Правові основи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства верховної ради України

УДК 347.73

Правові основи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Коваленко Анатолій Анатолійович

Київ 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському міжнародному університеті

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент

Проценко Тарас Олександрович,

Заслужений працівник освіти України,

Державний науково-дослідний

інститут МВС України,тначальник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент

Латковська Тамара Анатоліївна,

Одеська національна юридична академія,

професор кафедри адміністративного і фінансового права

кандидат юридичних наук, доцент

Воротіна Наталія Вікторівна,

Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України,

старший науковий співробітник

Захист відбудеться 30 червня 2009 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 28 травня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

контроль фінансовий місцевий

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Стратегічним завданням регіональної політики нашої держави є підвищення конкурентоспроможності регіонів, забезпечення їх сталого розвитку, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення. Саме місцеві фінанси, як складова частина фінансової системи, відображають стан економіки регіону. Звідси необхідність створення правових, економічних та організаційних умов для своєчасного їх формування, розподілу, використання та здійснення контролю за ефективним, доцільним та економним управлінням ними.

У Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року зазначається, що підвищення ефективності використання державних фінансів, яке має вирішальне значення для економічного розвитку України та суспільного добробуту, а також виконання завдань, передбачених планом дій Україна - ЄС, можна досягти, зокрема, шляхом системного вдосконалення діяльності органів державного і комунального сектора, підвищення рівня культури державного управління. Від того, наскільки ефективно здійснюється контроль за місцевими фінансами, залежить і стан фінансової дисципліни у сфері державних фінансів. У зв'язку з цим зростає роль такого контролю, а відповідно і значення всієї системи фінансового контролю у державі.

Вітчизняна законодавча база з питань регулювання контрольної діяльності недостатньо сформована. Відсутність Концепції реформування та розвитку фінансового контролю, нормативно-правового акта, що визначав би основні поняття, загальні правові й організаційні засади його організації та здійснення в Україні, не сприяє належному проведенню і фінансового контролю місцевих фінансів. Створення дієвого механізму фінансового контролю в сфері місцевих фінансів, пошук шляхів вдосконалення його правового регулювання неможливі без наукового вивчення проблеми.

Теоретичну основу дисертаційного дослідження складають праці таких вітчизняних та російських учених юристів-фінансистів, як Л.К.Воронова, О.М. Горбунова, О.Б. Заверуха, М.В. Карасьова, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, Н.Ю. Пришва; учених-економістів: О.Д. Василика, В.І. Кравченка та інших.

Важливу роль у розкритті правових проблем фінансового контролю в сфері місцевих фінансів відіграли праці науковців, які приділяли увагу питанням організації та здійснення фінансового контролю: М.В. Базася, Н.Д. Бровкіної, Л.І. Вороніної, П.К. Германчука, О.Ю. Грачової, М.М. Каленського, Л.М. Касьяненко, Л.А. Савченко, І.Б. Стефанюка, С.О. Шохіна.

У той же час розвиток фінансового права як своєрідної галузі права вказує на необхідність перегляду, уточнення змісту базових фінансово-правових категорій, які набувають нових рис із зміною суспільних відносин. До такої категорії відносяться і місцеві фінанси, які як об'єкт фінансового контролю не були в центрі уваги досліджень учених. Крім цього, аналіз наукової літератури дає підстави констатувати, що не існує єдиної позиції науковців у визначенні фінансового контролю, що здійснюється в сфері місцевих фінансів, не з'ясовано його сутність, не приділялася увага і повноваженням суб'єктів, які його проводять.

Наявність дискусійних питань, законодавчих проблем у контрольній сфері, відсутність комплексного дослідження правових основ фінансового контролю місцевих фінансів, зумовили вибір теми дисертаційного дослідження та вказують на її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дисертаційного дослідження обраний з урахуванням тих заходів, що проводяться у нашій державі і стосуються вдосконалення організації фінансового контролю взагалі та у сфері місцевих фінансів, зокрема. Так, у Стратегії модернізації системи управління державними фінансами (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 № 888-р) вказується на необхідність продовження реформ, розпочатих у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, місцевих бюджетів. Концепцією реформування місцевих бюджетів (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 308-р) передбачається удосконалення процедури фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до повноважень, визначених законодавством.

Тема дисертації затверджена вченою радою Київського міжнародного університету 27 жовтня 2007 року (протокол № 3) та виконана в рамках науково-дослідної теми “Міжнародно-правові, політичні та економічні засади європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0104U003161), де автор є одним із виконавців.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних досягнень у галузі економіки та права, чинних нормативно-правових актів, законопроектів, міжнародних документів визначити сутність правових проблем організації фінансового контролю в сфері місцевих фінансів, навести науково обґрунтовані висновки і пропозиції для вдосконалення національного законодавства.

Поставлена мета досягається завдяки вирішенню таких завдань:

– дослідити місцеві фінанси як фінансово-правову категорію та об'єкт фінансового контролю, уточнити їх визначення та складові;

– обґрунтувати запровадження категорії “місцевий фінансовий контроль”;

– з'ясувати сутність місцевого фінансового контролю, його мету, завдання, критерії поділу за видами, принципи, методи, форми, аудиторські процедури;

– охарактеризувати етапи розвитку фінансового контролю в сфері місцевих фінансів;

– проаналізувати організаційно-правовий статус суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів;

– вивчити зарубіжний досвід організації фінансового контролю місцевих фінансів;

– вказати шляхи вдосконалення організації фінансового контролю в сфері місцевих фінансів;

– окреслити питання, що вимагають правового врегулювання та запропонувати відповідні положення до чинного законодавства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час організації та здійснення фінансового контролю у сфері місцевих фінансів.

Предметом дослідження є правові норми, які регулюють суспільні відносини, що виникають під час організації фінансового контролю місцевих фінансів, а також визначають завдання і функції суб'єктів, наділених контрольними повноваженнями у зазначеній сфері.

Методи дослідження. Методологічну основу складають загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, що обрані з урахуванням мети та завдань дисертаційного дослідження: системний; системно-структурного аналізу; порівняльно-правовий, історичний, формально-догматичний. За допомогою системного методу та методу системно-структурного аналізу вдалося з'ясувати складові місцевих фінансів, зміст понять “місцеві фінанси як фінансово - правова категорія”, “місцевий фінансовий контроль”, “податковий контроль у сфері місцевих фінансів”, дати їх визначення (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3), а також проаналізувати організаційно-правовий статус суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів (розділ 2). Порівняльно-правовий метод застосовувався під час аналізу вітчизняних та зарубіжних нормативних актів, законопроектів, міжнародних документів, які стосуються організації фінансового контролю, дослідження зарубіжного досвіду його проведення (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 3.2, 3.3), що дозволило визначити рівень правового забезпечення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів, сформулювати теоретичні висновки та запропонувати внесення змін і доповнень до чинного законодавства. Історичний метод сприяв дослідженню особливостей виникнення і становлення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів та визначенню етапів його розвитку (підрозділ 3.1.). Формально-догматичний метод дав можливість сформулювати мету фінансового контролю в сфері місцевих фінансів, його завдання, визначити класифікаційні критерії поділу за видами, уточнити принципи, методи контролю, аудиторські процедури (підрозділи 1.2, 1.3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає насамперед у тому, що дисертація є одним із перших в українській правовій науці комплексним узагальненим дослідженням правових основ організації та здійснення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів, в результаті якого сформульовано низку нових концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства. Основними серед них є такі:

вперше:

– пропонується вживати термін “місцевий фінансовий контроль” саме щодо місцевих фінансів як об'єкта, який і характеризує його сутність та місце в системі контролю, відповідно визначено поняття місцевого фінансового контролю, його мету і завдання, виділено класифікаційні критерії поділу на види;

– досліджено складові місцевих фінансів як предмет фінансового контролю, аргументовано доцільність їх визначення в окремому нормативно-правовому акті, що сприятиме ефективності фінансового контролю щодо них;

– поглиблено вивчено форми, методи фінансового контролю, які застосовуються в сфері місцевих фінансів, та аудиторські процедури, доведено необхідність їх законодавчого закріплення;

– виділено й охарактеризовано етапи розвитку фінансового контролю місцевих фінансів, що пов'язані з виникненням, становленням і розвитком органів, які його здійснюють, та місцевого самоврядування, формування місцевих фінансів;

– системно охарактеризовано організаційно-правовий статус суб'єктів, які здійснюють фінансовий контроль щодо місцевих фінансів, з'ясовано особливості такої діяльності, доведено необхідність чіткого визначення їхніх повноважень у цій сфері в нормативно-правових актах;

– запропоновано змінити назву інституту фінансового контролю, що знаходиться у загальній частині фінансового права, на фінансово-контрольне право, що сприятиме виділенню в його системі матеріальних і процесуальних норм, розвитку його як науки;

дістали подальший розвиток:

– теоретичні засади визначення сутності понять “місцеві фінанси”, “податковий контроль у сфері місцевих фінансів”, зміст яких оновлюється із розширенням сфери фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, розвитком податкової системи;

– підходи до використання в Україні зарубіжного досвіду фінансового контролю у сфері місцевих фінансів, зокрема проведення децентралізації державних фінансів та наділення місцевого самоврядування широкими контрольними повноваженнями;

– правове забезпечення організації та здійснення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів, що передбачає: необхідність розробки нормативних актів, які сприятимуть належному функціонуванню місцевих фінансів і відповідно правильному застосуванню форм і методів контролюючими суб'єктами; внесення змін і доповнень до чинного законодавства, що визначає правовий статус органів, наділених контрольними повноваженнями, і стосується організації та здійснення фінансового контролю;

– положення щодо вдосконалення місцевого фінансового контролю, зокрема запропоновано запровадити сучасні інформаційні технології в управлінні місцевими фінансами, розробити Концепцію розвитку публічного фінансового контролю в Україні;

удосконалено:

– визначення місцевих фінансів як фінансово-правової категорії, яка потребує законодавчого закріплення;

– класифікацію принципів фінансового контролю з урахуванням положень Лімської декларації керівних принципів контролю, що властива і місцевому фінансовому контролю, законодавче закріплення яких матиме важливе значення як для організації, так і для здійснення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів.

Практичне значення отриманих результатів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

– у науково-дослідній сфері - для подальшого вивчення проблемних питань такого інституту фінансового права, як фінансовий контроль;

– у сфері правотворчості - для розробки законопроектів “Про фінансовий контроль”, “Про місцеві фінанси в Україні”, внесення змін та доповнень до Бюджетного кодексу України, нормативно-правових актів, що визначають правовий статус суб'єктів, наділених контрольними повноваженнями, і стосуються організації фінансового контролю;

– у практичній діяльності суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів;

– у навчальному процесі - під час викладання курсу “Фінансове право”, спецкурсу “Правові основи фінансового контролю”, підготовці підручників, навчальних посібників, курсів лекцій з указаних дисциплін.

Теоретичні висновки дисертаційного дослідження застосовуються автором у навчальному процесі Київського міжнародного університету при проведенні семінарських занять з курсу “Правові основи фінансового контролю” та підготовці навчально-методичного комплексу з указаної дисципліни (акт про впровадження № 104 від 12.03.2009). Окремі положення, розроблені автором, використовувалися Броварською міською радою Київської області під час проведення внутрішнього контролю за формуванням місцевого бюджету (акт про впровадження №264 від 19.12.2008), Науково-дослідним інститутом економіки і гуманітарних проблем Київського міжнародного університету під час виконання науково-дослідної теми (акт про впровадження № 035 від 30.01.2009), прийняті до впровадження Інститутом законодавства Верховної Ради України (довідка про реалізацію наукових досліджень №22/551-1-4 від 23.12.2008).

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету та обговорена на міжкафедральному семінарі навчального закладу. Основні положення дисертаційного дослідження, висновки доповідалися автором на: міжнародних науково-практичних конференціях “Верховенство права: гармонізація міжнародного суспільства” (вересень 2005 р., Китайська Народна Республіка, м. Пекін), “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (23-24 листопада 2007 р., м. Ірпінь), “Україна в євроінтеграційних процесах” (23-24 лютого 2008 р., м. Київ), “Прагнення до встановлення миру через верховенство права” (12 - 17 червня 2008 р., Ізраїль, м. Єрусалим), “Регіональні аспекти розвитку в умовах європейського вибору” (19-21 вересня 2008 р., Сімферополь-Алушта), “Сьомі осінні юридичні читання” (28-29 листопада 2008 р., м. Хмельницький), “Правові аспекти децентралізації публічних фінансів” (4-5 грудня 2008 р., Російська Федерація, м. Москва), “Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку” (27-31 січня 2009 р., м. Косів), “Соціально-економічні і правові проблеми інноваційного розвитку Росії” (4 лютого 2009 р., Російська Федерація, м. Саратов), “Україна в євроінтеграційних процесах” (21-22 лютого 2009 р., м. Київ); науково-практичних конференціях “Розвиток наукової думки - 2008” (10 жовтня 2008 р., м. Миколаїв), “Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України” (14 листопада 2008 р., м. Донецьк); круглих столах “Права людини: міжнародні та національні аспекти” (12 грудня 2007 р., м. Київ), “Місцеве самоврядування: історико-політичні аспекти та проблеми функціонування” (28 листопада 2008 р., м. Київ), “Права людини: міжнародні стандарти та національний вимір (до 60-річчя Загальної декларації прав людини)” (9 грудня 2008 р., м. Київ).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано чотирнадцять наукових праць, шість з яких - наукові статті у фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, що поділені на дванадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг праці 223 сторінки, з яких 200 - основний текст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, його об'єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна роботи та практичне значення отриманих результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікацій.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні питання фінансового контролю в сфері місцевих фінансів” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню сутності фінансового контролю в сфері місцевих фінансів та особливостям його організації.

У підрозділі 1.1 “Місцеві фінанси як фінансово-правова категорія та об'єкт фінансового контролю” відзначається, що існування фінансового контролю передбачає наявність певних елементів, якими є об'єкт та предмет, що і характеризують його сутність. Аналіз літературних джерел дозволив констатувати, що серед науковців не існує єдиного підходу щодо визнання їхнього існування та визначення. Вказані елементи також не тлумачаться чинним законодавством. Звідси і невизначеність віднесення місцевих фінансів - до об'єкта чи предмета фінансового контролю. Це призводить до проблем в організації та здійсненні фінансового контролю взагалі та щодо місцевих фінансів зокрема. Вважаємо, що об'єктом фінансового контролю є фінанси (державні та місцеві), а предметом - їхні складові.

Уперше поняття “місцеві фінанси” було визначено у Положенні про місцеві фінанси 1926 року. В подальшому цей термін не набув законодавчого закріплення в нормативно-правових актах, але наявний у міжнародних документах, зокрема в Модельному законі про загальні принципи організації місцевих фінансів. Вчені його трактують по-різному, використовуючи при цьому такі категорії, як “грошові кошти”, “грошові фонди органів місцевого самоврядування”, “грошові та інші фінансові ресурси”, “фінансові ресурси” тощо. З урахуванням позицій науковців дисертантом сформульовано поняття місцевих фінансів як фінансово-правової категорії.

Відсутність нормативного визначення місцевих фінансів зумовило і виділення різних їх складових. Зосередження уваги на складових місцевих фінансів як предметі контролю дозволило зробити певні висновки та запропонувати зміни до чинного законодавства, що сприятиме ефективності їх контролю. У статті 2 Бюджетного кодексу України визначаються основні терміни, йдеться і про місцеві бюджети, однак не дається їхня дефініція, а лише перераховуються види. Отже, ця норма потребує уточнення. У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” невиправдано ототожнюються поняття “бюджет місцевого самоврядування” і “місцевий бюджет”, які мають різний зміст; нечітко виписані види об'єктів, які перебувають у комунальній власності, оскільки вживаються терміни “інші кошти”, “інше майно”. Це ускладнює процедуру контролю так званих “інших коштів”. Потребує уточнення і поняття “комунальні кошти”, що міститься у Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання. На наш погляд, такий термін вживати недоцільно. Враховуючи положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, які вказують як на фінансову, так і матеріальну самостійність органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень, та положення щодо фінансового вирівнювання (стаття 9), у статті 142 Конституції України слід передбачити, у яких випадках держава зобов'язана брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування і фінансово підтримувати місцеве самоврядування, а в яких - може брати участь. Окремі чинні нормативно-правові акти суперечать статті 13 Бюджетного кодексу України, бо містять норми про існування позабюджетних фондів (Закон України “Про приватизацію державного житлового фонду”, Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища,” Декрет Кабінету Міністрів “Про систему валютного регулювання і валютного контролю”), отже потребують внесення змін. Підтримуємо позицію О.Музики про необхідність розробки Порядку створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування, його наявність сприятиме і належному проведенню контролю за формуванням фондів та ефективним і цільовим використанням їхніх коштів. Запозичення є одним із джерел формування доходів місцевих бюджетів, отже процедура їх здійснення має чітко визначатися законодавством. Необхідно розробити Порядок здійснення запозичень органами місцевого самоврядування - це сприятиме і належному проведенню контролю за цим процесом.

Відзначається, що від чіткості визначення складових місцевих фінансів у законодавстві залежить їх формування, а відповідно і виконання в подальшому завдань і функцій органами місцевого самоврядування, здійснення фінансового контролю щодо них. Отже, з метою створення належної правової бази функціонування місцевих фінансів, правильного застосування контролюючими суб'єктами форм та методів необхідно розробити законопроект “Про місцеві фінанси в Україні”, в якому слід дати тлумачення поняття “місцеві фінанси”, вказати їхні складові тощо.

У підрозділі 1.2. “Поняття фінансового контролю щодо місцевих фінансів, його види” вказується, що важливе значення для з'ясування сутності фінансового контролю місцевих фінансів має визначення його поняття та встановлення класифікаційних критеріїв поділу на види. Аналіз наукової літератури дає підстави констатувати, що серед науковців немає одностайності щодо назви та визначення такого контролю. Вчені вживають різну термінологію: “місцевий контроль”, “комунальний контроль”, “муніципальний контроль”, “загальномісцевий контроль”, у більшості випадків вважаючи, що цей контроль стосується саме місцевих бюджетів. Чинне законодавство нашої держави взагалі не містить таких термінів. Якщо в основу поділу фінансового контролю покласти об'єкт контролю, тобто фінанси, які є державними і місцевими, то відповідно можна підтримати думку про існування державного фінансового контролю, який здійснюється стосовно державних фінансів, і місцевого фінансового контролю - в сфері місцевих фінансів. Зазначене дозволило сформулювати поняття місцевого фінансового контролю, визначити його мету та завдання.

Урахування підходів вчених до виділення різних видів фінансового контролю сприяло визначенню видів і місцевого фінансового контролю. В основу поділу покладено такі критерії: предмет контролю; контролюючий суб'єкт; підконтрольний суб'єкт; місце проведення; ступінь обов'язковості; характер контрольних заходів; особливості інформаційного забезпечення або джерело інформації, що використовується; особливості фінансування контролюючих суб'єктів та його джерела; сфера здійснення.

Відзначається, що стосовно місцевих фінансів також може здійснюватися й аудит - як державний, так і незалежний. Тому, враховуючи зарубіжний досвід, зокрема Російської Федерації, та розвиток аудиту в Україні, пропонується Бюджетний кодекс України доповнити статтею “Внутрішній фінансовий аудит”, в якій визначити поняття внутрішнього фінансового аудиту та особливості проведення - це сприятиме його ефективності та дієвості як щодо місцевих, так і щодо державних фінансів.

У підрозділі 1.3. “Функції, принципи, форми та методи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів” відмічається, що з'ясування принципів, форм, особливостей методології та ролі в системі контролю місцевого фінансового контролю, сприятиме розумінню його сутності, розкриттю повноважень контролюючих суб'єктів. З урахуванням позицій О.Ю.Грачової, Л.А.Савченко щодо функцій фінансового контролю, автором виділено функції місцевого фінансового контролю, що є похідними від них та зумовлюються специфікою місцевих фінансів як об'єкта контролю: попереджувальну, інформаційно-аналітичну, виховну, стабілізуючу.

Важливе значення для організації та здійснення місцевого фінансового контролю мають принципи, що визначаються його особливостями. Наголошується, що в Лімській декларації керівних принципів контролю йдеться про громадські фінансові ресурси, отже принципи, які описані в ній, властиві і місцевому фінансовому контролю. Дисертант підтримує російський переклад зазначеного документа, бо український переклад - “Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів”, недостатньо точно відображає його сутність. З такої назви документа зрозуміло, що він стосується не фінансового контролю в широкому розумінні, а лише аудиту, і саме державних фінансів. Зосередження уваги на поглядах учених, що визначають принципи фінансового контролю, дозволило виділити принципи місцевого фінансового контролю. Оскільки принцип відповідальності має важливе значення, пропонується визначити у нормативних актах відповідальність органів місцевого самоврядування за несвоєчасне прийняття місцевого бюджету, неточність його нормативів тощо. Але особливу увагу слід звернути на встановлення відповідальності третіх осіб, які не є учасниками контрольного процесу, однак від прийняття рішення якими залежить виконання принципу невідворотності покарання за вчинене правопорушення.

Законодавством не визначені форми фінансового контролю, тому вчені виділяють їх на власний розсуд, називаючи навіть видами. Підтримуючи запропоновані більшістю науковців форми фінансового контролю (попередній, поточний, наступний) та використовуючи зарубіжний досвід, пропонуємо закріпити їх у Бюджетному кодексі України. У роботі охарактеризовано і форми аудиту: попередній та аудит за фактом.

Автор вважає, що методологія місцевого фінансового контролю включає в себе як методи контролю, так і їх специфічний різновид - аудиторські процедури. Поділяється думка, що метод - це спосіб (прийом), який застосовується при здійсненні контрольних функцій відповідними суб'єктами. Відповідно аудиторська процедура - це специфічний прийом, порядок дій аудиторів під час проведення аудиту. Чинне законодавство не розмежовує ці поняття, а отже й особливості методів фінансового контролю та аудиторських процедур. Звідси і неоднозначність у підходах до тлумачення їх ученими. Автором виділено аудиторські процедури, методи фінансового контролю, що застосовуються в сфері місцевих фінансів, розкрито їх сутність, запропоновано закріпити в Законі України “Про фінансовий контроль”, який планується прийняти. Це сприятиме чіткому контролю як місцевих фінансів, так і публічних фінансів в цілому.

Розділ 2 “Організаційно-правові засади діяльності суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів” присвячено дослідженню повноважень суб'єктів, які здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів.

У підрозділі 2.1. “Правовий статус Рахункової палати України та її територіальних представництв як специфічних суб'єктів контролю місцевих фінансів” наголошується на тому, що у міжнародних документах (Лімській декларації, Декларації про загальні принципи незалежності діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД) йдеться про те, що Вищі контрольні органи здійснюють фінансовий контроль щодо окремих різновидів місцевих фінансів. У Законі України “Про Рахункову палату” не виділено окремою статтею повноваження Рахункової палати щодо контролю місцевих фінансів чи будь-яких їхніх складових, але із змісту його норм зрозуміло, що такий контроль здійснюється шляхом проведення перевірки, ревізії та аудиту ефективності. Аналіз практики діяльності Рахункової палати дозволив констатувати, що контролюються саме міжбюджетні трансферти, зокрема субсидії. Важливу роль під час проведення такого контролю відіграють її територіальні представництва. У Положенні про територіальне управління Рахункової палати зазначається, що однією із функцій Управління є здійснення контролю за використанням міжбюджетних трансфертів, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, та аналіз міжбюджетних відносин. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі в комунальну власність чи в користування органів місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності. Зазначене вказує на необхідність визначення в окремій статті Закону України “Про Рахункову палату” повноважень Рахункової палати щодо місцевих фінансів.

У підрозділі 2.2. “Контрольні повноваження Міністерства фінансів України, місцевих фінансових органів у сфері місцевих фінансів” характеризуються контрольні повноваження Міністерства фінансів України (далі - Мінфін) та фінансових управлінь місцевих держадміністрацій, визначаються особливості їх реалізації в сфері місцевих фінансів.

Положенням про Міністерство фінансів України визначено завдання Мінфіну, які прямо чи опосередковано стосуються місцевих фінансів (місцевих бюджетів, міжбюджетних трансфертів, місцевих запозичень). Реалізуючи контрольні функції у галузі місцевих фінансів, цей державний орган, як зазначається у пункті 5 вказаного Положення, має право одержувати від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали та інше. Вважаємо, що слід уточнити, які саме відомості, матеріали, дані та документи мають надавати вказані суб'єкти Мінфіну.

Мінфін отримує інформацію від центральних і місцевих органів виконавчої влади, розпорядників бюджетних коштів про стан здійснення внутрішнього фінансового контролю і внутрішнього аудиту. Оскільки такий контроль стосується всіх місцевих фінансів, то можна констатувати, що Мінфін має право, хоч і не безпосередньо, перевіряти ефективність управління різними їх видами. Вважаємо за необхідне уточнити у законодавстві, яку саме інформацію щодо внутрішнього фінансового контролю і внутрішнього аудиту зазначені суб'єкти повинні йому надавати.

Пропонується в п. 6 Положення про Міністерство фінансів України вказати, що Мінфін у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з органами місцевого самоврядування. Оскільки Бюджетний кодекс України є основним нормативно-правовим актом, що стосується бюджетного процесу, то в ньому доцільно більш чітко виписати повноваження Мінфіну по контролю за дотриманням бюджетного законодавства щодо місцевих бюджетів.

Аналіз чинного законодавства дозволив розкрити завдання, зміст функцій фінансових управлінь місцевих держадміністрацій у сфері місцевих фінансів та констатувати, що вони конкретизовані лише щодо місцевих бюджетів, стосовно ж інших видів місцевих фінансів визначені нечітко. Потребують уточнення методи контролю, які використовують фінансові управління щодо комунальної власності, слід вказати і на необхідність проведення моніторингу її управління та застосування моніторингу для пошуку додаткових джерел фінансових ресурсів.

У підрозділі 2.3. “Характеристика повноважень органів державної податкової служби України щодо місцевих фінансів” підкреслюється, що під час здійснення фінансового контролю щодо мобілізації фінансових ресурсів і формування дохідної частини бюджетів визначальне місце посідають органи державної податкової служби України (далі органи ДПС України), які більше уваги приділяють контролю саме державних фінансів. Ефективності місцевого фінансового контролю сприятиме чітке визначення у Законі України “Про державну податкову службу в Україні” повноважень органів ДПС щодо перевірки сплати місцевих податків і зборів, а також тих загальнодержавних податків, які зараховуються до місцевих бюджетів, особливо зборів до місцевих фондів. Вказується на наявність неузгодженості окремої термінології, що використовується у згаданому законі та документах, які визначають правовий статус складових елементів органів ДПС. Так, у статті 2 Закону, що перераховує права органів ДПС, використовується термін “неподаткові доходи”, а у Положеннях, що встановлюють особливості діяльності органів ДПС (Положенні про Державну податкову адміністрацію України; Положенні про державну податкову адміністрацію в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві та Севастополі; Положенні про державну податкову інспекцію в місті з районним поділом (крім міст Києва та Севастополя)), вживається термін “неподаткові платежі”. Таку колізію слід усунути.

З урахуванням чинного законодавства та позицій науковців, які формулюють поняття “податковий контроль”, автором визначається поняття “податковий контроль у сфері місцевих фінансів”.

У підрозділі 2.4. “Роль Державного казначейства України у здійсненні контролю місцевих фінансів” відзначається, що дослівне тлумачення норм Положення про Державне казначейство України щодо завдань Державного казначейства України дає підстави зробити висновок про те, що центральний апарат здійснює казначейське обслуговування як державного, так і місцевих бюджетів. З іншого боку, наявна стаття 78 Бюджетного кодексу України, у якій зазначено, що казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється його територіальними органами. Не зовсім чітке формулювання відповідної норми у зазначеному Положенні не сприяє правильному розумінню його завдань та функцій, а відповідно і здійсненню фінансового контролю, отже потребує уточнення.

З метою дотримання принципу незалежності при здійсненні місцевого фінансового контролю пропонується змінити порядок призначення окремих посадових осіб територіальних органів Державного казначейства України.

Аналіз законодавства, що визначає повноваження органів Державного казначейства України по контролю місцевих бюджетів, дозволив виявити його недоліки та запропонувати внесення змін. Зокрема, слід уточнити у статті 112 Бюджетного кодексу України функції цього органу щодо місцевих бюджетів. Пропонується в окремому нормативному акті детально визначити повноваження управлінь (відділень) у районах, містах та в районах у містах, що є відокремленими структурними підрозділами Головного управління Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі - це сприятиме ефективності проведення ними контролю.

Ознайомлення з міжнародними документами, зокрема з Модельним законом про загальні принципи організації місцевих фінансів, дозволило запропонувати надати більше самостійності органам місцевого самоврядування, зокрема права укладати угоди з територіальними органами Державного казначейства для обслуговування виконання місцевих бюджетів. У перспективі, коли органи місцевого самоврядування матимуть достатні фінансові ресурси, можливе створення ними, за рахунок коштів місцевого бюджету, муніципальних казначейств.

У підрозділі 2.5. “Завдання та функції контрольно-ревізійної служби у сфері місцевих фінансів” наголошується, що державна контрольно-ревізійна служба (далі ДКРС) також наділена контрольними функціями в сфері місцевих фінансів, але чинне законодавство, що їх визначає, потребує вдосконалення. Відзначається, що з огляду на економічну ситуацію в державі, існує необхідність створення міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, для забезпечення правового поля діяльності яких необхідно внести доповнення до Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”. З метою захисту прав підконтрольних суб'єктів вважаємо, що доручення Прем'єр-міністра України, звернення народного депутата України не можуть бути підставами для проведення позапланових перевірок органами ДКРС.

Позитивним кроком до запровадження контролю за ефективним виконанням місцевих бюджетів стало затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів. З такої назви можна зрозуміти, що він стосується саме місцевого бюджету, але в ньому визначено предмет контролю, яким виступають місцевий бюджет, комунальні кошти, майно та інші активи, система внутрішнього контролю. Аудитори аналізують стан відчуження майна, що належить до комунальної власності, стан розрахунків за цими операціями, застосування конкурсних засад при здійсненні відчуження. Вважаємо за необхідне надати їм право здійснювати перевірки достовірності оцінки комунального майна, що приватизується, предметом яких має бути не законність самих приватизаційних процесів, а правильність визначення вартості такого майна.

У Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм не зовсім вдало сформульовано пункт 7: “Збирання необхідних даних може проводитися як за місцезнаходженням учасника бюджетного процесу, так і за письмовим зверненням до нього органів державної контрольно-ревізійної служби”. Тут суміщено два різні види фінансового контролю: виїзний та ініціативний, але нічого не говориться про так званий безвиїзний, або камеральний, та про випадки, за наявності яких він здійснюється обов'язково. Пропонується уточнити і аудиторські процедури, які використовуються при цьому, та умови, за яких до проведення аудиту ефективності можуть залучатися працівники органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ й організацій. Обґрунтовується необхідність розробки та прийняття у новій редакції Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”.

У підрозділі 2.6. “Органи місцевого самоврядування як суб'єкти фінансового контролю” підкреслюється, що контрольна діяльність органів місцевого самоврядування має особливе значення, бо дозволяє їм брати участь у вирішенні основних питань щодо місцевих фінансів. У законодавстві та наукових дослідженнях в основному визначаються повноваження органів місцевого самоврядування по здійсненню контролю місцевих бюджетів. Констатується, що зі змісту Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” не зрозуміло, чи здійснюють органи місцевого самоврядування контроль за такими видами місцевих фінансів, як цільові фонди, лотереї та цінні папери і в якій формі; у чому полягають контрольні функції щодо комунальної власності. Пропонується у законопроекті “Про місцеві фінанси в Україні” визначити особливості контролю зазначеними суб'єктами всіх видів місцевих фінансів. Місцеві ради, приймаючи рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, мають визначити межі цих повноважень та умови їх здійснення. Місцеві фінанси не можна повністю спланувати, оцінити без належного розуміння фінансових зобов'язань, прибутків, витрат комунальних підприємств тощо, при контролі за якими органи місцевого самоврядування повинні використовувати моніторинг.

Підтримуємо положення Концепції реформування місцевих бюджетів стосовно передачі на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складення та виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, у яких питома вага дотації вирівнювання на планований бюджетний період становить понад 70 відсотків обсягу загального фонду відповідного бюджету, відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету). Вважаємо за необхідне передати таким органам і повноваження щодо здійснення контролю цих бюджетів - це дозволить ефективно виконувати всі функції.

У Конституції України (стаття 140) зазначається, що сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти створювати за ініціативою жителів будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Цю норму слід конкретизувати у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, зокрема вказати, які саме повноваження можуть бути передані органам самоорганізації населення. Однак вважаємо, що таким суб'єктам недоцільно передавати здійснення контрольних функцій.

Розділ 3 “Шляхи вдосконалення фінансового контролю місцевих фінансів” містить низку обґрунтованих, системно викладених пропозицій, спрямованих на вдосконалення організації та здійснення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів.

У підрозділі 3.1. “Історико-правовий аспект становлення та розвитку фінансового контролю щодо місцевих фінансів” відзначається, що проведення паралельного дослідження розвитку місцевого самоврядування, місцевих фінансів і фінансового контролю в цій сфері сприяло формулюванню пропозицій щодо покращення його здійснення на сьогодні. Звернення до історії дало можливість виділити декілька етапів становлення і розвитку фінансового контролю щодо місцевих фінансів: перший етап - період виникнення і становлення місцевих фінансів як таких, місцевого самоврядування та зародження фінансового контролю - розпочався за часів Київської Русі і продовжувався до середини 17 століття, до створення першого спеціалізованого органу фінансового контролю - Рахункового приказу; другий етап, що тривав із 1654 року, моменту розширення апарату управління, створення спеціалізованих контрольних органів, до початку 18 століття, характеризується появою звітності місцевих органів про рух коштів; третій етап - початок 18 - кінець 19 століття - можна вважати основним, бо саме тоді практично сформувалися місцеві фінанси, були закладені основи існування контрольних органів на місцях, започатковано процес децентралізації державної влади і становлення місцевого самоврядування; на четвертому етапі (з 1905 року і до створення СРСР) здійснюється реорганізація фінансового контролю, затверджується Положення про місцеві фінанси, але його існування не сприяє належному контролю, бо відбувається централізація влади, вживаються заходи щодо ліквідації місцевого самоврядування; п'ятий етап - період існування СРСР - характеризується приділенням уваги місцевим фінансам, закріпленням їх особливостей у нормативно-правових актах; проголошення незалежності України і початок формування вітчизняної бюджетної системи відкрили новий етап у розвитку місцевих фінансів, а відповідно і фінансового контролю щодо них. Маємо надію, що з прийняттям Законів України “Про фінансовий контроль”, “Про місцеві фінанси в Україні” тощо розпочнеться новий етап розвитку фінансового контролю в сфері місцевих фінансів.

У підрозділі 3.2. “Зарубіжний досвід організації фінансового контролю в сфері місцевих фінансів” констатується, що нові форми міжнародного співробітництва, інтенсивний інформаційний обмін зумовлюють трансформацію внутрішнього законодавства нашої держави, вплив на нього загальних для світового співтовариства тенденцій, а це вимагає вивчення досвіду контролю місцевих фінансів у зарубіжних країнах. З'ясовано, що у більшості держав (Польщі, Латвії, Німеччині, Франції, Швеції, інших) контроль за місцевими фінансами здійснюють як безпосередньо органи місцевого самоврядування, так і державні органи, спостерігається децентралізація державних фінансів та наділення місцевого самоврядування широкими контрольними повноваженнями. Заслуговує на увагу існування у Франції інституту префектів, що вважається неполітичним - це сприяє належному ефективному здійсненню фінансового контролю; наявність фінансових контролерів у кожній публічній установі, які є службовцями Управління бюджету Міністерства фінансів Франції.

У підрозділі 3.3. “Фактори та тенденції розвитку місцевого фінансового контролю” вказуються шляхи вирішення організаційно-правових проблем у сфері контролю місцевих фінансів, що сприятиме його подальшому розвитку. Наголошується на тому, що потребує уніфікації термінологічно-понятійний апарат, який стосується фінансового контролю взагалі і місцевих фінансів зокрема. Малодослідженою та такою, що потребує законодавчого закріплення, є типологія фінансового контролю. Пропонується розмежовувати такі основні його типи: контроль відповідності; контроль фінансової звітності; контроль ефективності; контроль доцільності.

Контроль у сфері місцевих фінансів має бути попереднім, а отже повинен здійснюватися у формі аудиту. Нині законодавчо врегульовано питання здійснення державного фінансового аудиту органами ДКРС, однак нормативно-правовими актами не визначено порядок проведення будь-якого виду державного аудиту щодо місцевих фінансів іншими контролюючими суб'єктами, у тому числі органами місцевого самоврядування.

На підставі аналізу відповідних статей нормативно-правових актів (Бюджетного кодексу України; Закону України “Про Рахункову палату”; Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”), які стосуються відповідальності суб'єктів, наділених контрольними повноваженнями, зроблено висновок про необхідність уточнення її видів.

З метою реалізації положення Концепції реформування місцевих бюджетів стосовно необхідності удосконалення порядку фінансової та адміністративної відповідальності за порушення органами місцевого самоврядування вимог бюджетного законодавства, пропонується розробити спеціальний нормативно-правовий акт, в якому визначити види відповідальності, що можуть наступати за правопорушення, які вчиняються в фінансовій сфері, приділити увагу саме фінансовій відповідальності, визначити її поняття та особливості.

Кращій організації фінансового контролю в сфері місцевих фінансів сприятиме запровадження сучасних інформаційних технологій, які мають охоплювати процес управління всіма видами місцевих фінансів. Цей підхід якнайшвидше слід застосовувати до такої складової місцевих фінансів, як комунальна власність, від ефективного управління якою залежить розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

Поділяється позиція науковців, які стверджують, що фінансовий контроль є публічним, а не державним, бо його складовою є контроль саме місцевих фінансів. Обґрунтовується необхідність розробки Концепції розвитку публічного фінансового контролю в Україні. Оскільки інститут фінансового контролю вважається комплексним і міститься в загальній частині фінансового права як галузі права, пропонується змінити його назву на фінансово-контрольне право. Це сприятиме розвитку фінансового контролю як науки, виділенню у його системі двох груп норм: матеріальних і процесуальних та відповідно розмежуванню таких різновидів публічного фінансового контролю - державного і місцевого, формуванню й розвитку останнього.

ВИСНОВКИ

Найбільш суттєвими науковими та практичними результатами, отриманими в процесі дослідження є такі:

1. З метою створення належної правової бази функціонування місцевих фінансів, правильного застосування форм та методів контролю контролюючими суб'єктами необхідно розробити законопроект “Про місцеві фінанси в Україні”, у якому дати тлумачення поняття “місцеві фінанси”, вказати складові місцевих фінансів (місцеві бюджети, місцеві фонди коштів, позики, цінні папери, лотереї, інші фінансові ресурси, що належать органам місцевого самоврядування) та особливості їх контролю. Місцеві фінанси як фінансово-правову категорію слід визначити як сукупність грошових коштів, інших фінансових ресурсів, що формуються і використовуються відповідно до чинного законодавства для вирішення питань місцевого значення.

2. Важливе значення для функціонування системи контролю місцевих фінансів має формулювання поняття “місцевий фінансовий контроль”. Виходячи з мети місцевого фінансового контролю - створення належної системи управління місцевими фінансами і досягнення такого рівня фінансової дисципліни, за якого виключаються або зводяться до мінімуму порушення фінансового законодавства, та завдань (забезпечення доцільності, повноти дотримання законодавства під час формування, розподілу і використання місцевих фінансів; забезпечення правильності складання і виконання місцевого бюджету; перевірка стану і ефективності використання фінансових, матеріальних ресурсів підприємств, установ комунальної форми власності; виявлення резервів росту місцевих фінансових ресурсів; забезпечення невідворотності відповідальності за правопорушення, вчинені у сфері місцевих фінансів; відшкодування шкоди, заподіяної місцевому самоврядуванню; удосконалення процесу формування, розподілу і використання місцевих фінансів в цілому), його можна визначити як діяльність контролюючих суб'єктів, зокрема державних органів, органів місцевого самоврядування, а також незалежних аудиторів, господарюючих суб'єктів комунальної форми власності та їхніх структурних підрозділів, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни під час формування, розподілу і використання місцевих фінансів.

3. Підвищенню ефективності місцевого фінансового контролю, його розвитку сприятиме виділення критеріїв поділу на види. Місцевий фінансовий контроль поділяється залежно від: предмета контролю (проводиться щодо місцевих бюджетів, місцевих фондів коштів, місцевих позик, цінних паперів, лотерей, що належать органам місцевого самоврядування тощо); контролюючого суб'єкта (державний, недержавний, самоврядний); підконтрольного суб'єкта (такий, що здійснюється відносно юридичних осіб (підприємств, установ і організацій, що беруть участь у формуванні, розподілі і використанні місцевих фінансів) та органів місцевого самоврядування як основних їх розпорядників); місця проведення (виїзний, невиїзний); ступеня обов'язковості (обов'язковий, ініціативний); характеру контрольних заходів (плановий та позаплановий); особливостей інформаційного забезпечення або джерела інформації, що використовується (фактичний, документальний, автоматизований (електронний)); особливостей фінансування контролюючих суб'єктів та його джерел (бюджетний (проводиться за рахунок коштів бюджетів різних рівнів), госпрозрахунковий (проводиться внутрішніми службами самих підконтрольних суб'єктів) та змішаний (здійснюється різними контролюючими суб'єктами і відповідно фінансується з різних джерел); сфери здійснення (внутрішній, зовнішній, зовнішньо-внутрішній).

4. Удосконалення місцевого фінансового контролю потребує закріплення у законодавстві його: принципів (законність; публічність; незалежність; об'єктивність; оперативність; системність; професіоналізм; координації і взаємодії; відповідальності); форм (попередній, поточний, наступний); особливостей методології. До методів фінансового контролю, що застосовуються в сфері місцевих фінансів, необхідно віднести ревізію, перевірку, інвентаризацію, нагляд, державну реєстрацію, експертизу. У свою чергу аудиторськими процедурами слід вважати: моніторинг, обстеження, дослідження, вивчення, оцінку, аналіз, огляд.