному обліку перебуває понад 130 тис. пам'яток, з них 57 206 - пам'ятки археології (у тому числі 418 - національного значення), 51 364 - історії (142 - національного значення), 5 926 - монументального мистецтва (44 - національного значення); 16 797 - архітектури та містобудування (3 541 - національного значення), які потребують охорони з боку держави. Проте сучасна система організаційно-практичних заходів сприяння покращенню ситуації щодо регулювання охорони культурної спадщини надто не ефективна щодо реалізації покладених на них завдань. Автор дослідив зазначену систему та дійшов висновку щодо необхідності запровадження наступних заходів сприяння покращенню ситуації стосовно регулювання охорони культурної спадщини:

1) утворення Національної служби охорони культурних цінностей, до компетенції якої запропоновано віднести: а) сприяння розробці проектів законодавчих та інших актів з охорони культурної спадщини; б) встановлення правил, що відповідають "етичним правилам придбання" "для зацікавлених осіб" (зберігачів, колекціонерів, антикварів); в) сприяння створенню та розвитку музеїв, бібліотек, архівів, майстерень та інших установ, завдане яких полягає у популяризації культурних цінностей; г) організація належного контролю за археологічними розкопками; ґ) забезпечення збереження культурних цінностей та охорона деяких районів, що "законсервовані" для майбутніх археологічних розкопок;

2) розробка, запровадження та постійне оновлення (на базі національного охоронного реєстру) переліку (державного опису) вагомих культурних цінностей як державних, так і приватних, можливий вивіз яких означав би значне збідніння національної культурної спадщини;

3) процесуальне урегулювання порядку ввезення, вивезення та передачі права власності на об'єкти культурної спадщини;

4) розроблення та запровадження досконалих механізмів щодо реституції культурних цінностей.

Висновки