Государственное управление и исполнительная власть

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Управление: понятие, признаки, система и принципы

Изучая основные понятия, положения и институты административного права, следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с латинского языка «управленческий или руководящий», т.е. имеющий государственно-властный публичный характер. По содержанию административное право является государственно-управленческим правом, реализующим правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями (представительскими функциями государства). Следовательно, объектом действия юридических норм являются специфические (управленческие) общественные отношения, возникающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач государства и общества в целом. Поэтому вначале следует уяснить смысл и значение самих управленческих отношений и связанных с ними основных терминов, таких как «управление», «система управления», «государственное управление» и «исполнительная власть» и др.

Общее понятие управления выработано кибернетикой - наукой, обобщающей закономерности всякого вида управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах.

Ч I Кибернетика (греч. - искусство управления) - упорядочение си- О стемы, приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде, поэтому рассмотрение понятия управления невозможно без рассмотрения понятия системы, которую мы желаем сознательно упорядочить в соответствии с выявленными условиями и действием факторов внешней среды.

Если в Древней Греции аспект искусства в управлении выделялся как особо приоритетный, то в настоящее время с существенным развитием науки именно знания приобретают первостепенную важность, тем более что государство и общество имеют огромные потребности в управленцах-практиках, которых можно готовить в том числе на основе преемственности положительного опыта и накопленных человечеством знаний.

Системы управления можно классифицировать по видам: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Предметом дисциплины административного права является изучение понятий социальной системы управления (государственной, муниципальной и взаимосвязанной с ними общественной системы управления), что по существу и закреплено в статьях 30--33, 37, 44 Конституции России.

Система управления - совокупность двух и более элементов q (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.

Система управления имеет два основных признака:

1) система включает как минимум два элемента (подсистемы), один из них является управляющим (властный субъект права), второй управляемым элементом (подвластным субъектом права). В реальном мире система любого органа управления является одновременно управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и сама является управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления;

2) взаимосвязь и взаимозависимость элементов в системе управления, регулируемая социальными нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), имеет общественно-властный характер. Взаимосвязь между элементами совокупности можно наблюдать часто, но эту совокупность нельзя принимать за систему (например, очередь на посадку в транспорт), и только когда между элементами этой совокупности имеется еще и взаимозависимость, тогда результат работы одного элемента зависит от результатов другого и только в этом случае мы эту совокупность можем называть системой. Наличие только властного и подвластного субъекта права недостаточно для системы, вторым необходимым признаком системы является взаимосвязь, регламентированная нормами (социальными, правовыми и др.), но главное -- взаимозависимость между этими элементами, которая работает на результат повышения уровня качества всей системы.

Третий, ранее рассматриваемый нами признак -- целостное единство -- это по существу качественный признак (интегрированное или собирательное качество элементов) конкретной системы, отличающий ее от другой системы не только по функциям и задачам, но и качеству в целом, т.е. наличие указанных выше двух признаков свидетельствует о том, что эту совокупность можно считать системой, а целостное единство как качественный признак позволяет различать системы между собой.

Управленческие же отношения, возникающие в государственной, муниципальной или иной системе, регламентированные административными правовыми нормами, имеют публичный государственно-властный характер (власти-подчинения). Публичный характер отношений, реализуемый уполномоченным должностным лицом исполнительной власти, в той или иной мере является достоянием всех граждан. Именно в создании равных возможностей для реализации конституционных прав и законных интересов всех граждан России и состоит главная обязанность исполнительной власти, которую она пока осуществляет не на должном уровне.

Именно целостное единство системы исполнительной власти, понимаемое как интегрированное (собирательное) качество, а не арифметическая сумма качеств функционирующих элементов обычной совокупности элементов является необходимой предпосылкой высокого качества государственного управления.

В конституционной модели четко и однозначно закреплена государственная целостность Российской Федерации и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции России). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации установлено в статьях 71--73 Конституции России. При этом в части 2 ст. 77 Конституции России определено, что в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71) и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72) федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что на практике далеко еще не реализовано, даже с принятием очень важного Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющего порядок назначения и снятия с должности главы субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа власти). Одной из основных проблем в реализации единой системы исполнительной власти в соответствии с частью 2 ст. 77 Конституции России является еще и то, что на уровне субъектов Федерации глава субъекта Федерации одновременно является руководителем высшего исполнительного органа власти, а глава государства (Президент России), который осуществляет большой объем функций исполнительной власти на федеральном уровне, не является высшим должностным лицом исполнительной власти и не несет ответственность за ее неудовлетворительное функционирование. В зарубежной практике, как правило, президент является высшим должностным лицом исполнительной власти, например президент США.

Реализации конституционной цели обеспечения единой системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции России) способствуют в определенной мере такие административно-правовые средства, как образование Государственного совета Российской Федерации, реформирование института полномочных представителей Президента России в федеральных округах, что во многом способствовало приведению законодательства субъектов Федерации в единое правовое поле в целях укрепления вертикали исполнительной власти в Российской Федерации.

В процессе анализа качественного состояния различных систем управления важно различать понятия «признак системы» и «системный признак». Признаки системы мы рассмотрели выше.

Системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, учитывая, что каждая из систем управления имеет свои цели, функции, задачи, формы и методы организации деятельности, т.е. все системы органов исполнительной власти различаются между собой по этому качественному признаку.

По существу качественный уровень системного признака предопределяет наличие определенной меры целостного единства в системе, рассмотренного выше. Именно целостное единство системы определяет меру взаимозависимости элементов внутри системы, нежели элементов одной системы с элементами других систем. Например, чиновник вступает в коррупционную связь с конкретным преступным сообществом (системой), и эта связь сразу становится более тесной, чем его служебные связи.

Необходимо также различать понятия «системный подход» и «системный анализ» в деятельности органов исполнительной власти.

д ) Системный подход - это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей и осуществляется их объединение в единую теоретическую модель, позволяющую адекватно характеризовать эти объекты с целью совершенствования их функционирования на практике.

С помощью системного подхода мы сможем наиболее адекватно реализовать свободу своих действий, соотнося их с прогнозируемой оценкой свободы вариантов последствий. Иначе говоря, результат свободы последствий зависит от свободы выбора действий, которая, в свою очередь, зависит от знаний и опыта конкретного субъекта управления. Непонимание объективных причинно-следственных связей «свободы выбора действий» и «свободы вариантов последствий» чаще всего приводит к трагическим последствиям не только для субъектов конкретных отношений, но и для многих субъектов, с ними взаимосвязанных и взаимозависимых.

Чем выше социальная роль субъектов управленческих отношений, тем серьезней и даже катастрофичнее могут быть результаты вариантов соотношения (связи) борьбы за власть в форме «свободы выбора решений» со «свободой вариантов последствий». Непонимание или пренебрежение этими причинно-следственными связями на высоком социальном уровне, как правило, чаще заканчивается трагичными последствиями для большинства граждан. Неотвратимость наступления юридической ответственности виновных является необходимым дисциплинирующим или профилактическим фактором для лиц, занимающих государственные должности и не желающих или не умеющих соотносить свободу выбора решений со свободой вариантов последствий от выбранного решения. Именно реальное действие механизма юридической ответственности избавит наше общество от чрезмерного числа желающих управлять государственными делами и при этом не отвечать за возможные негативные результаты такого управления. Несоответствие объема полномочий и ответственности за их осуществление пока не позволяет в полной мере реализовать требование части 2 ст. 15 Конституции России. Основные же полномочия органов исполнительной власти, их должностных лиц должны быть направлены на создание таких условий, когда будут реально признаваться, соблюдаться и защищаться права и свободы человека и гражданина, закрепленные в статье 2 Конституции России.

Системный анализ - это совокупность методологических средств q и операций, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы.

То есть должностные лица органов исполнительной власти должны иметь не только профессиональные знания и опыт публичной деятельности, но и реальное желание претворять их в сфере своей деятельности. В связи с этим необходимо было бы от должностных лиц государственной службы после их назначения на должность принимать присягу о добросовестном исполнении ими функций и задач публичной деятельности в целях защиты прав и законных интересов граждан.

Все рассмотренные выше понятия тесно связаны с процессом изучения организации управления социальными (общественными и государственными) системами, функциями государственного управления, которые должны осуществляться в большом объеме государственными органами исполнительной власти. Функции (виды деятельности) государственного управления в целом закреплены по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции России) и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции России), так как в словаре русского языка слово «ведение» означает заведование, управление.

По существу в статье 71 Конституции России закреплены функции и задачи государственного управления, которые должны регулироваться федеральными конституционными законами и федеральными законами, а в статье 72 Конституции России -- соответственно федеральными законами и принимаемыми в соответствие с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ст. 76). Именно неукоснительное выполнение этих конституционных норм позволит реально обеспечить единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, которая как один из видов самостоятельной государственной власти закреплена Конституции России. Однако федеральный закон, определяющий правой статус, порядок организации и деятельности системы исполнительной власти, пока не принят. Принятие такого федерального закона способствовало бы повышению качества государственного управления.

Д Государственное управление - сознательное (волевое) и целе- О направленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной власти (в основном исполнительной), их должностными лицами по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством с использованием системы мер убеждения и административного принуждения в целях обеспечения демографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Существующая негативная демографическая тенденция -- результат низкого уровня качества государственного управления.

Общественное управление делами государства осуществляется в основном политическими партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами Российской Федерации, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции России). Формирование политических партий и установление ими равноправного и ответственного диалога с многонациональным народом пока находится в зачаточном состоянии развития.

Публичная общественная деятельность в России пока не в полной мере отражает интересы многонационального народа, да и законодательные механизмы участия граждан в управлении делами государства имеют больше декларативный характер. Например, граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме); равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия (выражается в форме участия в судопроизводстве в качестве народных, присяжных и арбитражных заседателей).

В реализации права граждан на участие в управлении делами государства существуют ограничения, исчерпывающий перечень которых установлен законом.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Эти два вышеназванных вида социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления, осуществляемого посредством правовых, организационно-правовых и организационно-технических форм воздействия на функционирование социальной системы управления, а также посредством неформальных методов воздействия на волю, сознание и поведение участников управленческих отношений через средства массовой информации, печать, радио, воспитание, обучение и др. Этот резерв, как было отмечено выше, весьма слабо используется исполнительной властью.

Рассмотрим основные признаки социального управления

Первый признак -- сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в зависимости от системы управления, влияния на нее различных факторов и условий внешней среды.

В государственном управлении (как виде социального управления), осуществляемом органами исполнительной власти, эта воля должна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных нормативных правовых актах управления в виде закрепленной актуальной проблемы и на ее основе сформулированной цели и поставленных задачах по ее достижению.

Второй признак -- целенаправленность воздействия, определяемого на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государственного управления, имеет не только объективный характер развития общества или сферы государственного управления, но и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп или же большинства граждан страны.

В законах всегда должна быть выявлена актуальная проблема и уже на ее основе формулируется цель, ставятся задачи конкретным субъектам права, а принятые акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, заложенную в законе, т.е. они должны приниматься на основании закона и во исполнение цели, сформулированной в законе.

Третий признак -- это наличие в системе управления двух элементов управления: властного субъекта управления и подвластных субъектов управления, а также наличие между этими двумя элементами прямых связей (приказы, команды, указания и др.) и обратных связей (информация, получаемая властным субъектом управления о результатах работы подвластных субъектов, включая различные формы контроля).

Компетенция (полномочия, формы и методы их реализации) органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в своей сфере, находит отражение и закрепление в положении о конкретном органе исполнительной власти. Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней управления федеральной системы органов исполнительной власти может регламентироваться ведомственными инструкциями, определяющими предмет ведения и полномочия конкретного уровня структуры органа государственного управления (линейного или функционального).

Четвертый признак -- правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации функций и задач государственного управления органами исполнительной власти. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов и объектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.

Особое значение в осуществлении социального (государственного) управления имеет процесс выявления и осмысления актуальной проблемы устойчивого и динамического развития государства и общества в целом. Именно по этому вопросу необходимо разработать научную доктрину и утвердить ее федеральным законом, также необходимо разработать и принять федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», так как принятый по этой проблеме Указ Президента России 1999 г. в ред. 2000 г. во многом не отвечает требованиям сегодняшнего дня.

Проблема - это мера различия между действительным состоянием осуществления функций государства (органом исполнительной власти) и желаемым состоянием или нормативно требуемым.

Проблема может измеряться количественными и качественными критериями в виде желаемого результата, что ее объединяет с целью и задачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так как цель формулируется при выявлении и осмыслении проблемы, третьими по иерархии результата являются задачи, так как орган исполнительной власти, осуществляя функции государственного управления, решает поставленные задачи, достигает цель или приближается к ней, а достигая цель, разрешает актуальную проблему в сфере своей деятельности.

Актуальность проблемы - это не только приоритетная (значи- о мая), но и практически реализуемая возможность ее разрешения при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материально-технических, временных, информационных и др.).

Актуальность проблемы (ее выявление и осмысление) обусловливает сформулированную цель и характер постановки задач для ее достижения, а также наделение исполнителей соответствующими полномочиями (права государственного властного характера) для решения поставленных задач и достижения или приближения к сформулированной цели (желаемому или нормативно требуемому результату).

Не менее важным после выявления и осмысления актуальной проблемы управления является процесс формулирования цели. В теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления начинается с формулирования целей, т.е. определения того результата, такого состояния объекта управления, к достижению которого властный субъект управления стремится.

Цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностями влияния внешней среды. Однако в то же время цели всегда осознанны, они формулируются людьми. Следовательно, субъективный фактор в процессе формулирования цели имеет большое значение.

Именно кадры, составляющие органы исполнительной власти, олицетворяющие волю властного субъекта управления, формулируют цели, определяют содержание основных видов управленческой деятельности (функций), осуществляют на основании нормативных правовых актов выбор методов воздействия, типов организационных структур, подбор кадров и т.п.

Гибкость и оперативность управления заключается в умении правильно определить не только долгосрочные, но и ближайшие цели, определять очередность задач для достижения сформулированных целей и разрешения выявленных проблем.

Из множества формулируемых целей надо уметь выделить наиболее приоритетные, определить очередность их реализации с помощью решения поставленных задач для достижения желаемой цели или существенного приближения к ней.

Классификация целей обусловлена:

- содержанием (экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);

— уровнем управления (общегосударственный, отраслевой, межотраслевой, территориальный и локальный).

Цели находятся в соподчинении друг с другом (иерархия целей), например, общие или стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Иерархию целей называют иногда «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от многих факторов действия и условий внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении чаще имеют дело с подвижным во времени приоритетом целей, т.е. сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна в этот момент действующим факторам и условиям внешней среды.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа системы управления, но и практическое значение в том, что он связан с наличием или дефицитом ресурсов и их рациональным распределением.

Упорядочение целей -- это средство выбора наиболее рациональной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны пользоваться как «ориентиром» при установлении очередности достижения целей, корректировки нормативов, распределения ресурсов и т.п.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управлении социальными системами, в том числе в системе исполнительной власти. Необходимо обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организаторской работы по их достижению на всех уровнях и во всех звеньях системы управления.

Решая поставленные задачи, мы не всегда достигаем результата сформулированной цели и как следствие этого не разрешаем актуальную проблему полностью. Однако позитивность этого непрерывного, циклического процесса решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных результатов, приближаемся к сформулированной цели, при этом частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач зависит также и от объема полномочий органа исполнительной власти, должностного лица, его правовых и иных специальных знаний, квалификации и опыта в плане организации и осуществления функций и задач государственного управления. Именно сложности этого интеллектуального вида деятельности в настоящее время, отсутствие опытных профессиональных кадров вынуждают органы исполнительной власти заниматься вместо государственного управления правовым регулированием, объем которого в последнее время чрезмерно вырос.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции.

Функция - это деятельность, работа; функции - это виды дея- о тельности, работ, с помощью которых решаются задачи.

Именно с выявления объективных функций государства начинается осуществление процесса государственного управления. Объективные функции (виды деятельности) государства осуществляет только государство, и они не могут быть переданы иным субъектам, так как создание равных возможностей для всех граждан России -- это основная обязанность исполнительной власти.

Существует различная классификация функций, осуществляемых органами управления. Наиболее предпочтительная, на наш взгляд, такая классификация:

1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган исполнительной власти; эти функции имеют объективный характер, например обобщенные функции по осуществлению внутренней и внешней политики государства;

2) обеспечивающие функции -- те, которые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа исполнительной власти, образованного для реализации предметных функций. К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, социальные, экономические, информационные, внутриор- ганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические и другие, создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию осуществление управленческого цикла и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.

Таким образом, управленческий цикл представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления, оказывая воздействие на объекты управления, достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла единого мнения нет.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления;

2) формулирование цели(ей) и постановка задач;

3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений, контроль и учет;

5) корригирование управленческого решения и регулирование системы управления.

Исходя из названного перечня стадий управленческого цикла, мы можем выявить место и роль регулирования системы управления как завершающей функции поддержания функционирования системы управления в заданном режиме. Контроль и проверка исполнения решений связана с организационным подчинением государственных служащих, а также наказанием виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении решений, которые должны будут понести дисциплинарную ответственность в порядке соподчинения.

Подмена понятия управления, всех его стадий управленческого цикла только частью, а именно правовым регулированием, т.е. поддержанием нормального функционирования системы управления, пока преждевременна в связи с состоянием качества государственного управления и деятельностью органов исполнительной власти. Следует вначале организовать управление системой, а потом уже ее регулировать, в том числе и правовыми методами.

Однако это не имеет отношения к правовому регулированию, осуществляемому в больших объемах федеральными службами по осуществлению специального контроля (финансового, таможенного) и надзора по отношению к организационно-неподчиненным субъектам права. В этих случаях осуществляется надзор за соблюдением норм и правил безопасности.

Государственное управление -- это, прежде всего, сознательное (волевое) и целенаправленное воздействие властного субъекта управления на подвластные субъекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения их в состояние динамически устойчивого развития. Основная же цель административно-правового регулирования -- создание стабильности управленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов административного права.

В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности.

Принцип - основополагающая идея, опирающаяся на объективен ные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе.

Принципы отражают наиболее существенные объективные закономерности в организации социального управления. Особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении.

Принципы в основном имеют объективный характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъективное начало. Зависимость принципов от объективной практики управления относительна, так как, будучи сформулированными, они становятся исходным моментом воздействия на реальную действительность. Принципы и закономерности различны, потому что одна закономерность может составлять основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Классификация принципов в литературе различна, остановимся на следующей классификации принципов: организационные и правовые.

К организационным принципам относятся: прогнозирование и плановость; объективность, дифференциация и фиксация функций; научность; рациональность; ответственность; сочетание единоначалия с коллегиальностью; линейный принцип; двойного подчинения; единства и централизации.

Принцип прогнозирования и плановости в организации деятельности органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти должны уметь не только прогнозировать тенденцию развития управленческих отношений в сфере своего ведения, но и разрабатывать проекты комплексных федеральных программ по осуществлению динамически устойчивого развития общественных процессов в сфере своей деятельности на основе познанных объективных законов, закономерностей социального управления. Поэтому принцип плановости в управлении обществом тесно связан с процессом прогнозирования тех или иных явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку.

Если исходить только из информации, характеризующей систему в данный момент, и не принимать во внимание будущие условия ее функционирования, то управление не только будет неоптимальным, но, хуже того, система станет неуправляемой. Поэтому прогнозирование является своеобразной исходной функцией управления, без реализации которой невозможно научное управление вообще. Прогнозирование позволяет активно воздействовать на будущее поведение системы управления в желаемом направлении. Такая возможность предоставляется при использовании прогностических выводов, в частности при планировании деятельности органов исполнительной власти по предметам ведения.

Прогнозирование требует необходимого информационного обеспечения, использования различных количественных методов и моделей, применения электронно-вычислительных машин (ЭВМ) для анализа этих моделей. Планирование есть общая функция управления, предполагающая определение целей, задач социальных систем на предстоящий период деятельности, средств их достижения и выполнения. Оно служит организационным средством обеспечения планомерного функционирования социальных систем.

Как функция управления планирование закладывает основы будущей работы с учетом разнообразных факторов развития как самой системы, так и условий ее деятельности.

Результатом реализации функции планирования являются установочные управленческие решения типа федеральных или региональных программ, директив Президента России или Правительства России, комплексных планов и т.д. Особенности плана состоят: в сложном характере его содержания, представляющего совокупность взаимосвязанных отдельных решений; в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установленной процедуре его выработки и принятия; в использовании для составления плана разнообразных научных методов.

Принцип объективности тесно связан с плановостью, так как требует анализа и учета фактического состояния и развития процесса управления, его устойчивого и динамического развития, а также определения комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления. Если параметры функционирования системы управления опускаются ниже допустимого уровня, то вступает в действие система мер правового, организационного, экономического, материально-технического, информационного и иного воздействия с целью поддержания функционирования органа управления в допустимом режиме, т.е. не ниже заданного.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц. Данный принцип крайне важен для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также разработки и совершенствования организационных структур управления для успешного осуществления объективных функций и поставленных задач.

Принцип научности в управлении выражается в применении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использования на практике, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации о состоянии объекта управления, ее обработки с применением количественных методов на базе ЭВМ, а также выявления и осмысления актуальных проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановки задач, определения эффективных способов и средств их решения. Принцип научности тесно связан с принципом объективности исследования явлений и процессов в общественной жизни с целью выявления объективных тенденций изменения в процессе управления и выработки мер адекватного воздействия на эти процессы.

Принцип рациональности, называемый автором принципом буквы «ю». Силы и средства определяют результат, т.е. целесообразность достижения желаемого результата заключается в том, что цели и задачи организации управления соответствующими органами должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.). Управление всегда должно быть рациональным, так как при осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип законности, но и принцип целесообразности, они не должны противопоставляться, а должны дополнять друг друга. Критериями эффективности рационального управления могут быть: время решения задач; различные затраты; сроки окупаемости; минимум негативных издержек и др. Рациональность управления базируется на разработке научно обоснованных вариантов решений, их сравнении и выборе из них наилучшего. Основное требование к разработке вариантов решений -- это обоснование степени вероятности достижения результатов в заданных пределах и персональная ответственность за их достижение.

В тесной связи с принципом рациональности находится принцип ответственности должностных лиц и иных государственных служащих за результаты своей работы. Это обеспечивается нормативноправовым закреплением их полномочий, задач, функций, форм и

методов работы. Например, государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок. Должностные же лица кроме этого подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. Сочетание единоначалия и коллегиальности заключается в том, что практически во всех органах управления, даже где основной принцип - единоначалие, существуют коллегии, которые обсуждают многие комплексные и сложные вопросы по предметам ведения и в объеме компетенции органа управления и принимают решения, которые носят рекомендательный характер, однако руководитель с учетом этого принимает решение единолично и несет за его результаты персональную ответственность.

Принцип линейности обеспечивает структурную специализацию в сфере деятельности органа исполнительной власти по осуществлению своих функций и задач, а также обеспечивает персональную ответственность за результаты их деятельности. Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных условий, например управление подразделениями милиции общественной безопасности и муниципальной милицией: начальник милиции общественной безопасности подчиняется начальнику органов внутренних дел и местным органам власти. В организации управления подразделениями криминальной милиции этот принцип неприемлем, особенно в организации управления подразделениями по борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Организационный принцип единства и централизации характерен, например, для органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, службы внешней разведки.

Специальные принципы организации деятельности органов управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления, например, органы федеральной службы безопасности, внутренних дел используют регламентированные федеральным законом принципы конспирации, сочетание гласных и негласных форм деятельности, например в борьбе с организованной преступностью и другими особо опасными преступлениями.

2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции

Понятие органа государственного управления, к сожалению, не получило своего должного по статусу закрепления в Конституции России, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления. Термин «орган государственного управления» был закреплен в основном в подзаконных нормативных правовых актах. Термин государственного управления косвенно отражен в некоторых положениях Конституции России: в статье 32, где определяется право граждан участвовать в управлении делами государства; в пункте «д» ст. 71; в пункте «г» ч. 1 ст. 114, где определяется, что Правительство России осуществляет управление федеральной собственностью. Однако в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» управление государственным имуществом понимается как осуществление полномочий собственника, т.е. произошла необоснованная подмена института публичного права институтом частного права.

Пункт «а» ст. 71 Конституции России относит к функции федеральных органов власти контроль за соблюдением Конституции России и федеральных законов. Пункт «е» ст. 71 Конституции России к ведению Российской Федерации относит установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, т.о. федеральные программы являются основным инструментом осуществления функций государственного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, поэтому закрепление субъекта контроля за целевым расходованием средств бюджета является наиболее актуальной проблемой административного права.

Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, например контроля и надзора. Правовые основы образования и организации деятельности органов государственного управления регламентированы только в подзаконных нормативных правовых актах.

Органы государственного управления -- это наиболее разветвленная часть государственных учреждений, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но они не обладают функциями исполнительной власти. Исключение (частичное) составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий федеральных органов исполнительной власти с правом назначения должностного лица (ч. 1 ст. 78 Конституции России). Однако это наделение органа государственного управления отдельными полномочиями исполнительной власти является исключением, а не правилом. Такая передача части функций по существу направлена на повышение эффективности реализации властных полномочий федеральными органами исполнительной власти на основании и в порядке, определенном нормативным правовым актом.

К органам государственного управления относятся многочисленные государственные учреждения и предприятия, многие из которых по решению Правительства России в ближайшие годы будут реорганизованы или приватизированы. К государственным органам относятся администрации аппаратов, обслуживающие законодательные, судебные органы власти, Центральная избирательная комиссия России, Счетная палата, а также учреждения, организации и предприятия системы органов прокуратуры, органы государственного контроля, органы, осуществляющие административный надзор, органы военного управления и другие, которые принимают решения исполнительно-распорядительного характера по отношению к своим служащим, работникам, а иногда и к неподчиненным юридическим и физическим лицам (при рассмотрении дел об административных правонарушениях, осуществлении административного надзора за соблюдением правил и норм безопасности и др.).

Как правило, эти органы государственного управления осуществляют организацию исполнительно-распорядительной деятельности в конкретной области или сфере по предметам ведения и в объеме компетенции по решению задач и функций управления.

Цели нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти заключаются в следующем:

1) юридически закрепить соответствующие отношения субъектов управления и обеспечить их правовое регулирование и охрану;

2) обеспечить формирование новых отношений, отсутствующих на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;

3) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормозящие развитие новых прогрессивных тенденций отношения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социальнопсихологических методов, методов административно-правового принуждения;

1) законодательно совершенствовать административные процедуры в сфере управленческих конфликтов и споров;

2) обеспечить единый прокурорский надзор за деятельностью органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, включая лиц, занимающих государственные должности.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» государственную политику в сфере своего ведения и нормотворческие функции осуществляют только федеральные министерства, а из федеральных служб и федеральных агентств государственную политику в сфере своего ведения и нормотворческие функции осуществляют только те ФОИВ, которые находятся в ведении Президента России или Правительства России, остальные ФОИВ, находящиеся в ведении федеральных министерств, такими полномочиями не обладают.

Применение норм административного права -- ответственный социально-политический и правовой процесс, основанный на принципе соблюдения законности и прочной основе государственной дисциплины, обусловливающий эффективность всего государственного управления.

Рассмотрим сущность и значение термина «организация» управления -- это организационно-регулирующая функция управления, которая регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь вопроса сущности термина, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно многими авторами.

В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование (его внутренняя организационная структура): государственный или общественный орган, трудовой коллектив; в других -- состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в процессе функционирования; в некоторых случаях организация также может быть представлена как одна из важнейших функций управления, т.е. сознательная деятельность, направленная на упорядочение тех или иных управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

Следовательно, между различными аспектами организации существует тесная связь. Организация, выступающая как упорядоченное состояние системы (т.е. внутренняя организационная структура), есть одновременно и результат целенаправленного осуществления 39 организаторской функции управления субъектом управления.

Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели. Какая же основная цель: создание новой структуры и системы управления в сфере исполнительной власти или же совершенствование существующей федеральной структуры и системы управления в сфере исполнительной власти? По смыслу более подходит вторая цель -- совершенствование существующей структуры и системы функционирования ФОИВ, но, на наш взгляд, для реализации этой цели слишком часто структура и система совершенствуются, что невольно приводит к мысли об отсутствии достаточно научной обоснованности используемых методов реформирования структуры и системы ФОИВ.

Д ) Структура - способ осуществления «внутренних связей системы».

Структура ФОИВ -- это система внутренних связей и отношений внутри самой системы, т.е. по существу структура -- это система управления в статике (в неподвижности). Она включает определенные типы организационно-правовых форм ФОИВ и связи организационного подчинения между ФОИВ. Например, ФОИВ (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), находящиеся в ведении Президента России, и федеральные агентства и службы как ФОИВ, находящиеся в подчинении федеральных министерств. Первые имеют право осуществлять государственную политику в сфере деятельности и нормативно-правовое регулирование, однако они не могут осуществлять контроль и проверку исполнения своих управленческих решений федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в их ведении, а только координируют их деятельность и отменяют неправомерные индивидуальные акты, т.е. по существу отсутствует единое государственное управление в процессе деятельности ФОИВ, что отрицательно сказывается на качестве государственного управления, и все это усугубляется перманентным (непрерывным) изменением структуры ФОИВ.

Практически аналогично организационное построение второго блока -- федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, которые подчиняются непосредственно Правительству России. Часть федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам, не имеют права осуществлять нормотворческую деятельность в сфере своего ведения.

Президент России практически постоянно менял структуру ФОИВ, находящихся в ведении Правительства России, чем было дополнительно ослаблено государственное управление в материальной и социально-культурной сфере.

Д Структура ФОИВ - совокупность организационно-правовых О форм ФОИВ и наличие связей соподчинения между этими органами исполнительной власти, реализующих объективные функции (виды деятельности) государственного управления.

Структура ФОИВ является по существу «каркасом» или системой в статике (неподвижности). Система и структура тесно взаимосвязаны между собой, но не идентичны. Научно обоснованная структура ФОИВ во многом обеспечивает целостное единство системы ФОИВ в реализации своих функций и задач, так как организационная структура должна отвечать потребностям функциональной структуры управления. Другими словами, выбранная структура должна отвечать всем требованиям реализации объективных функций государственного управления. Разработка структуры ФОИВ должна осуществляться с учетом выявления объективных функций государственного управления и не зависеть от состояния политической конъюнктуры или запросов лица, претендующего на занятие государственной должности.

Совершенно прав профессор В.Г. Вишняков, подчеркивая неправомерность переноса Конституционным Судом России процедуры назначения указами Президента России должностных лиц, увязывая это с правом утверждения структуры ФОИВ. Как было уже рассмотрено выше, утверждение структуры ФОИВ строго регламентировано частью 1 ст. 112 Конституции России и не может иметь расширительного толкования. Это радикальная мера и очень дорогостоящая, поэтому она строго определена в статьях 112 и 117 Конституции России.

В органах управления формирование структуры системы ФОИВ чаще всего осуществляется на основе уже сложившейся структуры управления, но нуждающейся в улучшении, совершенствовании ее внутренней организации в соответствии с объективными функциями и задачами государственного управления. Однако в любом случае в

первую очередь нужно четко определить или уточнить предназначение создаваемой вновь или совершенствуемой структуры управления, а это сопряжено с выявлением и осмысливанием ряда актуальных проблем государственного управления. На основе этого формулируются цели управления, осуществляется постановка задач и идет параллельно процесс выявления объективных функций ФОИВ на этом этапе развития, уточнение типологии организационно-правовых форм органов исполнительной власти в плане реализации ими государственных функций управления.