Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 328.181:351.9

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

НЕДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ

МІЛІЦІЇ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Шестак станіслав Валентинович

Харків - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ МВС України.

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, доцент Погрібний Ігор Митрофанович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри теорії та історії держави і права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Луць Людмила Андріївна Львівський національний університет ім.. Івана Франка, завідувач кафедри теорії та філософії права;

кандидат юридичних наук, доцент Яковюк Іван Васильович Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України, заступник директора з наукової роботи

Захист відбудеться "30" грудня 2009 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.02 Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий "28" листопада 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.О. Серьогін

Анотації

Шестак С.В. Недержавний контроль за діяльністю міліції: теоретико-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Харківський національний університет внутрішніх справ. - Харків, 2009.

Дисертаційне дослідження присвячено проблемі теоретико-правового аналізу недержавного контролю за діяльністю міліції. У роботі розкрито природу недержавного контролю, з'ясовано його місце в загальній системі контрольної діяльності. Проаналізовано сфери та форми здійснення недержавного контролю в Україні. Розроблено класифікацію суб'єктів та принципів недержавного контролю над міліцією, охарактеризовано його основні напрямки, обґрунтовано необхідність його обмеження. Досліджено міжнародний досвід недержавного контролю за діяльністю поліції, розкрито його теоретичний, нормативний та інституційний аспекти, а також особливості прояву в різних типах правових систем. Узагальнено та систематизовано нормативно-правові засади забезпечення належного недержавного контролю за діяльністю міліції в Україні, зроблено пропозиції щодо його вдосконалення. поліція міліція недержавний

Ключові слова: контроль, цивільний контроль, громадський контроль, недержавний контроль, недержавний контроль над міліцією, правова форма, підзвітність.

Шестак С.В. Негосударственный контроль за деятельностью милиции: теоретико-правовой аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. - Харьковский национальный университет внутренних дел. - Харьков, 2009.

Диссертационное исследование посвящено проблеме теоретико-правового анализа негосударственного контроля за деятельностью милиции. Отправной точкой исследования послужило рассмотрение контроля как одной из правовых форм деятельности государства и важнейшей формы осуществления народовластия.

В работе раскрыта природа негосударственного контроля, показано его соотношение с категориями "государственный контроль", "гражданский контроль", "общественный контроль". Обоснованы отличительные признаки негосударственного контроля, среди которых основными являются: диспозитивный характер осуществления, рекомендационный характер результатов, невмешательство в оперативную деятельность органов государства, обеспеченность силой общественного мнения, отсутствие жесткой иерархичности, разнообразие форм контрольной деятельности.

Проведенный автором анализ украинского законодательства позволил систематизировать формы осуществления негосударственного контроля в разных сферах общественной жизни. К таким формам автор отнес референдум, общественную экспертизу деятельности органов государственной власти, деятельность общественных инспекторов, общественных советов, консультации с общественностью, участие граждан в процессе формирования некоторых органов государства.

В диссертационном исследовании обосновано деление субъектов негосударственного контроля над милицией на организационно не оформленные социальные общности, представителей ассоциативного сектора гражданского общества, субъектов смешанного типа. К субъектам негосударственного контроля отнесены также органы местного самоуправления, которые в Украине имеют негосударственный статус.

В работе акцентируется внимание на том, что исторически негосударственный контроль развивался в направлении от негативного к позитивному контролю. Первый сосредоточен на поиске отклонений и злоупотреблений в деятельности органов внутренних дел, второй имеет своей целью повышение эффективности деятельности милиции, защиту прав и законных интересов ее работников. Проанализированы основные направления негативного и позитивного контроля за деятельностью милиции в Украине.

При характеристике принципов негосударственного контроля над милицией предложено классифицировать их на две категории: принципы-императивы и принципы-рекомендации. Исследованы также основания ограничения негосударственного контроля за функционированием органов внутренних дел.

Важной составной частью исследования является анализ международного опыта негосударственного контроля за деятельностью полиции, раскрытие его теоретического, нормативного и институционального аспектов, характеристика особенностей его проявления в разных типах правовых систем. Это позволило обобщить и систематизировать нормативно-правовые основы обеспечения надлежащего негосударственного контроля за деятельностью милиции в Украине и сформулировать предложения по его усовершенствованию.

Ключевые слова: контроль, гражданский контроль, общественный контроль, негосударственный контроль, негосударственный контроль над милицией, правовая форма, подотчетность.

Shestak S.V. Non-governmental control over activity of Militia: theoretical and legal aspect. - Manuscript.

The thesis for obtaining a scientific candidate's degree in speciality 12.00.01 - theory and history of state and law; history of political and legal studies. - Kharkiv National University of Internal Affairs. - Kharkiv, 2009.

Dissertational research is devoted to a problem of the theoretical and legal analysis of non-governmental control over activity of militia. In work the nature of non-governmental control is opened, its place in the general system of control activity is found out. It is analyzed spheres and forms of realization of non-governmental control in Ukraine. Classification of subjects and principles of non-governmental control over militia is developed, its basic directions are characterized, necessity of its restriction is proved. The international experience of non-governmental control over activity of police is investigated, its theoretical, normative and institutional aspects are opened, and also features of manifestation in different types of legal systems are characterized. The normative and legal principles of maintenance of the appropriate non-governmental control over activity of militia in Ukraine also are systematized, measures concerning its improvement are proposed.

Key words: control, civil control, public control, non-governmental control, non-governmental control over activity of Militia, legal form, accountability.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Поглиблення демократичних процесів в Україні ставить перед науковцями різних галузей знань низку постійно поновлюваних питань, які потребують нагального вирішення. Зокрема, сьогодення вимагає переосмислення характеру взаємин між громадянським суспільством та державою, аналізу динамічних змін ступеня відкритості діяльності державних органів та посадових осіб, постійного моніторингу сучасних світових та національних тенденцій вдосконалення впливу громадськості на інститути публічно-політичної влади. Проголошене Конституцією України формування демократичної, правової, соціальної держави можливе лише за умов системного реформування базових сфер соціальної життєдіяльності, гарантування функціональної узгодженості усіх суспільно-політичних інститутів. Одним з дієвих інструментів забезпечення останнього є взаємний контроль суб'єктів громадянського суспільства та державного апарату.

Контролю в сфері владарювання присвячено велику кількість досліджень радянських та вітчизняних авторів, але переважна більшість з них акцентує увагу на проблемах державного контролю. Слід згадати таких науковців, як В.Б. Авер'янов, С.С. Алексєєв, І.Л. Бачило, І.П. Голосніченко, В.М. Горшеньов, В.В. Копєйчиков, М.П. Орзіх, М.С. Студенікіна, В.Є.Чіркін, Ю.С. Шемшученко, В.А. Юсупов та ін. Що стосується недержавного контролю, то він почав активно досліджуватися лише в останні роки. Різним його аспектам присвячені роботи О. Андрійка, А. Бірюченка, В. Гаращука, С. Новикова, О. Сушинського, О. Федоровської, Н. Череміскіної. Раніше, за умов існування тоталітарного режиму, монопартійної політичної системи, панування комуністичної ідеології, не існувало необхідного соціального та світоглядного підґрунтя для створення реально функціонуючого демократичного контролю над владою, хоча окремі питання народного, громадського контролю аналізувалися (В.В. Борисов, І.С. Дрейслер, Я.А. Здир, Г.П. Левченко, В.В. Мальков).

Західна теорія і практика демократії розглядає контроль суб'єктів громадянського суспільства за діяльністю владних структур як одну з визначальних умов існування демократичної держави. В роботах Д. Валадеса, Ю. Габермаса, Р. Даля, Д. Кіна, К. Поппера, М. Престон, К. Ульріха, Д. Хеллоуелла розкриваються різні сторони контролю громадян над урядовцями, робиться наголос на необхідності забезпечення соціальної гармонії, заснованої на засадах соціальної паритетності, партнерських відносин між народом і владою. Особливий акцент робиться на важливості підзвітності населенню правоохоронних органів (Г. Борн, Д. Бейлі, Б. Бенсон, Р. Вебер, А. Голдсміт, Т. Джонс, А. Оссе, Р. Свон, Б. Тейлор).

Окремі питання недержавного (громадського) контролю над правоохоронними органами і, зокрема, органами внутрішніх справ, були предметом досліджень таких українських авторів, як О.М. Бандурка, Р.С. Веприцький, С.Ф. Денисюк, М.І. Іншин, О.М. Клюєв, В.І. Московець, О.М. Музичук, Ю.І. Римаренко, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Ярмиш. Але комплексного, всебічного дослідження вказаної проблематики досі проведено не було.

Між тим, актуальність теоретико-методологічного та інституційно-правового забезпечення недержавного контролю над міліцією обумовлена не лише сутністю демократії, але й природою самих органів внутрішніх справ, які наділені суттєвими можливостями втручання в особисте життя громадян, а також мають більш закритий характер діяльності порівняно з іншими органами виконавчої влади. В умовах переорієнтації міліції на нові загрози, її адаптації до сучасних викликів безпеки необхідно впроваджувати дієві механізми, що забезпечать прозорість, відкритість її діяльності спостереженню з боку суб'єктів громадянського суспільства, створять надійний заслін на шляху її політизації, гарантують реальність захисту прав і свобод людини і громадянина. Ця проблема є особливо актуальною в аспекті європейської інтеграції України та виконання взятих на себе зобов'язань щодо реформування органів внутрішніх справ і приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконано згідно з п.174-180 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених Наказом МВС України № 755 від 05.07.2004, а також відповідно до Концепції наукової діяльності Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 роки.

Об'єктом дослідження є контроль як правова форма діяльності держави та здійснення народовладдя, а його предметом - загальнотеоретичні проблеми становлення, розвитку та реалізації недержавного контролю над міліцією в Україні в сучасних історичних умовах.

Мета і завдання дослідження.

Враховуючи актуальність дослідження та необхідність у поглибленні знань стосовно недержавного контролю над силовими структурами, а також специфіки його реалізації в сучасній Україні, з урахуванням її прагнення до інтеграції в міжнародне співтовариство, основною метою даної дисертації є концептуальне усвідомлення ідеї недержавного контролю за діяльністю міліції (поліції), характеристика її базових елементів, дослідження закономірностей та особливостей її реалізації в умовах сьогодення.

Досягненню вказаної мети буде сприяти вирішення наступних завдань:

- аналіз соціального контролю як багатоаспектного явища, що є предметом досліджень філософії, соціології, психології, політології, економічної та юридичної науки;

- встановлення місця і ролі контролю у взаємовідносинах між громадянським суспільством і державою;

- розкриття природи недержавного контролю, його співвідношення з категоріями "громадянський контроль", "цивільний контроль" та "громадський контроль";

- характеристика нормативних та інституційних засад недержавного контролю над органами державної влади в Україні;

- усвідомлення найбільш суттєвих факторів, що визначають важливість забезпечення недержавного контролю над правоохоронними органами;

- дослідження міжнародного досвіду недержавного контролю над органами поліції, його організаційних форм і методів реалізації;

- встановлення суб'єктного складу недержавного контролю над міліцією в Україні та організаційних форм їх контрольної діяльності;

- визначення основних напрямків та принципів недержавного контролю за діяльністю органів внутрішніх справ;

- аналіз стану нормативно-правового регулювання недержавного контролю над міліцією в Україні та формулювання рекомендацій щодо його вдосконалення з метою підвищення його ефективності.

Методологічна основа дослідження.

Методологічну основу дисертації становить низка філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів.

При дослідженні предмету дисертації автор виходив перш за все з законів та категорій діалектики, котрі дозволили розглянути категорію недержавного контролю як динамічне явище, що постійно поповнюється елементами якісно нового змісту, змінює обсяг та форми свого прояву протягом історичного розвитку.

Серед інших використаних методів чільне місце посідають: формально-логічний, системний, соціально-детерміністський, синергетичний, структурно-функціональний та формально-догматичний метод, методи компаративного аналізу та моделювання.

Так, наприклад, загально-гносеологічні прийоми формальної логіки (аналіз, синтез, індукція, дедукція) дозволили усвідомити сутність недержавного контролю та допомогли продемонструвати його відмінність від суміжних понять "громадянський контроль", "цивільний контроль" та "громадський контроль"; соціально-детерміністський метод використовувався насамперед під час аналізу закономірностей виникнення недержавного контролю і поступової його теоретичної та практичної трансформації; формально-догматичний - при узагальненні виявлених закономірностей та формулюванні принципів і меж недержавного контролю над міліцією; метод компаративного аналізу - при виявленні загальних та особливих рис у моделях недержавного контролю над поліцією різних типів правових систем світу; синергетичний - при аналізі недержавного контролю як нелінійного та багатоваріантного процесу, що протікає у різноманітних соціокультурних формах.

Таке поєднання різного характеру і рівня методологічних засобів й зумовило своєрідність дисертаційного дослідження.

Джерельну базу дослідження складають Конституція України, закони, підзаконні нормативно-правові акти України та деяких інших країн, міжнародно-правові акти, соціологічні дослідження, наукові праці вітчизняних та зарубіжних авторів - у межах досліджуваних питань.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає у комплексному аналізі теорії та практики недержавного контролю над органами внутрішніх справ в контексті актуальних проблем, що постали перед Україною та міжнародним співтовариством на сучасному етапі історичного розвитку. У ході дослідження одержано результати, що мають наукову новизну:

- змістовно поглиблена характеристика контролю як невід'ємного елементу соціальної діяльності, який одночасно є і правовою формою реалізації державою своїх функцій, і найважливішою формою здійснення народовладдя;

- розкрито сутність недержавного контролю, сформульовано його поняття та основні ознаки, продемонстровано його співвідношення з суміжними категоріями;

- узагальнено існуючі на даний момент наукові дослідження проблем недержавного контролю над суб'єктами владарювання взагалі та над міліцією (поліцією) зокрема;

- проаналізовано динаміку розвитку нормативно-правового регулювання недержавного контролю в Україні, розкрито його форми та напрямки здійснення в різних соціальних сферах;

- на основі аналізу міжнародних документів та норм національного законодавства різних країн світу зроблено висновок, що важливою умовою роботи поліції в демократичних державах є її підзвітність інститутам громадянського суспільства, прозорість її діяльності, підпорядкованість високим етичним стандартам;

- визначено, що коло суб'єктів недержавного контролю постійно розширюється завдяки підвищенню рівня соціальної активності громадянського суспільства; на сьогоднішній день суб'єктами недержавного контролю над міліцією можуть бути окремі громадяни, різноманітні неурядові організації, засоби масової інформації, профспілки, мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в органах внутрішніх справ, громадські ради, органи місцевого самоврядування, а також організаційно не оформлені соціальні спільноти (народ, громадськість, територіальна громада);

- акцентовано увагу на тому, що в сучасних умовах слід активно розвивати не лише негативний недержавний контроль (тобто пошук відхилень у діяльності ОВС, порушень ними положень діючого законодавства), але й контроль позитивний, спрямований на захист працівників міліції, підвищення ефективності їх функціонування;

- серед принципів недержавного контролю запропоновано розрізняти принципи-імперативи, які мають категоричний, незаперечний характер, та принципи-рекомендації, що висувають більш м'які вимоги до контрольної діяльності суб'єктів громадянського суспільства;

- обґрунтовано положення про те, що недержавний контроль над міліцією має відбуватися у певних чітко встановлених межах, що випливають з необхідності забезпечення національної безпеки, нерозголошення деяких методів діяльності ОВС, захисту законних інтересів працівників міліції тощо;

- вперше проаналізовано особливості впровадження механізмів недержавного контролю в країнах, що відносяться до романо-германського та англо-американського типів правових систем, а також в державах перехідного типу;

- висвітлено міжнародні зобов'язання України в сфері реформування правоохоронних органів, зокрема - що стосується підвищення рівня прозорості, підконтрольності діяльності міліції, та продемонстровано ступінь втілення механізмів недержавного контролю за діяльністю ОВС в національному законодавстві України.

Теоретичне значення отриманих результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації ідеї, положення і висновки розширюють обсяг вітчизняних наукових знань про категорію недержавного контролю, доповнюють ряд розділів загальної теорії держави і права та політології, деякі розділи науки управління та міжнародного права.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що фактичний матеріал дисертації може бути використаний у науково-дослідній сфері для подальшого опанування питань, пов'язаних з функціонуванням громадянського суспільства, вдосконаленням форм і методів здійснення демократії та розвитком державності в цілому. Їх можна використовувати в законотворчій діяльності, у роботі органів виконавчої влади, для написання і викладання нормативних і спеціальних курсів у вузах, у процесі підготовки і навчання кадрів державних службовців, правознавців, політологів. Результати дисертації можуть бути використані при аналізі стану національної правоохоронної сфери, прогнозуванні перспектив підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ України.

Апробація результатів дисертації відбувалась в процесі обговорення концепції, основних положень та висновків дисертації на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Харківського національного університету внутрішніх справ МВС України. Окремі положення дисертаційного дослідження були апробовані також під час читання автором загального курсу теорії держави і права у Донецькому державному університеті управління. Деякі аспекти дослідження були оприлюднені шляхом опублікування тез і участі в роботі науково-практичних конференцій, зокрема - у ХІІІ історико-правовій конференції "Право в системі соціальних норм: історико-юридичні аспекти" (м. Чернівці, 20-22 травня 2005 р.); у XVI Міжнародній історико-правовій конференції "Природа, право і держава: історико-юридичні аспекти" (м. Ялта, 15-18 вересня 2006 р.); у ХVІІ Міжнародній історико-правовій конференції "Регіональні аспекти історико-правових досліджень" (м. Донецьк - м. Святогорськ, 2007 р.); у ХХ Міжнародній історико-правовій конференції "Земля і земельні відносини в історії права, держави і юридичної думки" (м. Судак, вересень 2008 р.); у Всеукраїнській науково-практичній конференції "Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні" (м. Запоріжжя, квітень 2009 р.); у ХХІ Міжнародній історико-правовій конференції "Категорії, поняття і терміни історико-юридичної науки" (м. Миколаїв, квітень 2009 р.).

Публікації. Основні положення дисертації знайшли відображення в 4-х наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації. Специфіка проблем, що стали об'єктом даного дослідження, їхня різноманітність зумовили загальну логіку і структуру роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 172 сторінок. Список використаних джерел включає 261 найменування (27 сторінок).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначаються мета і завдання останнього, його об'єкт і предмет, характеризується методологічна основа дисертації, окреслюються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, викладаються відомості про апробацію і структуру роботи.

Перший розділ "Теоретико-методологічні основи недержавного контролю" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Ступінь наукової розробленості проблем недержавного контролю" висвітлюється стан теоретичного опанування вказаною проблематикою зарубіжними та вітчизняними науковцями, окреслено основні напрямки та різноманітні аспекти, на які звертають увагу автори вже проведених наукових студій.

Контроль над владою в багатьох дослідженнях розглядається в аспекті поінформованості населення про діяльність державних органів та відповідальності останніх перед народом (Р. Блакар, Д. Делей, А. Міллер, М. Престон, Д. Хеллоуелл). Ю. Габермас, О. Апель та К. Ульріх наголошують на необхідності розвитку управлінських відносин на основі партнерства та чесного діалогу між керівниками та керованими. Дж. Кін розглядає розвиток громадських організацій та їх взаємодію з державою у контексті становлення "мікро-публічної сфери" громадянського суспільства. Р. Даль іменує контроль суспільства над урядовцями функцією політичних ресурсів громадян. Д. Валадес іменує контроль над владою "віссю сучасного життя". Разом з тим, він наголошує на тому, що контроль - це влада, але не "антивлада". Завдання контролю полягає в тому, щоб підтримувати конституційну динаміку, а не демонтувати управлінський апарат.

Різним аспектам недержавного контролю присвячені також роботи радянських вчених. З.А. Бербешкіна, В.В. Борисов, В.А. Власов, І.С. Дрейслер, Л.Н. Завадська, Г.П. Левченко, В.В. Мальков, В.Д. Попков, С.С. Студенікін досліджували природу народного, громадського контролю в умовах СРСР, його принципи, напрямки тощо.

Серед сучасних українських дослідників заслуговують на увагу роботи А.М. Волощука, В.Н. Гаращука, М.І. Рудакевича, С.І. Спільник, О.І. Сушинського, Л.М. Шипілова та ін. Зокрема, О.І. Сушинський розглядає контроль як елемент статусу людини і громадянина. Серед форм соціального контролю автор виділяє субсидіарний контроль, що здійснюють інституції, яким владні повноваження делеговані (президент, органи державної влади та органи місцевого самоврядування), та юснатуралістичний контроль, здійснюваний громадянами, асоціативними організаціями та засобами масової інформації.

Що стосується недержавного (громадського) контролю над правоохоронними органами і, зокрема, органами внутрішніх справ, то це питання було предметом досліджень таких авторів, як О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Р.С. Веприцький, С.Ф. Денисюк, М.І. Іншин, О.М. Клюєв, В.І. Московець, О.М. Музичук, Ю.І. Римаренко, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Ярмиш та ін., а також іноземних науковців Г. Борна, І. Лея, А. Оссе, А. Райта, Н. Уільдрікса, погляди яких проаналізовано в даному дослідженні.

Можна констатувати, що проблемам контролю громадянського суспільства над владою в цілому та недержавного контролю над поліцією (міліцією) зокрема присвячено багато досліджень як вітчизняних, так і зарубіжних вчених. Незважаючи на різне ідеологічне підґрунтя та несхожі методологічні підходи, дослідники різних країн сходяться в тому, що даний різновид контролю є невід'ємним елементом демократичної організації суспільства, запорукою забезпечення режиму законності та правопорядку.

У підрозділі 1.2. "Контроль як особлива правова форма діяльності: поняття та види" обґрунтоване положення про те, що контроль є важливим соціальним феноменом, який є водночас правовою формою реалізації державою своїх функцій та правовою формою здійснення народовладдя. Він полягає у виконанні юридичних дій щодо перевірки відповідності певної діяльності, станів, операцій вимогам правових норм та супроводжує практично всі способи соціальної взаємодії. Саме тому різні аспекти контролю досліджено представниками багатьох наукових напрямів - філософського, управлінського, кібернетичного, політичного, економічного, юридичного тощо.

Залежно від ситуації, контроль може розглядатися як функція або принцип, форма чи вид діяльності, соціальна властивість або засіб управління тощо. Різні автори наповнюють дане поняття неоднаковим змістом, вкладають в нього відмінний обсяг можливостей. Одні вбачають в контролі переважно засіб збору необхідної інформації про негативні явища і процеси в об'єкті контролю (Н. Череміскіна), другі акцентують увагу на корегуванні за допомогою контролю діяльності об'єкта з метою усунення певних відхилень від заданих параметрів (Л.П. Єлізар'єва), а треті взагалі вважають, що й саме встановлення стандартів поведінки є складовою частиною контрольної діяльності (Л.Є. Басовський).

У підрозділі підкреслюється, що категорія "контроль" є родовим поняттям відносно таких термінів, як "нагляд", "аудит", "моніторинг", "контролінг", "ревізія", "цензура", а також розкривається зміст кожного з вказаних явищ. Спектр напрямків контрольної діяльності постійно розширюється, пристосовуючись до потреб функціонування державних та недержавних структур.

Зазначено, що основними тенденціями розвитку контролю другої половини ХХ - початку ХХІ століть є виникнення та вдосконалення конституційного контролю (перевірка відповідності конституції держави актів національного законодавства, а також міжнародних договорів), міжнародного контролю (контроль за додержанням міжнародних стандартів прав людини, охорони навколишнього середовища, фінансів, торгівлі та ін.), взаємного контролю (який охоплює як механізм держави, так і взаємини між державою та громадянським суспільством).

Акцентовано увагу на необхідності перетворення контролю на своєрідний "режим захисту від збоїв" соціальних систем, потужний засіб консолідації соціуму, покращення державної діяльності та укріплення інститутів громадянського суспільства.

У підрозділі 1.3. "Природа недержавного контролю, його місце у загальній системі контрольної діяльності" на основі аналізу існуючих в юридичній науці поглядів сформульовано поняття недержавного контролю, розкрито його співвідношення зі суміжними категоріями, охарактеризовано його характерні ознаки.

Недержавний контроль визначається як діяльність громадян та їх добровільних об'єднань, інших суб'єктів громадянського суспільства (наприклад - органів місцевого самоврядування) по перевірці законності, справедливості та ефективності функціонування державного апарату в цілому та його окремих ланок.

Поняття "недержавний контроль" є самостійною категорією, що відрізняється від близьких за значенням термінів "громадянський контроль", "цивільний контроль" та "громадський контроль". Під поняттям "громадянський контроль" слід розуміти всі прояви контролю над владними структурами, що здійснюються суб'єктами представницької та безпосередньої демократії. "Цивільний контроль" являє собою систему заходів, здійснюваних не мілітаризованими суб'єктами щодо забезпечення законності функціонування силових державних структур. Категорія "громадський контроль" охоплює контроль громадян та їх добровільних об'єднань за здійсненням функцій представниками державного механізму.

Недержавному контролю притаманні наступні особливості: диспозитивний та рекомендаційний характер; відсутність у його суб'єктів права втручання у оперативну діяльність підконтрольних органів; найважливішим його компонентом є не владний примус, а громадська думка, що є однією з умов легітимності державних інституцій; широкий арсенал інституціолізованих та не інституціолізованих форм контрольної діяльності; відсутність принципу ієрархічності у побудові системи суб'єктів контролю; орієнтація не лише на додержання норм діючого законодавства, але й інших загальнообов'язкових правил (моральних та корпоративних норм, звичаїв та традицій); сприяння соціалізації суб'єктів громадянського суспільства.

Розвиток демократії в Україні призвів до прийняття низки нормативно-правових актів, які розширюють можливості суб'єктів громадянського суспільства у здійсненні ними недержавного контролю. Зокрема, слід згадати закони України "Про захист прав споживачів", "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", "Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення", "Про благоустрій населених пунктів", "Про доступ до судових рішень", "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України" та ін. Серед основних, передбачених законодавством України, форм здійснення недержавного контролю необхідно виділити проведення референдуму та громадської експертизи, діяльність громадських інспекторів та громадських рад, публічні громадські обговорення та вивчення громадської думки з важливих питань, вплив населення на кадрові процеси в різних ланках державного апарату.

Другий розділ "Загальнотеоретичні аспекти недержавного контролю за діяльністю міліції в Україні" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Суб'єкти недержавного контролю над міліцією" окреслено коло осіб, організацій, соціальних спільнот, які наділені правом моніторингу діяльності міліції.

Особливу увагу приділено народу як всеохоплюючому суб'єкту недержавного контролю. Зазначено, що за умов існування функціональної демократії змінюється вектор влади і, відповідно, вектор контролю. Оскільки народ є джерелом і носієм влади в демократичній державі, здійснюваний ним контроль має розглядатися не як контроль знизу, як це зазвичай робиться, а як контроль зверху.

Міліція, як озброєний орган виконавчої влади, має широкі правові, організаційні та силові можливості як для захисту прав і законних інтересів народу, так і для їх обмеження та зловживання владними повноваженнями. Саме тому контроль за її діяльністю повинен бути невід'ємною складовою правового статусу народу. Але автор висловлює свою незгоду з існуючою в юридичній літературі думкою про те, що натовп може розглядатися як суб'єкт громадського контролю, оскільки не може здійснювати контроль той, хто сам знаходиться поза будь-яким контролем. Автор також підкреслює, що особистість може бути подавлена не лише державою, а й народом як глобальним континуумом її існування. Тому розвитку недержавного контролю має сприяти перехід до так званої "децентралізованої демократії", де самоврядні громадські об'єднання функціонують у автономному режимі. В цьому сенсі поняття "громадянське суспільство" є приоритетним, оскільки воно підкреслює складність внутрішньої структури та множинність існуючих зв'язків між суб'єктами соціуму (громадянами та їх добровільними об'єднаннями), на відміну від терміну "народ", що акцентує увагу на певній монолітності, єдності населення держави.

На думку автора, до суб'єктів недержавного контролю над міліцією в Україні слід віднести також органи місцевого самоврядування, які мають недержавний статус у повній відповідності Європейській хартії місцевого самоврядування.

Крім народу та органів місцевого самоврядування, недержавний контроль над міліцією здійснюють також представники опозиції, політичні партії, професійні спілки, різноманітні громадські організації, засоби масової інформації, ради зборів середнього і старшого начальницького складу органів внутрішніх справ України, мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в органах внутрішніх справ та Громадські Ради при різних підрозділах МВС. Окремі громадяни також є суб'єктами недержавного контролю, оскільки вони мають можливість подавати скарги, пропозиції, заяви та клопотання з питань, пов'язаних з діяльністю органів внутрішніх справ. Прикладом непрямого контролю за міліцією може слугувати діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку, які можуть створюватися громадянами України згідно з Законом України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону". В дисертації розглядаються особливості здійснюваного кожним з вказаних суб'єктів недержавного контролю над міліцією та підкреслюється, що їх коло не може бути встановлене остаточно завдяки творчій, соціально активній природі громадянського суспільства, яке постійно знаходиться у пошуку нових форм своєї діяльності.

Залежно від конкретних особливостей суб'єкта контролю його вплив на підконтрольний об'єкт може бути різним: вплив-корекція, який має імперативний характер, оскільки здійснюється спеціально уповноваженим суб'єктом, або вплив-спонукання, здійснюваний суб'єктом, що не має спеціальних владних повноважень в сфері контролю (наприклад, народом). Кожен з вказаних різновидів впливу є важливим, оскільки значення недержавного контролю полягає не лише у внесенні корегуючих змін у функціонування об'єкту контролю, але й у сприянні формуванню відповідної громадської думки стосовно його діяльності.

У підрозділі 2.2. "Напрямки недержавного контролю над міліцією" звертається увага на те, що держава і громадянське суспільство є складними, полісистемними утвореннями, які досягають найбільшого розвитку в умовах постійного взаємного впливу, обмеження і контролю. Взаємодія між ними може мати різні вектори свого розвитку: в умовах повного або часткового збігу інтересів і цілей між ними налагоджується співробітництво, відповідно при розходженні певних принципових позицій виникає протиборство. За словами Б.П. Курашвілі, зазвичай вказані типи взаємодії поєднуються таким чином, що утворюється так звана змішана взаємодія, яка передбачає співпрацю в одних питаннях і боротьбу в інших. В цьому контексті автор пропонує виділяти два загальних напрямки взаємного контролю інституцій держави та громадянського суспільства: позитивний та негативний. Негативний контроль спрямований на пошук відхилень та зловживань в діяльності підконтрольного об'єкту, позитивний контроль має за мету вдосконалення та захист інтересів останнього.

Це положення екстраполюється на проблему недержавного контролю над підрозділами та окремими працівниками міліції. Негативний контроль пов'язується автором з протидією в лавах міліції корупції, порушенням прав і свобод людини та норм моралі в процесі спілкування з громадянами, недодержанню процесуальних строків затримання та попереднього розслідування, політизації міліції тощо. Підкреслено, що найнебезпечнішими проявами зловживань з боку працівників міліції є жорстоке, принизливе або негуманне поводження, несанкціоноване прослуховування телефонних переговорів та перлюстрація кореспонденції.

Позитивний контроль розглядається в дисертації як контроль за належним фінансуванням міліції, за структурою та чисельним складом підрозділів МВС, за підбором та розстановкою кадрів, за належною екіпіровкою працівників міліції всіма необхідними засобами індивідуального захисту, зв'язку, транспортними засобами та зброєю.

Автор переконаний, що в сучасних умовах розбудови демократичної, правової, соціально орієнтованої держави розвиток позитивного контролю є нагальною вимогою часу, його наявність свідчить про сформованість механізмів, форм і процедур позитивної консолідації суспільства. Недержавний контроль над міліцією повинен проводитися не з метою її дискредитації чи зведення особистих рахунків з окремими її працівниками, а мати переважно позитивне спрямування.

Недержавний контроль за діяльністю міліції може здійснюватися і по багатьом іншим напрямкам. Підставами для класифікації напрямків можуть слугувати: ієрархічне положення контрольованого органу (контроль за райвідділами, обласними управліннями, МВС); функціональні напрямки діяльності (контроль за ДАІ, дільничними інспекторами, ППС, карним розшуком, слідчими підрозділами); характер і ступінь інституціолізації (інституціолізований - інститут понятих; не інституціолізований - телефон довіри); характер правових норм, які реалізуються в діяльності ОВС (контроль за здійсненням заборон та дозволів, прав та обов'язків).

У підрозділі 2.3. "Принципи і межі недержавного контролю за діяльністю міліції в Україні" наголошується на тому, що юридичні принципи є складними, специфічними утвореннями, які можуть бути охарактеризовані, уточнені за допомогою суміжних, близьких за значенням категорій. Так, А.М. Колодій підкреслює, що з точки зору гносеології категорія "принцип" надзвичайно тісно пов'язана з категоріями "закономірність" і "сутність". Ю.А. Тихомиров акцентує увагу на існуванні тісного зв'язку між поняттями "принципи" та "імперативи". В.Н. Карташов вказує на зв'язок принципів та юридичних гарантій в процесі застосування норм права.

На думку автора, принципи недержавного контролю слід класифікувати на принципи-імперативи та принципи-рекомендації. Перші висувають категоричні вимоги, без яких недержавний контроль не може функціонувати в суспільстві, другі мають за мету сприяти підвищенню ефективності контролю. До принципів-імперативів слід віднести принципи законності, демократизму, гласності, об'єктивності та незалежності від органів держави. До принципів рекомендаційного характеру відносяться принципи систематичності, динамічності, оперативності, компетентності та конструктивізму недержавного контролю.

У підрозділі підкреслено, що важливою складовою недержавного контролю в демократичному суспільстві має бути встановлення його меж, оскільки органи внутрішніх справ виконують дуже важливі правоохоронні функції у цілодобовому режимі, маючи справу зі складними, нестандартними ситуаціями, в умовах постійного ризику для життя і здоров'я, підвищеного нервово-психічного перевантаження. Контроль суб'єктів громадянського суспільства над міліцією повинен бути організований таким чином, щоб не заважати останній виконувати свої функції.

Основними підставами та напрямками обмеження недержавного контролю запропоновано вважати: необхідність забезпечення національної безпеки, збереження у таємниці деяких методів роботи органів внутрішніх справ, процесуальне врегулювання контрольної діяльності, неприпустимість здійснення контролю з метою дискредитації міліції як правоохоронного органу або окремих її працівників. Законодавство повинно мати чіткі приписи відносно меж здійснення недержавного контролю, ступеня відкритості підрозділів МВС для ознайомлення з їх діяльністю.

Третій розділ "Основні напрямки вдосконалення недержавного контролю за діяльністю міліції в Україні" складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Міжнародний досвід недержавного контролю за діяльністю міліції (поліції)" опрацьовано нормативні та фактичні матеріали, які свідчать про значне розповсюдження у світі механізмів недержавного контролю над поліцейськими структурами. Автор приходить до висновку, що розвиненість останніх не в останню чергу залежить від рівня політичної і правової культури суспільства. В деяких державах спроби правозахисних організацій вплинути на перевищення владних повноважень працівниками поліції сприймаються масовою свідомістю як захист злочинців та не знаходять підтримки з боку широких верств населення.

В країнах розвинених демократій загальновизнаною є категорія підзвітності, яка сприймається як невід'ємна умова роботи поліції. Підзвітність розглядається як відкритість поліції зовнішньому спостереженню, підконтрольність законодавчо визначеним органам та громадськості, підпорядкованість працівників поліції нормам професійного етичного кодексу.

Контроль інститутів громадянського суспільства над поліцією передбачений багатьма міжнародними документами, серед яких - Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку (1979 р.), Кодекс поведінки стосовно військово-політичних аспектів безпеки (1994 р.), Європейський Кодекс поліцейської етики (2001 р.). Проаналізовані в підрозділі положення вказаних актів красномовно свідчать про те, що недержавний контроль за діяльністю поліції є важливою складовою системи національної безпеки розвинених країн світу.

Численні міжнародні організації, такі як Amnesty International, Женевський центр демократичного контролю над збройними силами, Європейська Платформа з роботи поліції та прав людини, Комітет у запобіганні катуванням та нелюдському або такому, що принижує людську гідність, поводженню чи покаранню, Міжамериканська комісія з прав людини та багато інших мають важливий досвід практичного контролю над силовими державними структурами, зокрема підрозділами поліції. Автор розглядає окремі аспекти діяльності вказаних інституцій.

Закордонний досвід недержавного контролю над органами поліції свідчить про різноманітні підходи до його здійснення, що визначається особливостями національної правової культури, наявністю чи відсутністю традицій партнерства між населенням та правоохоронними органами, специфікою моделі побудови та функціонування поліцейської системи. Значний досвід недержавного контролю мають Великобританія та США, де рівень прозорості діяльності силових структур є найбільшим. Країнам, що відносяться до романо-германського типу правових систем, притаманна більша централізація як управління, так і контролю поліцейської діяльності. Особливо складно розвивається зовнішній контроль над правоохоронними органами в посткомуністичних країнах, де важко долаються стереотипи сприйняття поліції (міліції) як репресивного органу, що стоїть на сторожі інтересів держави.

У світі існує велика кількість форм недержавного контролю - від систем оскарження дій працівників поліції до створення дорадчих комітетів, консультаційних груп, комітетів громадської безпеки, поліцейських управлінь за участю представників громадськості. Вплив вказаних інститутів на функціонування поліції є достатньо суттєвим, а досвід їх діяльності - корисним для використання в Україні.

У підрозділі 3.2. "Нормативно-правові засади забезпечення належного недержавного контролю за діяльністю міліції в Україні" на основі комплексного аналізу законодавства України автор приходить до висновку, що Україна останні роки достатньо активно розвиває недержавний контроль над правоохоронними органами як за власною ініціативою суб'єктів громадянського суспільства, так і за сприяння держави, яка взяла на себе відповідні зобов'язання в рамках членства та співробітництва з ООН, ОБСЄ, Радою Європи, ЄС та НАТО. Попри суттєву відмінність завдань і функцій вказаних міжнародних інституцій, їх об'єднує те, що вони сходяться у визначенні головних принципів діяльності національних правоохоронних органів: деполітизація, верховенство права, забезпечення прав людини і громадянина, прозорість діяльності, підзвітність і підконтрольність відповідним органам держави та інститутам громадянського суспільства.

Правовою основою недержавного контролю над міліцією є Конституція України. Конституційні положення деталізовані в низці законів та підзаконних нормативних актів, серед яких найважливіше місце посідають: закони України "Про міліцію", "Про основи національної безпеки України", "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", "Про звернення громадян", Наказ МВС "Про створення постійно діючих мобільних груп з моніторингу дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ та затвердження Положення про ці групи" тощо. Проаналізовано вказані та значну кількість інших нормативно-правових актів, положення яких можуть бути використані в процесі здійснення недержавного контролю над міліцією України.

Нормативна регламентація недержавного контролю в Україні потребує свого вдосконалення. Зокрема, нагальною є потреба в прийнятті закону "Про органи внутрішніх справ України", нової редакції закону "Про міліцію" (або "Про поліцію"), закону "Про муніципальну міліцію", вдосконалення законів "Про оперативно-розшукову діяльність" та "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю". Конче необхідно законодавчо визначити терміни "правоохоронні органи", "органи внутрішніх справ", "органи кримінальної юстиції" задля забезпечення системності, узгодженості правового регулювання діяльності міліції (або поліції) України та контролю над нею. Про відсутність системного підходу свідчить той факт, що у Верховній Раді України зареєстровані законопроекти про створення Національного бюро розслідування, прикордонної міліції, міграційної міліції, фінансової поліції, національної поліції. Автор вважає також за доцільне прийняття спеціального закону, присвяченого контролю та контрольній діяльності в Україні.

Висновки

Узагальнення результатів проведеного дослідження дає можливість зробити низку висновків і пропозицій, що мають важливе теоретичне й практичне значення.

1. Соціальний контроль є багатогранним, складним поняттям, який розглядається представниками філософії, соціології, політології, економічної та юридичної науки під різними кутами зору: як процес вирішення протиріччя між реальним станом соціальних явищ і загальнообов'язковим стандартом, як невід'ємний атрибут функціонування соціальних систем, як обов'язкова ознака влади, як одна з основних функцій управління, як один з найважливіших засобів попередження порушень закону, зміцнення законності і правопорядку.

2. В сучасних умовах слід аналізувати природу соціального контролю через призму демократичних основ функціонування і розвитку держави і суспільства. В цьому сенсі контроль одночасно є як правовою формою здійснення державою своїх функцій, так і правовою формою здійснення народовладдя.

3. Вдосконалення механізму владарювання в напрямку його більшої демократизації призводить до зміни й вектору контролю: якщо носієм суверенітету і джерелом влади є народ, то його контроль над державою має розглядатися не як контроль знизу, а як контроль зверху.

4. Під недержавним контролем слід розуміти діяльність громадян, національних та міжнародних неурядових організацій, органів місцевого самоврядування по перевірці законності, справедливості та ефективності функціонування державного апарату, окремих державних органів та посадових осіб. Від державного контролю його відрізняють диспозитивний характер здійснення та рекомендаційний характер наслідків, невизнання права втручання у оперативну діяльність органів, що є об'єктом контролю, пов'язаність дієвості не з силою примусу, а з силою громадської думки, значно більша кількість можливих форм контрольної діяльності, орієнтація не лише на додержання норм діючого законодавства, але й інших соціальних норм, акцентування уваги на захисті не лише публічного, але й приватних інтересів, відсутність жорсткої ієрархічності побудови, залучення широких верств населення тощо.

5. Аналіз українського законодавства дозволяє зробити висновок, що воно містить значну кількість положень, які передбачають здійснення недержавного контролю у різних формах та за різними сферами суспільного життя. Формами недержавного контролю, що передбачені законодавством України, є: місцевий або всеукраїнський референдум, громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади, інститут громадських інспекторів, громадські ради, створені при багатьох державних органах, консультації з громадськістю, участь громадян у процесі формування суддівського корпусу тощо.

...