Досвід становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія та його адаптація для України

Размещено на http://allbest.ru

20

АКАДЕМІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

УДК 352. 07: 303. 05 (450) + (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДОСВІД СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РЕСПУБЛІЦІ ІТАЛІЯ ТА ЙОГО АДАПТАЦІЯ ДЛЯ УКРАЇНИ

Спеціальність 25.00.04 - місцеве самоврядування

Шелепницька Ірина Петрівна

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник -кандидат сільськогосподарських наук, доцент ЛАЗОР Оксана Дмитрівна, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор ГРИЦЯК Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції

кандидат наук з державного управління, доцент ЖОВНІРЧИК Ярослав Федорович, Академія муніципального управління, доцент кафедри управління муніципальним розвитком

Захист відбудеться «17» червня 2009 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26. 129. 01 Академії муніципального управління за адресою: 01042, м. Київ, вул. Івана Кудрі, 33, к. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії муніципального управління за адресою: 01042, м. Київ, вул. Івана Кудрі, 33.

Автореферат розісланий «15» травня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л. П. Піддубна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення та утвердження місцевого самоврядування як специфічної форми реалізації народовладдя відбувається століттями у всьому цивілізованому світі. Підписання та ратифікація Україною Європейської Хартії місцевого самоврядування підтверджує орієнтацію країни на держави Європейського Союзу. Визначені Україною орієнтири актуалізують невідворотність відповідного розвитку державно-політичних інститутів, необхідність процесу децентралізації та деконцентрації влади та нагальність реформування інституту місцевого самоврядування.

Україна як і Франція, Італія, Польща, Болгарія та деякі інші держави, за класифікацією науковців належить до континентальної моделі місцевого самоврядування, проте за багатьма ознаками місцеве самоврядування в Україні не відповідає основним положенням цієї моделі. Так, право на місцеве самоврядування визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст; на регіональному рівні практично всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади; при закріпленні компетенції місцевого самоврядування на практиці не дотримано принцип субсидіарності, проголошений Європейською Хартією місцевого самоврядування. Отже, головною проблемою для України на сьогодні є непродуманість та фрагментарність підходів у сфері місцевого самоврядування. Відповідна стратегія України на шляху до “країни самоврядних громад” має будуватися на запозиченні кращого європейського досвіду та власних надбаннях з урахуванням сучасних тенденцій та закономірностей розвитку суспільства.

Передумовою ефективного розвитку України як унітарної децентралізованої держави є зарубіжний досвід країн, насамперед, з близькими для неї параметрами (Італія, Іспанія), що підтверджує ефективність його запозичення. Вибір Республіки Італії для дослідження очевидний з декількох позицій, зокрема, це: унітарна парламентська республіка, яка займає одне з чільних місць серед країн Європи у демократичному та соціально-економічному розвитку; класичний представник континентальної моделі місцевого самоврядування, до формування якої прагне й Україна; подібність обох держав за параметрами: площею, кількістю населення й трирівневим адміністративно-територіальним устроєм; володіння багатим досвідом щодо процесу становлення сучасного місцевого самоврядування, зокрема саме в Італії вперше розпочалась систематизація норм муніципального права. Все це уможливлює порівняння розвитку місцевого самоврядування в обох державах та застосування результатів дослідження в українській практиці.

Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена також відсутністю комплексних розвідок у вітчизняній науці щодо становлення сучасної системи місцевого самоврядування в Республіці Італія.

Вагомий внесок у розвиток теоретико-методологічної основи, висвітленні різноманітних аспектів місцевого самоврядування в Україні здійснили вітчизняні та зарубіжні науковці О. Батанов, П. Біленчук, І. Бодров, О. Васильєва, Я. Жовнірчик, І. Козюра, М. Корнієнко, В. Кравченко, В. Куйбіда, В. Мамонова, О. Молодцов, А. Некряч, О. Ольшанський, В. Олуйко, Ю. Панейко, М. Підмогильний, Р. Плющ, В. Погорілко, В. Полтавець, М. Росенко, О. Сушинський, В. Удовиченко, Ю. Шаров та ін.; у дослідження систем місцевого самоврядування зарубіжних країн - Д. Бергман, В. Бичихін, І. Грицяк, В. Кампо, В. Керецман, С. Краснопьорова, А. Кузнєцов, О. Лазор, Л. Ларіна, М. Лендьєл, В. Лісничий, М. Максютін, Л. Михайлишин, Ю. Панейко, А. Прудніков, М. Пухтинський, В. Толкованов, О. Черкасов, О. Яцунська та ін. Окремі дослідження до початку проведення конституційних реформ в Італії (до 2001 р.) з цієї проблематики здійснили Т. Васильєва, В. Кравченко, Р. Патнам, О. Садовська, В. Туманов. Відтак виникла потреба у комплексному вивченні досвіду становлення системи місцевого самоврядування Італії та можливості його адаптації в Україні. Віддаючи належне результатам проведених наукових досліджень, констатуємо, що комплексний аналіз становлення системи місцевого самоврядування Італії, зокрема теоретико-методологічні, нормативно-правові та організаційно-функціональні основи становлення місцевого самоврядування не отримали систематизованого викладу у вітчизняній науці і потребують відповідних ретельних розвідок.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління при Президентові України. Дисертація пов'язана з темою, що досліджується кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Розвиток місцевого самоврядування в зарубіжних країнах” (державний реєстраційний номер 0108U001509), у розробці якої дисертант брала безпосередню участь у частині вивчення формування та функціонування системи місцевого самоврядування в Республіці Італія.

Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на забезпечення європейського шляху розвитку місцевого самоврядування в Україні на основі досвіду його становлення в Республіці Італія.

Для досягнення мети були визначені основні завдання цієї роботи:

виявити теоретико-методологічну основу, концептуальні засади та тенденції становлення місцевого самоврядування в Республіці Італія;

запропонувати періодизацію становлення системи місцевого самоврядування Італії на підставі комплексного аналізу розвитку його нормативно-правового забезпечення;

удосконалити через узагальнення та систематизацію, дослідження етимології та уточнення лексичного значення термінів та понять, понятійно-категорійний апарат з означеної проблематики, запропонувати власні дефініції;

охарактеризувати сучасний стан системи місцевого самоврядування Республіки Італія та розкрити зміст статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування в Республіці Італія шляхом їх співставлення з Україною;

виявити взаємозв'язки між суб'єктами місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних рівнів Італії та державою, означити основні тенденції становлення сучасних інститутів служби в органах місцевого самоврядування в Республіці Італія та контролю у сфері місцевого самоврядування;

визначити в порядку адаптації досвіду Республіки Італія основні напрями розвитку системи місцевого самоврядування в Україні.

Об'єктом дослідження є досвід зарубіжних країн щодо становлення місцевого самоврядування та його використання в Україні.

Предметом дослідження є досвід становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія та його адаптація в Україні.

Гіпотеза дослідження полягає у визнанні доцільності використання зарубіжного досвіду, зокрема Італії, щодо становлення та функціонування системи місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Для реалізації визначеної мети та завдань використано комплекс загальнонаукових та спеціальних методів. За допомогою методу порівняльно-правового аналізу здійснено пошук нових ідей і механізмів розвитку систем місцевого самоврядування в державах континентальної моделі місцевого самоврядування. Метод системного аналізу використано для дослідження закономірностей розвитку місцевого самоврядування як цілісної системи через характеристику її елементів та взаємозв'язків між ними, що формують її структуру. Історичний метод застосовано для вивчення виникнення, формування та розвитку системи місцевого самоврядування у хронологічній послідовності. За допомогою синергетичного методу виявлено властивості нової системної цілісності під час самоорганізації, виникнення нових механізмів та форм в управлінні містами-метрополіями та метрополійними зонами. З метою визначення функцій місцевих спільнот, посадових осіб та органів місцевого самоврядування, розуміння ролі кожного з елементів системи місцевого самоврядування використано метод структурно-функціонального аналізу. Методи діалектики, які передбачають об'єктивне та всебічне вивчення явищ в їх єдності та взаємодії, зважаючи на логіку суспільного розвитку застосовано для обґрунтування на основі теорії та практики причинно-наслідкових зв'язків у процесі становлення місцевого самоврядування, виявлення суперечностей між змістом і формою. У роботі застосовано методи формальної логіки, аналізу нормативно-правових актів, синтезу для виявлення емерджентності як однієї з ознак системи місцевого самоврядування, аналогії.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження. Запропоноване дослідження є першим науковим комплексним дослідженням, в якому вивчено досвід становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія та розроблено рекомендації його адаптації в Україні

У дисертації вперше:

виявлено тенденції становлення місцевого самоврядування в Республіці Італія, що виявляються у розширенні повноважень органів місцевого самоврядування, посиленні ролі комун, автономізації адміністративно-територіальних одиниць, запровадженні механізмів збалансування влади на рівні місцевого самоврядування, посиленні горизонтальних зв'язків в управлінні, дебюрократизації служби в органах місцевого самоврядування, як складової інституту публічної служби, залученні інституцій громадянського суспільства до вирішення питань місцевого самоврядування;

з'ясовано, що основою місцевого самоврядування сучасної Італії та України є положення громадівсько-державницької концепції місцевого самоврядування, але законодавчі нововведення впродовж останнього десятиліття, спрямовані на посилення самостійності місцевого самоврядування в Італії, засвідчують про тяжіння до громадівської парадигми та триваючі процеси його становлення;

запропоновано періодизацію становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія та охарактеризовано сутність нормативно-правової автономії через характеристику її складових: законодавча - можливість створювати і здійснювати свою діяльність згідно з власними законами; статутна - право адміністративно-територіальних одиниць створювати власні статути і функціонувати відповідно до них, регламентна - право органів місцевого самоврядування впроваджувати власні регламенти діяльності.

узагальнено та систематизовано зміст правової, організаційної, соціальної складових статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування в Республіці Італія шляхом їх співставлення з Україною;

удосконалено понятійно-категорійний апарат:

через опрацювання сутності видів політико-конституційної та адміністративної децентралізації та змістового наповнення принципів її здійснення, а саме: субсидіарності, співпраці між державою, та адміністративно-територіальними утвореннями, єдності адміністрування та відповідальності, фінансового покриття повноважень;

шляхом дослідження етимології та уточнення лексичного значення термінів та понять: автономія, сіндако, джунта, комуна, регіон, провінція;

дістали подальший розвиток:

теоретико-методологічні засади становлення місцевого самоврядування через: виявлення механізмів гарантування організаційно-правової та фінансової самостійності у взаємовідносинах адміністративно-територіальних одиниць та держави; висвітлення регламентації форм безпосередньої демократії на прикладі референдуму та його видів; з'ясування механізму діяльності асоціацій з питань місцевого розвитку та їх взаємодії з владними інституціями; вивчення особливостей функціонування його системи та інституту служби; з'ясування процедури здійснення контролю в означеній сфері досліджень різними суб'єктами (державним представником, префектом, цивільним захисником та ін.).

обґрунтування процесу формування нових адміністративно-територіальних утворень, виходячи з визначення основних характеристик міських агломерацій, що уможливлюють надання їм статусу міст-метрополій та метрополійних зон, а саме: компактність розташування, кількість населення (понад мільйон), єдина потужна матеріально-економічна база, моноядерно радіально кільцевий та поліцентричний типи територіальної структури господарства.

Практичне значення отриманих результатів полягає в підготовці пропозицій науковцям, експертам, громадським та політичним діячам, які досліджують проблему реформування місцевого самоврядування, вдосконалення функціонування цього інституту в Україні. Рекомендації та пропозиції, сформульовані автором на основі проведеного аналізу, впроваджено в діяльність: Кам'янець-Подільської міської ради при розробці та впровадженні “Регламенту роботи виконавчого комітету та інших виконавчих органів Кам'янець-Подільської міської ради” (Акт від 15.01.2009 р.); підготовці проекту статуту територіальної громади м. Кам'янця-Подільського (Акт від 20.02.2009 р.); Кам'янець-Подільського міського архіву при запровадженні проекту “Створення інноваційної системи високоефективного управління та використання архівних кластерів підвищеної щільності в м. Кам'янці-Подільському” (Акт від 21.10.2008 р.). Результати напрацювань дисертанта щодо розробки стандартів управлінської етики в органах місцевого самоврядування використано Центром досліджень питань регіонального і місцевого розвитку та сприяння адміністративній реформі у розробці модельного муніципального кодексу етики (Довідка № 16 від 28.01.2008 р.) та виконавчим комітетом Кам'янець-Подільської міської ради у підготовці авторського варіанту Кодексу етичної поведінки посадових осіб, уповноважених на виконання повноважень територіальної громади Кам'янця-Подільського (Довідка № 115/02/13 від 06.11.2007 р.). Результати напрацювань автора використано: щодо адаптації досвіду функціонування системи управління в комунах Італії в роботі Управління міжнародних зв'язків Кам'янець-Подільської міської ради (Акт від 16.12.2008 р.); під час проведення міжнародних заходів за участі представників Італії, посадових осіб місцевого самоврядування, громадських організацій міста (Довідка № 94/12/02 від 01.06.2008 р., Акт від 17.10.2008 р.). Теоретичні та практичні напрацювання автора щодо дослідження становлення місцевого самоврядування використовуються у навчальному процесі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (Акт від 02.03.2009 р.), Кам'янець-Подільської Муніципальної школи лідерів “Місто сонця” (Довідка № 88/12/02 від 05.05.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні-методологічні положення, висновки та пропозиції автора в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, що становлять наукову новизну, отримані дисертантом особисто. Ідеї та напрацювання співавторів наукових публікацій в дисертації не використовувалися.

Апробація результатів. Науковий зміст основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на багатьох вітчизняних та міжнародних науково-практичних конференціях: “Україна та Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (14 - 15 вересня 2006 р., м. Львів), “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика” (22 березня 2007 р., м. Львів), “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (31 жовтня 2007 р., м. Одеса), “Підтримка гарного управління” (22 - 23 січня 2008 р., м. Київ), “Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку” (18 листопада 2008 р., м. Київ); “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (3 квітня 2009 р., м. Львів); міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні та завтра” (15 - 16 травня 2008 р., м. Хмельницький); VІІ міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (29 - 30 березня 2007 р., м. Харків); на розширених засіданнях кафедри державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ (20.01.2009 р., 18.02.2009 р., 02.03.2009 р., м. Львів), семінарах та круглих столах.

Публікації. Загальна кількість публікацій на основі матеріалів дисертації: 13, з них: 2 монографії, 7 статей, з яких 5 - у наукових фахових виданнях з державного управління, 4 - тези доповідей.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та пропозицій, додатків, переліку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 255 сторінок, з них 191 - основного тексту. Робота містить 20 таблиць на 14 сторінках та 9 рисунків на 6 сторінках. Список використаних джерел складається з 175 найменувань на 20 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито зв'язок роботи з програмами, визначено мету й завдання дисертаційного дослідження, об'єкт, предмет та методи дослідження, сформульовано основні положення щодо наукової новизни. Розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні та нормативно-правові основи становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія” прослідковано еволюцію наукових поглядів щодо вивчення становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія, виявлено теоретико-методологічну основу становлення та виявлено основні тенденції його розвитку, проаналізовано розвиток нормативно-правового забезпечення у сфері місцевого самоврядування Італії.

Встановлено приналежність України та Республіки Італії до континентальної (романо-германської) правової сім'ї та континентальної моделі місцевого самоврядування, а також схожість за інституційним та адміністративно-територіальним устроєм країн, що підтверджує можливість та реальність застосування результатів дослідження в українській практиці становлення місцевого самоврядування. Відповідно до проведеного аналізу сучасних парадигм місцевого самоврядування з'ясовано, що в нормативно-правовій базі сучасної Італії, так і в Україні впроваджено громадівсько-державницьку концепцію. Проте виявлені тенденції розвитку місцевого самоврядування впродовж останнього десятиліття в Італії, що спрямовані на посилення самостійності місцевого самоврядування, засвідчують про тяжіння до громадівської парадигми та триваючі процеси його становлення, в Україні - до одержавлення органів місцевого самоврядування.

У результаті вивчення вітчизняних наукових джерел щодо сучасного стану місцевого самоврядування в Республіці Італія, виявлено відсутність фахових, ґрунтовних наукових праць з окресленої проблематики. Окремі наукові роботи стосуються характеристики країни як представниці романо-германської правової сім'ї загалом. Дослідження конституційно-правових принципів, аналіз основної термінологічної та понятійної бази сучасного місцевого самоврядування Італії дозволив виявити вихідні концепції та основні напрями, що складаютьтеоретико-методологічну основу місцевого самоврядування країни. За допомогою дотримання термінологічного принципу загальнонаукової методології, досліджено етимологію, сутність термінів (автономія, децентралізація, джунта, комуна, провінція, регіон, сіндако, субсидіарність, тощо). італійський управління самоврядування

Здійснення аналізу розвитку нормативно-правового забезпечення становлення сучасної системи місцевого самоврядування Республіки Італія дозволило запропонувати таку періодизацію: перший - стратегічний (1985 - 1989 рр.: підписання та ратифікація Європейської Хартії місцевого самоврядування); другий - підготовчий (1990 - 1993 рр.: оптимізація розмірів місцевих одиниць, введення права на статутну автономію для комун та провінцій, заснування інституту Цивільного захисника, запровадження консультативного референдуму); третій - реформаторський (1994 - 1999 рр.: адміністративна реформа, процеси децентралізації, реформа виборчої системи); четвертий - конституційний (2000 - 2003 рр.: конституційна та адміністративно-територіальна реформи, ухвалення Кодексу місцевого самоврядування); п'ятий - постреформаторський (2004 р. - дотепер: реорганізація територіальних служб префекта, координаційних органів, початок запровадження диференційованих систем управління адміністративно-територіальними одиницями, реформи “фіскального федералізму”).

Виявлено, що базовими принципами для італійського законодавця в системі державотворення з моменту ратифікації Європейської Хартії місцевого самоврядування стали принципи місцевої автономії та широкої децентралізації в межах єдиної, унітарної та неподільної Республіки. З'ясовано, що сутність явища “італійської автономії” доцільно розглядати через розкриття змісту її різновидів: нормативно-правової - можливість встановлювати власний нормативно-правовий порядок у межах наданої компетенції і закріплювати їх у законах, статутах, регламентах; політико-адміністративної - свобода вибору політико-адміністративного курсу на підставі інтересів місцевих спільнот чи їх більшості (право на вибір, самостійне визначення способів адміністративної діяльності, оцінювання необхідності та своєчасності прийняття управлінських рішень); фінансової - право на власні, адекватні фінансові ресурси.

Застосування в італійській практиці принципу субсидіарності підтверджено двома протилежними процесами: перший - на законодавчому рівні визначений комплекс завдань і функцій держави, який передається органам ближчим до громадян (комунам), а другий - місцеві органи комуни передають функції, що є “надкомунальними” за змістом у тих випадках, коли надані компетенції не можуть бути застосовані та здійснені ними у повному обсязі.

З'ясовано, що в Україні недостатньо розвинена теоретико-методологічна основа становлення системи місцевого самоврядування, відсутня державна стратегія розвитку місцевого самоврядування, у правовому полі наявні майже три тисячі нормативно-правових актів, з яких понад 700 законів, що регулюють сферу місцевого самоврядування, не визначено статус територіальної громади та її межі, 60 % території держави є поза сферою впливу місцевого самоврядування.

Досліджуючи статути комун і регламенти рад виявлено, що, на відміну від України, в Італії основні вимоги до структури та змісту цих актів визначено на загальнодержавному рівні, що є обов'язковим до виконання кожною комуною, провінцією та областю.

В Україні ж, станом, на 1 січня 2008 р. лише 13 % територіальних громад зареєстрували статути. На рівні областей та районів таке право не передбачено українським законодавством взагалі. Використовуючи набутий досвід щодо структури та змісту статуту італійських комун, розроблено авторський варіант проекту статуту територіальної громади Кам'янця-Подільського (Акт про впровадження від 20.02.2009 р.) У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” прийняття регламенту передбачено лише для діяльності представницьких органів місцевого самоврядування. Італійський досвід щодо створення регламенту виконавчих органів використано для розробки “Регламенту роботи виконавчого комітету та інших виконавчих органів Кам'янець-Подільської міської ради”.

Обґрунтовано, що активізація нормотворчості на локальному рівні є невід'ємною складовою природи місцевого самоврядування, оскільки виконує важливі функції щодо його розвитку, підтримки та зміцнення самостійності. Застосування новітніх технологій у сфері інформування громадян (“електронного архіву”, офіційних web-сайтів територій, прийом громадян у режимі on line та ін.) сприяють налагодженню ефективного механізму зворотного зв'язку, що підтверджено шляхом впровадження програми “Архівні кластери підвищеної щільності” на базі Кам'янець-Подільського міського архіву (Акт про впровадження від. 21.10.2008 р).

Підтверджено, що організація системи місцевого самоврядування Італії, як і в інших демократичних країнах, взаємопов'язана з адміністративно-територіальним поділом. Відповідно до ст. 114 Конституції Італії: “Республіка Італія створена з комун, міст-метрополій, провінцій, областей та держави” і об'єднує на сьогодні 8103 комун, 12 міст-метрополій, 110 провінцій та 20 областей, з яких 5 - мають спеціальний статус.

Охарактеризовано територіальну основу самоврядування Республіки Італія як таку, що функціонує на відповідних рівнях: базовому (комуни), проміжному (міста-метрополії) та регіональному (провінції та області). Владні інституції вищих рівнів виконують не розпорядчі, а координуючі функції, їх втручання у процес управління на місцях відбувається у виняткових випадках.

Комуна (сomune) - найменша базова автономна адміністративно-територіальна одиниця, наділена власним статутом, покликана виконувати власні та делеговані повноваження згідно з конституційними принципами. Основними складовими комуни є населення та територія. Провінція (prоvincia) - конституційно визначена як автономна адміністративно-територіальна одиниця, що репрезентує інтереси населення комун території її юрисдикції. Область (regione) - згідно з Конституцією Італії є однією зі складових Республіки автономною адміністративно-територіальною одиницею з законодавчими повноваженнями, за винятком питань зміни національного устрою, юстиції, оборони та монетарної політики.

У другому розділі “Досвід функціонування багаторівневої системи місцевого самоврядування в Республіці Італія в контексті євроінтеграційних спрямувань України” проаналізовано елементи системи місцевого самоврядування Італії на базовому рівні комуни, досліджено особливості його функціонування в адміністративно-територіальних одиницях - містах-метрополіях та метрополійних зонах та виявлено специфіку регіонального рівня місцевого самоврядування в контексті європейського вибору України.

Охарактеризовано основні елементи системи місцевого самоврядування: населення відповідного адміністративно-територіального утворення; сіндако комуни та міста-метрополії, президент провінції та області; ради - представницькі органи адміністративно-територіальних одиниць; джунти - виконавчі органи рад.

Аналізуючи особливості статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування в Італії, з'ясовано, що головна посадова особа місцевого самоврядування (сіндако) на рівні комуни - поєднує функції різних видів влади: голови комунальної адміністрації (представляє місцеву одиницю; скликає, очолює виконавчий орган - джунту) та урядового чиновника (периферійний орган державної адміністрації та представник держави на місцевому рівні).

Сіндако обирається мешканцями комуни на 5 років шляхом проведення прямих виборів за пропорційною системою з корекцією на базі формули Ондта (Hondt, d'Hondt) у два тури. Аналогічно обираються населенням інші голови адміністративно-територіальних одиниць (сіндако міста-метрополії, президенти провінції та області), але функції їх дещо різняться, оскільки на цих рівнях функціонує префект, який здійснює державний контроль.

На відміну від України, законодавством Італії передбачені особливі обмеження щодо обрання, переобрання та перебування на цих посадах: відповідність критеріям сумісності та виборності, право лише двічі обиратися на одну і ту ж посаду.

У разі встановлення факту порушення закону право призупинення повноважень на певний термін належить префекту, а відсторонення цих посадових осіб відбувається за декретом Міністра внутрішніх справ. Вартим для запозичення в Україні, з метою уникнення конфліктів та протистоянь між радою та головою, є механізм, автоматичного розпуску ради та джунти, якщо є висловлення недовіри радою сіндако / президенту провінції / області, що є запорукою колективної відповідальності та значним стимулом до обов'язкової співпраці, знаходження компромісу, що отримало назву “солідарна відповідальність”.

Виявлено, що загальний склад представницьких органів місцевого самоврядування, визначений Кодексом місцевого самоврядування Італії, залежить від кількості населення в них і майже вдвічі менший, ніж в Україні. Ради, обрані населенням терміном на 5 років за пропорційною системою з відкритими списками, працюють сесійно відповідно до власних регламентів діяльності. Статути територіальних одиниць можуть додатково встановлювати обмеження для радників. З'ясовано, що у раді провінції Катанзаро передбачено відставку радника за три пропуски засідань без поважної на те причини. Натомість в Україні введення пропорційної системи виборів призвело до того, що місцеві ради перетворилися на політичні дебат-клуби, депутати подекуди стали здебільшого представниками інтересів політичних сил, аніж мешканців територіальної громади.

З'ясовано, що відповідно до ст. 117 Конституції Італії, законодавчими повноваженнями наділена обласна рада, особливість компетенції якої виявляється в наявності нормотворчих функцій.

Рада шляхом ухвалення обласних законів визначає критерії та межі обласних податків, затверджує програми адаптації директив ЄС на відповідних територіях, приймає фінансово-економічні програми розвитку області та обласний бюджет, ратифікує угоди щодо співпраці з іншими територіальними одиницями, обирає делегатів від області на вибори Президента Республіки у спосіб, який гарантує представництво меншості, оголошує проведення референдуму та володіє правом законодавчої ініціативи в Палатах Національного Парламенту. П'ять областей зі спеціальним статусом мають певну специфіку щодо утворення представницьких органів та обрання посадових осіб. Виявлено, що президент джунти області Сицилія обирається з числа радників; у Трентіно-Альто-Адідже - вибори радників проводяться порізно в кожній з двох провінцій (Тренто і Больцано), що належить до складу цієї області. Обрані радники сукупно становлять єдину раду цієї області. Заслуговує уваги принцип організації діяльності цієї ради: упродовж перших 30-ти місяців терміну повноважень в раді головує президент, обраний провінцією Тренто, а його заступник - радник від Больцано, а решту 30 місяців - навпаки.

В Україні на рівні району, області майже всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади - місцеві державні адміністрації, а районні та обласні ради істотно не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку територій. В Італії на всіх рівнях функціонують виконавчі органи рад - джунти, до складу яких входять асесори.

Глобалізаційні, економічні та урбанізаційні процеси призвели до появи великих міст-мегаполісів, що доводить необхідність запровадження нових сучасних механізмів управління. У 1990 р. державний закон Республіки Італія означив території, що прилягають до комун Турину, Мілану, Венеції, Генуї, Болоньї, Флоренції, Риму, Барі та Неаполю як метрополійні зони, а самі міста визначив терміном “місто-метрополія”, надавши їм відтермінування в 11 років на запровадження нової системи управління. Вивчаючи етимологію поняття “метрополія”, виявлено, що воно походить від давньогрецьких слів “meter” - мати та “polis” - місто, поселення. Внаслідок конституційних реформ у жовтні 2001 р. місто-метрополія набуло статусу повноправної автономної адміністративно-територіальної одиниці Республіки Італія.

Досліджуючи основні характеристики міст-метрополій, виявлено, що вони характеризуються: як осередки культури, освіти та дозвілля; центри сформованого ринку; міста з економічною та фінансовою привабливістю; наявністю представництв міжнародних структур; розгалуженою транспортною інфраструктурою; насиченим політичним та адміністративним життям; можливістю надання “унікальних послуг”. Специфіка компактного розташування, кількість населення (понад 1 млн.), наявність розвинутої соціальної інфраструктури, матеріально-економічної бази та культурно-історичні особливості дають підстави для надання статусу комунам “місто-метрополія”.

У процесі дослідження виявлено, що території, визнані метрополійними зонами, характеризуються як: історико-культурні та промислові, щільно заселені урбанізовані зони (на яких проживає понад мільйон населення); утворюються навколо великих міст, які є транспортними вузлами та осередками фінансової діяльності; здебільшого, відповідають моноядерно радіально-кільцевому або поліцентричному типу територіальної структури господарства (за методикою Лаппо); адміністрування метрополійними зонами здійснюється лише у формі міжкомунальної співпраці.

Аналіз систем управління містами-метрополіями та метрополійними зонами дозволив дисертанту обґрунтувати необхідність утворення нової системи управління цими територіями та узагальнити щодо цього проблеми, які пов'язані з: недостатністю повноважень, наданих комунальному рівню для міста-метрополії та неспроможністю провінційного рівня для метрополійної зони; остаточним визначенням та закріпленням за ними територій; набуттям значного власного досвіду щодо вирішення проблем великих територій і перетворенням їх на своєрідні експериментальні майданчики з пошуку нових ефективних форм управління, а також наявністю потужного асоціативного руху та безліччю наукових досліджень у цій сфері.

Проведене комплексне дослідження нових територіальних одиниць Італії дозволило дисертанту запропонувати дефініції “метрополійна зона” у вузькому розумінні - значна за розмірами населена територія, яка розташована навколо великого міста-метрополії, що є економічним та культурним центром цього регіону, серцевиною метрополійної зони; та у широкому - юридично визнана частина території, яка складається з головного міста та комун, що розташовані компактно навколо нього і пов'язані між собою історично та географічно обумовленою територіальною близькістю, утворюють разом неподільний економічний сегмент регіону, мають єдину систему соціально-побутових послуг та власну структуру управління - з функціями комуни на рівні міста-метрополії та провінції - на рівні метрополійної зони.

У третьому розділі “Перспективи адаптації досвіду становлення та розвитку системи місцевого самоврядування в Республіці Італія Україною” обґрунтовано, що посилення взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування Італії та державою, зокрема вдосконалення механізму діяльності асоціацій з питань місцевого розвитку та їх взаємодії з владними інституціями; становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування, через розкриття особливостей його функціонування; посилення механізму захисту прав органів місцевого самоврядування та громадянина, з'ясованого шляхом дослідження діяльності відповідних інституцій, регламентації форм волевиявлення громадян - загалом сприяє процесу соціальної взаємодії між індивідами, забезпечує реалізацію політичних, соціальних та культурних цілей громадян, надання їм можливості брати участь у суспільному житті, результатом чого є розвиток громадянського суспільства.

Встановлено, що на загальнодержавному рівні в Італії питаннями місцевого самоврядування займаються Міністерство внутрішніх справ (реформи фіскального федералізму, моніторинг місцевих проблем, реєстрація статутів) і Міністерство у зв'язках з областями та місцевими автономіями (координація діяльності областей та місцевих автономій, яка зорієнтована на розвиток співпраці між ними та державою). Натомість в Україні лише з березня 2007 р., шляхом реорганізації Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України утворено Міністерство житлово-комунального господарства України та Міністерство регіонального розвитку та будівництва.

З'ясовано, що вдосконалення організаційно-правового механізму розвитку місцевого самоврядування в Італії триває дотепер, зокрема утворено: Ради місцевих автономій (2000 р.) для розгляду компетенційних спорів у відносинах територіальних одиниць та наділено їх правом звернення до Конституційного суду Італії; інститут Державного представника (2003 р.) для налагодження зв'язків між державою й областями та погодження кандидатур на посаду обласного префекта; територіальні державні офіси-префектури на основі об'єднання префектур зі службами державного представника (2006 р.); Державний департамент обласної політики та фіскального федералізму на основі реорганізації Міністерства у зв'язках з областями та місцевими автономіями (2007 - 2008 рр.); парламентську Комісію на виконання політики “фіскального федералізму” та Постійну урядову конференцію з питань координації публічних фінансів (2009 р.).

Взаємозв'язки між державою та місцевими одиницями є переважно координуючими, побудованими на співпраці. На область покладається функція налагодження на місцевому рівні якісної організації виконання адміністративних функцій на підставі критеріїв справедливості та послідовності. Зокрема, у статуті області Калабрія визначено принципи побудови взаємовідносин між територіальними одиницями: справедливості, солідарності, субсидіарності, поваги до населення територій, непорушності принципів автономій комун і провінцій.

Обґрунтовано, що ефективними для України та вартими для запозичення є нові форми співпраці територіальних одиниць - консорціуми (запроваджені Кодексом місцевого самоврядування), основне завдання яких - спільне подолання соціально-економічних проблем, вирішення яких потребує значних витрат.

Досліджено діяльність Ербійського консорціуму (область - Ломбардія), утвореного 25 комунами, та встановлено: його статус як юридичної особи; добровільна участь у цій структурі; утворення бюджету з пропорційних внесків комун та стимулювання за рахунок державних дотацій; головний орган - асамблея, що складається з сіндаків комун-членів і обирає власний виконавчий орган, створює представництва в комунах-учасницях; консорціум діє відповідно до власного статуту, регламенту та стратегічної програми подолання проблеми, задля вирішення якої він був створений.

Важливим елементом громадянського суспільства в Італії є розвинута мережа асоціацій з питань місцевого розвитку, серед яких Національна асоціація комун Італії (ANCI), Національне об'єднання провінцій Італії (UPI), Національна спілка комун гірської місцевості (UNCEM), представники яких належать до складу Конференції держава - місцеві автономії. Понад вікова діяльність італійських асоціацій з питань місцевого розвитку сприяла покращенню представлення інтересів місцевого самоврядування в органах державної влади та необхідного впливу на прийняття рішень. Доведено, що ініціатива запровадження пропозиційного (propositіvo), відмінювального (abrogativo) та консультативного (consultivo) референдумів значно наблизили владні інституції до інтересів окремих територіальних громад і суспільства загалом.

В Україні ж лише під час виборчих перегонів посилюються так звані “державно-громадські консультації”. З метою забезпечення неупередженості, справедливості та прозорості діяльності адміністративно-територіальних утворень створена Служба цивільного захисника (Difensore civico), специфіку обрання якого регулюють статути місцевих одиниць.

В італійському законодавстві служба в органах місцевого самоврядування належить до публічної. Службові відносини характеризуються як: добровільні; з використанням персонального підходу; юридично двосторонні.

Поряд з юридичними вимогами до службовців в Італії введено стандарт публічної етики. Вагоме місце у процесі проходження служби в органах влади займає фахова підготовка службовців, значна частина яких має вищу освіту (майже 54 % апарату - юристи і публічні адміністратори).

Питання контролю за кадровим забезпеченням для публічних адміністрацій покладаються на Національну Агенцію управління, основною функцією якої є утворення національного реєстру секретарів комун, провінцій та областей.

Основні контрольні функції з боку держави за діяльністю посадових осіб та органів місцевого самоврядування покладаються на префекта (Il Prefecto), який здійснює превентивний контроль за рішеннями місцевої влади. Не зважаючи на те, що в Республіці Італія запроваджено урядову вертикаль, її місцеві ланки в особі урядових представників - префектів не беруть на себе всіх функцій державного керівництва щодо відповідних територій, а здійснюють лише наглядово-контрольні функції стосовно органів місцевого самоврядування, тобто, реалізуючи “адміністративну опіку”, не позбавляють їх відчуття господаря відповідної території.

ВИСНОВКИ

У сукупності результати проведеного дослідження дозволили вирішити конкретне наукове завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на забезпечення європейського шляху розвитку місцевого самоврядування в Україні на основі вивчення досвіду його становлення в Республіці Італія

1. Огляд наукових джерел дає підстави стверджувати, що теоретико-методологічна основа, нормативно-правове забезпечення та організаційно-правові аспекти становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія вітчизняними фахівцями досліджено не достатньо.

З'ясовано, що основні положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, Конституції Італії та Кодексу місцевого самоврядування є головним теоретико-методологічним підґрунтям становлення системи місцевого самоврядування Італії.

Виявлено, що місцеве самоврядування в Італії, як і в Україні за основними положеннями відповідає громадівсько-державницькій концепції, проте, встановлені тенденції його становлення в Італії, що розкриваються у розширенні повноважень органів місцевого самоврядування, посиленні ролі комун, автономізації адміністративно-територіальних одиниць, запровадженні механізмів збалансування влади на рівні місцевого самоврядування, посиленні горизонтальних зв'язків в управлінні, дебюрократизації служби в органах місцевого самоврядування, як складової інституту публічної служби, залученні інституцій громадянського суспільства до вирішення питань місцевого самоврядування - засвідчують тяжіння до громадівської концепції.

Встановлено, що трансформація парадигми місцевого самоврядування обумовила необхідність нового конституційного порядку адміністративно-територіальних одиниць: комуни, міста-метрополії, провінції, області та держава.

Ознаки демократизації властиві політико-територіальному устрою Італії проявляються у розширенні повноважень органів місцевого самоврядування, які користуються нормативно-правовою, організаційною та фінансовою автономією. Всі адміністративно-територіальні одиниці керуються власними статутами, де визначено внутрішню структуру та функції їх органів управління, забезпечено участь громадян в управлінському процесі та локальній нормотворчості.

2. Запропоновано періоди становлення сучасної системи місцевого самоврядування: стратегічний (1985 - 1989 рр.: ратифіковано Європейську Хартію місцевого самоврядування, на основі якої розроблено національну стратегію); підготовчий (1990 - 1993 рр.: оптимізовано розміри місцевих одиниць, засновано інститут Цивільного захисника; реформовано систему місцевих виборів, підготовлено адміністративну реформу); реформаторський (1994 - 1999 рр.: впроваджено адміністративну реформу та політику “адміністративного федералізму”); конституційний (2000 - 2003 рр.: змінено Конституцію Італії щодо порядку адміністративно-територіальних одиниць з акцентуванням на комунах; уведено міста-метрополії; систематизовано законодавство, зокрема впроваджено Кодекс місцевого самоврядування; сформовано інститут Державного представника у відносинах із системою автономій); постреформаторський (2004 р. - дотепер: впроваджено нові форми співпраці між адміністративно-територіальними одиницями, розроблено нормативно-правове забезпечення реформи “фіскального федералізму”) - кожен з яких був важливим у процесі становлення місцевого самоврядування. Аналіз становлення місцевого самоврядування в Республіці Італія свідчить, що цей процес, розпочатий підписанням Європейської Хартії, триває й дотепер.

Охарактеризовано сутність нормативно-правової автономії через характеристику її складових: законодавчої - можливість створювати і здійснювати свою діяльність згідно з власними законами, надана державі, областям та двом провінціям; статутної - право всіх адміністративно-територіальних одиниць створювати власні статути і функціонувати відповідно до них; регламентної - право органів місцевого самоврядування впроваджувати власні регламенти діяльності.

3. Дослідження сутності процесу італійської децентралізації дозволило розкрити зміст поняття “децентралізація” та удосконалити понятійно-категорійний апарат через опрацювання її видів та змістового наповнення принципів її здійснення. Політична децентралізація - процес надання повноважень, радам комун, провінцій та областей, з метою широкого залучення населення в управлінні місцевими справами. Адміністративна - процес відокремлення від центральних органів центрів діяльності або владних апаратів, що виявляється у ієрархічній (бюрократичній), територіально-інституційній та функціональній моделях децентралізації.

Застосування в італійській практиці принципу субсидіарності розкрите двома протилежними процесами: перший - на законодавчому рівні визначений комплекс завдань і функцій держави, який передається органам ближчим до громадян - комунам, а другий - місцеві органи комуни передають функції, що є “надкомунальними” за змістом у випадках, коли надані компетенції не можуть бути застосовані та здійснені у повному обсязі. Принцип співпраці між державою, та адміністративно-територіальними утвореннями полягає у створенні державних механізмів взаємодії, задля врахування ініціатив областей, провінцій та комун Італії у розробленні загальнодержавної політики розвитку місцевого самоврядування. Чітке визначення державою відповідального органу за реалізацію наданого повноваження визначає сутність принципу єдності адміністрування та відповідальності. Принцип фінансового покриття вказує на те, що фінансове забезпечення виконання делегованих повноважень здійснюється органом, який їх делегує.

Шляхом дослідження етимології та уточнення лексичного значення термінів та понять розкрито значення понять та термінів автономія, сіндако, джунта, комуна, регіон, провінція. Запропоновано власні дефініції у вузькому та широкому розумінні щодо понять “метрополійна зона” та “місто-метрополія”.

4. Охарактеризовано сучасний стан системи місцевого самоврядування Італії, шляхом дослідження функціонування її структурних елементів і взаємозв'язків між ними в межах кожного з адміністративно-територіальних рівнів. Проаналізовано особливості системи місцевого самоврядування в Республіці Італія на рівнях: базовому (комуни), проміжному (міста-метрополії), регіональному (провінції та області). Комуна (сomune) - базова та найменша адміністративно-територіальна одиниця. У сучасному розумінні комуна - це: певна населена територія країни; місцеві органи управління певної населеної території; місце проживання людей. Провінція (prоvincia) - автономна адміністративно-територіальна одиниця Італії, що репрезентує спільні інтереси населення комун території її юрисдикції. Область (regione) - автономна адміністративно-територіальна одиниця, що представляє спільні інтереси населення комун території її юрисдикції, наділена законодавчими повноваженнями. Місто-метрополія - нова адміністративно-територіальна одиниця, де місто - центр метрополійної зони, визначене як специфічна територія в 1990 р. та введене як елемент державного устрою лише в 2001 р., характеризується диференційованим управлінням.

Виходячи з визначення основних характеристик міських агломерацій, що уможливлюють надання їм статусу міст-метрополій та метрополійних зон, а саме: компактність розташування, кількість населення (понад мільйон), єдина потужна матеріально-економічна база, моноядерно радіально кільцевий та поліцентричний типи територіальної структури господарства - обґрунтовано процес формування нових адміністративно-територіальних утворень.

5. Розкрито зміст правового статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування, шляхом узагальнення та систематизації змісту правової, організаційної, соціальної його складових в Республіці Італія шляхом співставлення з Україною. Виявлено, що сіндако - монократичний орган, який виконує одночасно функції голови комунальної адміністрації та урядового чиновника; обирається населенням комуни (до 15 тис. населення) за мажоритарною виборчою системою та в більших - за пропорційною терміном на 5 років. У реформаторський період його функції розширено правом: призначати / звільняти асесорів (членів джунти), генерального директора (менеджера) комуни, інших управлінців; обирати секретаря комуни з Національного реєстру. Рада комуни - представницький орган, обирається за пропорційною системою на 5 років, створює виконавчий орган - джунту, очолювану сіндако. Запроваджено механізм солідарної відповідальності (джунта - рада - сіндако). Структура органів місцевого самоврядування на рівні провінції / області є типовою. Населення за пропорційною системою обирає представницькі органи - ради на 5 років, які утворюють джунти, що з 1998 р. визначені виконавчими органами загальної компетенції. Особливістю обласної ради з 1999 р. є її законодавчі повноваження. Кількість радників у представницьких органах залежить від кількості населення, проте вона є значно нижчою ніж в Україні. Аналогічно населенням обираються голови джунт. Диференційованість управління в містах-метрополіях полягає у поєднанні рівнів управління комуни та провінції.