Організаційно-правові засади здійснення судового контролю в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

УДК 347.97:351.9

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади здійснення судового контролю в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Сушко Людмила Петрівна

Київ 2009

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Одним із напрямів ефективного функціонування державної влади в Україні є забезпечення законності діяльності органів публічної адміністрації. Посадові чи службові особи при здійснення своїх повноважень зобов'язані керуватися законом, виходячи з принципу верховенства права. Розвиток демократії в державі створив необхідні умови для формування адміністративних судів в Україні. Адміністративні суди, як свідчить досвід інших країн, можуть і повинні дати потужний імпульс для розвитку науки адміністративного права та надати їй більшого прикладного значення. Діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ регулюється Кодексом адміністративного судочинства України (КАСУ), який прийнятий 6 липня 2005 р. При здійсненні адміністративного судочинства адміністративні суди вирішують спори щодо законності розпоряджень органів управління та самоврядування.

Розподіл державної влади в Україні здійснюється між інституціями, які окремо здійснюють повноваження у сфері законотворення (законодавча гілка державної влади), виконання законів (виконавча гілка державної влади), застосування норм права для вирішення конфліктних і спірних стосунків (судова гілка державної влади). В сучасних демократичних державах розподіл державної влади полягає в утворенні та функціонуванні механізму стримувань і противаг, який би запобігав узурпації влади через її концентрацію лише в одній владній інституції. В Україні одним із елементів такого механізму є судовий контроль за діяльністю виконавчої гілки влади. Його завданням є захист прав громадян та організацій від зловживань з боку публічної влади. Організація здійснення судового контроль залежить від багатьох факторів адміністративного процесу. Судовий контроль є одним із різновидів контрольної функції держави. Також судовому контролю належить особливе місце в забезпеченні законності діяльності органів законодавчої та виконавчої влади. Можливість здійснення судового контролю в державному управлінні передбачає ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному гарантується судовий захист його прав і свобод. Рішення і дії (або бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені до суду. Характерним є те, що судовий захист - це самостійне конституційне право громадянина, а можливість судового оскарження - конституційно встановлений механізм його реалізації - через здійснення судового контролю.

Законодавством встановлений загальний процесуальний порядок розгляду судових справ. Здійснення правосуддя і судового контролю різне поняття за предметом судового розгляду і його оцінки, за процедурою їх здійснення, а також за характером ухвалюваних судом рішень. Проте, однією з найбільш актуальних проблем все ж залишається питання щодо підстав застосування судового контролю, об'єкту, на який він спрямований.

Актуальність теми також полягає в необхідності дослідження і організаційно-правових засад здійснення судового контролю з метою застосування до органів державної влади спеціальних засобів впливу, щоб спонукати їх дотримуватись чинного законодавства при прийнятті рішень.

Теоретичну основу дослідження становлять наукові праці вітчизняних і закордонних правознавців, соціологів, філософів. При цьому автор широко використав не тільки дослідження з адміністративного права та державного управління, але й джерела із загальної теорії держави й права, у яких розглядалися питання законності, законності правових актів, судового контролю або окремі положення, що мають відношення до розглянутої проблеми.

Загальнотеоретичні питання законності розглядалися в роботах учених галузевих юридичних наук: С. С. Алексєєва, М. В. Вітрука, Б. М. Габрічидзе, В. І. Євінтова, Р. А. Калюжного, М. І. Козюбри, В. П. Колісника, А. М. Колодія, В. В. Копєйчикова, Х. Лаутерпахта, С. Л. Лисенкова, О. А. Лукашової, Р. О. Мюллерсона, В. С. Нерсесянца, М. П. Орзіха, П. М. Рабіновича, Л. М. Розіна, Д. Г. Себайна, С. В. Старжинського, Є. М. Старосцяка, Ю. М. Тодики, К. Б. Толкачова, Т. Л. Торсона, Ю. В. Трошкіна, А. Г. Хабібуліна, М. В. Цвіка, В. М. Шаповала, О. В. Шмоткіна та інші.

Категорії «контроль» й «нагляд» у сучасній юриспруденції найбільше успішно досліджені представниками науки адміністративного права та теорії управління, серед них: С. Авакьян, В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Барабаш, Д. Бахрах, Ю. Битяк, В. Білоус, І. Бородін, М. Вітрук, В. Гаращук, І. Голосніченко, С. Гончарук, Є. Додін, І. Залюбовська, І. Ільїнський, С. Ківалов, В. Колпаков, О. Кузьменко, В. Лімонов, О. Луньов, Д. Лученко, А. Малишев, О. Машков, М. Мескон, Н. Нижник, В. Опришко, Т. Проценко, М. Селівон, В. Семчик, В. Сіренко, М. Снітчук, В. Сорокін, М. Студенікіна, В. Цвєтков, В. Чіркіна, В. Шамрай, Ю. Шемшученко, В. Шестак, Є. Шоріна та інші.

Істотний внесок у дослідження загальних питань організації правосуддя й судового контролю внесли такі вчені як: Б. Лазарєв, В. Горшеньов, В. Маляренко, А. Селіванов та інші.

Емпіричною базою дослідження є Конституція України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства України, Закон України «Про судоустрій», Цивільний процесуальний кодекс України, Господарський процесуальний кодекс України, закони України, підзаконні нормативні акти, що регламентують судовий контроль в Україні, а також результати анкетування 390 осіб.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи обумовлена адміністративною та судовою реформою, що проходять в Україні, і є складовою частиною програми ”Стратегія розвитку законодавства України“ Інституту законодавства Верховної Ради України (номер державної реєстрації № 0103U0008723).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у науковій розробці теоретичних, законодавчих і методологічних засад організаційно-правового здійснення судового контролю в Україні, а також внесення пропозицій щодо вдосконалення організації здійснення судового контролю в Україні, як складової адміністративно-правового механізму забезпечення законності в державі.

Зазначена мета обумовила постановку та пошук оптимальних шляхів вирішення таких завдань:

· на підставі здійсненого аналізу чинного законодавства розглянути процедуру оскарження постанов суду про адміністративні правопорушення;

· сформулювати та визначити критерії класифікації судового контролю та виділити види судового контролю;

· охарактеризувати організаційно-правові засади здійснення судового контролю за нормативно-правовими актами;

· проаналізувати публічно-правові відносини, визначити поняття та ознаки адміністративного спору;

· систематизовано вивчити організацію роботи судових систем європейських держав та визначити організаційно-правові засади здійснення судового контролю;

· визначити форму і зміст правового регулювання процедури судового розгляду справ про визначення нормативно-правових актів недійсними;

· дослідити розвиток інституту судової влади, судового контролю на різних етапах становлення державності в Україні;

· вивчити думки вчених стосовно понять «контроль» та «нагляд», визначивши своє бачення щодо поняття «контроль»;

· проаналізувати поняття і зміст адміністративно-деліктних правовідносин та визначити механізм реалізації судової влади під час розгляду справ про адміністративні проступки;

· виявити організаційно-правові проблеми щодо діяльності різних форм судів та визначити співвідношення понять «правосуддя» і «судовий контроль»;

· охарактеризувати правовідносини між фізичними та юридичними особами з органами публічної влади та встановити спосіб захисту порушених прав;

· визначити предмет адміністративного позову.

Об`єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають під час організаційно-правового здійснення судового контролю.

Предмет дослідження норми та нормативно-правові акти, які регулюють організаційно-правові засади здійснення судового контролю в Україні.

Методи дослідження. У процесі дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціально-наукові методи, які забезпечили об'єктивність аналізу предмета дослідження і стали основою всебічного вивчення проблем організаційно-правових засад здійснення судового контролю в Україні. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує діалектичний метод, за допомогою якого визначається сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми. Цей метод використовувався при переході від загальних підстав визначення контрольної діяльності держави, її характеристики до аналізу на цій основі організаційно-правових питань саме судового контролю (підрозділи 1.1, 3.1, 3.2, 3.3).

Порівняльно-правовий та історичний методи застосовувалися під час аналізу вітчизняних нормативних актів, законопроектів, міжнародних документів, які стосуються організації здійснення та організації судового контролю (підрозділ 1.2), що дозволило сформулювати визначення певних понять та запропонувати внесення змін і доповнень до чинного законодавства.

За допомогою формально-юридичного методу автор тлумачив правові норми, які регулюють організацію здійснення судового контролю (підрозділи 1.3, 2.1). Статистичний метод надав можливість дослідити динаміку апеляційного та касаційного оскарження постанов суду у справах про адміністративні проступки (підрозділи 2.2, 2.3, 3.4).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є однією з перших спроб комплексно дослідити організаційно-правові засади здійснення судового контролю в Україні.

В результаті проведеного дослідження сформульовані та обґрунтовані такі науково-теоретичні положення, зокрема:

вперше:

· визначено, що оскарження постанов суду, у справах про адміністративні правопорушення є однією із форм судового контролю за органами суду;

· розмежовано види судового контролю і дана їх характеристика;

· розкрито механізм судового контролю за нормативно-правовими актами;

· сформульовано поняття “адміністративно-правового спору”;

удосконалено:

· визначення судової системи європейських держав;

· форму і зміст правового регулювання процедури судового розгляду справ про визнання недійсними нормативно-правових актів;

· перелік прав які надані адміністративним судам щодо контролю за органами публічної влади;

· дістало подальший розвиток:

· трактування поняття «контроль»;

· твердження щодо ролі судової системи та судового контролю в організаційно-правовому механізмі держави;

· механізм реалізації судової влади;

· співвідношення та відмінності понять ”правосуддя“ та ”судовий контроль“;

· ознаки публічно-правового спору;

· твердження про предмет адміністративного позову.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

· у науково-дослідній сфері - результати дисертації можуть бути основою для подальших досліджень судового контролю як інституту адміністративного процесу;

· у сфері правотворчості - висновки та пропозиції, викладені у дисертації, можуть бути використанні для вдосконалення законодавства України щодо здійснення судового контролю;

· у практичній діяльності - запропоновані автором пропозиції та рекомендації щодо організації здійснення судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади можуть бути використані при виникненні адміністративно-правового спору (акт впровадження в практичну діяльність Головної служби з питань діяльності правоохоронних органів Секретаріату Президента України від 17 січня 2008 року);

· у навчальному процесі - теоретичні положення та висновки можуть бути використані у вищих навчальних закладах під час проведення курсів: «адміністративне право», «адміністративний процес» і «судові та правоохоронні органи» (акт впровадження в навчальний процес від 10 червня 2008 року).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації й пропозиції обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу матеріалів контрольно-наглядової діяльності судових органів за реалізацією виконавчої влади в Україні.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки, що викладені в дисертації, були предметом наукових доповідей на: Міжнародній науково-практичній Інтернет-конференції “Научные исследования и их практическое применение. Современное состояние и пути развития в 2008 г.“ (м. Київ, 1-15 жовтня 2008 р.).

Основні положення і висновки дисертаційної роботи неодноразово обговорювались на засіданні кафедри адміністративного та фінансового права, розширеному засіданні кафедр юридичного факультету Національного університету біоресурсів і природокористування України і одержали позитивну оцінку.

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційної роботи, висвітлені у п'яти наукових працях, чотири з яких опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, та в тезах доповіді на науково-практичній конференції.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на десять підрозділів, висновків, 3 додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 180 сторінок, з них 156 - основний зміст.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми, зв'язок її з науковими програмами та ступінь розробки, окреслюється об'єкт і предмет дослідження, визначаються мета, завдання, методи і наукова новизна дослідження та практична значимість його результатів, подаються відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1. “Теоретико-методологічні засади дослідження судового контролю в Україні” складається з трьох підрозділів, які присвячені визначенню загальних засад дослідження судового контролю в Україні.

У підрозділі 1.1 “Поняття контрольної діяльності органів державної влади” досліджено поняття «контроль» та «нагляд», встановлено зміст контролю як елементу соціального механізму дії права. Проаналізувавши різні думки вчених стосовно цих двох понять автор визначає, що контроль - самостійна, значуща організаційно-правова форма державного управління, властива всім гілкам державної влади: законодавчій, виконавчій та судовій; нагляд - здійснюється відносно тих об'єктів, які організаційно не підпорядковані органам, що здійснюють цю діяльність.

В результаті проведеного аналізу законодавства та наукової літератури автор приходить до висновку, що складність чіткого розмежування понять «контроль» і «нагляд» зумовлюється двома основними обставинами:

· по-перше, вони мають практично однакове словникове значення, це - спостереження або постійне спостереження з метою нагляду, перевірки за ким- або чим-небудь, за дотриманням яких-небудь правил;

· по-друге, практично всі вчені, що торкалися в своїх роботах даної проблеми, намагаються вирішити її перш за все на основі аналізу чинного законодавства. Річ у тім, що сам законодавець, не маючи чіткого уявлення про відмінність даних понять, також довільно використовує їх в процесі правотворчості при встановленні правого статусу того чи іншого державного органу і їх контрольно-наглядових функцій.

Аргументовано, що загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавна для позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), то для досягнення реалізації законодавчої і судової влади - законотворчість і здійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.

Підрозділ 1.2 “Методологічні підходи до типології правових систем і роль судів в системі органів державної влади” присвячений визначенню ролі судів в системі органів державної влади залежно від правових систем.

В ході написання роботи автор зазначає, що практично не досліджувалось питання щодо методології вивчення та систематизації судових систем європейських країн. Як вбачається з наукової і практичної точок зору є потреба систематизовано вивчити судові системи європейських держав з метою визначення принципових засад судового контролю.

Проведене дослідження дозволяє авторові дати наступне визначення судової системи європейської держави - це сукупність судів (загальної юрисдикції й спеціалізованих), квазісудових органів і спеціальних органів судової влади, які цілеспрямовано здійснюють правосуддя й диференційовані за предметами провадження й іншими підставами, що функціонують у системі в певної ієрархії. Дане визначення вперше характеризує структурну й функціональну складову судової системи саме європейських країн. Таким чином, у судовій системі розрізняються три суб'єктних елементи: суди, квазісуди й спеціальні органи.

Проаналізувавши судові системи європейських країн в дисертації зазначається, що існує певна розмаїтість спеціальних органів судової влади: органи виконавчої влади, що займаються судовою діяльністю (Держрада - вища інстанція адміністративних трибуналів у Франції); органи, що забезпечують єдність судової системи (у Франції - Трибунал по конфліктах, у ФРН - Загальний Сенат); особливі карні (політичні) органи - Високий суд Правосуддя й Палата Правосуддя Республіки у Франції; Риксреттен (Норвегія); канцлер юстиції і його апарат (Швеція); Рада по апеляціях (Данія).

Автор наводить функціональну характеристику суду як органу державної влади, судді як її носія, визначення їхніх функцій як об'єктивно необхідних напрямків їхньої діяльності та способів їхньої реалізації входить у повноваження законодавця, який у прийнятих ним актах та визначених Конституцією України параметрах деталізує принцип поділу влади, у тому числі шляхом визначення кола й меж повноважень відповідних органів.

Розглядаючи органи правосуддя (суди) як спосіб організації апарату судової влади, а судочинство (діяльність судів) - як спосіб її реалізації, сучасні правознавці сходяться в думці ці поняття не більш ніж основні елементи більш складної соціально-правової конструкції - механізму судової влади. Без існування такого механізму реалізація судової влади в суспільстві, в якості самостійної державної управлінської влади, просто неможлива.

Автор зазначає, що всі способи реалізації судової влади держави в суспільстві відображаються неповно, оскільки якщо органи правосуддя (судді, суди, судові системи, як окремо, так і у сукупності), упредметнені в реальних соціальних і державних інститутах, як носії судової влади, то судочинство - дієвий елемент їхнього існування. Очевидно, що судова система - це структура судів і квазісудових органів у державі, покликаних займатися відправленням правосуддя. Оскільки суд - це не тільки державна установа й не стільки державна установа, скільки спосіб вирішення різних соціальних конфліктів, реалізований суспільством на основі норм права, у тому числі і за допомогою судової системи.

У підрозділі 1.3 “Теоретичні основи становлення інституту судової влади та судового контролю в Україні” здійснено історико-правовий аналіз становлення і розвитку судової влади та судового контролю в Україні.

Автор характеризує думки різних вчених, щодо визначення поняття «судова влада» і погоджується із запропонованим визначення В. М. Коваля, що судова влада - це самостійна і незалежна гілка державної влади, створена для вирішення на основі закону соціальних конфліктів між державою і громадянами, самими громадянами, юридичними особами; контролю за конституційністю законів; захисту прав громадян в їх взаєминах з органами виконавчої влади і посадовими особами; контролю за дотриманням прав громадян при розслідуванні злочинів і проведенні оперативно-розшукової діяльності; встановлення найбільш значущих юридичних фактів і станів. Організаційно-правовими формами реалізації судової влади є: здійснення правосуддя; судовий нагляд; судове управління; судовий контроль в державному управлінні; судовий конституційний контроль.

Зазначається, що у світовій практиці існують різні органи, які здійснюють контроль за діяльністю виконавчих органів. До них відносяться загальні суди, органи адміністративної юстиції, квазісудові органи, а також конституційні й арбітражні суди. Кожна держава будувала систему захисту адміністративних прав громадян з урахуванням обстановки й індивідуальних потреб суспільного розвитку в кожній країні. В роботі також зазначається, що підвищення ролі судової влади в державно-правовому механізмі відбувається тоді, коли вона отримує право контролю за правовим змістом всіх нормативних актів, які видаються органами законодавчої й виконавчої влади.

Охарактеризовано своєрідність становлення і розвитку інституту судового контролю в Україні. В даному підрозділі автор вивчає історичні аспекти становлення судового контролю на різних етапах становлення державності в Україні починаючи із зародження адміністративної юстиції на теренах Російської імперії та закінчуючи введенням в дію Кодексу адміністративного судочинства України. В кінці 60-х років ХХ ст. інститут судового контролю набуває розвитку, а саме ідея розповсюдження судового контролю на найбільш важливі види адміністративних правовідносин стає все більш і більш популярною, множиться число її прихильників серед фахівців цивільно-процесуального і адміністративного права. В ті роки вже остаточно сформувалось уявлення про адміністративні справи, як про самостійну галузь радянського правосуддя, яке відрізняється від правосуддя у цивільних справах за цілою низкою ознак.

Автор зазначає, що Кодекс адміністративного судочинства України значно розширив межі судового контролю. Зважаючи на той факт, що органи влади частіше за інших видають нормативно-правові акти, законодавець визнав необхідним зробити предметом оскарження згідно даного Закону не лише індивідуальні, але й нормативно-правові акти.

Розділ 2. “Форми реалізації судового контролю в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “загальна характеристика оскарження постанов суду у справах про адміністративні правопорушення” автор розглядає можливість громадянина оскаржити рішення суду у справі про адміністративне правопорушення як гарантію прав і свобод громадянина.

Автор зазначає, що законодавство про адміністративну відповідальність передбачає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше, як на підставах і в порядку встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу проводиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.

Автором проведений аналіз організації здійснення судового контролю при оскарженні постанов суду у справах про адміністративні правопорушення, який здійснювався відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, прийнятого 1985 р. із подальшими змінами та доповненнями до нього.

Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення забезпечується систематичним контролем з боку вищих органів і посадових осіб, прокурорським наглядом, правом оскарження, іншими встановленими законом способами. Також зазначається, що лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю, але вже сам факт існування такої можливості має велике превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

За результатами здійсненого аналізу зроблено висновок, що судова форма розгляду справ про адміністративні правопорушення є найважливішою гарантією реалізації й охорони прав та інтересів громадян, залучених до сфери адміністративного процесу. Властивий правосуддю принцип змагальності дозволяє з найбільшою повнотою реалізувати весь арсенал процесуальних засобів та способів, який належить громадянам і надає їм реальну можливість відстоювати й захищати свою позицію у справі.

Відсутність можливості апеляційного та касаційного оскарження постанов суду у справах про адміністративні проступки компенсувалась, на той час, існуючим механізмом альтернативного перегляду постанови самим суддею за протестом прокурора, а також незалежно від наявності протесту прокурора - головою вищестоящого суду або його заступниками. На думку автора, такий механізм перегляду постанов був неналежною гарантією захисту прав особи, яка притягувалася до адміністративної відповідальності та потерпілого, а також не дієвою формою перевірки законності й обґрунтованості прийнятої у справі постанови, найбільш швидким виправленням допущених помилок.

З прийняттям Закону України „ Про внесення змін в деякі законодавчі акти України по удосконаленню регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” був змінений порядок здійснення судового контролю при оскарженні постанов суду про адміністративні правопорушення, а саме передбачено апеляційне оскарження постанов суду. Таке удосконалення судового контролю забезпечить більш дієвий механізм перевірки законності прийнятих постанов суду.

Підрозділ 2.2 “Адміністративно-деліктні відносини, які виникають під час провадження в адміністративній справі” присвячений дослідженню адміністративно-деліктному праву.

Автор вважає, що це сукупність охоронних норм адміністративного права, які регулюють охоронні відносини (відносини адміністративної відповідальності). Змістом адміністративно-деліктних відносин є відповідальність у рамках передбачених КУпАП стягнень, які застосовуються до правопорушника суб'єктом юрисдикції, до яких належать й суди. судовий контроль Україна

На підставі проведеного дослідження автором зазначено, що адміністративно-деліктне право складається з двох частин: матеріальне адміністративно-деліктне право (наприклад: встановлення адміністративних стягнень); процесуальне адміністративно-деліктне право (наприклад: порядок накладення адміністративних стягнень на осіб, які вчинили адміністративні правопорушення) і має всі відмінні ознаки, які характеризують цю галузь. Крім того, провадження у справах про адміністративні правопорушення часто визначається як інститут адміністративного права, що містить норми, які регулюють діяльність уповноважених органів і осіб по застосуванню адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення, або ж як діяльність уповноважених суб'єктів по застосуванню адміністративних стягнень, і сукупність відносин, що виникають при цьому, врегульованих нормами адміністративного права. Провадження у справах про адміністративні правопорушення є правовим інститутом, у межах якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень.

Визначено, що співвідношення судової влади, адміністративно-деліктного права та провадження у справах про адміністративні проступки, являє собою встановлений нормами адміністративно-деліктного права порядок розгляду справ про адміністративні проступки і прийняття по них рішень, у встановленому законом порядку, а також їх перегляд вищестоящим судом в наглядовому порядку.

застосувавши теорію поділу влади, при здійсненні провадження у справах про адміністративні проступки, встановлено, що посадові особи (органи), складаючи протоколи про адміністративні правопорушення реалізують виконавчу функцію державної влади. А притягуючи винних осіб до адміністративної відповідальності, ці ж посадові особи (органи), беруть на себе функцію покарання за невиконання законодавства, тобто втручаються у сферу дії органів судової влади. Таким чином, порушується принцип поділу влади: виконавча і судова влада сконцентровується в руках одного органу управління.

Підрозділ 2.3 “Правове регулювання діяльності адміністративних судів в Україні при визнанні недійсними нормативно-правових актів” присвячений судовому контролю за нормативно-правовими актами, які видають органи виконавчої влади.

Для виконання конституційного обов'язку держави, гарантувати ефективний захист прав і свобод людини та громадянина від будь-яких порушень (у тому числі нормативно-правових актів, які суперечать чинному законодавству), забезпечити нормальну діяльність органів державної влади і посадових осіб з тим, щоб вони діяли в рамках закону і не порушували компетенцію одне одного, потрібна система органів державної влади, яка могла б об'єктивно, кваліфіковано і оперативно вирішувати колізії між нормативно-правовими актами, вирішувати спори про компетенцію між різними органами державної влади і місцевого самоврядування, здійснювати за заявами зацікавлених осіб контроль за відповідністю прийнятих ними нормативно-правових актів та діяльністю посадових осіб.

Проте, на думку автора, вже на сьогодні назріла потреба передбачити обов'язковість публікації судових рішень, якими визнані недійсними нормативно-правові акти, а також визначити офіційні джерела їх публікації. Рішення суду, що вступило в законну силу, про визнання нормативно-правового акту не відповідним іншому нормативно-правовому акту, що має вищу юридичну силу, підлягає негайному опублікуванню в офіційних виданнях, в яких оскаржений акт був опублікований. Вирішити цю проблему покликаний Єдиний реєстр судових рішень.

В цілях підвищення відповідальності органів виконавчої влади та їх посадових осіб за виконання нормативно-правових актів, що приймаються, а також вдосконалення механізму судового захисту, гарантованого громадянам і організаціям Конституцією України, необхідно чітко регламентувати правові наслідки визнання акту недійсним. Аргументовано, що для врегулювання цієї проблеми необхідний особливий механізм. Для органів державної влади і посадових осіб, що прийняли нормативно-правовий акт, який не відповідає закону, і які відмовляються або ухиляються від виконання рішення суду, повинні бути встановлені засоби правової або політичної відповідальності. Такими можуть бути, наприклад, постійно наростаюче грошове стягнення, що накладається на посадову особу, яка відмовляється виконувати судове рішення; судді слід надати право винести нову ухвалу відносно такої особи; поставити питання про її персональну відповідальність за невиконання судового рішення, в тому числі і кримінальну тощо.

Розділ 3. “Судовий контроль за законністю діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб в Україні” містить у собі чотири підрозділи, в яких визначені шляхи вдосконалення визначених форм судового контролю в Україні за трьома напрямами.

Підрозділ 3.1 “Сутність судового контролю в Україні” присвячений визначенню поняття, формі та змісту судового контролю.

Автор зазначає, що судовий контроль є різновидом контрольної діяльності держави. Остання в основному трактується як специфічна управлінська діяльність, конкретні форми якої, в їх юридичному аспекті, органічно пов'язані з правовими формами державної діяльності: засновницькою, правотворчою, правозастосовчою, контрольно-наглядовою, правосуддям. Таким чином, контрольно-наглядова діяльність розглядається, по-перше, як специфічна правова форма управлінської діяльності органів держави, по-друге, як організаційно-юридичний засіб забезпечення законності в управлінській діяльності.

Як форма реалізації судової влади судовий контроль став розглядатися останнім часом після ухвалення Конституції 1996 р., та й то в основному у зв'язку з дослідженням конституційного судового контролю. Конституцією України проголошені принципи розподілу влад і підзаконної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Розподіл влад на три галузі: законодавчу, виконавчу і судову обумовлено системою стримувань і противаг. Найважливішим базисом цих двох конституційних принципів є судовий контроль за діяльністю законодавчої і виконавчої влади, який, перш за все, полягає в можливості судового оскарження саме нормативно-правових актів. Тому, на думку автора, вивчення питань судового контролю за законністю правових актів вбачається актуальним і таким, що має велике теоретичне і практичне значення.

Визначено, що судовий контроль є видом державного контролю, який здійснюється у сфері функціонування судової влади з віднесених до її компетенції питань. Контроль як самостійна форма державної діяльності властивий практично всім елементам соціального управління. Водночас судовий контроль має специфічні особливості. Він здійснюється судовими органами відповідно до їх компетенції, з дотриманням вимог підвідомчості і підсудності справ, в закріпленій законодавчо процесуальній формі, що дозволяє характеризувати судовий контроль як організаційно-правову форму реалізації судової влади. Таким чином, судовий контроль - це самостійна форма реалізації судової влади, так само як і правосуддя.

Доведено, що особливість судового контролю полягає в його альтернативності. Громадянин, організація має право оскаржити рішення, дію (бездіяльність) органу державної влади, не тільки звернувшись безпосередньо до суду, а також звернувшись у вищу судову інстанцію в порядку підсудності органу державної влади або посадової особи. Дана обставина свідчить про те, що судовий контроль, виконуючи функції соціального управління, не є його обов'язковою функціональною стадією. Він виступає лише додатковою гарантією примусу до належної дії державного органу або його посадових осіб і в усуненні відхилень, що допускаються, в ухваленні ними рішень незалежним органом, що знаходиться поза їхньою системою управління. Об'єктами судового контролю може стати діяльність органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, зокрема політичних партій, релігійних організацій і їх посадових осіб, а також підприємств і установ всіх форм власності і окремих громадян.

Судовим контролем охоплюються всі сфери суспільного життя та державного управління. У сферу судового контролю можуть потрапити, не лише, діяльність органів законодавчої і виконавчої влади та їх посадових осіб, але й органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій та їх посадових осіб, тобто практично всі органи, що утворюють політичну систему держави. Причому для забезпечення режиму законності судовий контроль має особливе значення. Адже саме він дозволяє своєчасно, кваліфіковано розглянути характер поведінки й ухвалюваних рішень посадовими особами органів державної влади і управління, а також органів місцевого самоврядування. Саме, судовий контроль дозволяє отримувати інформацію про стан законності в діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування і громадських організацій та їх посадових осіб, усувати порушення законодавства, відміняти незаконні нормативні та індивідуальні правові акти, ухвалювати рішення, що зобов'язують їх до дій в рамках закону. За допомогою судового контролю забезпечується виконання правових актів, що регулюють соціальні відносини в різних сферах суспільного життя.

Доведено, судовий контроль має велике значення для побудови правової держави, реалізації різних форм безпосередньої демократії, формування органів державної влади і місцевого самоврядування, зміцнення правопорядку, дисципліни державних службовців, встановлення режиму законності.

У підрозділі 3.2 “Характеристика видів судового контролю” здійснюється класифікація судового контролю. Класифікація судового контролю необхідна для комплексного, всебічного вивчення аналізованого явища, вона дозволяє проникнути в його сутність, визначити місце і роль як в загальній системі державного контролю, так і в системі судового контролю.

Виходячи із системи зазначених критеріїв автор пропонує класифікувати види судового контролю: судовий конституційний контроль; судовий контроль за законністю правових актів і діями органів виконавчої влади. У всій організації судової влади судовий конституційний контроль займає особливе становище, що забезпечується порядком конституційного судочинства, яке, природно, не рівнозначне правосуддю.

Закон України «Про Конституційний Суд України», визначаючи статус суду, характеризує його як орган конституційного контролю, що здійснює перевірку відповідності нормативних актів найвищого рівня Конституції України. Змістовна сторона даного виду державної діяльності характеризується переважно як тлумачення Конституції і оцінюваного нормативного акту. Вона відбувається за іншими правилами, ніж правосуддя, на основі логічного, систематичного, історичного аналізу нормативних положень. В процесі тлумачення аргументи, важливі при здійсненні цивільного, кримінального, арбітражного правосуддя, можуть не братися до уваги.

Разом з судовим конституційним контролем існує наступний вид судового контролю - це контроль за виконавчою владою (судовий контроль за законністю актів і дій органів виконавчої влади і їх посадових осіб). Іноді як суб'єктів цього виду судового контролю розглядають всі три гілки судової влади, відносячи сюди і Конституційний Суд України. Проте дії останнього у сфері забезпечення законності в управлінні вельми специфічні, вони вводять в дію конституційний контроль для того, щоб попереджати існування в правовій системі неконституційних актів, в числі яких акти управління не займають якогось особливого місця. Контроль за законністю останніх здійснюється в порядку діяльності адміністративними судами.

Даний вид судового контролю включає:

1) контроль судів за законністю нормативно-правових актів органів виконавчої влади та їх посадових осіб;

2) контроль за законністю рішень (правових актів ненормативного характеру) і дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Судовий контроль за забезпеченням законності у сфері виконавчої влади полягає в значному зменшенні можливості необ'єктивного відомчого впливу на остаточне вирішення питання. Громадянин або організація, які вважають, що прийнятим і опублікованим в установленому порядку нормативно-правовим актом органу виконавчої влади порушуються їхні права і свободи, гарантовані Конституцією України та законами, мають юридичні гарантії, які забезпечують їм тверду позицію в судовому спорі з виконавчою владою. Можливість звертатися до суду із заявою про визнання незаконними нормативно-правових актів відіграє істотну роль в зміцненні законності у сфері виконавчої влади.

Можливість судового контролю має превентивний вплив на державні органи при виданні ними нормативно-правових актів управління. Судовий контроль є не лише засобом захисту адресатів таких актів, але й допомагає самій адміністрації, оскільки сприяє виявленню і усуненню порушень законності в її діяльності.

Підрозділ 3.3 “Організація здійснення судового контролю за нормативно-правовими актами” присвячений поглибленому аналізу саме судового контролю за законністю нормативно-правових актів, як форми реалізації адміністративної юстиції.

Автор зазначає, що створення надійного та ефективного механізму контролю суду за нормативно-правовими актами органів виконавчої влади - об'єктивна необхідність зміцнення і розвитку української правової державності.

Доведено, що судовий контроль за нормативно-правовими актами є одним з елементів механізму реалізації функцій судової влади в правовій державі, її дії на інші гілки державної влади - законодавчу і виконавчу. Судовий контроль за нормативно-правовими актами є ефективним засобом «захисту» органів законодавчої влади від спроб видання «неправових» актів, що порушують баланс влади в державі. З іншого боку, контроль суду за нормативно-правовими актами, органів виконавчої влади, застерігає їх від незаконної нормотворчості, яка здійснюється з перевищенням їх повноважень. Адже, саме, порушення вимог законності є однією з головних причин недосконалості нормативно-правових актів, що приймаються.

Судовий контроль за нормативно-правовими актами є одним із способів реалізації правозахисної функції судової влади, оскільки, визнаючи незаконним нормативно-правовий акт, що порушує права, свободи або законні інтереси громадян і організацій, суд тим самим здійснює їх захист. Судовий контроль за нормативно-правовими актами реалізується в рамках особливої юридичної процедури, яка отримала назву судового оскарження нормативно-правових актів. Справи про оскарження нормативно-правових актів стали самостійною, досить численною категорією адміністративних справ, що розглядаються судами загальної юрисдикції та адміністративними судами і динамічно розвивається.

У підрозділі 3.4 “Поняття адміністративно-правового спору та адміністративного позову” автор досліджує компетенцію адміністративних судів у сфері публічно-правових відносин.

Автор зазначає, що під справою адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) слід розуміти переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією із сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 1 ст. 3 КАСУ).

Дійсно, висловлені в юридичній літературі зауваження з приводу того, що термінологія, яка застосовується законодавцем у сфері нормативно-правого регулювання повноважень адміністративних судів не лаконічна та потребує уніфікації, у цілому є слушними. Зокрема, на нашу думку, в таких актах не повинні вживатися наступні визначення: 1) «адміністративна справа», оскільки воно не відображає усієї різноманітності спірних публічно-правових відносин; 2) «адміністративний спір», оскільки воно традиційно використовується для позначення спорів між громадянами та органами державної влади і місцевого самоврядування, що розглядаються як у судовому, так і в адміністративному порядку.

Проаналізувавши наведені визначення, автор наводить, основні ознаки публічно-правового спору, а саме: 1) виникає у сфері публічно-правових відносин (тобто відносин типу «громадянин - орган державного управління чи орган місцевого самоврядування»); 2) передбачає наявність державно-владних повноважень у однієї із сторін (тобто однією із сторін обов'язково є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень); 3) виникає у зв'язку з реалізацією управлінських функцій такими суб'єктами; 4) його підставою виступають дійсні чи уявні порушення суб'єктивних прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; 5) його предметом виступають рішення, дії чи бездіяльність одного із суб'єктів адміністративно-правових відносин; 6) його об'єктом є права та законні інтереси фізичних і юридичних осіб; 7) він має певну юридичну форму вираження.

Автор зазначає, що на даний час неможливо створити, а тим більше законодавчо закріпити, єдиний перелік чи класифікацію усіх можливих порушень прав фізичних та юридичних осіб, що можуть бути оскаржені до адміністративного суду з наступних причин: 1) адміністративно-правові відносини мають динамічний характер, у зв'язку з чим постійно створюються різноманітні варіації взаємозв'язків і взаємодій громадян з органами публічної влади; 2) на сьогодні відсутня достатня судова практика та теоретичні напрацювання в умовах реального функціонування КАСУ та адміністративних судів різних рівнів; 3) у переважній більшості випадків, адміністративно-правові порушення носять комплексний характер, а тому провести їх чітку класифікацію вкрай важко.

Доведено, що визначення змісту адміністративного позову відіграє досить важливе теоретичне та практичне значення, оскільки за його допомогою можна з'ясувати межі втручання адміністративного суду у діяльність органів публічної влади, а також види позовних вимог, і, відповідно, спрогнозувати характер судових рішень. При визначенні змісту адміністративного позову завжди виникали труднощі, оскільки у даному питанні досить важко зберегти рівновагу: з одного боку, повноваження адміністративного суду з вирішення публічно-правових спорів не повинні суперечити принципу поділу влад (судові органи не повинні виконувати суто управлінські повноваження), а з іншого - такі повноваження повинні відображати реальну здатність суду захистити суб'єктивні права особи у сфері публічно-правових відносин.

Висновки. У висновках узагальнюються результати дисертаційного дослідження, формулюються рекомендації щодо їх наукового і практичного застосування для зміцнення законності та укріплення правової держави.

Результати дослідження можна викласти у наступних концептуальних висновках:

1. Розглянувши процедуру, яка існувала донедавна, оскарження постанов суду у справах про адміністративні проступки, автор відзначає, що відсутність можливості апеляційного та касаційного оскарження постанов суду у справах про адміністративні проступки, компенсувалась механізмом альтернативного перегляду постанови самим суддею за протестом прокурора, а також незалежно від наявності протесту прокурора - головою вищестоящого суду або його заступниками. Наявний механізм перегляду постанов був неналежною гарантією захисту прав особи, яка притягнута до адміністративної відповідальності та потерпілого, а також не дієвою формою перевірки законності і обґрунтованості прийнятої у справі постанови, найбільш швидким виправленням допущених помилок.

З прийняттям Закону України „Про внесення змін в деякі законодавчі акти України по удосконаленню регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” був змінений порядок здійснення судового контролю при оскарженні постанов суду про адміністративні правопорушення, а саме передбачено апеляційне оскарження постанов суду. Таке удосконалення судового контролю, на думку автора, забезпечить більш дієвий механізм перевірки законності прийнятих постанов суду.

2. Встановлено два види судового контролю судовий конституційний контроль та судовий контроль за законністю правових актів і діями органів виконавчої влади. Пріоритетне значення в здійсненні судового конституційного контролю належить Конституційному Суду України. Як би такий контроль обмежити лише діяльністю Конституційного Суду України було б явним спрощенням. Законодавство і практика функціонування судової системи України свідчить, що судовий конституційний контроль здійснюється всіма ланками судової системи, у тому числі і судами загальної та господарської юрисдикції в межах встановленої для кожного виду судів компетенції, а також адміністративними судами. Контрольна діяльність суду за законністю актів і діями органів управління може стати необхідною при розгляді будь-якої справи, але сам контроль посідає особливе місце в системі гарантій забезпечення законності актів виконавчої влади. він не має характеру систематичного спостереження за законністю на відміну від прокурорського нагляду і виникає у зв'язку зі скаргами громадян на дії виконавчих органів або звернення до суду відповідних органів держави.

3. Судовий контроль за нормативно-правовими актами реалізується в рамках особливої юридичної процедури, яка отримала назву судового оскарження нормативно-правових актів. Справи про оскарження нормативно-правових актів стали самостійною, досить численною категорією адміністративних справ, що розглядаються судами загальної юрисдикції та адміністративними судами і динамічно розвивається.

Судове оскарження одночасно можна розглядати як дію суб'єктів які зацікавлені в порушенні процедури прямого (абстрактного) судового контролю. Справи про оскарження нормативно-правових актів розглядаються судами загальної юрисдикції, адміністративними судами або окружними адміністративними судами за загальними правилами позовного провадження з особливостями, встановленими Кодексом адміністративного судочинства України.

4. Адміністративно-правовий спір - це різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин між суб'єктами владних повноважень, з одного боку, та іншими суб'єктами права - з іншого, з підстав дійсного чи мнимого порушення суб'єктивних прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Вказане визначення та наведені ознаки визначають основні принципи віднесення тих чи інших спорів до підвідомчості адміністративних судів, у зв'язку з чим потребують законодавчого закріплення.

5. Автор визначає роль судової системи в забезпеченні єдності механізму держави взагалі й механізму державної влади зокрема. судова система європейської держави - це сукупність судів (загальної юрисдикції й спеціалізованих), квазісудових органів і спеціальних органів судової влади, які цілеспрямовано здійснюють правосуддя й диференційовані за предметами провадження й іншими підставами, що функціонують у системі в певній ієрархії.

6. Форма і зміст правового регулювання процедури судового розгляду справ про визнання недійсними нормативно-правових актів повинні максимально відображати специфіку предмету судового розгляду, а саме, перевірку законності цих нормативно-правових актів. Це головна і неодмінна умова створення ефективної процесуальної форми судового контролю за нормативно-правовими актами.

Для розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, розроблені спеціальні процесуальні норми, на підставі яких повинні діяти судді при оцінці законності нормативно-правових актів. Зрозуміло, що провадження у цих справах повинне відповідати загальним процесуальним принципам. Це незалежність і неупередженість суддів, змагальність процесу, колегіальність, гласність судового слухання, вмотивованість рішення суду і його обов'язковість. Ці принципи забезпечують ефективність адміністративного судочинства на сучасному етапі державотворення.

7. Чітке розмежування понять «контроль» та «нагляд» відсутнє. Автор стверджує, що ці два поняття входять до змісту контрольно-наглядової діяльності. Проаналізувавши контрольно-наглядову діяльності органів державної влади, можна стверджувати, що контроль - це процес здійснення суб'єктом державної влади своїх наглядових повноважень.

8. Механізмом реалізації судової влади, під час розгляду справ про адміністративні проступки, є дії компетентних органів щодо виявлення адміністративних проступків і притягнення винних до адміністративної відповідальності в ході адміністративного розслідування, розгляду справи, перегляду і забезпечення виконання рішень про накладення адміністративного стягнення.

...