Засоби забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.085:17.037

ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПУ ПОЛІТИЧНОЇ НЕЙТРАЛЬНОСТІ У ПРОФЕСІЙНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

25.00.03 - державна служба

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

РАЦЮК Олена Олександрівна

Дніпропетровськ 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: кандидат політичних наук, доцент СВІРІН Михайло Геннадійович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, старший науковий співробітник, доцент СІЦІНСЬКИЙ Анатолій Станіславович, Національний університет державної податкової служби України, заступник начальника факультету податкової міліції з наукової роботи;

кандидат наук з державного управління, доцент РАЧИНСЬКИЙ Анатолій Петрович, Національна академія державного управління при Президентові України доцент кафедри державного управління та менеджменту.

Захист відбудеться «12» листопада 2009 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий «09» жовтня 2009 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.М. Дрешпак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення в сучасній Україні демократичної правової держави потребує якісного оновлення інституту державної служби. Починаючи з «Концепції адміністративної реформи в Україні», одним з ключових пріоритетів її розвитку є принцип політичної нейтральності. Із забезпеченням політичної нейтральності державних службовців пов'язувались перспективи наближення правового інституту державної служби до європейських стандартів у «Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» (2004), реалізація політичної реформи у зверненні Президента України до Верховної Ради України у зв'язку з Посланням Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році», і навіть забезпечення національної злагоди в Універсалі національної єдності (2006). Незважаючи на задекларовані пріоритети, на рівні вищого державного керівництва у 2006 році було визнано, що «негативні факти і тенденції у сфері державної служби спричинені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого додержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців» (Указ Президента України від 20 лютого 2006 року № 140/2006 «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні»). У Концепції акцентується увага на необхідності запровадження «правового механізму забезпечення політичної нейтральності державних службовців». Виконання цього завдання потребує від науки державного управління визначення сутності принципу політичної нейтральності державних службовців і встановлення адекватних засобів його забезпечення.

Вагомий внесок у розробку теоретичних і методичних проблем обґрунтування та реалізації принципу політичної нейтральності державних службовців в умовах сучасної України зробили вітчизняні науковці І. Данильєва, С. Дубенко, В. Захарченко, І. Коліушко, В. Тимощук, Д. Лук'янов, В. Малиновський, В. Мельниченко, Т. Мотренко, Н. Нижник, О. Оболенський, А. Панасевич, О. Петренко, І. Розпутенко, А. Рачинський, М. Рудакевич, О. Сердечна, С. Серьогін, В. Фесенко, О. Якубовський, Н. Янюк та інші. З метою наукового осмислення теми дисертантом використовувались присвячені професійній діяльності державних службовців роботи українських вчених В. Авер'янова, Ю. Битяка, Н. Гончарук, В. Колпакова, Н. Липовської, Г. Лелікова, І. Нинюк, В. Олуйка, І. Пахомова, Т. Пахомової, П. Павленчика, О. Петришина, А. Сіцінського, В. Тимофієва, С. Хаджирадєвої, В. Цвєткова, а також російських дослідників Г. Атоманчука, В. Граждана, В. Манохіна, О. Оболонського, Ю. Старилова та інших. Сформульовані ними наукові положення щодо ролі державних службовців, значення принципів державної служби та засобів їх реалізації в умовах становлення демократичної правової держави є теоретико-методологічним підґрунтям подальших розвідок теми. У той же час, відсутність спеціального дослідження засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців є підставою для вибору теми дисертації, визначення її мети та завдань.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної роботи Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темою «Механізми наближення системи публічного управління України до Європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівні» (номер державної реєстрації 0107U004692), в якій дисертант брала участь як науковий співробітник. Автором було проведено порівняльний аналіз принципів участі державних службовців у політичному процесі, що встановлені офіційними документами Ради Європи та Європейського Союзу і нормами українського законодавства.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в науковому обґрунтуванні засобів забезпечення принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців.

Досягнення цієї мети забезпечується вирішенням таких завдань:

- встановити місце, функції професійної діяльності державних службовців у політичному процесі, а також сутність принципів професійної діяльності державних службовців і комплекс засобів їх забезпечення;

- визначити стан наукової розробки теми у сучасній теорії державного управління, зокрема, провести класифікацію тематики досліджень, визначити дискусійні питання, розкрити підходи щодо визначення сутності принципу політичної нейтральності, узагальнити пропозиції щодо застосування засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців;

- експериментально перевірити стан забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців, на основі чого встановити: а) перелік ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов'язками державних службовців і їх політичними інтересами; б) слабкі сторони чинного законодавства, яке має забезпечувати попередження ситуацій, що викликають конфлікти інтересів унаслідок політичної активності державних службовців;

- розробити рекомендації щодо удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців в Україні.

Об'єкт дослідження - професійна діяльність державних службовців.

Предмет дослідження - засоби забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення ситуацій, які викликають протиріччя між професійними обов'язками державних службовців і їх політичними інтересами, а також виявлення на цій основі слабких сторін чинного законодавства, що має забезпечувати попередження або належне розв'язання таких ситуацій, сприятиме визначенню адекватних засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців.

Методи дослідження. Під час проведення дослідження застосовувався комплекс філософських, загальнонаукових і спеціальних методів. Системний метод використовувався для визначення сутності принципу політичної нейтральності. Аналітичний метод класифікації, а також метод побудови гіпотез було застосовано для визначення ситуацій, що породжують конфлікти між професійними функціями державних службовців і їх політичними інтересами, для визначення ролей і функцій державних службовців у політичному процесі. У роботі також використовувався порівняльно-історичний метод для визначення стану наукової розробки теми, під час дослідження еволюції оцінок пріоритетності теми запровадження принципу політичної нейтральності в офіційних документах української держави. Метод синтезу - під час реконструкції комплексу засобів забезпечення принципу політичної нейтральності. За допомогою методу експертних оцінок здійснювалася перевірка складеного переліку конфліктних ситуацій, які призводять до порушень законних прав інших учасників політичного процесу, порушень виконання професійних обов'язків державних службовців. Експертне опитування застосоване автором для визначення ступеня поширеності у практиці державної служби ситуацій, що викликають конфлікти інтересів. Контент-аналіз використовувався на етапі дослідження визначень та змісту поняття «принцип політичної нейтральності державних службовців». Метод систематизації використано для визначення комплексу правових норм, що встановлюють правовий статус державних службовців у сфері політичних відносин.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у науковому обґрунтуванні засобів забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців. У межах проведеного дослідження державний службовець політичний нейтральність

уперше:

- запропоновано комплекс засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців, що передбачає розвиток системи державної служби, удосконалення правового статусу державних службовців, етичних правил їх поведінки, забезпечення внутрішнього і зовнішнього контролю, відповідної професійної підготовки державних службовців;

- сформульовано авторське визначення терміну «засоби забезпечення принципів професійної діяльності державних службовців», що розуміється як комплекс політичних, організаційних, правових, етичних, освітніх та інших інструментів, за допомогою яких суспільство реалізує на практиці вимоги щодо професійної діяльності державних службовців;

- встановлено перелік ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов'язками державних службовців та їх політичними інтересами;

- визначені слабкі сторони чинного законодавства, яке має забезпечувати попередження або належне розв'язання ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов'язками державних службовців та їх політичними інтересами;

удосконалено:

- визначення сутності принципу політичної нейтральності професійної діяльності державних службовців, що полягає у попередженні або розв'язанні протиріч між власними політичними інтересами державних службовців і їх професійними обов'язками на користь останніх з метою гарантування конституційного принципу рівності політичних прав і свобод громадян;

набули подальшого розвитку:

- визначення місця та функцій професійної діяльності державних службовців у політичному процесі;

- оцінки стану наукової розробки теми в сучасній теорії державного управління, зокрема, класифікація тематики досліджень принципу політичної нейтральності державних службовців і засобів його забезпечення.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження, що були викладені в аналітичному огляді конфліктних ситуацій і законодавства щодо їх попередження, використано в роботі Міжвідомчого науково-дослідницького центру з проблем боротьби з організованою злочинністю, зокрема, під час розробки пропозицій до засідання Ради національної безпеки і оборони України «Про заходи щодо реалізації національної антикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісної антикорупційної політики», а також під час розробки механізму контролю здійснення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів (довідка про впровадження № 33 від 21.02.2009). Матеріали дослідження використані в навчальному процесі в Херсонському обласному Центрі перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій. Зокрема, автором було підготовлено методичну розробку «Принцип політичної нейтральності державних службовців: сутність і засоби його забезпечення». Ця методична розробка була рекомендована для використання у процесі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка про впровадження № 01-19/28 від 26.02.2009).

Теоретичні та практичні висновки й рекомендації, викладені в дисертації, можуть бути застосовані для розробки напрямків удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців. Матеріали дисертації можуть бути використані під час розробки та викладання дисциплін магістерської програми за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління».

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним дослідженням автора. Основні положення та висновки одержані автором особисто. У дисертації не були використані ідеї та розробки, що належать М. Свіріну як співавтору тез виступу на науково-практичній конференції. Автором у цій публікації проаналізовано рекомендації Кабінету Міністрів Ради Європи щодо стандартів етичної поведінки державних службовців у сфері політичних відносин.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та висновки роботи були представлені: на науково-практичних конференціях «Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації» (Одеса, 2004), «Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку» (Одеса, 2005), на науково-практичній конференції за міжнародною участю «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007). Результати досліджень, що подані в дисертації, були оприлюднені також на засіданні круглого столу «Принцип політичної нейтральності державних службовців: умови, ризики та шляхи забезпечення в Україні» (Одеса, 2007).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження опубліковано автором у 8 публікаціях. З них - 5 статей, надрукованих у наукових фахових виданнях, 3 - тези доповідей, надруковані в матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації складає 235 сторінок, з них 184 сторінки - основний текст. Робота містить 2 рисунки, 10 таблиць, 15 додатків, список використаних джерел, що складається з 253 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет дослідження, наведено характеристику використаних методів, описано наукову новизну, практичну значущість дослідження, особистий внесок здобувача, наведено дані про апробацію й опублікування результатів.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні основи забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців» - проаналізовано й узагальнено науково-теоретичні підходи щодо розуміння та визначення ключових категорій дослідження, визначено місце, функції та ролі державних службовців у політичному процесі, здійснено аналіз стану наукової розробки теми у сучасній теорії державного управління.

Під час визначення місця професійної діяльності державних службовців у політичному процесі автор виходить з того, що ця діяльність пов'язана із здійсненням цілей і функцій держави, здійснюється на державних посадах у державних органах і є проявом професійної участі громадян в управлінні державою, фінансується за рахунок коштів держави. Під політичним процесом розуміється послідовність дій, спрямованих на визначення і реалізацію цілей розвитку суспільства, держави. Для вирішення завдання в роботі використана модель політичного процесу Алмонда-Пауелла. Показано, що професійна участь службовців у політичному процесі пов'язана перш за все, з етапом реалізації прийнятих політичних рішень.

Встановлено, що у політичному процесі державні службовці мають можливість виконувати дві ролі: професійну та загальногромадянську. Виконання професійної ролі полягає в здійсненні функцій з реалізації політичних рішень вищих державних органів; надання управлінських послуг вищому керівництву держави; забезпечення прав і свобод людини. Виконання загальногромадянської ролі передбачає реалізацію державними службовцями закріплених у Конституції політичних прав і свобод. Одночасне виконання професійної та загальногромадянської ролі в політичному процесі створює умови для виникнення протиріч між професійними обов'язками та власними політичними інтересами державного службовця. Якщо політичні інтереси беруть верх, виникає загроза реалізації конституційного принципу рівності прав і свобод громадян, а також реалізації цілісної державної політики. Визначення ситуацій, що викликають такі протиріччя, попередження їх виникнення у практиці професійної діяльності державних службовців є завданням держави, що побудована на засадах демократії і верховенства права.

Професійна діяльність державних службовців ґрунтується на певних принципах. З метою встановлення значення терміну «принцип державної служби», було проаналізовано близько п'ятнадцяти його дефініцій. Аналіз показав, що в теорії державної служби не склався певний канон у розумінні цього терміну. У науковій літературі нараховується, як мінімум, п'ять різних варіантів визначення терміну «принципи державної служби». У цьому дослідженні під принципами професійної діяльності державних службовців автор розуміє основні вимоги до організації та здійснення цієї діяльності.

Як показав проведений аналіз, більшість дослідників, незалежно від варіанту розуміння терміну «принцип державної служби», вважають, що будь-які принципи можуть бути реалізовані на практиці лише за умов використання відповідного інструментарію або механізму. У той же час, у тезаурусі сучасної вітчизняної державно-управлінської теорії термін «механізми реалізації принципів державної служби» є недостатньо розробленою категорією. Дослідники не надають визначення цього терміну й обмежуються перелічуванням певних видів таких механізмів (правовий, соціально-економічний, політичний, організаційний, етичний механізм тощо). Дисертантом запропоновано термін «засоби забезпечення принципів професійної діяльності державних службовців», який означає комплекс політичних, організаційних, правових, етичних, освітніх та інших інструментів, за допомогою яких суспільство реалізує на практиці вимоги щодо професійної діяльності державних службовців. Описано комплекс цих засобів.

З метою оцінки стану наукової розробки теми дисертації проаналізовано близько сорока публікації з досліджуваної проблематики. Автором проведено класифікацію наукових публікацій за критерієм змісту досліджень, на основі чого було виділено шість тематичних груп. Встановлені дискусійні питання, з яких у літературі висловлюються протилежні точки зору.

Проаналізовано дев'ять варіантів визначень і описів сутності принципу політичної нейтральності державних службовців. Встановлено, що під час визначення принципу політичної нейтральності й опису його змісту поширеним є прийом перелічення тих форм політичної активності, право на які, за оцінками авторів, має бути обмеженим для державних службовців. Перелік таких форм відрізняється у кожному варіанті визначення. При цьому автори уникають наводити критерії, за якими слід формувати перелік цих форм політичної активності. Такий підхід ускладнює визначення сутності цього принципу, встановлення адекватних засобів його забезпечення.

Незважаючи на велику кількість публікацій, у яких висвітлюються окремі аспекти досліджуваної теми, вивчення комплексу засобів, що забезпечують реалізацію принципу політичної нейтральності, залишилась поза увагою науковців. Цей факт підтверджує актуальність обраної теми.

У другому розділі - «Експериментальна перевірка стану забезпечення політичної нейтральності державних службовців в Україні» - визначаються ситуації, що викликають протиріччя між професійними обов'язками та політичними інтересами державних службовців, і здійснюється оцінка спроможності норм чинного законодавства забезпечити попередження або належне розв'язання таких ситуацій.

Автором складено список з двадцяти чотирьох конвенціональних форм політичної активності. Кожну з цих форм політичної активності було проаналізовано на предмет можливостей виникнення протиріччя між політичними інтересами та професійними обов'язками державних службовців. У результаті було визначено чотирнадцять ситуацій, за яких внаслідок політичної активності державних службовців виникає загроза для належного виконання ними власних професійних функцій. З метою визначення ступеня поширеності розглянутих ситуацій у професійній діяльності державних службовців, автором було проведено експертне опитування державних службовців південних областей України (Одеська, Миколаївська, Херсонська області). В опитуванні взяли участь 110 посадових осіб органів виконавчої влади 4 - 7 категорії, стаж яких на державній службі складає більше п'яти років. Отримані результати дають підстави розподілити конфліктні ситуації на три групи. Перша група - «найбільш поширені ситуації» (від 50% і більше): створення умов для прийняття, просування або звільнення зі служби членів або прихильників певних політичних партій або діячів (75,4%); агітація в ході виборчої компанії (63,6%); участь державного службовця у виборах як кандидата (члена виборчого списку) (54,5%). Друга група - «середньопоширені ситуації» (від 30 до 50%): організація процесу підготовки і проведення виборів, референдумів з боку держави або місцевого самоврядування, якщо це не пов'язано з виконанням посадових обов'язків (45,5%); участь в організації виборчої кампанії політичної партії чи кандидата (45,5%); виконання функцій керівника партійної або громадсько-політичної організації (40,9%); виконання функцій виборної посадової особи або наявність представницького мандата в органах місцевого самоврядування (40,9%); організація мітингів, демонстрацій, інших політичних акцій і участь у них у робочий час, якщо це не пов'язано з виконанням посадових обов'язків (36,4%). Третя група - «менш поширені» ситуації (до 30%): збір підписів за ініціювання референдуму (29,1%); збір підписів для реєстрації партії чи кандидата на виборах (24,5%); ініціювання створення політичних партій чи громадсько-політичних організацій (10,9%); збір фінансових коштів для виборчої кампанії партії або кандидата (8,2%); збір коштів і особисте фінансування політичної партії або громадської організації (8,2%); оприлюднення службової інформації в інтересах політичної партії або громадсько-політичної організації (5,4%). Результати опитування свідчать, з одного боку, про поширеність у поточній діяльності державних службовців таких ситуацій, а з іншого боку, про неефективність існуючого комплексу засобів їх попередження.

У роботі проведено узагальнення експертних оцінок характеру політичної активності державних службовців протягом виборчих кампаній 2002 - 2008 років. Як джерела таких оцінок були використані матеріали органів державної влади України, вітчизняних наукових установ і громадських дослідницьких організацій. На основі вивчення цих джерел встановлено перелік ситуацій в роботі державних службовців, коли їх політична активність завдає шкоди виконанню професійних службових обов'язків, а також порушує законні права інших учасників політичних процесів: 1) участь державних службовців у передвиборній агітації; 2) участь в організації та проведенні передвиборних кампаній кандидатів (партій); 3) проведення ротації кадрів на державній службі за політичними мотивами; 4) участь державних службовців у формуванні виборчих фондів політичних партій, у тому числі за рахунок бюджетних коштів; 5) надання посадовцями службової інформації окремим учасникам виборчого процесу. Складений список проблемних ситуацій підтверджує визначений на попередньому етапі дослідження перелік конфліктних ситуації у тій частині, яка пов'язана з реалізацією державними службовцями права на участь у виборах, права на свободу інформації, права на державну службу.

З метою визначення спроможності норм чинного законодавства забезпечити попередження виникнення або належне розв'язання конфліктних ситуацій проведено систематизацію норм чинного законодавства, що встановлюють особливості реалізації державними службовцями цивільної загальнофункціональної служби їх політичних прав і свобод. Проведено оцінювання наявності в чинному законодавстві норм, що попереджають виникнення конфліктної ситуації або передбачають належне її розв'язання у професійній діяльності державного службовця. У разі наявності таких норм проведено аналіз ефективності їх застосування. На підставі проведеної роботи виявлені слабкі сторони чинної нормативно-правової бази.

Третій розділ - «Напрями удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців» - присвячено розробці на основі результатів попереднього аналізу рекомендацій щодо змін у системі державної служби, правовому статусі державних службовців, професійній підготовці державних службовців і тактиці дій державного керівництва з метою реалізації в Україні принципу політичної нейтральності державних службовців.

Для визначення адекватного формулювання принципу, що відображає вимоги до державних службовців у відносинах з інститутами громадянського суспільства, автором розглянуті варіанти цього принципу, які закріплені в чинному законодавстві України: «позапартійність», «департизація», «політична неупередженість», «політична нейтральність» тощо. На основі цього зроблено висновок про те, що використання термінів «позапартійність», «департизація» звужують сферу дії цього принципу винятково до відносин корпусу державних службовців з політичними партіями. Не враховується група відносин, що виникає між державними службовцями та політичними лідерами громадянського суспільства, політичними організаціями, засобами масової інформації тощо. Доведено, що принципи політичної нейтральності та політичної неупередженості ідентичні за змістом.

Автором проаналізовані теоретичні підходи та зарубіжний досвід щодо класифікації посад в органах виконавчої влади (ФРН, Франція, Великобританія), з метою визначення придатного варіанту врахування існуючої специфіки посад державних службовців у вітчизняному політичному процесі. Обґрунтовано пропозицію передбачити окрему групу посад, функції яких полягають у здійсненні політичного курсу в окремих сферах суспільного життя або на певних територіях, у керівництві структурними елементами системи виконавчої влади, у забезпеченні реалізації повноважень Президента України. Надані пропозиції щодо назви цієї групи посад («політичні виконавці»), переліку посад, які пропонується віднести до цієї групи, а також щодо специфіки проходження державної служби на цих посадах.

У дисертації розглянуті питання щодо удосконалення правового статусу державних службовців, з метою забезпечення принципу їх політичної нейтральності. Підставою для формування рекомендацій стали визначені автором слабкі сторін вітчизняного законодавства, яке має забезпечувати попередження конфліктних ситуацій, а також аналіз зарубіжного досвіду регулювання правового положення цивільних службовців у цій сфері (США, Великобританія, Франція).

Обґрунтовано необхідність і можливості удосконалення елементів етичної інфраструктури державної служби, зокрема, джерела та зміст стандартів і правил етичної поведінки державних службовців у сфері політичних відносин. Проаналізовано зарубіжний (Кодекс цивільної служби Великобританії (2006)), і міжнародний (Модельний кодекс поведінки державних службовців, Рекомендація Кабінету Міністрів Ради Європи № R (2000) 10) досвід унормування етичної поведінки цивільних службовців. Доведена необхідність організаційного забезпечення функції контролю за дотриманням норм адміністративної етики, обґрунтовані рекомендації щодо забезпечення принципу політичної нейтральності у роботі контролюючого органу.

У дисертації описана структура системи контролю за додержанням принципу політичної нейтральності, проаналізовано чинне нормативно-правове забезпечення організації і здійснення цього контролю. Визначені основні групи суб'єктів такого контролю. Встановлено, що, сучасна нормативно-правова база не передбачає системного контролю за додержанням принципу політичної нейтральності державних службовців, а існуючі процедури й інститути цього контролю неефективні. Результати аналізу дозволили сформувати пропозиції щодо підсилення елементів внутрішнього контролю (поточний контроль, щорічна оцінка, атестація державних службовців).

Здійснений автором аналіз ролі професійної підготовки та підвищення кваліфікації у забезпеченні принципу політичної нейтральності державних службовців і ситуації, що склалася в цій сфері в Україні дозволив визначити складові цієї системи, що потребують підсилення: навчально-методичне забезпечення, диференціація змісту навчальних програм у залежності від функціональних особливостей державних службовців. З урахуванням зарубіжного досвіду (США, Великобританія) визначені рекомендації щодо забезпечення професійної підготовки державних службовців України.

Проаналізовано еволюцію підходів щодо забезпечення принципу політичної нейтральності в офіційних політичних документах протягом 1998 - 2008 років. Встановлено, що набір засобів, які за цей час пропонувалося застосувати для забезпечення цього принципу, не зазнав суттєвих змін. Він зводиться до: а) закріплення принципу у базовому законі про державну службу; б) розмежуванні політичних і адміністративних посад; в) запровадження адміністративних посад керівників апаратів в органах державної влади. У 2006 році цей перелік було оновлено пропозицією переглянути правовий статус державних службовців за рахунок включення до нього обмеження права на політичні об'єднання («Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні»). Таким чином, поза увагою залишається широкий комплекс засобів, що передбачає використання організаційних, навчальних, етичних, правових а також політичних інструментів. Дисертантом сформульовані пропозиції щодо змісту та порядку їх застосування в рамках процесу реформування правового інституту державної служби.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено розв'язання актуального наукового завдання щодо наукового обґрунтування засобів забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців України. Отримані у процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної мети, вирішення поставлених завдань, підтверджують сформульовану гіпотезу та дають підстави для низки узагальнюючих висновків.

1. У рамках політичного процесу професійна діяльність службовців цивільної державної служби пов'язана, перш за все, з етапом реалізації політичних рішень державного керівництва. Завдяки цьому державні службовці мають можливість виступати у політичному процесі у двох ролях: професійній і загальногромадянській. Одночасне виконання цих двох ролей створює підстави для виникнення в державних службовців протиріч між їх професійними обов'язками та власними політичними інтересами. В умовах демократичної правової держави регулювання професійної діяльності державних службовців має забезпечувати попередження або належне розв'язання таких протиріч з метою гарантувати виконання професійних функцій державних службовців.

Вимоги до організації та здійснення професійної діяльності державних службовців відображають принципи державної служби. Їх практична реалізація потребує застосування певного набору засобів. Під засобами забезпечення принципу діяльності державних службовців пропонується розуміти комплекс політичних, організаційних, правових, етичних, освітніх та інших інструментів, за допомогою яких суспільство реалізує на практиці вимоги щодо професійної діяльності державних службовців. Комплекс засобів забезпечення принципу діяльності державних службовців, складається з низки елементів: 1) демонстрація прихильності вищого державного керівництва ідеї запровадження принципу на практиці (політична воля); 2) закріплення принципу у законодавстві про державну службу; 3) встановлення правил і процедур діяльності службовців; 4) застосування організаційних інструментів (класифікація посад державних службовців; організація управління системою державної служби, організаційне забезпечення адміністративної етики тощо); 5) застосування системи контролю за дотриманням принципу; 6) забезпечення профільної професійної підготовки державних службовців.

2. Дисертантом запропонована класифікація наукових публікацій, які присвячені цьому питанню. Вона складає шість тематичних груп наукових робіт: 1) опис зарубіжних моделей участі державних службовців у політичному житті демократичного суспільства; 2) аналіз засад і засобів регулювання участі державних службовців у політичному процесі окремих країн (Великобританія, Франція, ФРН, США, Російська Федерація); 3) визначення концептуальних засад і засобів обмеження політичної активності державних службовців в Україні; 4) визначення критеріїв розмежування політичних і адміністративних посад; 5) дослідження засобів обмеження незаконного впливу політичних партій на діяльність державних службовців; 6) визначення етичних засад участі державних службовців у політичному процесі.

Визначено перелік питань, з яких дослідники висловлюють протилежні точки зору. По-перше, це питання про доцільність застосування принципу політичної нейтральності державних службовців в умовах сучасної України. Оцінки науковців тут змінюються від беззастережної підтримки цієї ідеї до її категоричного заперечення. По-друге, визначення місця принципу політичної нейтральності державних службовців у системі принципів державної служби. Спектр відповідей на це питання від розуміння цього принципу як «базового принципу» до одного із «спеціальних принципів державної служби». По-третє, у теорії державного управління не склався консенсус щодо визначення терміна «принцип політичної нейтральності державних службовців». Більшість проаналізованих автором визначень цього принципу побудовані шляхом перерахування різних форм політичної активності, право державних службовців на які слід обмежити, без пояснення критеріїв і призначень таких обмежень. По-четверте, питання про адекватність форми принципу його змісту. У науковій літературі висловлюються думки про те, що термін «політична нейтральність» не точно передає його сутність. Сам принцип політичної нейтральності часто ототожнюється у науковій літературі з принципами «деполітизації», «департизації» або «позапартійності».

Під час обговорення питання про засоби забезпечення принципу політичної нейтральності державної служби у вітчизняній науковій літературі пропонують застосовувати такі інструменти як: 1) правове закріплення принципу політичної нейтральності державних службовців; 2) обмеження політичних прав державних службовців, перш за все, права на політичні об'єднання, права на свободу слова й інформації, права на участь в управлінні державними справами; 3) розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади; 4) обмеження впливу особистих політичних інтересів на здійснення прийому і проходження державної служби.

3. На основі проведеного дослідження встановлено, що сутність принципу політичної нейтральності професійної діяльності державних службовців полягає у попередженні або розв'язанні протиріч між власними політичними інтересами державних службовців і їх професійними обов'язками на користь останніх з метою гарантування конституційного принципу рівності політичних прав і свобод громадян. Ці протиріччя виникають внаслідок одночасного виконання державними службовцями загальногромадянської і професійної ролей. Метою попередження таких протиріч є забезпечення використання ресурсів держави, якими розпоряджаються державні службовці, таким чином, щоб одночасно забезпечити реалізацію політичного курсу вищого керівництва держави та гарантовану Конституцією рівність політичних прав і свобод громадян. Цей принцип застосовується до діяльності державних службовців в умовах багатопартійного демократичного політичного режиму.

На підставі аналізу конвенціональних форм політичної активності автором складено перелік ситуацій, що викликають протиріччя між професійними обов'язками державних службовців і їх політичними інтересами (конфлікти інтересів): 1) оприлюднення службової інформації в інтересах політичної партії або громадсько-політичної організації; 2) організація мітингів, демонстрацій, інших політичних акцій і участь у них у робочий час, якщо це не пов'язано з виконанням посадових обов'язків; 3) ініціювання створення політичних партій чи громадсько-політичних організацій; 4) виконання функцій керівника партійної або громадсько-політичної організації; 5) збір коштів і особисте фінансування політичних організацій; 6) участь державного службовця у виборах як кандидата (члена виборчого списку); 7) агітація в ході виборчої кампанії або в ході підготовки до референдуму; 8) участь в організації виборчої кампанії політичної партії чи кандидата; 9) збір підписів за ініціювання референдуму; 10) збір підписів для реєстрації партії чи кандидата на виборах; 11) збір фінансових коштів для виборчої кампанії партії (кандидата); 12) організація процесу підготовки та проведення виборів, референдумів з боку держави або місцевого самоврядування, якщо це не пов'язано з виконанням посадових обов'язків; 13) створення умов для прийняття, просування або звільнення з державної служби членів або прихильників окремих політичних сил (партій, політичних діячів); 14) виконання функцій виборної посадової особи або наявність представницького мандата в органах місцевого самоврядування. Поширеність визначених ситуацій у практичній діяльності державних службовців підтверджується результатами експертного опитування.

4. Аналіз правового регулювання діяльності державних службовців у ситуаціях, що породжують конфлікт інтересів, показав, що чинна нормативно-правова база була розроблена до 2005 року, тобто, до визнання на рівні Президента України («Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні») неспроможності існуючих правових механізмів забезпечити реалізацію принципу політичної нейтральності. Цей факт є підставою для висновку про відсутність надійних гарантій запобігання втручанню державних службовців у перебіг виборчих кампаній, про яке, зокрема, зазначено у рішенні Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року.

Дослідження правових норм, які мають забезпечувати попередження ситуацій, що викликають конфлікти інтересів унаслідок політичної активності державних службовців, дозволило визначити їх слабкі сторони. По-перше, для визначення дій, право на які обмежене для державних службовців, використовуються нечіткі терміни, що унеможливлює однозначне розуміння того, які саме форми політичної активності є неприпустимими для державного службовця. По-друге, чинне законодавство передбачає практично однаковий зміст правового статусу всіх категорій державних службовців у сфері політичної активності, що не враховує різницю у можливих масштабах наслідків, які виникають під час здійснення порушень з боку різних категорій державних службовців (перші керівники органів влади, керівники середньої ланки, спеціалісти). По-третє, у законодавстві не передбачені процедури контролю за додержанням державними службовцями передбачених законодавством обмежень політичної активності. По-четверте, відсутні дієві механізми забезпечення належної поведінки державних службовців у ситуаціях, коли одночасно керівник і його підлеглі виявляють спільну зацікавленість у порушенні встановлених для державних службовців обмежень під час проведення політичних кампаній. По-п'яте, відсутні гарантії захисту законних прав та інтересів державних службовців у сфері політичної активності у випадку їх порушення з боку прямого керівника (наприклад, можливість оскаржити рішення керівника про неетичну поведінку під час виконання посадових обов'язків). По-шосте, чинним законодавством обмеження політичної активності державних службовців передбачені лише для частини ситуацій, що призводять до конфліктів між професійними обов'язками і політичними інтересами державних службовців; при цьому навіть передбачені обмеження не гарантують належного розв'язання конфліктів інтересів.

5. Забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців потребує комплексного підходу, що передбачає здійснення перетворень у системі державної служби, правовому статусі державних службовців, компонентах етичної інфраструктури державної служби, у змісті професійного навчання і тактиці реалізації цих змін. Першим кроком забезпечення принципу має стати його закріплення у новій редакції базового закону про державну службу.

З метою урахування специфіки посад, виконання обов'язків на яких пов'язано із забезпеченням реалізації певного політичного курсу, пропонується у системі державної служби виокремити групу посад політичних виконавців. Термін перебування осіб на таких посадах слід обмежити строком дії повноважень органу, що здійснює їх призначення (наприклад, Президент України, Кабінет Міністрів України тощо). Уведення такої групи посад державних службовців доцільне за умов запровадження принципу стабільності професійної кар'єри державних службовців, що займають адміністративні посади - посади, що не відносяться до групи політичних виконавців або до групи допоміжних посад (патронатна служба).

З метою попередження ситуацій, що породжують протиріччя між професійними обов'язками службовців і їх політичними інтересами пропонується передбачити у правовому статусі державного службовця обмеження тих форм політичної активності, що викликають конфліктні ситуації: 1) брати участь в організації виборчої кампанії політичної партії (блоку), кандидата; 2) здійснювати збір коштів на користь політичної (наприклад, виборчої) кампанії; 3) входити до складу ініціативних груп всеукраїнського або місцевого референдуму та особисто збирати підписи за проведення референдуму; 4) здійснювати збір підписів для реєстрації партії чи кандидата на виборах; 5) входити до складу комісій з підрахунку результатів проведення загальноукраїнського, місцевого референдумів; 6) проводити передвиборну агітацію в робочий і позаробочий час під час виборів до Верховної Ради, а також місцевих виборів, місцевих і загальноукраїнського референдумів; 7) брати участь в управлінні політичними партіями, а також громадськими організаціями (крім профільних профспілкових об'єднань державних службовців); 8) брати участь у створенні політичних партій.

Крім того, пропонується передбачити у законодавстві: а) кримінальну відповідальність для державних службовців за примушення підлеглих або інших громадян до політичної активності або відмови від неї (з одночасним визначенням переліку можливих форм політичної активності); б) норму про заборону кандидатам як учасникам виборчого процесу давати обіцянки про призначення на адміністративні посади в органах державної влади у разі підтримки своєї кандидатури на виборах з одночасним встановленням відповідальності за порушення цієї норми; в) обов'язок державного службовця піти у відпустку на весь період виборчої кампанії, у разі реєстрації кандидатом на виборах на державні посади або до представницьких органів державної влади, місцевого самоврядування; г) встановлення для посадовців, що мають забезпечувати додержання законодавства щодо проведення виборів або забезпечення прав і свобод громадянина, обмеження пасивного виборчого права у просторі - на території, де вони здійснюють свої повноваження.

У сфері регулювання етичної поведінки державних службовців пропонується передбачити в органах державної влади розробку та застосування протоколів поведінки посадових осіб у ситуаціях, що викликають протиріччя між професійними обов'язками державних службовців і їх політичними інтересами (конфлікти інтересів), що дозволить адаптувати загальні стандарти етичної поведінки до особливостей умов проходження державної служби у конкретному органі влади.

Пропонується передбачити систему контролю за додержанням принципу політичної нейтральності в професійній діяльності державних службовців. У сфері внутрішнього контролю пропонується: а) розробити методичні рекомендації для керівників щодо здійснення контролю за додержанням принципу політичної неупередженості, визначенням критеріїв кваліфікації дій, що призводять до «використання політичних поглядів при виконанні своїх посадових обов'язків» або «надання переваг або виявлення прихильності до політичних партій при виконанні посадових обов'язків»; б) під час проведення атестації, щорічної оцінки виконання обов'язків державних службовців передбачити процедури оцінки службовцями знань положень «Загальних правил поведінки державних службовців», зокрема, сутності принципу політичної неупередженості, а також навичок керуватись цим принципом при виконанні посадових обов'язків. Пропонується також запровадити механізм зовнішнього контролю за додержанням принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців, у якому передбачити підготовку щорічного звіту Головдержслужби України для Президента України, Верховної Ради України про стан дотримання цього принципу, що має включати, наприклад, аналіз типових порушень з боку посадовців, рішень судових інстанцій з цих питань тощо.

У сфері професійної підготовки пропонується: 1) здійснити розробку методичного забезпечення для ознайомлення державних службовців з правилами їх політичної активності в умовах виборів та інших політичних кампаній; 2) у структурі програм короткотермінового підвищення кваліфікації осіб, що вперше вступили на державну службу, передбачити навчальний блок, завданням якого є: а) набуття знань про сутність цього принципу, норми законодавства, що забезпечують його реалізацію та встановлюють відповідальність за його порушення; б) формування навичок прийняття управлінських рішень з урахуванням принципу політичної нейтральності; 3) передбачити процедури формування у керівного складу органів державної влади вмінь контролювати додержання підлеглими стандартів політично нейтральної поведінки та навичок розв'язання ситуацій, які породжують конфлікти інтересів.

З метою підготовки та координації дій, спрямованих на запровадження принципу політичної нейтральності в професійну діяльність державних службовців пропонується поетапне проведення низки заходів: 1) підготовка концепції перетворень; 2) розробка програми внесення змін до нормативно-правової бази; 3) проведення змін у чинному законодавстві; 4) запровадження постійного моніторингу додержання принципу політичної нейтральності.

Реалізація комплексу цих заходів дозволить закласти основи для створення в Україні системи забезпечення принципу політичної нейтральності професійної діяльності державних службовців.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Рацюк О. Правовий стан державних службовців у сфері політичних відносин / О. Рацюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. Вип. 3 (27). С. 176-183.

2. Рацюк О. Обмеження політичної активності державних службовців: питання теорії / О. Рацюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. Вип. 4 (28). С. 164-171.

3. Рацюк О. Проблема політичної нейтральності державних службовців у сучасній адміністративно-політичній теорії / О. Рацюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. Вип. 1 (29). С. 34-41.

4. Рацюк О. Зміст принципів державної служби: концептуальний аналіз / Олена Рацюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. Вип. 2 (28). С. 227-234.

5. Рацюк О. Зміст принципу політичної нейтральності: аналіз сучасних підходів / О. Рацюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. Вип. 3 (35). С. 55-61.

6. Рацюк О. Державна служба як фактор сталого регіонального розвитку / О. Рацюк // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: щор. наук.-практ. конф., 24 листопада 2004 р.: тези доп. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. Т. 1. С. 222-224.