Размещено на http://allbest.ru

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 351.74 (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

МІЛІЦІЯ В СИСТЕМІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВИ (адміністративно-правові аспекти)

12.00.07 - адміністративне право і процес

КОВАЛЬСЬКА ВІТА ВОЛОДИМИРІВНА

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Київському міжнародному університеті на кафедрі теорії та історії держави та права, м. Київ

Науковий консультант:доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України, Заслужений юрист України БАНДУРКА Олександр Маркович, Верховна Рада України, науковий консультант комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор КОВАЛЕНКО Валентин Васильович, Академія правових наук України, заступник Головного вченого секретаря

доктор юридичних наук, професор АНУФРІЄВ Микола Іванович, Інститут права імені князя Володимира Великого МАУП, професор кафедри правоохоронної діяльності

доктор юридичних наук, доцент ПРОЦЕНКО Тарас Олександрович, Науково-дослідний інститут МВС України, начальник

Захист відбудеться “30” квітня 2009 р. о 10.00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01. у Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ-53, провулок Несторівський, 4.

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ-53, провулок Несторівський, 4.

Автореферат розісланий “27” березня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Подальший розвиток демократії, якість охорони, захисту та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян безпосередньо пов'язані з підвищенням ефективності діяльності правоохоронних органів, серед яких міліція займає провідне місце, оскільки виконує найбільший обсяг завдань та повноважень щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та протидії правопорушенням. Національна правоохоронна система, невід'ємним суб'єктом якої є органи міліції, вже не один рік функціонує в умовах постійного реформування, наслідками якого стали зміна її організаційно-штатної структури, зменшення мілітаризованості та дещо більша відкритість для населення. Проте таке реформування не вирішило основного завдання, а саме переорієнтації діяльності правоохоронних органів у цілому та міліції зокрема із каральної у соціально-обслуговуючу (сервісну), основним об'єктом охорони та захисту якої повинні стати права, свободи і законні інтереси фізичних осіб та права і законні інтереси юридичних осіб. Правоохоронна система України сьогодні не здатна ефективно виконувати покладені на неї державою функції та завдання і ще не позбулася таких негативних наслідків радянської правоохоронної системи, як надмірна централізація, мілітаризація, бюрократизм і карально-репресивний характер службової діяльності. Усі ці вади характерні й для сучасної міліції, свідченням чого є численні нарікання на її діяльність з боку населення та громадських організацій, у тому числі й правозахисних. Крім того, кардинального перегляду потребує перелік завдань, функцій та повноважень міліції, а її структура, форми та напрямки взаємодії і координації з іншими правоохоронними органами, методика оцінювання якості правоохоронної діяльності міліції - удосконалення. Більш дієвим повинен стати цивільний контроль за її діяльністю.

З іншого боку, потребує суттєвої переорієнтації та інтенсифікації діяльність держави щодо належного матеріально-фінансового забезпечення правоохоронної діяльності міліції, адекватного соціально-правового захисту їх працівників, що є важливою і необхідною умовою та гарантією ефективного виконання правоохоронних завдань і функцій.

Слід зазначити, що загальні проблеми становлення, розвитку та функціонування правоохоронних органів України у цілому й міліції (поліції) зокрема досліджували такі вітчизняні науковці, як І.В. Арістова, М.І. Ануфрієв, О.М. Бандурка, В.Т. Білоус, І.Л. Бородін, І.П. Голосніченко, В.Л. Грохольський, В.С. Гуславський, В.С. Журавський, Р.А. Калюжний, В.В. Коваленко, Т.О. Коломоєць, Я.Ю. Кондратьєв, В.В. Конопльов, О.Л. Копиленко, О.В. Кузьменко, Н.П. Матюхіна, О.В. Негодченко, В.І. Олефір, Н.М. Оніщенко, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, С.В. Пєтков, В.М. Плішкін, Т.О. Проценко, С.Т. Стеценко, О.О. Теличкін, О.Г. Фролова, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиш та ін. Однак, незважаючи на інтенсивність досліджень, присвячених різним аспектам зазначеної проблематики, багато її питань дотепер залишаються дискусійними. Це стосується насамперед розуміння сутності та призначення міліції в системі правоохоронних органів; визначення її оптимальної структури, функцій, завдань та повноважень; з'ясування форм, напрямків та особливостей взаємодії та координації між ними, а також з іншими правоохоронними органами, у тому числі й міжнародними. Залишаються невирішеними питання правового, кадрового, інформаційного та економічного забезпечення діяльності сучасної міліції. Іншими словами, до нашого часу відсутній єдиний підхід щодо розуміння місця та призначення міліції у державі, визначення її оптимальної структури та штатної чисельності, методики оцінювання службової діяльності тощо, а отже - і єдиної концепції із зазначених питань.

Таким чином, необхідність подальшого удосконалення правоохоронної діяльності в Україні, переосмислення місця та значення сучасної міліції в системі правоохоронних органів держави, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, низка організаційно-правових проблем у сфері охорони та захисту міліцією прав, свобод і законних інтересів громадян обумовлюють актуальність обраної теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до пп. 1.1, 1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., пп. 3.1, 3.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу системи адміністративно-правового регулювання та практики його реалізації визначити місце, призначення та подальші напрями і перспективи діяльності міліції в системі правоохоронних органів держави.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити сутність правоохоронної функції держави та суб'єктів її реалізації;

- сформулювати поняття та принципи організації і функціонування системи правоохоронних органів держави;

- з'ясувати особливості адміністративно-правового статусу міліції;

- розглянути проблемні питання організації діяльності міліції як державного органу виконавчої влади;

- розв'язати проблемні питання взаємодії міліції з іншими правоохоронними органами держави, з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, засобами масової інформації, визначити перспективні її форми та можливі напрямки координації;

- з'ясувати сутність та значення цивільного контролю за діяльністю міліції як правоохоронного органу держави, надати пропозиції щодо підвищення його дієвості;

- запропонувати вирішення проблем кадрового, матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення діяльності міліції;

- сформулювати пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правових та організаційних засад функціонування міліції в системі правоохоронних органів держави.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають під час правоохоронної та внутрішньо-організаційної діяльності міліції.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні положення, нормативні основи та організаційні засади становлення, розвитку і функціонування міліції, як суб'єкту системи правоохоронних органів держави.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження суб'єктного складу системи правоохоронних органів держави (підрозділ 1.2), характеристики правових засад діяльності міліції в системі правоохоронних органів (підрозділ 1.4), розгляду особливостей адміністративно-правового статусу міліції (підрозділ 2.2), уточнення значення цивільного контролю за діяльністю міліції як правоохоронного органу держави (підрозділ 3.3), характеристики місця та значення кадрового, матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення діяльності міліції (розділ 4). Системно-структурний метод використано для уточнення сутності правоохоронної функції держави та системи суб'єктів її реалізації, визначення системи принципів організації й функціонування правоохоронних органів держави, характеристики взаємодії міліції з іншими правоохоронними органами держави, з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, засобами масової інформації (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3, 3.1, 3.2). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного забезпечення діяльності міліції (розділи 1-4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, а також зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади діяльності міліції. Дисертант звертався також до законодавства деяких інших держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації правоохоронної та внутрішньої організаційної діяльності міліції може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності правоохоронних органів України у цілому й міліції зокрема, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація вперше у комплексі порушених питань досліджує правові та організаційні питання становлення, розвитку і функціонування міліції в системі правоохоронних органів держави. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки досліджує проблемні правові та організаційні питання становлення, розвитку і функціонування міліції в системі правоохоронних органів держави, подано авторське бачення шляхів їх вирішення;

- основні елементи цивільного контролю охарактеризовано у взаємозв'язку його мети і завдань; суб'єктів та об'єктів контролю; механізму його реалізації; принципів, форм і методів контролю; механізму взаємодії й координації суб'єктів контролю між собою й іншими органами держави; механізму оцінки ефективності контролюючих заходів;

- з урахуванням сучасних соціально-економічних та ідеологічних умов розвитку суспільства визначено місце та вплив кадрового, матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення на діяльність міліції, а також їх значення, як необхідних умов і гарантій ефективного виконання правоохоронних завдань та функцій, запропоновано шляхи їх удосконалення;

удосконалено:

- перелік ознак правоохоронних органів, у зв'язку з чим визначено їх систему, сформульовано їх поняття, а також уточнено співвідношення між такими категоріями, як „система правоохоронних органів” та „правоохоронна система”;

- правове регулювання, напрямки та форми взаємодії міліції з іншими правоохоронними органами держави, з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, засобами масової інформації, розроблені концепції взаємодії даних суб'єктів, обґрунтовано місце та значення координації такою взаємодією;

- характеристику місця, значення та особливостей правоохоронної діяльності сучасної міліції, наслідком чого стали окреслення її спеціальних ознак, уточнення законодавчого визначення поняття „міліція”, удосконалення її організаційної структури, а також перегляд її ролі та призначення у системі правоохоронних органів держави;

дістало подальшого розвитку:

- з'ясування сутності та значення правоохоронної функції держави, визначено її особливості, що дозволило відмежувати її від інших подібних за змістом та спрямуванням державних функцій, а також обґрунтувати висновок про доцільність нормативного закріплення системи правоохоронних органів держави;

- розгляд проблемних питань організації діяльності міліції як державного органу виконавчої влади, основну увагу під час якого приділено удосконаленню її організаційно-штатної структури, а також вирішенню низки внутрішньо-організаційних проблем її діяльності;

- з'ясування сутності та значення нормативно-правових актів МВС України в регулюванні діяльності міліції, у зв'язку з чим удосконалено їх поняття, уточнено перелік спеціальних ознак, у новому аспекті визначено їх значення;

- продовження характеристики проблемних питань правового та соціального захисту працівників міліції, запропоновано нові визначення їх понять, уточнено ознаки та окреслено перспективні шляхи їх розв'язання;

- сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення правового регулювання діяльності сучасної міліції України, у тому числі щодо уточнення ряду положень законодавчих та підзаконних актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що:

- у науково-дослідній сфері ці результати, які у сукупності становлять теорію правоохоронної діяльності міліції, можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових та організаційних питань становлення, розвитку і функціонування міліції в Україні;

- у сфері правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, які регулюють діяльність міліції в Україні. Автором розроблено низку проектів правових актів, що регламентують діяльність міліції та її взаємодію з органами місцевого самоврядування і громадськими організаціями, а саме: проекти Законів України „Про Національну поліцію (міліцію)”, „Про збори, мітинги, походи, демонстрації, пікетування”, які направлені до Верховної Ради України (про що свідчить акт впровадження), Положення про проведення мирних зборів та інших масових заходів у місті Харкові, Положення про залучення громадян до охорони громадського порядку, Положення про громадські пункти охорони порядку, Положення про козацькі загони сприяння міліції в охороні громадського порядку, усі ці положення вже використовуються на практиці в ГУМВС України в Харківській області та органах місцевого самоврядування м. Харкова (про що свідчать відповідні акти впровадження), а також обґрунтовано доцільність прийняття Закону України „Про правоохоронну діяльність”, „Про зброю”, Концепції реформування міліції, Концепції удосконалення правового і соціального забезпечення організації та діяльності системи Міністерства внутрішніх справ України і ін.;

- у правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність правоохоронної діяльності міліції в Україні;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників і навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність ОВС”, „Судові та правоохоронні органи України”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін у Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, усі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Автором опубліковано дві монографії „Методи прийняття управлінських рішень в ОВС” (обсяг 278 сторінок) та „Організаційно-правові засади діяльності міліції в системі правоохоронних органів держави” (обсяг 504 сторінки), конспект лекцій з дисциплін „Основи управління в ОВС”, „Управлінські рішення в діяльності ОВС”, наукові статті.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднені дисертантом на 14- ти міжнародних та науково-практичних конференціях і конгресах. Основні з них такі: „Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Харків, 2005), „Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки” (Харків, 2006), „Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (Київ, 2006), „Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (Ялта, 2006), „Науковий потенціал світу - 2006” (Дніпропетровськ, 2006), „Актуальні проблеми управління та службово-оперативної діяльності органів внутрішніх справ у сучасний період розвитку державності України” (Київ, 2007), „Актуальні проблеми участі населення та громадських формувань в охороні громадського порядку і безпеки громадян у сучасних умовах” (Харків, 2007), „Актуальні проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху” (Харків, 2008), „Державне управління і місцеве самоврядування” (Харків, 2008) і ін.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у двох індивідуальних монографіях „Методи прийняття управлінських рішень в ОВС” та „Організаційно-правові засади діяльності міліції в системі правоохоронних органів держави”, 22 наукових статтях у наукових журналах та збірниках наукових праць.

Структура дисертації. Дисертація складається із переліку умовних позначень, вступу, чотирьох розділів‚ поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 422 сторінки. Список використаних джерел складається із 495 найменувань і займає 52 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Міліція як суб'єкт системи правоохоронних органів держави” присвячено з'ясуванню сутності правоохоронної функції держави та суб'єктів її реалізації, уточненню поняття та принципів організації і функціонування системи правоохоронних органів держави, характеристиці суб'єктів системи правоохоронних органів держави та визначенню значення у ній міліції, як правоохоронного органу держави, дослідженню організаційно-правових засад діяльності міліції в системі правоохоронних органів держави.

У підрозділі 1.1 „Сучасні умови і особливості реалізації правоохоронної діяльності міліції” зазначається, що природа держави, її організація і функціонування завжди займали і продовжують займати одне із провідних місць серед проблем, що досліджуються у вітчизняній та зарубіжній юридичній науці. Держава впливає на право в сфері правотворчості і правозастосування, створює право на інституційному рівні, яке і забезпечує життєдіяльність будь-якої держави. У свою чергу, право закріплює структуру держави, регулює внутрішні взаємовідносини системи правоохоронних органів держави, взаємовідносини між державними органами, закріплює форму держави, побудову державного апарату, компетенцію державних органів і посадових осіб. Право забезпечує державну організацію суспільства, а отже стоїть над державою.

Наголошується, що держава є основним суб'єктом правоохоронної діяльності, оскільки вона не може існувати без визначеного порядку в системі суспільних відносин, а, отже, виступає основним ініціатором правоохорони. Такий підхід підкреслює винятковий спеціальний характер державної правоохоронної діяльності, обумовлює специфічність змісту правоохоронної системи, її суб'єктивні складові. Кожна держава для повноцінного здійснення своїх завдань і реалізації функцій повинна мати різноманітні органи і організації, які в своїй сукупності утворюють відповідну систему. Однією з них є система правоохоронних органів України, утворення та функціонування яких безпосередньо пов'язано із реалізацією державою правоохоронної функції.

Зроблено висновок, що правоохоронна функція тією чи іншою мірою властива всім органам державної влади і є складовим елементом діяльності інших органів, організацій, установ та посадових осіб, що обумовлено конституційними вимогами дотримання законності, забезпечення охорони правопорядку, інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Однак ця діяльність у більшості органів та організацій не є основною. Функції сучасної держави, в сфері правопорядку, реалізуються за допомогою системи правоохоронних органів, саме від них залежить структура системи державних органів у цілому, і правоохоронних органів, зокрема - вони безпосередньо впливають на виникнення, розвиток і зміст їх діяльності.

У підрозділі 1.2 „Поняття і принципи організації та функціонування системи правоохоронних органів держави” наголошується на тому, що правоохоронна функція держави реалізується розгалуженим апаратом, що представляє собою цілісну ієрархічну систему органів і установ. Ця система досить складна за своєю структурою. Одна його частина здійснює нормотворчість, інша - виконання законів, а третя - судовий захист громадян. Усі вони, так чи інакше, забезпечують реалізацію державного управління, поєднанні поняттям правоохоронної системи, яка покликана здійснювати правоохоронну і управлінську діяльність від імені держави.

У юридичних науках неодноразово зверталася увага на багатогранне розуміння системи правоохоронних органів держави, аналізувалися її організація, функціональні особливості, принципи побудови. Однак проблема щодо єдиного визначення даного інституту ще не вирішена. Є розбіжності і при визначенні органів та організацій, що реалізують основні напрямки державної діяльності в сфері правопорядку.

Зроблено висновок, що до системи правоохоронних органів держави, входять всі органи, що виконують безпосередні або делеговані державні функції в сфері правопорядку. Система правоохоронних органів держави виступає основним суб'єктом реалізації державної влади, через яку проявляється відповідний вплив на стабілізацію і розвиток громадянського життя, захист прав та законних інтересів людей. Деякі державно-владні правоохоронні функції здійснюють і недержавні організації, якщо вони на те уповноважені державою (органи місцевого самоврядування).

Визначаємо, що система правоохоронних органів держави - це сукупність публічних, легітимних державних органів та окремих недержавних органів і організацій, що здійснюють повноваження, врегульовані нормами чинного законодавства у сфері правопорядку, за допомогою передбачених законом засобів, способів, методів, що забезпечують їх постійну діяльність і взаємодію для забезпечення прав і свобод громадян.

До основних ознак системи правоохоронних органів держави віднесені: єдність принципів організації й діяльності, закріплених у Конституції України та законах України; складна структурованість системи правоохоронних органів держави визначає місце в ній різних видів і груп (підсистем) державних органів і недержавних організацій (органи місцевого самоврядування, громадські організації), їх співвідношення і взаємозв'язки, які є динамічними утвореннями, що постійно розвиваються; система правоохоронних органів держави нерозривно пов'язана з правоохоронними функціями держави, між ними існує тісний зворотний зв'язок. Функції сучасної держави у сфері правопорядку реалізуються за допомогою системи правоохоронних органів, разом із тим саме від названих функцій залежить структура системи правоохоронних органів - вони безпосередньо впливають на виникнення, розвиток і зміст їх діяльності.

Основними принципами організації і функціонування системи правоохоронних органів держави названі: народовладдя (демократії), верховенства права, поділу влади, гарантування прав i свобод людини i громадянина, законності, розкрито їх сутність та значення в діяльності правоохоронних органів держави.

Наголошується, що на відміну від інших систем державних органів (виконавча, судова) система правоохоронних органів держави не має організаційної побудови. Об'єднуючим її чинником є функціональний критерій - правоохоронна діяльність, для здійснення якої вона і створена.

У підрозділі 1.3 „Суб'єкти системи правоохоронних органів держави. Особливості міліції як правоохоронного органу держави” акцентується увага на тому, що структурно-функціональний аналіз системи правоохоронних органів держави означає визначення ролі і місця в ній, утворюючих її суб'єктів, а саме, державних органів, їхніх системних утворень, органів місцевого самоврядування та їх закріплення в Конституції України (структурний підхід) у сполученні з функціональним призначенням, виконанням безпосередніх або делегованих державних функцій (функціональний підхід) в сфері правопорядку.

Питання щодо сутності правоохоронного органу держави було і залишається дискусійним як у вітчизняній, так і у світовій юридичній науці. Особливої актуальності питання теорії правоохоронних органів набувають у контексті глибоких структурних змін усієї системи правоохоронних органів держави.

Зазначаємо, що, на нашу думку, не доцільно вести дискусії щодо встановлення конкретного переліку правоохоронних органів, і ми не бачимо сенсу в такому пошуку, оскільки вважаємо, що зробити такий перелік неможливо. Завдання і функції держави у зв'язку з швидкоплинністю громадянсько-політичного розвитку постійно змінюються, деякі державні органи ліквідуються, інші створюються. Тільки за останні роки держава вперше зіткнулася з такими соціальними явищами, як міжнародний тероризм, інформатизація, експерименти в сфері генетики тощо, створюючи для протидії цьому відповідні правоохоронні підрозділи. У яких правоохоронних органах виникне потреба в майбутньому - невідомо.

До суб'єктів системи правоохоронних органів відносимо: державні органи, органи місцевого самоврядування, окремі посадові особи та громадські організації, що здійснюють свою діяльність у сфері правопорядку, наділені правом застосування юридичних та громадських заходів впливу щодо забезпечення законності і правопорядку, боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

Основними ознаками державних правоохоронних органів є: вони уповноважуються законом для здійснення правоохоронної функції, у зв'язку з чим наділені відповідною правоохоронною компетенцією; здійснюють свою діяльність із додержанням встановлених законом правил і процедур; мають право застосовувати заходи державного примусу до осіб, які вчинили правопорушення; законні та обґрунтовані рішення, прийняті державними правоохоронними органами, обов'язкові для виконання посадовими особами та громадянами, а їх невиконання призводить до відповідальності.

Основними ознаками недержавних правоохоронних органів є: вони уповноважуються законом для здійснення правоохоронної функції, у зв'язку з чим наділені відповідною правоохоронною компетенцією; здійснюють свою діяльність із додержанням встановлених законом правил і процедур; мають право застосовувати заходи громадського впливу до осіб, які вчинили правопорушення.

Підкреслюється, що основним суб'єктом правоохоронної системи держави є державний правоохоронний орган, якому відповідно до функціональної спрямованості притаманні специфічні риси й ознаки, що відрізняють його від політичних партій, громадських об'єднань, органів місцевого самоврядування й інших організацій. Створення державного органу супроводжується одночасним вирішенням наступних питань: порядок утворення органу; характер і зміст його компетенції; територіальний масштаб компетенції; місце органу в організаційній структурі державного управління, механізм взаємодії його з іншими органами.

Наголошується на тому, що ефективна діяльність всієї системи правоохоронних органів держави є необхідною умовою забезпечення законності і правопорядку відповідно до рівня сучасних вимог, охорони прав фізичних і юридичних осіб, підвищення ефективності боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

Особливість міліції в системі правоохоронних органів держави зумовлюється обсягом її компетенції при здійсненні правоохоронної діяльності, а також тим, що на неї покладається основний тягар боротьби зі злочинністю та роботи з профілактики і запобігання злочинам з метою реалізації єдиної державної політики у цій сфері.

У підрозділі 1.4 „Організаційно-правові засади діяльності міліції в системі правоохоронних органів держави” зазначається, що правоохоронна діяльність міліції в демократичному контексті передбачає ряд концептуальних проблем, основною з яких є оптимальне співвідношення покладених на міліцію завдань, наділення її у зв'язку з цим примусовими повноваженнями з демократичними принципами, повагою прав, свобод і законних інтересів громадян.

Зазначено, що уявлення про міліцію як інструмент влади діє заспокійливо на більшість людей. Це зручно владі, неухильне виконання рішень у такому випадку є гарантованим. Це також вигідно й міліції, якій надається можливість зняти із себе будь-яку відповідальність за виконані рішення. Це також зручно для пересічних громадян, котрі в такій ситуації відчувають себе у безпеці від будь-якої сваволі міліції.

Підкреслена необхідність широких повноважень міліції, оскільки вона, як суб'єкт системи правоохоронних органів держави, створюється для забезпечення виконання прийнятих законів. Саме міліція несе відповідальність за виконання більшості нормативних розпоряджень, з цією метою вживає необхідних заходів і забезпечує умови реалізації правових норм всіма суб'єктами права. В іншому випадку виникають серйозні протиріччя між законом і реальною дійсністю, що може призвести до падіння престижу права.

Пропонується діяльність міліції оцінювати, насамперед, за ефективністю забезпечення і захисту прав і свобод громадян. Гарантування прав і свобод є універсальним критерієм оцінки позитивної ролі міліції у сфері правопорядку.

Аналіз характеру практичних завдань та функцій міліції, надав можливість визначити основні напрямки удосконалення її діяльності, серед яких: забезпечення єдності й керованості системи; приведення організаційно штатної структури міліції у відповідність до нових соціальних пріоритетів; активізація кадрової політики в міліції, перегляд основних напрямків роботи з особовим складом; зміцнення співробітництва з іншими правоохоронними органами; налагодження взаємодії з населенням, громадськими організаціями, підприємствами й установами всіх форм власності, засобами масової інформації; розширення та поглиблення міжнародного співробітництва у сфері правоохоронної діяльності; налагодження належного фінансового й матеріально-технічного забезпечення міліції; розроблення науково визначеної системи оцінки ефективності оперативно-службової діяльності підрозділів, служб, окремих працівників міліції.

У підрозділі проаналізовано зарубіжний та вітчизняний досвід становлення та розвитку міліції (поліції), охарактеризовано негативні тенденції в її діяльності, а також визначено ознаки сучасної міліції України, які вказують на її особливість у порівнянні з іншими правоохоронними органами держави.

Розділ 2 „Охорона права як основна функція міліції в системі правоохоронних органів держави” присвячено характеристиці організації діяльності міліції як органу виконавчої влади, визначенню поняття та особливостей міліції, як суб'єкта правоохоронної діяльності, розгляду проблемних питань взаємодії міліції з іншими правоохоронними органами держави.

У підрозділі 2.1 „Організація правоохоронної діяльності міліції як органу виконавчої влади” зазначається, що виконавча влада, є різновидом соціальної влади, і має публічний характер, який вона здобуває завдяки наявності спеціальних юридичних механізмів, що забезпечують легальність і легітимність влади, та застосованого нею юридичного примусу. Запропоновано виконавчу владу розуміти, як політико-правову категорію, а органи виконавчої влади, як категорію організаційно-правову.

Міліція, як орган виконавчої влади, наділений рядом специфічних ознак та повноважень, які характеризуються тим, що: порядок формування міліції, її структура і компетенція закріплені нормами права; міліція наділена правом прийняття юридичних приписів, що є обов'язковими для виконання; установлені цими приписами розпорядження забезпечуються заходами переконання, виховання і можливістю застосування примусової сили держави; міліція опирається на матеріальне забезпечення своїх розпоряджень, використовуючи можливості розпоряджатися певною частиною коштів з державного бюджету.

Підкреслено, що проголошення політичної незаангажованості міліції нічим не підкріплене. Механізми, які б реально її забезпечили, не були розроблені в МВС України. Насправді управління правоохоронними органами і контроль за ними здійснюється, в основному, через політичний апарат: керівники різних органів системи правоохоронних органів держави у наш час є членами конкретних політичних партій. Запропоновано, в системі МВС України визначити коло посад, які мають "політичне значення", і законодавчо закріпити механізми їх заміщення.

Характерною особливістю діяльності міліції є те, що вона у стосунках з окремою особою представляє усе суспільство, а захищаючи його інтереси, нерідко змушена в рамках, встановлених законом, вдаватися до обмеження прав та свобод цієї особи. Але таке обмеження випливає виключно з визнання поваги прав i свобод інших осіб, дотримання вимог моралі, громадського порядку, загального благополуччя.

У підрозділі обґрунтовується необхідність розробки та прийняття Концепції реформування міліції, яка повинна відображати світогляд політичної еліти держави з питань про соціальну роль міліції, її місце в суспільстві, уточнення її цілей, завдань, форм і методів діяльності в сфері забезпечення правопорядку. Автор надає власні пропозиції із зазначених питань, а також наголошує, що така Концепція повинна бути законодавчо прийнята в основі якої повинна лежати ідея, повернення міліції до її історичної назви „поліція”, надання міліції організаційної цілісності і системності.

Також обґрунтовується необхідність у прийнятті Закону України „Про органи внутрішніх справ”, який конкретно передбачив би: структуру і компетенцію органів внутрішніх справ України; права і обов'язки працівників органів внутрішніх справ; засоби, способи і методи реалізації функціональних обов'язків працівників органів внутрішніх справ; підстави для проведення оперативно-розшукових заходів; порядок здійснення правозастосовної діяльності; підзаконний характер правозастосовної діяльності.

Підкреслена необхідність у чіткому визначенні правового статусу міліції, принципів її організації та системної побудови. Запропоновані такі варіанти організаційного реформування системи МВС України. Щодо міліції взагалі: міліція реорганізується в Національну поліцію, отримує правовий статус державної служби, що є державним органом виконавчої влади спеціальної компетенції та централізованої системи, та складає поліцейські органи, підрозділи і установи, що організаційно входять до структури Міністерства внутрішніх справ України, з підзвітністю органів нижчого підпорядкування вищим органам.

Систему Національної поліції мають утворити: МВС України; Головні управління Національної поліції в областях, містах державного значення, Автономній республіці Крим; управління Національної поліції на залізничному, водному і повітряному транспорті; управління, відділи, відділення МВС України, підрозділи територіальних і об'єктних органів Національної поліції, що створюються в містах, районах, районах міст та інших адміністративно-територіальних одиницях України.

З метою спеціалізації працівників поліції у справі вирішення комплексу покладених на них завдань, структуру Національної поліції, її територіальних і об'єктних органів утворюють поліція економічної безпеки, кримінальна поліція, поліція громадської безпеки, міграційна поліція, транспортна поліція; залежно від особливостей конкретної політико-правової ситуації можуть створюватися також інші види національної поліції.

МВС України зберігається як державний орган виконавчої влади у сфері внутрішніх справ. ГУВС, УВС областей України і міст державного значення, МВВС, РВВС районів, міст, УВС на транспорті реорганізуються у відповідні органи або Національну поліцію та службу розслідування.

Щодо досудового слідства, то пропонуємо три варіанти:

1. Працівники слідчих підрозділів або одержують статус працівника Національної поліції, або створюють поліцію слідства.

2. Слідчі підрозділи відокремлюються в самостійну структуру, наприклад, Національний орган розслідування, з вертикальним підпорядкуванням слідчому комітету (управлінню, департаменту) МВС України. При цьому:

Національна служба розслідування є централізованою системою державних органів, призначених для провадження досудового слідства з кримінальних справ у межах встановленої компетенції, відповідно до кримінально-процесуального законодавства;

до системи органів Національної служби розслідування входять: Національний орган управління службою розслідування МВС України; органи Національної служби розслідування в окремих регіонах; органи Національної служби розслідування на залізничному, повітряному і водному транспорті.

3. Слідство виводиться із системи МВС, прокуратури, СБУ і створюється самостійна державна служба України з територіальними підрозділами в регіонах.

Підкреслена необхідність у функціонуванні місцевої міліції, яка б здійснювала охорону праці на таких засадах: місцева міліція отримує правовий статус формування правоохоронних органів місцевого самоврядування, що є юридичною особою з особливими статутними завданнями, створеною органами місцевого самоврядування для охорони громадського порядку на територіях відповідних муніципальних утворень, надання сприяння органам Національної поліції у вирішенні покладених на них законодавством завдань і наділеною правом застосування примусових заходів у межах, встановлених чинним законодавством; правовий статус, порядок створення, реорганізації, ліквідації та повсякденної діяльності органів місцевої міліції закріплюється в їх статуті, прийнятому органами місцевого самоврядування на основі типового статуту, затвердженого Кабінетом Міністрів України і зареєстрованого в МВС України; працівники місцевої міліції проходять муніципальну службу на загальних засадах з урахуванням особливостей, обумовлених специфікою міліцейської служби і встановлених чинним законодавством, а також нормативними правовими актами місцевого самоврядування; громадяни, вперше прийняті на службу до місцевої міліції, допускаються до виконання службових обов'язків після проходження початкової професійної підготовки і одержання після її закінчення відповідного посвідчення, що є документом, яке підтверджує професійну придатність конкретного працівника до служби; відмова у виданні посвідчення або його анулювання є підставою звільнення працівника з підрозділу місцевої міліції за ініціативою відповідного керівника.

Зазначено, що конкретно і чітко сформулювати усі права і обов'язки поліції, законодавчо закріпити вичерпний їх перелік неможливо і не потрібно, оскільки в Україні постійно відбувається активне оновлення всіх галузей законодавства, а відтак і змінюється перелік діянь, за які передбачаються різні види юридичної відповідальності. Виникають та розвиваються нові сфери діяльності людей (інформатизація, міграція, клонування, тероризм), що вимагає постійного аналізування та уточнення компетенції міліції відомчими актами.

У підрозділі 2.2 „Роль міліції як суб'єкта правоохоронної діяльності” наголошується на тому, що з моменту юридичної легітимації української міліції її організаційно-правовий статус, обсяг і зміст повноважень перебувають у стані перманентного реформування. До певної міри цей процес обумовлений об'єктивними обставинами, пов'язаними зі становленням і розвитком нової української державності та її правової системи, модернізацією виконавчої влади.

Визначено, що правоохоронна діяльність - це безперервна, погоджена діяльність державних органів, громадських об'єднань і організацій, спрямована на: створення максимально сприятливих умов для безперешкодної реалізації правових норм, суб'єктивних прав і свобод; профілактику і виявлення правопорушень, що готуються або уже вчинені з метою попередження, припинення, ліквідації їхніх наслідків, поновлення прав, відшкодування збитків, покарання винних.

Підкреслено, що суб'єктами правоохоронної діяльності не можуть бути окремі особи, оскільки така діяльність - явище складне, потребує об'єднання зусиль і комплексного використання сил, засобів, форм і методів реалізації. Компетенції однієї посадової особи, а тим більше зусиль одного громадянина, недостатньо для такого роду діяльності. Через це окремий індивід може бути лише суб'єктом окремих правоохоронних дій, система яких і утворює правоохоронну діяльність в цілому, або її окремий напрямок. Як суб'єкт правоохоронних дій окремий громадянин може розглядатися в двох аспектах. По-перше, як індивід, що самостійно або в складі групи - родини, колективу, громадського об'єднання - захищає свої, або інших осіб, права і свободи. По-друге, як посадова особа, що здійснює свої повноваження у сфері правоохоронної діяльності (працівник міліції, працівник податкової міліції, митних органів, прокуратури), або як особи, що сприяє правоохоронним структурам (надання допомоги міліції при затриманні злочинця, запобігання суспільно небезпечним діям).

Наголошено, що головною метою правоохоронної діяльності держави є позбавлення будь-якої організації або органу держави можливості обмежувати особу в тих правах і свободах, що гарантуються їй законом.

Обґрунтована необхідність обмежувати управлінське втручання органів правоохоронної системи, але не обмежувати правову охорону. Отже, регулюватися повинні найбільш важливі суспільні відносини, а охоронятися - усі.

Зроблено висновок, що особливість правоохоронної діяльності міліції полягає в її соціальній ролі та призначенні в системі правоохоронних органів держави як провідного суб'єкта забезпечення внутрішньої безпеки держави, що обумовлює її організаційну структуру, завдання, функції та повноваження її структурних підрозділів, а також використання ними відповідних форм та методів правоохоронної діяльності.

Обґрунтовано, що правоохоронна діяльність міліції полягає в охороні норм права від будь-яких правопорушень, проведення оперативно-розшукових заходів, контрольно-ревізійних перевірок тощо і має за мету контроль за правомірністю діяльності суб'єктів, відповідність їх діяльності правовим нормам. Правозастосовна діяльність міліції полягає у застосуванні передбачених законом заходів для відновлення правопорядку, в тому числі - застосуванні державного примусу до правопорушників і усунення умов, що провокують правопорушення.

Під міліцією запропоновано розуміти державний орган виконавчої влади, покликаний охороняти та захищати життя і здоров'я людини, її права, свободи і законні інтереси, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань, який для забезпечення наданих йому повноважень наділений правом застосування заходів примусу, у межах та в порядку передбаченому законодавчими та підзаконними актами України.

Акцентується увага на тому, що з огляду на сучасні тенденції розвитку правової держави і ролі міліції у реалізації державних приписів, вона, повинна стати активним суб'єктом надання різноаспектних благ і послуг населенню, обсяг яких залежить від її владних повноважень.

У підрозділі 2.3 „Взаємодія міліції з іншими правоохоронними органами держави та шляхи її удосконалення” визначено основні ознаки взаємодії, серед яких: погодженість діяльності, яка передбачає ряд відповідних дій та використання загальних або доповнюючих один одного форм і методів реалізації цих дій; наявність певної кількості суб'єктів, щонайменше двох; поєднання зусиль суб'єктів, що визначають відносини співпраці між ними, та мають спільні цілі та інтереси для взаємодіючих сторін; партнерський характер взаємовідносин.

Взаємодію визначено як, погоджену діяльність різних суб'єктів системи правоохоронних органів держави для реалізації спільних дій, щодо виконання завдань по досягненню загальних цілей в сфері правопорядку.

Наголошується на тому, що ефективна взаємодія неможлива без правового і організаційного забезпечення. Правові норми, що регламентують взаємодію органів правоохоронної системи поділяються на два види: правові розпорядження які мають владний характер; правові розпорядження які мають договірний, погоджувальний характер.

Загальними формами взаємодії є спільні дії щодо аналізування оперативної обстановки; підготовки і прийняття управлінських рішень; планування окремих напрямків діяльності; вжиття заходів щодо попередження, припинення і розкриття злочинів; підготовка до проведення нарад, семінарів, підбиття підсумків.

Організація взаємодії охоплює наступні елементи: визначення сил; розробку загального плану дій сторін; напрацювання завдань перед кожною зі сторін; визначення способів і засобів підтримки зв'язку між суб'єктами взаємодії; реалізація контролю дій сторін і оцінку діяльності суб'єктів взаємодії.

Принципами правового регулювання взаємодії міліції є: надійність системи управління; раціональна мінімізація обсягу функцій з максимальною економічністю, простотою і гнучкістю оргструктур; пріоритетна орієнтація оперативно-службової діяльності кожної служби і підрозділу незалежно від їх функціональної спеціалізації; взаємодія з іншими суб'єктами правоохоронної діяльності; плановість, поступовість і гласність здійснення усіх функцій; наукова обґрунтованість прийнятих рішень.

Підкреслено, що велике значення у забезпеченні правопорядку має взаємний обмін інформацією між міліцією та іншими правоохоронними органами. Запропоновано для полегшення інформаційного взаємообміну створити інформаційний центр на базі органів внутрішніх справ, оскільки вони мають більш достовірну інформацію про оперативну обстановку.

Охарактеризовано законодавчі та підзаконні акти з питань взаємодії міліції з іншими органами правоохоронної системи України, у зв'язку з чим зроблено висновок, що вони дозволяють упорядкувати виникаючі між ними адміністративно-правові відносини, сприяють найбільш об'єктивному відображенню проблем зміцнення правопорядку і боротьби зі злочинністю.

Автором обґрунтовано доцільність розробки та прийняття Закону України „Про взаємодію суб'єктів системи МВС України” який закріпить сам механізм співпраці органів, служб і окремих виконавців ОВС та Закону України „Про правоохоронну діяльність”, в якому повинні бути: сформульовані поняття правоохоронної діяльності та правоохоронного органу; визначена система правоохоронних органів; закріплено їх загальний правовий статус, а також правовий статус їх працівників; врегульовано механізм взаємодії між ними. Низку пропозицій із зазначених питань автор надає у зазначеному підрозділі дисертації.

Розділ 3 „Концептуальні засади діяльності міліції в умовах формування громадянського суспільства” присвячено характеристиці правових та організаційних засад взаємодії міліції з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, аналізу правової регламентації та організації взаємодії міліції із засобами масової інформації, уточненню сутності та значення цивільного контролю за діяльністю міліції як правоохоронного органу держави.

У підрозділі 3.1 „Правові засади взаємодії міліції з органами місцевого самоврядування та громадськими формуваннями” наголошується на тому, що виконання міліцією найважливішої соціальної функції держави - охорона громадського порядку, передбачає її співпрацю з різними державними і недержавними органами і організаціями, зокрема органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями. Так, спільні дії міліції та місцевого самоврядування формуються за такими напрямками: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам.

Міліція допомагає органам місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення щодо охорони об'єктів муніципальної власності на основі договорів, контролю за дотриманням громадянами та іноземцями правил реєстраційного обліку, в'їзду і виїзду на територію України, допомоги депутатам і кандидатам у депутати, посадовим особам місцевого самоврядування, представникам громадських об'єднань у реалізації їх законної діяльності, якщо їм спричиняється протидія або загрожує небезпека, сприяють в охороні громадського порядку. Міліція зобов'язана надавати виборчим комісіям, за їх запитами, відомості про наявність не знятої або непогашеної судимості зареєстрованих кандидатів у депутати або на виборні посади до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Міліція (насамперед - позавідомча охорона) укладає угоди з органами місцевого самоврядування щодо охорони належного їм майна. Даний перелік не є вичерпним.