Адміністративно-правове регулювання охорони громадського порядку в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства верховної ради України

УДК 342.951:351 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання охорони громадського порядку в Україні

12.00.07 -- адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Подоляка Анатолій Миколайович

Київ -- 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Інституті законодавства Верховної ради України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор СТЕЦЕНКО Семен Григорович, Національна академія прокуратури України, завідувач кафедри теорії держави і права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор ГРОХОЛЬСЬКИЙ Володимир Людвігович, Академія управління МВС України, начальник кафедри теорії та практики управління органами внутрішніх справ адміністративний громадський правовий

доктор юридичних наук, доцент ПРОЦЕНКО Тарас Олександрович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, начальник

доктор юридичних наук, професор ПЄТКОВ Сергій Валерійович, Класичний приватний університет, проректор з науково-педагогічної роботи та міжнародних зв'язків

Захист відбудеться 12.11.2009 р. о _13_____ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 09.10. 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник О. М. Биков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасна Україна розвивається відповідно до конституційно закріплених засад суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. Існування такої країни без ефективної системи охорони прав людини та громадянина є неможливим. Як уявляється, одним із найважливіших показників рівня цивілізованості суспільства є реальність забезпечення прав і свобод людини. Саме тому більшість країн світу значну увагу приділяє вдосконаленню організації та діяльності правоохоронних органів.

На тлі економічних, політичних та ідеологічних перетворень в Україні проблематика охорони прав і свобод людини і громадянина набуває особливої актуальності як в науковому, так й в практичному аспектах. Більш того, нагальною є потреба створення ефективної правоохоронної системи, яка б не тільки відповідала вимогам сучасності, але і враховувала останні здобутки юридичної науки. Соціальні трансформації, які відбуваються в українському суспільстві протягом останніх років, суттєво позначились на розвитку права, що потребує відповідного вивчення, узагальнення накопиченого досвіду, оновлення фундаментальних основ адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Нинішній характер відносин між людиною і державою також вимагає створення нових механізмів державного регулювання економікою, відповідної нормативної моделі, яка відповідала б завданням і потребам соціального розвитку, системі охорони прав і свобод людини, її законних інтересів. До того ж реалії державного будівництва останніх років переконливо свідчать, що без зміцнення правопорядку подолати негативні тенденції соціально-економічного розвитку країни, ефективно розв'язувати злободенні проблеми економіки, міжнаціональних відносин, протидіяти політичному екстремізмові, тероризмові, корупції та злочинності неможливо.

Усе помітнішим стає пошук шляхів створення науково обґрунтованої моделі української держави, здатної за умов демократичного розвитку, функціонування інститутів громадянського суспільства реалізовувати виважену соціально-економічну та правову політику. Покладений в основу сучасної правоохоронної системи України принцип верховенства права передбачає, як відомо, підпорядкування діяльності суб'єктів державної влади потребам реалізації та захисту прав людини. Однак попри конституційну норму роль держави щодо захисту прав людини зводиться переважно до відновлення порушених прав та відповідного покарання винних.

Саме тому уявляється необхідним подолати існуюче обмеження ролі держави щодо забезпечення належної охорони прав і свобод людини, спрямувавши увагу на багатопланову роботу в частині реального утвердження верховенства права, створення умов для повної реалізації людиною своїх прав і свобод. Відтак актуальним є комплексне дослідження системи охорони громадського порядку, визначення ролі і місця, компетенції і повноважень кожного її суб'єкта, розробка пропозицій щодо вдосконалення їхнього правового статусу. Дослідження цих проблем, як уявляється, дозволяє якщо не усунути, то хоча б нейтралізувати можливі негативні фактори суспільного розвитку, в тому числі в сфері безпосереднього захисту прав і законних інтересів громадян від протиправних зазіхань та беззаконня.

Загальновідомо, що стан охорони громадського порядку в країні залишається незадовільним. Ця теза підтверджується численними заявами і повідомленнями, скаргами громадян до органів внутрішніх справ, яких у 2005 р. надійшло 2,4 млн., 2006 р. - 2,6 млн., 2007 - 2,8 млн., 2008 р. - 2,75 млн. Лише за перше півріччя 2009 року таких звернень було зареєстровано понад 1,5 млн.

Визначальна роль людини у побудові правової держави і громадянського суспільства, охороні правопорядку, правоохоронній діяльності і визначила основну ідею цієї роботи - дослідити стан адміністративно-правового регулювання правоохоронної діяльності під кутом зору місця і ролі в ній людини. Людини не тільки як об'єкта правоохоронної діяльності, а й людини як її суб'єкта. Адже правоохоронні органи, з одного боку, покликані виконувати вимоги законів, що закріплюють права та свободи людини, а з іншого, - наділені відповідними розпорядчими повноваженнями, в тому числі і правом розробляти і приймати підзаконні акти нормативного характеру, які і спрямовані на регулювання „технологій” реалізації прав та свобод громадян.

Додатковим спонукальним мотивом дослідження є та обставина, що розвиток української держави також пов'язується з посиленням соціальної функції правоохоронних органів. Їх значення суттєво зростає не лише як суб'єктів захисту прав та свобод громадян, а й щодо їх забезпечення. При цьому зазначена функція здійснюється як у правозастосовчій діяльності, так і нормотворчій, що є невід'ємною частиною системи адміністративно-правового регулювання.

Слід зазначити, що чинним законодавством питання захисту прав людини, охорони громадського порядку та боротьби із злочинністю регламентовані поки що недостатньо. Так, за порушення прав людини, завдану їй матеріальну чи моральну шкоду встановлена кримінальна, адміністративна та цивільно-правова відповідальність. Разом з тим громадяни повсякденно стикаються з випадками, коли конституційні принципи грубо порушуються державними органами та їх посадовими особами, або ж взагалі не діють. Вирішення цієї актуальної та складної проблеми без зміцнення всіх ланок й інститутів правоохоронної системи країни, у тому числі органів внутрішніх справ, які уповноважені застосовувати широкий арсенал юридичних засобів щодо забезпечення державно-правового порядку, як уявляється, неможливо.

Попри вжиті останнім часом заходи щодо вдосконалення матеріально-технічної й правової оснащеності сучасної міліції, Міністерство внутрішніх справ України у своїй організації й діяльності багато в чому зберігає риси колишньої радянської міліції тоталітарної доби. Це пов'язано з тим, що організаційно-правове будівництво МВС України довгий час перебувало під сильним впливом суб'єктивних факторів. Так, зокрема, мала місце недооцінка необхідності адаптації організаційних структур міліції до ринкових умов діяльності, правового закріплення цілей, задач, функцій, владних повноважень відповідно до нових реалій української державності.

Як наслідок, правова основа організації та діяльності ОВС формувалася за умов відсутності цілісної, законодавчо закріпленої концепції, а багато гострих питань щодо надання органам внутрішніх справ організаційної цілісності, співробітництва МВС і громадян, формування муніципальних органів охорони громадського порядку не вирішувались, залишались без відповідного юридичного супроводження.

Хоча спроби змінити ситуацію, що склалася в сфері охорони громадського порядку на краще, мали місце неодноразово. Однак вони носили лише розрізнений, поверховий характер та демонстрували відсутність системного бачення перспективи, загальної стратегії забезпечення охорони правопорядку в країні. Саме тому вдосконалення правової системи України потребує посиленої уваги до проблем адміністративно-правового регулювання управління, компетенції і повноважень суб'єктів, що здійснюють охорону громадського порядку, вдосконаленню організаційно - правових засад діяльності правоохоронних органів.

Залишається актуальною також проблема високоорганізованої професійної діяльності органів виконавчої влади, які спеціально створюються для здійснення правоохоронної діяльності. Справа в тому, що охорона громадського порядку вимагає здійснення складних і різноманітних функцій, виконання яких має забезпечити оптимальні умови життєдіяльності суспільства, охорону правопорядку, створити передумови для виконання інших соціальних функцій, пов'язаних, зокрема, із реалізацією законних інтересів громадян, соціальних груп та верств населення, зміцнення на цій основі соціальної єдності народу.

Ми констатуємо, що сьогодні, як і вісімнадцять років тому, коли створювався перший закон України „Про міліцію”, актуальним є обґрунтування місця і ролі цього інституту в життєзабезпеченні суспільства та реалізації виконавчої влади. Зазначені обставини обумовили вибір теми дисертаційного дослідження, її мети та завдань, змістовне та функціональне наповнення, виклад теоретичного та емпіричного матеріалу.

У вітчизняній юридичній та філософсько-правовій літературі проблеми соціального регулювання, правопорядку та правоохоронної діяльності завжди займали важливе місце та активно досліджувались. Вагомий внесок у їх розробку внесли праці видатних мислителів Б.О. Кістяківського, М.М. Коркунова, П.І. Новгородцева, Л.Й. Петражицького, В.С. Соловйова, Є.М. Трубецького, С.Л. Франка, Б.М. Чичеріна, Г.Ф. Шершеневича та ін.

Питання правоохоронної діяльності та прав людини становлять предмет дослідження вітчизняних учених. Особливо актуальними є ідеї, викладені у працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахраха, О.К. Безсмертного, Ю.П. Битяка, І.В. Бондаренка, С.Д. Гусарєва, А.П. Зайця, О.В. Зайчука, В.В. Ковальської, М.І. Козюбри, А.М. Колодія, А.Т. Комзюка, В.В. Копєйчикова, О.Л. Копиленка, А.Ю. Олійника, Н.М. Оніщенко, П.В. Онопенка, О.В. Петришина, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун, Ю.С. Шемшученка, О.В. Шмоткіна та ін.

Важливі проблеми правового регулювання охорони громадського порядку в Україні досліджувались у роботах М.І. Ануфрієва, І.В. Арістової, О.М. Бандурки, Є.В. Білозьорова, В.Т. Білоуса, О.В. Васьковської, І.П. Голосніченка, В.Л.Грохольського, С.М. Гусарова, О.Ф. Долженкова, Р.А. Калюжного, А.П. Клюшниченка, В.В. Коваленка, М.В. Корнієнка, Ю.Ф. Кравченка, О.В. Негодченка, В.С. Олійника, О.І. Остапенка, В.П. Пєткова, С.В. Пєткова, Т.О. Проценка, О.П. Рябченко, В.С. Сивухіна, С.Г. Стеценка, М.П. Федорова, А.Є. Шевченка, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиша та інших авторів.

Також були використані праці зарубіжних вчених, присвячені теоретичному обґрунтуванню та практичним заходам удосконалення забезпечення прав людини у сфері правоохоронної діяльності загалом і охорони громадського порядку зокрема: А.І. Алексєєва, С.С. Алексєєва, В.С. Афанас'єва, Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бабаєва, Л.Ш. Берекашвілі, А.Б. Венгерова, В.П. Ігнатова, М.І. Єропкіна, М.В. Вітрука, Н.Л. Гранат, Г.П. Єрмиловича, А.Е. Жалінського, Л.М. Колодкіна, А.П. Коренєва, В.М. Кудрявцева, В.В. Лазарєва, О.А. Лукашової, М.М. Марченка, О.С. Мордовця, С.В. Поленіної, Л.І. Попова, Р.А. Ромашова, І.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, Ю.М. Старілова, В.Т. Томіна, Б.М. Топорніна, В.П. Федорова, В.В. Черданцева, А.Ю. Якимова та ін.

Попри багатоманітність правових ідей щодо адміністративно-правового регулювання охорони громадського порядку, у наукових розробках попередніх часів піднімались важливі, проте лише часткові аспекти цього явища правової дійсності. Не можна не враховувати і тієї обставини, що праці радянських правників є певним чином заідеологізованими, хоча використання цих джерел є важливим з міркувань забезпечення наступності наукових досліджень. Відповідно, завдання комплексного, системного дослідження проблеми адміністративно-правового регулювання охорони правопорядку, обґрунтування його загальнотеоретичних засад, з'ясування юридичної природи та місця в правовій системі набувають особливої актуальності. Окремим аспектом дослідження стало питання забезпечення захисту прав людини у нормотворчій діяльності суб'єктів правоохоронної системи.

Додатковим спонукальним мотивом дослідження була перевірка висунутої гіпотези, згідно з якою процеси гуманізації, що відбуваються в сучасному світі, актуалізують концепції природного права, спонукають до перегляду значення та можливостей нормативного підходу до праворозуміння.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема програми «Стратегія розвитку законодавства України» (номер державної реєстрації 0103U007975). Дисертаційне дослідження перебуває у руслі виконання Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженої Указом Президента України № 311/2008 від 8 квітня 2008 р. та Концепції реформування наукової та науково-технічної діяльності в системі правоохоронних органів, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 649-р від 16 листопада 2002 р. Робота спрямована на реалізацію Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 рр., затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України № 1767 від 20 грудня 2006 р. та Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 рр., затверджених Загальними зборами Академії правових наук України 9 квітня 2004 р. Дисертантом обґрунтовано концепцію адміністративно-правового регулювання охорони громадського порядку в Україні.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в розробці концепції адміністративно-правового регулювання охорони громадського порядку в Україні, на підставі якої визначені теоретичні засади та особливості правового регулювання охорони громадського порядку в Україні з наступним обґрунтуванням теоретичних положень та практичних рекомендацій щодо напрямів і заходів його вдосконалення.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:

– розкриття сутності, соціально-правових ознак охорони громадського порядку;

– аналіз адміністративно-правових форм забезпечення охорони громадського порядку;

- формулювання поняття та принципів охорони громадського порядку в Україні;

- дослідження нормативно-правової бази охорони громадського порядку;

- визначення взаємозв'язку між станом охорони громадського порядку і рівнем забезпечення прав і свобод людини і законних інтересів суспільства і держави;

- вивчення правового статусу суб'єктів охорони громадського порядку;

– встановлення мети та принципів функціонування суб'єктів охорони громадського порядку;

– розкриття особливостей діяльності державних органів охорони громадського порядку;

- проведення аналізу організаційно-правових засад охорони громадського порядку;

- розгляд особливостей взаємодії та координації діяльності суб'єктів охорони громадського порядку;

- уточнення компетенції і повноважень, класифікації правоохоронних органів України;

- обґрунтування необхідності адміністративно-правової реформи в Україні, зокрема реформи правоохоронної системи;

- виявлення прогалин у чинному правовому регулюванні охорони громадського порядку;

- посилення ефективності надання послуг населенню у сфері охорони громадського порядку суб'єктами охорони громадського порядку;

- удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку та впровадження їх у практичну діяльність суб'єктів охорони громадського порядку;

- використання зарубіжного досвіду в охороні громадського порядку з метою поглиблення міжнародного співробітництва;

- обґрунтування змісту, критеріїв і показників ефективності охорони громадського порядку.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері охорони громадського порядку.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання охорони громадського порядку в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є загальні та спеціальні методи, прийоми наукового пізнання, застосування яких обумовлене системним баченням предмета вивчення, що дало можливість дослідити в єдності правове регулювання і практичну діяльність у сфері охорони громадського порядку.

Історико-правовий та порівняльно-правовий методи застосовані в процесі дослідження становлення і розвитку суб'єктів охорони громадського порядку; логіко-семантичний метод уможливив поглиблення понятійного апарату змісту і сутності охорони громадського порядку; системно-структурний метод використано при дослідженні системи охорони громадського порядку, правового статусу, компетенції і повноважень суб'єктів охорони громадського порядку (2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5).

Статистичний метод і метод документального аналізу застосовані при вивченні організаційно-правових засад охорони громадського порядку, аналізі державного управління у сфері охорони громадського порядку (3, 3.1).

На основі формально-юридичного методу проведено дослідження сучасного стану охорони громадського порядку як однієї з головних функцій держави (3.2).

Загальнонаукові методи аналізу та синтезу як способи пізнання правових явищ були спрямовані на вивчення особливостей змісту завдань і мети діяльності різних суб'єктів охорони громадського порядку, правового матеріально-технічного та інформаційного забезпечення їхньої діяльності (1.3, 2.1, 3.3, 4.1, 4.3).

За допомогою логіко-юридичного методу сформульовані висновки і пропозиції відповідно до мети дослідження (розділ 4).

У дослідженні знайшли широке застосування й інші методи та прийоми наукового пізнання, зокрема психологічний метод, метод спостереження, соціологічний метод аналізу документів тощо.

Теоретико-методологічне підґрунтя дисертаційного дослідження склали наукові доробки вчених з філософії, соціології, загальної теорії держави і права, конституційного права, теорії управління та адміністративного права, інших галузей права, вітчизняних і зарубіжних вчених-фахівців у сфері охорони громадського порядку.

Нормативно-емпіричною базою дослідження стали норми Конституції України, законів України та підзаконних актів, що регулюють охорону громадського порядку, національна правозастосовча практика, статистична звітність суб'єктів охорони громадського порядку.

Автором використано також особистий багаторічний досвід роботи в органах внутрішніх справ та державній податковій службі.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження визначається тим, що автор комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням останніх досягнень юридичної науки розробив концепцію адміністративно-правового регулювання охорони громадського порядку в Україні.

Вперше:

– комплексно досліджені сутність, соціально-правова характеристика охорони громадського порядку та головного завдання охорони громадського порядку -- захисту прав і свобод людини і громадянина;

– обґрунтовані та зведені в систему адміністративно-правові форми охорони громадського порядку, котрі залежать від організаційної структури суб'єктів охорони, змісту їх діяльності та функцій. Виокремлено дві головні групи форм діяльності з охорони громадського порядку: загальноорганізаційні та правові.

- науково обґрунтована необхідність здійснення інституційних перетворень у правоохоронній діяльності, адекватних змінам, що мають місце у соціально-економічній, політико-правовій та морально-духовній сферах суспільного життя. Зокрема, органи внутрішніх справ необхідно реформувати концептуально, на засадах стадійності, наступності, з докорінною реорганізацією ключової низової ланки системи - місьрайлінорганів;

- визначена система охорони громадського порядку в Україні як комплекс правових, організаційно-практичних, ідеологічних, матеріально-технічних та інформаційних заходів і засобів державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій і громадян, уповноважених здійснювати охорону громадського порядку;

– обґрунтована необхідність удосконалення правового статусу суб'єктів охорони громадського порядку, упорядкування їх компетенції і повноважень, розмежування функцій і завдань діяльності. Метою цієї діяльності є підвищення ефективності взаємодії, покращення охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів громадян;

– встановлена роль та місце органів місцевого самоврядування в загальній системі охорони громадського порядку та в реалізації на практиці правоохоронної функції держави. Формами участі органів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку є контроль, організація взаємодії, забезпечення фінансування охоронних заходів.

- з урахуванням сучасних соціально-економічних, ідеологічних, кримі-нологічних та правових умов розвитку суспільства розроблені пропозиції з питань удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку в Україні. Зокрема, ключовими засадами такої діяльності є забезпечення дотримання принципу верховенства права в діяльності правоохоронних органів, створення механізмів унеможливлення їх використання у партійно-політичних, групових чи особистих інтересах, упорядкування умов організаційно-правового, кадрового фінансового забезпечення правоохоронних органів залежно від складності та рівня відповідальності за виконання покладених на них обов'язків.

Удосконалено:

– визначення правового статусу міліції як головного інструменту охорони громадського порядку;

– поняття „охорони” та „захист”, їх спільні ознаки та відмінності стосовно забезпечення громадської безпеки та охорони громадського порядку. Акцентовано, що термін „охорона” вживається у попереджувальному значенні, тобто тоді, коли факту правопорушення немає, водночас про „захист” мова йде у випадках припинення вчиненого правопорушення;

– розуміння сутності пріоритетності серед об'єктів охорони громадського порядку. На першому місці - людина, далі суспільство і насамкінець держава. Саме від стану охорони прав, свобод та законних інтересів людини залежить становище суспільства та безпека держави;

- поняття, цілі і завдання громадських організацій як суб'єктів охорони громадського порядку;

- розуміння сутності державного управління у сфері охорони громадського порядку, організуючої і координуючої ролі держави в забезпеченні правопорядку;

- упорядкування умов організаційно-правового, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення правоохоронних органів залежно від складності та рівня відповідальності за виконання покладених на них обов'язків.

Набули подальшого розвитку:

- характеристика принципів та методів охорони громадського порядку;

– з'ясування змісту та сутності правоохоронної функції держави, особливостей її реалізації у сфері охорони громадського порядку;

– принципи охорони громадського порядку, зокрема, верховенства права, пріоритетності природних прав людини, відповідності законодавства з прав людини міжнародним правовим нормам.

- обґрунтування необхідності реформування системи забезпечення охорони громадського порядку, чіткого розмежування завдань та повноважень різних структурних елементів;

- характеристика міжнародного співробітництва та використання зарубіжного досвіду в охороні громадського порядку;

- адміністративно-правове розуміння сутності, змісту і показників ефективності охорони громадського порядку;

- створення ефективної системи реагування на порушення громадського порядку, злочини та інші правопорушення нормативно визначених, взаємопов'язаних та узгоджених дій правоохоронних органів, розпочинаючи з отримання інформації про правопорушення до повного забезпечення захисту інтересів прав потерпілих і держави.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі для подальшого дослідження питань правового регулювання охорони громадського порядку, розв'язання проблем реформування правоохоронної системи, вдосконалення захисту прав і свобод людини і законних інтересів суспільства і держави;

- у правотворчості -- при підготовці і вдосконаленні загальних і спеціальних нормативно-правових актів у сфері охорони громадського порядку; пропозиції і рекомендації, що розроблені автором, можуть бути використані для вдосконалення адміністративного, кримінального, кримінально-процесуального законодавства, усунення протиріч між нормами окремих законодавчих та підзаконних актів;

- у правозастосуванні -- розроблені в дослідженні пропозиції та висновки спрямовані на вдосконалення практики застосування норм чинного законодавства у сфері охорони громадського порядку, посилення ефективності діяльності суб'єктів охорони громадського порядку;

- у правоохоронній сфері -- зроблені автором висновки щодо забезпечення охорони громадського порядку можуть бути використані у процесі вдосконалення охорони та захисту прав і свобод людини та інтересів інших об'єктів правоохоронної діяльності;

- у навчальному процесі -- положення і висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників, посібників, навчальних програм та викладанні курсів: «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України», «Основи управління в ОВС», «Судові і правоохоронні органи України» та інших навчальних дисциплін, у науково-методичній роботі викладачів, аспірантів, слухачів та студентів;

– у правовиховній роботі -- положення і рекомендації дисертаційного дослідження можуть використовуватися в системі правового виховання населення, професійної підготовки та перепідготовки персоналу правоохоронних органів, членів громадських організацій з охорони громадського порядку.

Результати дисертаційного дослідження використані у правотворчій діяльності Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (довідка № 04-19/14-2857 від 1 жовтня 2009 р.), правозастосовчій діяльності Головного Управління МВС України в м. Києві (довідка № 14876 від 7 жовтня 2009 р.), навчальному процесі Національної академії прокуратури України (акт впровадження від 2 жовтня 2009 р.) та Академії управління МВС України (акт впровадження від 18 червня 2009 р.), науковому процесі Державного науково-дослідного інституту МВС України (довідка від 7 жовтня 2009 р.).

Особистий внесок здобувача в одержанні наукових результатів, що містяться в дисертації, полягає в тому, що дослідження виконане автором самостійно, сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на основі особистих досліджень здобувача. Наукові ідеї та розробки, що викладені в дисертації, належать автору, матеріали і висновки співавторів у дисертації не використовуються.

Апробація результатів дисертації. Підсумки дослідження проблем правового регулювання охорони громадського порядку в цілому, окремі їх аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені здобувачем на 9 міжнародних та національних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах».

Зокрема, апробація результатів дисертаційного дослідження відбулася на міжнародній науково-практичній конференції «Інформаційне суспільство в Україні: інформаційно-правова культура, освіта, наука» (тема «Місцеве самоврядування в охороні громадського порядку», м. Суми, листопад 2007 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Адміністративна реформа та проблеми удосконалення діяльності правоохоронних органів» (тема «Взаємодія державних органів в охороні громадського порядку», м. Сімферополь, грудень 2007 р.); Всеукраїнській міжвузівській науково-практичній конференції «Підприємницьке безпекознавство: соціально-правові та психолого-економічні засади» (тема «Актуальні проблеми забезпечення громадської безпеки правоохоронними органами України», м. Київ, лютий 2008 р.); засіданні «круглого столу» в Інституті законодавства Верховної Ради України «Проблеми кодифікації законодавства України» (м. Київ, 12 березня 2008 р.); академічних читаннях в Київському регіональному центрі Академії правових наук України «Окремі проблеми реформування кримінальної юстиції в Україні» (м. Київ, 22 жовтня 2008 р.); ХІV міжнародній науково-практичній конференції «Україна в євроінтеграційних процесах» (тема «Міжнародне співробітництво України у правоохоронній діяльності», 21-22 лютого 2009 р.); на робочій зустрічі в НАН України членів Центрального керівного комітету, ключових експертів і виконавців проекту «Пенітенціарна реформа в Україні» (м. Київ, 18 березня 2009 р.); на комітетських слуханнях «Про стан дотримання чинного законодавства України у сфері кримінально-правової охорони довкілля та охорони і використання надр у контексті поточних законодавчих ініціатив» у Комітеті Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (тема «Охорона навколишнього середовища, як завдання правоохоронних органів України», м. Київ, 1 квітня 2009 р.); на засіданні «круглого столу» Американської асоціації юристів Інституту законодавства Верховної Ради України «Вдосконалення кримінального законодавства та практики застосування заходів, альтернативних ув'язнень у контексті міжнародних зобов'язань України» (м. Київ, 14 квітня 2009 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли відображення в індивідуальній монографії «Адміністративно-правове регулювання охорони громадського порядку в Україні» та 23 статтях, опублікованих у наукових, науково-практичних журналах та збірниках наукових праць, які ВАК України затверджені як фахові.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, поділених на 14 підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 398 сторінок, з яких основний текст складає 370 сторінок. Список використаних джерел складається із 371 найменування і займає 27 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дослідження, виявлено зв'язок роботи з науковими та державними програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об'єкт і предмет дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, апробацію та опублікування результатів дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ І. «Сутність і соціально-правові ознаки охорони громадського порядку» складається із трьох підрозділів, присвячених розгляду адміністративно-правових форм забезпечення охорони громадського порядку, нормативно-правовим основам охорони громадського порядку та захисту прав і свобод людини і громадянина, як головного завдання охорони громадського порядку.

У підрозділі 1.1. «Адміністративно-правові форми забезпечення охорони громадського порядку» розглядається як єдина цілісна система суспільних відносин, впорядкованих законом, з'ясовується поняття і сутність громадського порядку. Зазначено, що відсутність єдиного розуміння поняття громадського порядку сприяє різночитанням, смисловим підмінам, синонімізації різних за значенням понять і на певному етапі стає гальмом у розвитку тієї або іншої галузі наукових знань. На практиці неоднозначне визначення понятійної бази призводить до нечіткості цілей і завдань, невизначеності суб'єктів охорони громадського порядку, багатозначності і дублювання функціональних зв'язків між ними.

Автор схиляється до визначення, згідно з яким громадський порядок розглядається як впорядкована правовими та іншими соціальними нормами система суспільних відносин, що забезпечує захист прав і свобод громадян, їх життя і здоров'я, повагу до честі та людської гідності, дотримання норм суспільної моралі, захист законних інтересів суспільства та держави. Сферу громадського порядку становлять переважно відносини, що виникають і розвиваються у громадських місцях, до яких належать, насамперед, місця спільного проживання, праці, відпочинку, а також спілкування людей з метою задоволення їх різноманітних життєвих потреб.

Українським законодавством визначення громадських місць не передбачено, але в підзаконних нормативно-правових актах є орієнтовний перелік громадських місць, а саме: вулиці, площі, парки, транспортні магістралі, вокзали, пристані, аеропорти тощо, де перебувають постійно чи тимчасово люди незалежно від причини їх перебування у таких місцях.

Під громадським місцем розуміють місця, які використовуються громадянами для спільної праці, відпочинку, пересування, проведення масових заходів, культурного та духовного розвитку, та інші місця, де громадяни можуть перебувати постійно, незалежно від часу, доби, пори року.

Необхідно розрізняти поняття громадського порядку у вузькому та широкому розумінні слова. У широкому (соціально-політичному) аспекті громадський порядок розглядається у значенні суспільного ладу як весь устрій суспільства, вся система відносин, існуючих у суспільстві. У вузькому розумінні громадський порядок розглядається, що і є предметом дослідження, як певна сукупність суспільних відносин в окремих сферах суспільного життя та побуту. Громадський порядок у вузькому розумінні означає безпеку громадян, захист їх прав і свобод, охорону всіх форм власності, нормативні умови праці та побуту. Викладене авторське бачення змісту охорони громадського порядку, за яким слід розуміти зумовлений закономірностями розвитку суспільства та здійснюваний правоохоронними органами та іншими державними органами й громадськими організаціями за активною участю громадян комплекс заходів, спрямованих на забезпечення дотримання правил, які регулюють стосунки між людьми у сфері суспільного, політичного, приватного життя та побуту, профілактику і припинення правопорушень, притягнення до відповідальності винних у порушенні встановлених законом правил, захист прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави і суспільства від злочинних та інших антигромадських посягань. Охорону громадського порядку слід сприймати як діяльність компетентних органів влади спільно з громадськістю щодо забезпечення належного морально-правового стану суспільства, захисту конституційних прав і свобод громадян, здійснюваного шляхом реалізації заходів на основі й у порядку, передбачених законом.

Форми і методи охорони громадського порядку визначаються організаційною структурою суб'єктів охорони, змістом їх діяльності та їх функціями. Залежно від характеру і правових наслідків діяльності суб'єктів охорони громадського порядку виокремлюють дві головні групи форм діяльності з охорони громадського порядку:

а) загальноорганізаційні: не мають юридичного характеру і правових наслідків;

б) правові: встановлюють правила поведінки та спричиняють виникнення, зміну, реалізацію, припинення адміністративно-правових відносин або певних правових наслідків.

У підрозділі 1.2. «Нормативно-правове регулювання охорони громадського порядку» досліджується цілеспрямований організаційно-нормативний вплив на суспільні відносини у сфері охорони громадського порядку за допомогою правових засобів (юридичних норм, індивідуальних приписів, правовідносин тощо) з метою їх упорядкування, закріплення, охорони й розвитку.

Правове регулювання охорони громадського порядку охоплює специфічну діяльність державних органів (органів виконавчої влади, органів внутрішніх справ, прокуратури, суду, прикордонної служби, податкової міліції тощо), органів місцевого самоврядування, громадських організацій та окремих громадян, пов'язану з розробленням юридичних настанов, встановленням певних правил поведінки та визначенням юридичних засобів забезпечення громадського порядку.

Нормативно-правові основи охорони громадського порядку створюють умови для різноманітної діяльності нормотворчих органів держави, яка пов'язана з вибором типу, методів, способів регламентації, визначенням співвідношення нормативних та індивідуальних засобів регулювання, тобто здійснюється формулювання юридичного механізму охорони громадського порядку.

У такому складному соціальному явищі, як охорона громадського порядку, використовується широкий комплекс правових норм із різних галузей права, а насамперед адміністративного і кримінального права. Безпосереднім об'єктом застосування прав є конкретний випадок, певна ситуація. Для розв'язання суспільних відносин, які виникають у зв'язку з такими фактами, часто буває недостатньо наявності лише одного правозастосовного акта. Особливості окремих конкретних ситуацій вимагають видання цілої серії актів, що доповнюють й зумовлюють один іншого (постанова слідчого, збір доказів, їх оцінка, допит свідків та здійснення інших процесуальних дій).

Правові норми регламентують найскладніші та найважливіші суспільні відносини у сфері охорони громадського порядку, але багатогранність суспільного життя не дає змоги врегулювати нормами права всі суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення заходів з охорони правопорядку.

Значна кількість суспільних відносин має нескладний характер, вони не потребують законодавчого регулювання, а можуть цілком бути врегульовані, деталізовані підзаконними актами виконавчих органів влади. У сфері охорони громадського порядку реалізація багатьох нормативних положень законодавчих актів доповнюється відомчими актами правоохоронних органів.

Правове регулювання охорони громадського порядку охоплює специфічні правовідносини, встановлює підстави виникнення таких правовідносин, у т. ч. й підстави адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення громадського порядку. Відповідно до цього в юридичній науці розрізняють юридичні і фактичні підстави відповідальності. Фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок). Юридичну підставу адміністративної відповідальності пов'язують з поняттям «склад адміністративного правопорушення (проступку)», під яким розуміють сукупність встановлених законом об'єктивних і суб'єктивних ознак, що характеризують дію або бездіяльність як адміністративне правопорушення.

У підрозділі проводиться всебічний аналіз нормативно-правових основ охорони громадського порядку, зокрема, підстав для притягнення відповідальності за адміністративні правопорушення.

Аналіз законодавства, що регулює відносини у сфері охорони громадського порядку, показує, що його можна поділити на дві групи:

а) норми, що визначають правовий статус фізичних та юридичних осіб у сфері охорони громадської безпеки;

б) норми, що встановлюють статус суб'єктів охорони громадського порядку Ї спеціальних державних органів та їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань та інших суб'єктів охорони.

Норми другої групи встановлюють завдання, функції, обов'язки, права та відповідальність суб'єктів охорони громадського порядку, визначають форми і методи забезпечення громадського порядку.

Забезпечення громадського порядку здійснюється шляхом проведення державної політики у сфері громадської безпеки, спрямованої на створення та підтримку необхідного рівня захищеності об'єктів безпеки, здійснення на підставі законів заходів нормативно-правового, організаційного, правоохоронного, морально-виховного та іншого характеру, адекватних загрозам життєво важливим інтересам особистості, суспільства та держави.

Цілі і завдання охорони громадського порядку реалізуються через функції, які здійснюються у встановлених законом формах, засобах і методах охорони порядку. Проте у правовому регулюванні охорони громадського порядку існують суттєві прогалини.

В юридичній літературі та законодавстві немає чіткого визначення поняття громадського порядку, правоохоронних органів, розмежування їх компетенції і повноважень, мають місце суперечності у визначенні об'єктів посягання, що доводить про необхідність удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку, особливо в частині, яка стосується захисту прав і свобод людини.

У підрозділі 1.3. «Захист прав і свобод людини і громадянина -- головне завдання охорони громадського порядку» з позицій того, що еволюція суспільного розвитку ґрунтується на пріоритеті прав і свобод людини, досліджуються проблеми діяльності суб'єктів охорони громадського порядку у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина, констатується, що розвиток демократії, економіки, культури, матеріального забезпечення неможливий без реалізації особистих прав і свобод людини.

Влада повинна забезпечити гарантування, охорону і захист прав людини, що має бути головним у функції держави з охорони громадського порядку. Ст. 3 Конституції України стверджує, що захист, охорона та забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Здійснюючи охорону громадського порядку, держава має створити таку врегульовану нормами права та іншими соціальними нормами систему суспільних відносин, яка б забезпечувала спокій населення, охорону життя і здоров'я, прав і свобод, честі і гідності громадян, створювала б сприятливі умови для нормального функціонування державних і громадських організацій і установ, виховання поваги до суспільства, дотримання громадської моралі. Всі державні органи, їх посадові особи, об'єднання громадян і окремі громадяни, згідно зі своїм правовим статусом, зобов'язані в межах своєї компетенції забезпечувати охорону громадського порядку, дотримуватись правил суспільної моралі.

Автор доводить, що захист прав і свобод людини і громадянина в системі заходів з охорони громадського порядку має здійснюватись на принципах верховенства права, визнанні людини найвищою соціальною цінністю, пріоритетності її природних прав, забезпеченні прав і свобод людини як основного обов'язку правової демократичної держави та її правоохоронних органів, зокрема права людини на правовий захист, відновлення прав потерпілого та відшкодування неправомірної шкоди, участі громадських правозахисних організацій у формуванні державної політики, відповідності законодавства з прав людини міжнародним правовим нормам, на демократичних процедурах контролю за здійсненням державними органами правоохоронних функцій.

Держава реалізовує правоохоронну функцію через свої органи, які наділяє спеціальною компетенцією та повноваженнями, котрі в охороні громадського порядку з метою захисту прав і свобод людини і громадянина використовують різні заходи примусу, переконання, виховання, роз'яснення, адміністративного попередження і припинення.

Здійснення прав і свобод людини і громадянина як головного завдання в системі охорони громадського порядку має ґрунтуватись на конституційних гарантіях, які поділяються на економічні, політичні та юридичні. В основі всіх видів гарантій прав і свобод людини має бути законність, зміст якої полягає не тільки в наявності найдосконаліших правових форм, а й у справжньому їх застосуванні, спрямованому на забезпечення невід'ємних прав і свобод людини, досягнення соціальної справедливості, врахуванні особистих, суспільних і державних інтересів.

У розділі ІІ «Система охорони громадського порядку в Україні», який складається з п'яти підрозділів, досліджується система охорони громадського порядку, яка складається з держави та її законодавчої, виконавчих і судових органів; президентських структур; прокуратури та інших органів, яким державою делеговано певні повноваження з охорони громадського порядку з урахуванням відповідного розподілу компетенції, форм, методів і засобів їх реалізації; органів місцевого самоврядування; громадських об'єднань та організацій, окремих громадян, право яких здійснювати охорону громадського порядку законними заходами передбачено Конституцією України.

У підрозділі 2.1. «Суб'єкти охорони громадського порядку: правовий статус, повноваження і компетенція» розглядаються існуючі в юридичній науці погляди на визначення суб'єктів охорони громадського порядку та принципи їх діяльності. Суб'єкти охорони громадського порядку являють собою складне соціально-правове утворення, діють на принципах єдності, структурності, ієрархічності, взаємозалежності системи і середовища, різних форм діяльності.

Систему охорони громадського порядку можна розглядати як соціально об'єктивну систему, котра складається з комплексу правових засобів, методів і гарантій, які забезпечують охорону суспільних відносин від протиправних посягань, діяльності спеціальних державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, об'єднань громадян, уповноважених законом забезпечувати громадський порядок.

Систему охорони громадського порядку доцільно розглядати у широкому та вузькому аспектах. У широкому розумінні -- це діяльність усіх учасників суспільних відносин, спрямована на забезпечення громадського порядку, додержання прав і свобод людини, їх реалізацію, дотримання законності і правопорядку. Суб'єктами охорони громадського порядку у вузькому значенні є державні спеціальні органи, уповноважені на забезпечення владної детально регламентованої діяльності із захисту суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку; громадські організації та об'єднання громадян; окремі громадяни, які здійснюють повноваження з охорони громадського порядку у визначених законом межах і формах.

Система охорони громадського порядку реалізується у три способи: кримінально-правовий, цивільно-правовий та адміністративно-правовий. Відповідно, розрізняють кримінально-правову, цивільно-правову та адміністративно-правову охорону громадського порядку.

Суб'єкти охорони громадського порядку наділені певним правовим статусом, особливості якого прямо пов'язані з їх компетенцією і повноваженнями.

Питання про сутність правового статусу суб'єктів охорони громадського порядку має принципове значення, оскільки дає змогу на рівні науково-теоретичних узагальнень більш повно вивчити особливості їх будови, структури, порядок функціонування і розробити такий варіант закріплення правового статусу окремих суб'єктів охорони громадського порядку в нормативних актах, який забезпечував би їх найвищу ефективність.

Головними структурними елементами правового статусу, як обґрунтовується у дисертації, є призначення, завдання, функції і конкретні владні повноваження, які становлять основу правового статусу й утворюють правосуб'єктність будь-якого суб'єкта системи охорони громадського порядку. Система суб'єктів, що безпосередньо займається охороною громадського порядку, включає практично будь-які органи виконавчої влади, підприємства, установи й організації незалежно від форм власності, а також громадські організації, колективи трудящих і окремих громадян, осіб без громадянства та іноземних громадян за умови, що всі вони або кожен з них окремо здійснюють чи здійснювали заходи щодо охорони і зміцнення громадського порядку, попередження правопорушень, боротьби зі злочинністю. Правовий статус суб'єктів охорони громадського порядку має відповідати компетенції і повноваженням, передбаченим законом.

У загальному розумінні правовий статус -- це встановлене нормами права існуюче становище суб'єкта в певній системі.

Кожний суб'єкт охорони громадського порядку наділений спеціальним правовим статусом, який є сукупністю його прав, обов'язків, заборон і відповідальності, встановлених законодавством і притаманних тільки йому. Такий спеціальний правовий статус у сфері охорони громадського порядку мають спеціально уповноважені органи, які спрямовують свою діяльність на розроблення та реалізацію заходів, пов'язаних із процесами виявлення, нейтралізації, обмеження чи подолання антигромадських вчинків, що посягають або можуть посягати на стан громадського порядку.

Спеціальний правовий статус суб'єкта охорони громадського порядку мають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, інші центральні виконавчі органи, прокуратура тощо.

Кожний суб'єкт охорони громадського порядку залежно від правового статусу має свої компетенцію та повноваження.

Головним суб'єктом охорони громадського порядку в широкому розумінні цього поняття є народ -- єдине джерело влади. Народовладдя є однією з найголовніших форм прояву демократії, правопорядку, узгодженості та стабільності суспільства.

Підрозділ 2.2. «Державні органи охорони громадського порядку» присвячено дослідженню діяльності державних органів України в охороні громадського порядку, яка здійснюється на принципах: а) верховенства права; б) верховенства законів щодо всіх інших правових актів; в) рівності всіх перед законом; г) забезпечення для всіх суб'єктів цілковитого і реального здійснення суб'єктивних прав; д) незалежного і ефективного правосуддя; е) ефективної роботи всіх правоохоронних органів.

У підрозділі розглядається діяльність у сфері забезпечення громадського порядку Верховної Ради України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, комітетів і комісій Верховної Ради України, Президента України та окремих консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, які були створені для забезпечення діяльності глави держави, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, Державної прикордонної служби України, Генеральної Прокуратури та її органів, органів судової системи та інших державних органів, уповноважених на охорону громадського порядку.

Дисертант досліджує компетенцію і повноваження кожного із суб'єктів державної влади у сфері охорони громадського порядку, аналізує правове регулювання їх правоохоронної діяльності, виявляє прогалини в спеціальному законодавстві та підзаконних актах з питань функціонування зазначених суб'єктів та формує пропозиції щодо усунення цих недоліків.

У дисертації констатується, що чіткого розмежування функцій, компетенцій і повноважень державних органів немає, в їх діяльності має місце дублювання і паралелізм, що породжує конфлікти і суперечності між ними. Постійний розвиток держави і суспільства, ускладнення соціальних відносин, процеси глобалізації і євроінтеграції, створення ринкової економіки, зміна політичної доктрини, корупція, рівень злочинності, кризові явища та інші соціальні фактори суттєво впливають на правову систему, зокрема на правове забезпечення діяльності державних органів у сфері охорони громадського порядку, що необхідно постійно враховувати при організації функціонування державних органів з питань охорони правопорядку.

...