- Взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Белгородской области, органами местного самоуправления, общественными объединениями и объединениями юридических лиц по вопросам организации транспортного обслуживания населения автобусами на междугородных маршрутах (кроме междугородных муниципальных маршрутов) и межсубъектных маршрутах и легковым такси, а также по вопросам повышения качества проектной документации, материалов и технологий, используемых при осуществлении дорожной деятельности.

- Собирает и запрашивает необходимые сведения и материалы от органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Белгородской области, а также от организаций независимо от их организационно-правовой формы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

- В установленном законом порядке как орган государственной власти получает выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Государственного кадастра недвижимости.

- Осуществляет взаимодействие с Федеральным дорожным агентством Министерства транспорта Российской Федерации.

- Осуществляет межрегиональное и международное сотрудничество и обмен научно-технической информацией в сфере дорожной деятельности, передовых технологий в строительстве, проведении анализа цен на импортные материалы, изделия и конструкции, организации транспортного обслуживания населения автобусами на междугородных маршрутах (кроме междугородных муниципальных маршрутов) и межсубъектных маршрутах.

- Участвует в установленном порядке в работе комиссий, создаваемых Губернатором и Правительством Белгородской области по дорожной деятельности, организации транспортного обслуживания населения автобусами на междугородных маршрутах (кроме междугородных муниципальных маршрутов) и межсубъектных маршрутах, а также в работе других комиссий.

- В установленном законом порядке привлекает при разработке вопросов, входящих в компетенцию Управления, научно-исследовательские, технологические и проектно-конструкторские организации, высшие учебные заведения, организации, обеспечивающие антикризисное управление на предприятии, оценщиков, аудиторские, юридические, аукционно-торговые, страховые и кредитные организации, а также отдельных ученых и специалистов.

- Проводит в установленном порядке межведомственные совещания по рассмотрению вопросов, входящих в компетенцию Управления, организует при необходимости экспертные, консультативные, межведомственные комиссии по вопросам деятельности Управления и доводит их до сведения заинтересованных организаций.

- Заключает гражданско-правовые договоры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

- Обращается в суды с исками и выступает в судах от своего имени, от имени Правительства Белгородской области в защиту интересов области по вопросам, относящимся к ведению Управления.

- Обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну.

- Наряду с правами, изложенными в настоящем Положении, Управление имеет также другие права, предоставленные ему законодательством Российской Федерации и Белгородской области.

Руководство Управлением осуществляет начальник Управления - Боровицкий Мстислав Валерьевич.

Начальник Управления назначается на должность и освобождается от должности Правительством области по представлению начальника департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области.

Начальник Управления руководствуется действующим законодательством Российской Федерации и Белгородской области.

Начальник Управления имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должности и освобождаются от должности Правительством области. Федеральный закон №257 - ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ» от 18 октября 2007 г.//Собрание законодательства РФ. 2007. №6. Ст. 2151.

В отсутствие начальника Управления его полномочия исполняет первый заместитель начальника Управления, а в отсутствие первого заместителя начальника Управления - один из заместителей, определенный начальником Управления.

Начальник Управления:

- по вопросам, отнесенным законодательством и настоящим Положением к его компетенции, действует на принципах единоначалия;

- действует без доверенности от имени Управления, представляет его интересы в государственных органах, предприятиях, организациях, учреждениях;

- по вопросам, отнесенным к ведению Управления, представляет интересы Управления, Правительства и Губернатора области в федеральных органах власти, территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, органах исполнительной власти области, органах местного самоуправления муниципальных образований, в учреждениях, предприятиях и организациях всех форм собственности непосредственно, без доверенности;

- организует работу Управления;

- назначает на должность и освобождает от должности работников Управления, изменяет и расторгает трудовые договоры с работниками Управления, предоставляет отпуска, поощряет работников Управления в пределах своей компетенции, вносит предложения о поощрении и награждении работников Управления;

- утверждает правила внутреннего трудового распорядка и иные локальные акты Управления в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации, а также в пределах своей компетенции издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками Управления;

- осуществляет методическое руководство деятельностью работников Управления, организует работу по анализу и обобщению результатов деятельности Управления, ее совершенствованию и устранению выявленных недостатков;

- налагает на работников Управления дисциплинарные взыскания, привлекает их к материальной ответственности в случае виновных действий в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, Белгородской области и настоящим Положением.

Материально-техническое обеспечение Управления осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Белгородской области.

Прекращение деятельности Управления производится в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации.

При реорганизации или ликвидации Управления увольняемым сотрудникам гарантируется соблюдение их прав и интересов в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

2.2 Анализ региональной и муниципальной программ Белгородской области Ровеньского района «Совершенствование и развитие транспортной системы и дорожной сети Белгородской области на 2014-2020 годы»

Белгородская область находится в южной части Центрального федерального округа и является приграничной. Так только протяженность границ с Украиной составляет 540 км (47 процентов всех границ области). Территориальное положение Белгородской области достаточно выгодное. Через территорию области проходят основные транспортные магистрали, соединяющие южную и центральную Россию с северными и восточными регионами, включая основной автодорожный коридор Российской Федерации №11 Белгород - Воронеж - Тамбов - Шацк - Нижний Новгород - Шарья - Котлас (согласно Перечню основных автодорожных коридоров Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 1999 года N 438 «О Государственной концепции создания и развития сети автодорог в Российской Федерации»). Родионов А.Ю. Организация транспортного обслуживания городского населения. М.: Фонд «Институт экономики города», 2012. 194 с.

Область располагает удобными выходами к основным российским рынкам.

Вместе с тем, недостаточный уровень развития сети автомобильных дорог не позволяет в полной мере использовать конкурентные преимущества области с точки зрения реализации ее потенциала.

Значительный рост объемов перевозок грузов сдерживается дефицитом пропускных возможностей транспортной инфраструктуры.

Кроме того, недостаточное развитие сети автомобильных дорог на территории области сдерживает развитие малого и среднего бизнеса, рост личной мобильности граждан (приобретение автомобилей в личную собственность), которые в рыночных условиях невозможны без высокого уровня автомобилизации.

Неудовлетворительное транспортно-эксплуатационное состояние большинства автомобильных дорог области приводит к росту транспортных издержек и снижению скорости доставки грузов и пассажиров. Рост транспортных издержек ведет, в свою очередь, к снижению конкурентоспособности произведенной продукции, что является сдерживающим фактором для развития экономики области.

Из-за отсутствия дорог с твердым покрытием 179 населенных пунктов области, в которых проживает порядка 4600 человек, не имеют круглогодичной транспортной связи с районными центрами. Ограниченность транспортной доступности сельских населенных пунктов приводит к отсутствию возможности предоставления необходимых социальных услуг, квалифицированной медицинской помощи населению. Программа экономического и социального развития Белгородской области на 2010-2015 годы: Закон Белгородской области от 10.07.2002 г. № 44-ОЗ/ Периодическое издание Белгородоблстата. - Белгород, 2010.

Остается низким уровень безопасности на автомобильном транспорте. Изношенность и недостаточная прочность дорожного покрытия способствуют повышению уровня аварийности. По дорожным условиям за 2012 год на автомобильных дорогах Белгородской области произошло 29 дорожно-транспортных происшествий, в 2013 году - 71, а в 2014 году - 86. Белгородская область в цифрах. Белгород: Белгородский областной комитет государственной статистики, 2012. 76 с.

В связи с неудовлетворительным состоянием и темпами развития автомобильных дорог и улично-дорожной сети возникают заторы на автомобильных дорогах, уменьшается скорость движения транспорта, что приводит к ухудшению экологической обстановки. Кроме этого, ужесточение требований безопасности дорожного движения, особенно в зимнее время, влечет загрязнение придорожных территорий химическими веществами, используемыми для борьбы с зимней скользкостью. Велика энергоемкость строительства и содержания автомобильных дорог, что также приводит к значительным объемам вредных выбросов в атмосферу.

Таким образом, важнейшей проблемой в развитии транспортной системы Белгородской области является отставание в развитии дорожной сети от потребностей экономики и населения, что выражается в высокой степени износа и несоответствии современным техническим требованиям существующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального, местного значения и искусственных сооружений на них.

Настоящая государственная программа призвана создать необходимые условия для решения основных проблем транспортной системы и дорожной сети Белгородской области и достижения современной и эффективной работы транспортной инфраструктуры в регионе.

Транспорт является важнейшей составной частью производственной и социальной инфраструктуры Белгородской области. Наряду с другими отраслями, он обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических целей.

Транспорт - не только отрасль, перемещающая грузы и людей, это, в первую очередь, межотраслевая логистическая система, влияющая на условия жизнедеятельности и хозяйствования. Возможность беспрепятственно, качественно и надежно осуществлять перевозки становится определяющей при принятии решения об инвестировании перспективных проектов и создании различного рода производств.

На территории Белгородской области сложилась достаточно плотная транспортная сеть, в состав которой входят автомобильный, железнодорожный и авиационный транспорт. Через Белгородскую область проходят важнейшие железнодорожные и автомобильные магистрали межгосударственного значения, соединяющие Москву с южными районами России и Украиной. По ним осуществляются как местные, так и межрегиональные и международные транспортные перевозки.

Транспортом общего пользования в 2014 году перевезено 167,1 млн. человек, в том числе:

- железнодорожным - 4,3 млн. чел.;

- автобусным - 146,1 млн. чел.;

- трамвайным - 7,7 млн. чел.;

- троллейбусным - 8,9 млн. чел.;

- воздушным - 99,5 тыс. чел.

Пассажирооборот транспорта общего пользования в 2014 году составил:

- железнодорожного - 1407,4 млн. пассажиро-км;

- автобусного - 1522,0 млн. пассажиро-км;

- электрического - 86,5 млн. пассажиро-км;

- воздушного - 44,9 млн. пассажиро-км.

Транспортом общего пользования в 2014 году перевезено 52,5 млн. тонн грузов, в том числе:

- железнодорожным - 45,1 млн. тонн;

- автомобильным - 7,4 млн. тонн.

Грузооборот транспорта общего пользования в 2014 году составил:

- железнодорожного - 11,2 млрд. тонно-км;

- автомобильного - 2,2 млрд. тонно-км. Белгородская область в цифрах. Белгород: Белгородский областной комитет государственной статистики, 2012. 76 с.

В транспортной отрасли работает около 21,3 тыс. человек. В 2014 году в транспортной отрасли было создано 2547 новых рабочих мест.

Одним из основных для Белгородской области является автомобильный транспорт.

Все районные центры области имеют автобусное сообщение с областным центром, межобластные автобусные маршруты связывают Белгородскую область с другими городами России, такими как Москва, Курск, Воронеж, Липецк, Волгоград, Саратов, Железногорск, Обоянь, Острогожск, Лиски и другие.

Действуют международные автобусные маршруты в города Украины - Киев, Харьков, Донецк, Днепропетровск, Северодонецк и столицу Республики Молдова - Кишинев.

Автомобильным транспортом ежедневно перевозится около 400 тыс. пассажиров и более 20 тыс. тонн грузов.

По территории Белгородской области проходит железнодорожная транспортная магистраль, соединяющая города Москву и Санкт-Петербург с Крымом и Кавказом.

Эксплуатационная длина железнодорожных путей в границах Белгородской области составляет 700 км (в т.ч. электрифицированных - 405 км), которая обслуживается Юго-Восточной железной дорогой (685,5 км) и Московской железной дорогой (14,5 км). На территории области расположены 43 железнодорожные станции и 293 посадочные платформы для пассажиров. Белгородская область в цифрах. Белгород: Белгородский областной комитет государственной статистики, 2012. 76 с.

Основные виды грузов, перевозимых по территории Белгородской области железнодорожным транспортом: железная руда, строительные материалы, черные металлы, цемент.

Для обеспечения потребности населения в дальних пассажирских перевозках Юго-Восточным филиалом ОАО «Федеральная пассажирская компания» сформированы и курсируют по территории области 2 фирменных пассажирских поезда в направлениях Белгород - Москва, Валуйки - Старый Оскол - Москва.

Транспортное обслуживание населения Белгородской области железнодорожным транспортом пригородного сообщения осуществляется на основании договора, заключенного между Правительством Белгородской области и ОАО «Пригородная пассажирская компания «Черноземье»«, по регулируемому тарифу с возмещением выпадающих доходов перевозчика из средств областного бюджета.

Основным акционером пассажирской компании (51 процент акций) является ОАО «РЖД», доля Белгородской области составляет 9 процентов.

В 2014 году пригородным пассажирским железнодорожным сообщением ежесуточно пользовалось порядка 8 тысяч жителей области, функционировало 94 пригородных маршрута, по которым было перевезено 2,9 млн. человек. Там же

Особое внимание в последнее время уделяется развитию авиационного транспорта. Проведена модернизация всех важнейших составляющих международного аэропорта Белгород: аэродромного и аэровокзального комплексов, объектов управления движением, радионавигации, посадки и инженерных коммуникаций.

Сметная стоимость строительства составила 5,1 млрд. руб. Проектом предусмотрена реконструкция или новое строительство пятидесяти пяти объектов, из них 45 объектов объемом капитальных вложений 3,6 млрд. руб. уже введено в эксплуатацию. Самые крупные из них - здание аэровокзального комплекса площадью 13,2 тыс. кв. метров и взлетно-посадочная полоса, рулежные дорожки, стоянки авиалайнеров. Социально-экономическое положение Белгородской области (ежемесячный доклад с приложением) / Периодическое издание Белгородоблстата. - Белгород, 2011.

В ходе реконструкции произведено удлинение взлетно-посадочной полосы до 2500 м и расширение до 45 м, что позволило принимать новые типы современных воздушных судов типа ТУ 204, 214, Аэробус - 319, 320, 321, Боинг 737 всех модификаций, Боинг 757-200, Боинг 767-300ER. Взлетно-посадочная полоса усилена высокопрочным асфальтобетонным покрытием. Произведена реконструкция системы рулежных дорожек и перрона, увеличено количество мест стоянок, предусмотрена специальная площадка для обработки воздушных судов противообледенительной жидкостью. Введена в эксплуатацию новая светосигнальная система с огнями высокой интенсивности, позволяющая значительно улучшить видимость.

В конце 2014 года были сданы следующие объекты инфраструктуры аэропорта:

- здание командно-диспетчерского пункта и объекты управления воздушным движением;

- вспомогательные технические здания и сооружения;

- объекты режимно-охранного обеспечения территории аэродрома.

Новый командно-диспетчерский пункт позволит более эффективно осуществлять управление воздушным движением. Установка новых современных средств радионавигации выведет на новый уровень безопасность полетов воздушных судов.

Комплексная модернизация инфраструктуры аэропорта позволила расширить маршрутную сеть в части открытия новых рейсов как по внутренним, так и по международным направлениям, что в свою очередь за последние три года привело к значительному росту показателей динамики пассажиропотока, обслуженных рейсов и, как следствие, доходов от авиационных видов деятельности.

ОАО «Белгородское авиапредприятие» ставит перед собой цели к 2016 году увеличить пассажиропоток до 500 тыс. человек в год, а количество направлений до 40, что может быть реализовано за счет грамотной реализации маркетинговой стратегии по привлечению новых авиаперевозчиков. Социально-экономическое положение Белгородской области (ежемесячный доклад с приложением) / Периодическое издание Белгородоблстата. - Белгород, 2011.

В то же время состояние транспортного комплекса области нельзя считать оптимальным, а уровень развития транспорта достаточным.

Выравниванию экономического развития муниципальных образований области препятствует значительная неравномерность в развитии транспортной сети. Практически для всех девятнадцати муниципальных районов области и трех городских округов автомобильный пассажирский транспорт является основным связующим видом транспорта.

Поэтому важнейшим элементом транспортной системы области, обеспечивающим условия единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, конкуренции и свободы экономической деятельности, улучшения условий и уровня жизни населения, являются автомобильные дороги.

Конечные результаты государственной программы:

1. Увеличение доли автомобильных дорог общего пользования регионального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения.

2. Увеличение густоты автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием на 1000 кв. км территории до 256,2 км.

3. Увеличение общей протяженности построенных автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения с твердым покрытием на 253,5 км.

4. Увеличение протяженности реконструированных автомобильных дорог общего пользования регионального значения с усовершенствованным типом покрытия на 702,7 км.

5. Рост пассажирооборота транспортом общего пользования до 4014 млн. пасс.-км.

Для наиболее эффективного достижения целей и задач, которые поставлены в региональной программе «Совершенствование транспортной системы и дорожной сети Белгородской области на 2014-2020 годы», на муниципальном уровне разработаны стратегии развития дорожной сети районов. Рассмотрим одну из таких стратегий на примере муниципальной программы Ровеньского района «Совершенствование и развитие транспортной системы и дорожной сети Ровеньского района на 2015-2020 годы».

Целью муниципальной программы является создание условий для устойчивого функционирования транспортной системы и дорожной сети Ровеньского района в соответствии с социально-экономическими потребностями населения.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1) сохранность и развитие автомобильных дорог общего пользования местного значения Ровеньского района в соответствии с темпами экономического развития, ростом уровня автомобилизации и объемов автомобильных перевозок;

2) создание условий для устойчивого функционирования системы пассажирских перевозок в Ровеньском районе;

3) обеспечение эффективной деятельности органов исполнительной власти при осуществлении полномочий в сфере дорожной деятельности и организации транспортного обслуживания населения района.

Реализация муниципальной программы предусмотрена на 2015 - 2020 годы.

В результате реализации мероприятий Муниципальной программы к 2020 году:

1) доля автомобильных дорог общего пользования местного значения,

соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения увеличится до 70 процентов к уровню 2013 года; Социально-экономическое положение Белгородской области (ежемесячный доклад с приложением) / Периодическое издание Белгородоблстата. - Белгород, 2011.

2) общая протяженность автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в 2014 году составляет 438,2 км и увеличится на 3,04 км;

5) пассажирооборот транспортом общего пользования увеличится до 1,450 млн. пассажиро-км.

Перечень мероприятий подпрограмм, а также сроки и этапы их реализации подлежат ежегодной корректировке в соответствии с достигнутыми результатами в предшествующий период реализации муниципальной программы.

3. Предложения по усовершенствованию механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством

Для эффективного усовершенствования институтов и механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством необходимо использовать комплекс мер, который можно условно разбить на две описанные ниже группы:

1. Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.

2. Меры по разделению уровней стратегического и текущего управления и планирования дорожного хозяйства.

3. Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов.

4. Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством. Родионов А.Ю. Организация транспортного обслуживания городского населения. М.: Фонд «Институт экономики города», 2012. 194 с.

Важно отметить, что разделение мер по реформированию на группы, приведенное выше, достаточно условно, и мероприятия по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством должны проводиться в комплексе, как единая система мер. Ниже подробно описанные конкретные меры по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством.

1. Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.

Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для отделения хозяйственной деятельности по развитию и поддержанию дорожной инфраструктуры от деятельности по государственному (муниципальному) регулированию, финансированию отрасли и управлению развитием и поддержанием дорожной инфраструктуры.

Принятие таких норм потребует внесения в федеральные законы «Об основах государственной политики в дорожном хозяйстве», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», а также в соответствующие законы субъектов РФ положений, которые:

- Вводят запрет на вмешательство со стороны органов государственного (муниципального) управления отраслью в хозяйственную деятельность государственных (муниципальных) предприятий отрасли;

- Прямо ограничивают задачи такого государственного (муниципального) управления регулированием, финансированием дорожного хозяйства и управлением дорожной инфраструктурой, относящейся к ведению органов государственной власти (местного самоуправления), вводя для всех других случаев запрет на совмещение функций управления с хозяйственными функциями;

- Подтверждают статус государственных (муниципальных) предприятий отрасли как равноправных хозяйствующих субъектов, не обладающих какими бы то ни было привилегиями по сравнению с частными предприятиями, осуществляющих операции с целью получения прибыли и управляемых со стороны государства (муниципалитета) исключительно посредством участия его представителей в органах управления данным предприятием.

2. Меры по разделению уровней стратегического (долгосрочного и среднесрочного) и текущего управления и планирования дорожного хозяйства регионов и крупных муниципалитетов.

Данные меры должны включать:

1) Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для выделения дорожных служб (агентств) в качестве автономных подразделений, наделенных правами самостоятельного принятия решений в соответствующих областях, из состава региональных (муниципальных) органов государственного управления отраслью - департаментов, управлений, комитетов и т.п. - и формирование таких дорожных служб (агентств) в регионах и отдельных крупных муниципальных образованиях с большим объемом расходов на дорожное хозяйство;

2) Пересмотр функциональной структуры управления отраслью с установлением следующего примерного распределения основных функций (полномочий) между органами государственного управления дорожным хозяйством субъектов РФ и региональными (муниципальными) службами дорожного хозяйства:

Отраслевые органы управления дорожным хозяйством:

- Совершенствование законодательной базы регулирования и финансирования дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете);

- Разработка стратегии, программ развития дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете), перспективных планов финансирования отрасли, привлечения внебюджетных и коммерческих бюджетных источников финансирования создания и поддержания автодорог;

- Разработка системы конкретных долгосрочных и среднесрочных направлений и мероприятий по регулированию и финансированию дорожного хозяйства, обеспечивающих достижение намеченных в программах и перспективных планах целей;

- Согласование и контроль соблюдения основных регулируемых параметров эксплуатации, содержания и расширения дорожной инфраструктуры (стандартов, норм и т.п.);

- Контроль за соответствием текущего планирования и регулирования принятой стратегии, программам, перспективным планам и направлениям регулирования и финансирования, намеченной системе долгосрочных и среднесрочных мер по повышению эффективности дорожных работ и услуг.

Службы дорожного хозяйства:

- Определение и уточнение текущих объемов расширения и содержания (ремонта) дорожной инфраструктуры, размеров финансирования дорожного хозяйства;

- Разработка текущих планов финансирования заказов на дорожные работы и услуги и предложений по перспективному планированию этих показателей;

- Разработка предложений по основным регулируемым параметрам эксплуатации дорожной инфраструктуры;

- Разработка и реализация комплекса мероприятий по развитию конкуренции на рынке дорожных работ и услуг;

- Выполнение функций заказчика; организация конкурсных торгов на размещение заказа на дорожные работы и услуги;

- Организация непосредственного финансирования проектов строительства, работ по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры;

- Контроль за соблюдением условий и норм эксплуатации, строительства и содержания дорожной инфраструктуры;

- Организация эксплуатации дорог на платной основе и проектов по использованию доходов от коммерческого использования объектов дорожной сети.

3) Создание (в регионах и крупных муниципалитетах, где таких подразделений нет) или реорганизация одной или нескольких дорожных служб, в зависимости от размеров территории и объемов работ в регионе (муниципалитете). Наиболее эффективной формой дорожных служб, по мировому опыту, являются небольшие организации с численностью 3-5 человек. Гасилов В.В. Формирование конкурентных отношений в дорожном хозяйстве: учебник/. М.: Экономика, 2012. 280 с.

3. Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов

Данные меры должны включать:

1) Проведение регионами и крупными муниципалитетами оценки целесообразности создания (сохранения) формы дорожных фондов для финансирования дорожного хозяйства и принятие ими решений об использовании формы фондов нового поколения, в соответствии с принятыми на федеральном уровне нормами, предоставляющими региональным и местным администрациям право выбора между дорожными фондами и другими методами обеспечения целевой увязки бюджетных доходов и расходов на цели отрасли.

Такая оценка должна проводиться с учетом мирового опыта по использованию формы дорожных фондов. В частности, должен быть учтен вариант двойного механизма финансирования отрасли, предполагающего сочетание финансирования капитальных расходов на расширение дорожной инфраструктуры через общий бюджет с финансированием расходов по содержанию и ремонту дорог через дорожный фонд.

Дорожные фонды не являются обязательной формой управления бюджетными финансами отрасли дорожного хозяйства. Тем не менее, в условиях распространенной в регионах и муниципалитетах практики отвлечения средств на цели, не соответствующие установленным направлениям расходов, предпочтительным является целевое направление поступлений от доходных источников, увязанных с использованием дорожной инфраструктуры, на финансирование этой отрасли, причем наилучшей формой такого целевого формирования бюджетных средств дорожного хозяйства для регионального уровня являются территориальные дорожные фонды (ТДФ). Когда-то дорожные фонды существовали во многих странах, но впоследствии были упразднены. В настоящее время наиболее распространенным способом финансирования дорожной инфраструктуры является финансирование в рамках общего бюджетного процесса.

2) Внедрение территориальных (муниципальных) дорожных фондов нового поколения в регионах (муниципалитетах), принявших решения о создании таких фондов на базе существующих ТДФ или взамен системы финансирования отрасли из общих средств бюджета. Внедрение нового поколения фондов должно включать:

- Мероприятия по организации фондов нового типа, включая привлечение к управлению фондом представителей пользователей автодорогами;

- Разработку механизма и методов формирования доходов и осуществления расходов дорожного фонда;

- Разработку системы взаимодействия дорожного фонда с органами управления отраслью и дорожными службами.

Система функционирования дорожных фондов должны быть учреждена на уровне законодательной (представительной) власти посредством принятия регионом поправок в существующий закон о ТДФ или нового закона о ТДФ, а муниципалитетом - соответствующего акта представительного органа самоуправления. Положения указанных нормативных актов должны закреплять указанные ниже примерные основные принципы организации и работы фонда нового типа, применяемые в мировой практике:

- ТДФ должны являться самостоятельными подразделениями в системе управления дорожным хозяйством;

- Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только одной дорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; в противном случае, (если региональный ТДФ финансирует, например, также работу муниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями во избежание конфликта интересов;

- Основной задачей ТДФ должно являться составление программ и планов финансирования отрасли и их реализация через дорожные службы. Кроме того, ТДФ могут участвовать в аудите выполнения программ финансирования;

- ТДФ должны в обязательном порядке управляться советами директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожных и транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог с правом решающего голоса;

- В состав совета должны входить представители важнейших групп «избирателей», кровно заинтересованных в эффективном управлении дорожной сетью и ее надлежащем финансировании. Центральные органы власти обычно бывают представлены в совете представителями министерств труда, транспорта, финансов, сельского хозяйства и местных властей. Члены совета из негосударственных структур - это, как правило, представители торговой палаты, автомобильной отрасли, фермерских хозяйств (как крупных, так и мелких) и профессиональных организаций (например, Института инженеров). Местные органы власти также должны быть представлены в совете, если дорожный фонд планирует направлять им средства. В некоторых случаях желательно, чтобы крупные (метрополии) и малые (муниципальные) территориальные образования были представлены отдельными членами-представителями администраций таких образований. В идеале половина или более половины членов должны быть из числа представителей негосударственных организаций или местного самоуправления. Управляющий дорожным хозяйством не должен быть членом совета, но должен посещать его заседания (что позволит избежать возникновения конфликтов интересов в случаях, когда совет захочет выступить с критикой в адрес управляющего). Целесообразно также предусмотреть одно специальное место для заинтересованных сторон, которые оказались не представленными в совете (например, для представителя «общественных интересов»). Чтобы члены совета уделяли достаточно времени и внимания работе в совете, они должны получать за это плату;

Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:

- рекомендовать финансовой администрации уровень сборов с пользователей дорог;

- согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению уклонения от их уплаты;

- устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования между дорожными службами и направлениями работ;

- принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных служб;

- устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных работ;

- определять порядок размещения средств по видам работ.

Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов. Периодически должны составляться аудиторские заключения.

Помимо периодических ревизий, описанных выше, необходимо также осуществлять периодический мониторинг способности дорожного фонда добавлять стоимость дорожной отрасли;

ТДФ должны осуществлять свою деятельность в тесном взаимодействии с финансовыми органами региональных администраций и предоставлять этим органам полную информацию об этой деятельности.

4. Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством

Помимо организации эффективной институциональной и функциональной структуры управления, повышение эффективности управления дорожным хозяйством требует внедрения в систему управления отраслью современных эффективных подходов, обеспечивающих:

1) плодотворное взаимодействие между органами управления, решающими задачи регулирования и финансирования отрасли, управления дорожной инфраструктурой;

2) контроль за деятельностью органов отраслевого управления как со стороны органов государственной власти (местного самоуправления), так и со стороны общественности;

3) применение эффективных методов и моделей управления планирования и управления дорожной инфраструктурой. Для этого программа реформ отрасли должна предусматривать следующие меры:

3.1. Внедрение на уровне исполнительной власти регионов, муниципалитетов схем взаимодействия между управленческими структурами органов финансирования и органов отраслевого управления и финансирования дорожного хозяйства, которые позволят этим органам получать полную информацию о деятельности друг друга в области, относящейся к управлению отраслью, оперативно согласовывать принимаемые планы и меры регулирования, совместно принимать важные решения в сфере управления и финансирования, взаимно контролировать выполнение принятых решений и планов.

Принятие таких схем взаимодействия на уровне регионов и муниципалитетов должно закрепляться соответствующими нормативными актами региональной (местной) администрации. Для обеспечения единства принятых схем, на федеральном уровне целесообразно принять совместные рекомендации Министерства финансов РФ и Министерства транспорта РФ по организации взаимодействия финансовых и отраслевых органов управления и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, включающие примерную схему взаимодействия, а также соответствующие инструктивные документы Министерства транспорта РФ в адрес подчиненным ему отраслевым органам управления и финансирования регионов. Романовский М.В. и др. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт, 2012. 429 с.

3.2. Внедрение системы распространения и передачи информации о деятельности региональных и муниципальных органов управления и финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающей:

- Полную прозрачность всех текущих и сводных данных о деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, данных о развитии и состоянии подведомственной им дорожной инфраструктуры, имеющихся у отраслевых органов данных о хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства региона (муниципалитета), для органов законодательной и исполнительной власти регионов (органов местного самоуправления;

- Обязательную публикацию в общедоступных средствах информации регионов и муниципалитетов исчерпывающей основной информации о текущей и перспективной деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, развитии и состоянии дорожной инфраструктуры, хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства. Состав такой информации должен быть установлен в соответствии с принятыми в развитых странах требованиями к обеспечению прозрачности информации о дорожном хозяйстве.

Решение указанных задач требует в первом случае принятия соответствующих нормативных документов Министерством транспорта РФ в адрес региональных отраслевых органов управления и финансирования дорожного хозяйства и нормативных документов региональных и местных администраций, устанавливающих систему передачи информации для органов власти (самоуправления). Во втором случае объем и состав подлежащей обязательной публикации информации должен быть разработан на основе международного опыта и установлен Министерством транспорта РФ, по согласованию с Государственным комитетом статистики, в соответствующих нормативных отраслевых актах, а также подтвержден необходимыми актами региональных и местных администраций.

3.3 Адаптация к российским условиям и внедрение в практику регионального и местного управления дорожным хозяйством следующих основных методов и моделей планирования и управления отраслью:

- моделей долгосрочного и среднесрочного планирования;

- моделей учета приоритетов;

- методов многокритериального анализа;

- моделей развития транспорта;

- методов бюджетного прогнозирования;

- систем управления дорогами и мостами.

Под долгосрочным планированием в данном контексте понимаются стратегические программы, которые используются в ряде стран ЕС. Такие стратегические программы охватывают длительный период времени (от 10 до 15 лет) и представляют собой основу для разработки среднесрочных (до 5 лет) планов и программ. В последнее время долгосрочные и среднесрочные программы в основном сфокусированы на проблемах финансирования, взаимодействия государственного и частного сектора в развитии экономической инфраструктуры и приватизации.

Модели учета приоритетов были разработаны в ряде стран ЕС в течение последнего десятилетия, в них используются экономические (и другие) критерии, помимо традиционных технических. Во-первых, использование экономических параметров напрямую связано использованием методики анализа затрат и выгод при ранжировании проектов в экономике транспорта. Выгоды в первую очередь обосновываются снижением операционных затрат на эксплуатацию транспортных средств и сокращении времени перевозок.

Многокритериальный анализ используется для учета других, зачастую качественных элементов, связанных в первую очередь с экологией, безопасностью, региональным развитием и т.д. в системах приоритетов. В ряде стран ЕС были разработаны специализированные пакеты программного обеспечения, которые используются органами управления дорожным хозяйством для распределения бюджетных средств на строительство и содержание дорожной сети при краткосрочном (один год) и среднесрочном (до пяти лет) планировании. Социально-экономическое положение Белгородской области (ежемесячный доклад с приложением) / Периодическое издание Белгородоблстата. - Белгород, 2011.

Транспортные модели используются во всех странах ЕС. Эти модели позволяют осуществлять прогнозирование спроса с учетом макроэкономических параметров и региональных особенностей и уровня развития транспортной системы. Транспортные модели являются основой для создания долгосрочных программ и позволяют оценить различные возможности развития транспортных сетей.

Бюджетное прогнозирование в сфере управления дорожным хозяйством Российской Федерации практически не применяется. Органы управления дорожным хозяйством являются бюджетными организациями, не имеющими возможности воздействовать на распределение бюджетных средств с более высоких структур управления бюджетом. Их деятельность целиком зависит от того объема средств, которые они получают каждый год и который может достаточно сильно варьироваться год от года. Подготовка бюджетов на среднесрочную перспективу в связи с этим представляется им бессмысленной.

При подготовке планов работ по содержанию и ремонту дорог и дорожных сооружений важную роль играют системы управления дорогами и мостами.

Адаптация и применение указанных методов и моделей потребует разработки Министерством транспорта РФ методических рекомендаций по их применению для регионов и муниципальных образований, а также нормативных актов Министерства транспорта РФ, региональных и местных администраций, предусматривающих применение данных моделей и методик в управлении дорожным хозяйством.

5. Обеспечение эффективности использования бюджетных средств посредством развития конкуренции в отрасли.

Мероприятия реформы в области развития конкуренции включают следующие основные группы:

1) Мероприятия, направленные на сведение к минимуму вмешательства государственных и муниципальных органов в деятельность предприятий дорожного хозяйства всех форм собственности и устранение дискриминационного характера экономической политики в отношении частных подрядчиков;

2) Мероприятия по совершенствованию механизма и расширению сферы применения контролируемой конкуренции (конкурсных торгов) при размещении государственных и муниципальных заказов на дорожные работы и услуги;

3) Мероприятия по обеспечению максимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожного хозяйства.

В российских регионах в настоящее время наблюдается серьезный недостаток мелких и средних дорожных подрядных фирм, и даже крупных частных дорожно-строительных компаний, инжиниринговых и проектных фирм, обладающих достаточным техническим оснащением и способных самостоятельно на современном техническом и качественном уровне самостоятельно осуществлять работы по проектированию, строительству, содержанию и ремонту дорог. Отсюда - незначительное среднее число участников конкурсных торгов в отрасли, препятствующее воздействию формы конкурсных торгов на понижение затрат на дорожные работы и услуги.

Для преодоления этой ситуации необходимо принятие на уровне регионов и муниципальных образований следующих мер по стимулированию выхода на рынок частных дорожных подрядчиков и развитию их производственного потенциала:

- Внедрение системы предоставления в аренду мелким и средним дорожным подрядчикам дорожно-строительной техники и иного оборудования под участие в конкурсах на производство дорожных работ. Для этих целей может использоваться дорожная техника и оборудование, имеющиеся в распоряжении государственных (муниципальных) заказчиков или контролируемых ими государственных и муниципальных дорожных предприятий, в первую очередь предприятий, подлежащих разукрупнению и частичному или полному упразднению. При этом должна быть предусмотрена постепенная передача части такого оборудования в собственность этих подрядчиков через механизм лизинга.

С этой целью в регионах должно быть предусмотрено создание специализированных лизинговых компаний (там, где такие компании не существуют) с предоставлением им на льготных условиях соответствующей дорожной техники и бюджетных кредитов (кредитных гарантий) под лизинговые операции.

Привлечение мелких и средних подрядных фирм к конкурсам на выполнение дорожных работ на условиях аренды и лизинга оборудования должно быть законодательно подкреплено соответствующими положениями регионального и местного законодательства о конкурсах и бюджетного законодательства, а также соответствующими положениями и методическими документами органов государственного (муниципального) управления отраслью.

- Внедрение практики размещения заказов малого и среднего объема на проведение работ по содержанию и ремонту отдельных участков дорожной инфраструктуры, выполнение которых было бы по силам небольшим и средним дорожным подрядчикам, а также размещение мелких и средних заказов на строительство новых и капитальный ремонт существующих дорог (участков дорог), в случаях, когда это не противоречит соображениям экономической и технической целесообразности. С этой целью необходимо осуществить пересмотр существующих планов по размещению заказа на дорожные работы в направлении разукрупнения размеров единичных заказов, выставляемых на конкурсные торги.

Объекты такого малого и среднего бизнеса в дорожном хозяйстве должны быть предусмотрены в региональных и муниципальных программах демонополизации и развития конкуренции в отрасли и включаться в соответствующие планы бюджетного финансирования строительства и содержания дорог.

- Разработка на региональном и муниципальном уровнях мероприятий по привлечению на местный рынок дорожных подрядчиков из других регионов (муниципалитетов), с включением их в программы демонополизации и развития конкуренции в отрасли. В число таких мероприятий может входить предоставление временных налоговых льгот (налоговых кредитов) малым предприятиям, обеспечение льготных условий приобретения в лизинг дорожной техники, предоставление кредитов и кредитных гарантий под расширение деятельности.

Заключение

Институциональная система и организация управления дорожным хозяйством как на федеральном, так и на уровне регионов и территорий местного самоуправления не соответствуют задаче восполнения «провала» рыночного регулирования отрасли.

Международная практика показывает, что для обеспечения эффективности институциональной структуры и организации управления и финансирования отраслью необходимо соблюдение следующих принципов:

- Дорожные службы (агентства) должны быть отделены от соответствующих органов государственного управления отраслью - департаментов, управлений, комитетов и т.п. - и иметь автономию в принятии решений. Последние должны заниматься в основном стратегическим планированием и решать общие задачи выработки правовых норм, регулирования и контроля. Дорожные службы - как правило, небольшие организации с численностью 3-5 человек - занимаются непосредственным управлением дорогами, размещением заказов на рынке дорожных услуг, контролем за стандартами и нормами работ. Все виды дорожных работ и услуг размещаются посредством заказа между независимыми предприятиями;

- Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только одной дорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; в противном случае (если региональный ТДФ финансирует, например, также работу муниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями для избежания конфликта интересов;

- Основная задача ТДФ - составление программ финансирования и их реализация через дорожные службы. Кроме тог, ТДФ может участвовать в аудите выполнения программ финансирования. Для небольших и средних стран требуется не более пяти человек персонала для решения всех задач фонда;

- В отличие от доказавших свою неэффективность ДФ первого поколения, фонды нового поколения в обязательном порядке управляются советами директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожных и транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог с правом решающего голоса.

Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:

1. Рекомендовать финансовой администрации повышать или понижать уровень сборов с пользователей автомобильных дорог;

2. Согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению уклонения от их уплаты;

3. Устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования между дорожными службами и направлениями работ;

4. Принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных служб;

5. Устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных работ определять порядок размещения средств по видам работ;

6. Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов.

Как свидетельствует анализ институциональной и организационной структуры органов управления и финансирования дорожного хозяйства субъектов РФ и муниципалитетов, многие из указанных принципов там не выполняются. Это в особенности касается участия представителей пользователей автодорог в советах директоров ТДФ, функций совета, организации фондов, а также отделения дорожных служб от дорожных подразделений администрации. Особенно серьезной проблемой является непрозрачность деятельности дорожных фондов, департаментов и служб, отсутствие публикаций и других форм доступа к данным о финансировании дорожного хозяйства, а в некоторых регионах - даже трудности получения такой информации со стороны финансовых органов региона без согласия вышестоящих отраслевых органов.

...