Інститути бюджетного права як підгалузі фінансового права

Практичне вирішення вказаних проблем багато в чому залежить від рівня розвитку і пізнання системи фінансового права, її структурних елементів, у тому числі і фінансово-правових інститутів. Адже саме на рівні фінансово-правових інститутів найбільш рельєфно представлена динаміка діючої системи фінансового права. Фінансове право як галузь права є складним структурним утворенням. Правовідносини з приводу фінансів відображають економічні суспільні відносини, тому зміни в економічному житті країни безпосередньо впливають і на структуру цієї галузі права. Одним із центральних розділів (підгалуззю) системи фінансового права є бюджетне право. Ґрунтовне дослідження юридичної природи інститутів бюджетного права є одним із актуальних питань сучасного наукового пошуку, яке має важливе теоретичне та практичне значення. Маючи свій особливий предмет регулювання, бюджетне право разом із тим пов'язане з іншими розділами та інститутами фінансового права. Це обумовлюється положенням бюджету у фінансовій системі країни - його головною та координуючою роллю в ній.

В актуальності теми кандидатської дисертації переконує також ступінь наукової розробки проблеми. Перші спроби визначення поняття та природи інститутів фінансового права були здійснені ще основоположниками науки фінансового права: С.І. Іловайським, А.О. Ісаєвим, В.О. Лебедєвим, І.Х. Озеровим, М.Ф. Орловим, Г.Д. Сидоренком, М.І. Слуцкіним, М.М. Сперанським, І.Т. Тарасовим, М.І. Тургенєвим, І.І. Янжулом та іншими. Сформульовані ними положення, узагальнення, оцінки та висновки отримали подальший розвиток в працях радянських вчених: Ю.А. Ровинського, С.Д. Ципкіна, Р.Й. Халфіної, Б.М. Іванова, М.І. Піскотіна, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронової, Д.А. Бекерської, Н.І. Хімічевої, О.М. Горбунової.

В пострадянський період питання теорії інституту фінансового права набули особливої актуальності, що зумовлено зростанням ролі права у функціонуванні суспільства. Серед українських дослідників фінансово-правового інституту цього періоду необхідно виділити Є.О. Алісова, В.М. Вишновецького, І.Б. Заверуху, М.П. Кучерявенка, Т.А. Латковську, О.А. Лукашева, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, Н.Ю. Пришву, Л.А. Савченко. Питанням бюджетного права, його інститутів присвячували праці юристи: О.М. Бандурка, Л.К. Воронова, О.Ю. Грачова, І.Б. Заверуха, М.В. Карасьова, Ю.О. Крохіна, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, А.А. Нечай, Н.Ю. Пришва. Проблеми, що існують у бюджетній сфері, вивчали й економісти: О.Д. Василик, М.І. Кульчицький, Ц.Г. Огонь, Л.Л. Осипчук, Г.Б. Поляк. В ході дослідження також використані праці науковців у галузі теорії держави і права, які мали вагоме значення для висновків автора: С.С. Алексєєва, Д.А. Керімова, О.Л. Копиленка, М.І. Матузова, М.М. Марченка, А.С. Піголкіна, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун. Роботи усіх зазначених нами вище та великої кількості інших вчених минулого та розробок сучасних науковців із зазначеної проблеми стали науково-теоретичною основою даного дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрямок наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки фінансового права та юриспруденції в цілому. Дисертація виконана в рамках комплексних наукових досліджень Одеської національної юридичної академії. Тема є складовою частиною загальної наукової теми: “Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави” (державний реєстраційний номер 0101U001195) і відповідає проблематиці наукових досліджень кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії.

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертації є теоретичне обґрунтування і наукове окреслення найбільш оптимальної для сучасності моделі бюджетної системи України, змісту бюджетного процесу, виявлення характерних особливостей фінансово-правових відносин як об'єкту регулюючого впливу та здійснення дослідження правових колізій у законодавчому процесі фінансових відносин.

Відповідно до поставленої мети дослідження здійснено спробу вирішити наступні завдання:

Ш проаналізувати особливості предмету та методу правового регулювання фінансового права;

Ш дослідити особливості правової природи фінансово-правового інституту, розкрити його істотні ознаки;

Ш розкрити правове положення інститутів бюджетного права як підгалузі фінансового;

Ш проаналізувати бюджетні повноваження України та місцевих органів самоврядування;

Ш розглянути розподіл доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

Ш дослідити бюджетний процес в Україні та визначити його стадії;

Ш проаналізувати особливості здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

Ш розглянути специфіку та особливості відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

Ш на підставі дослідження цих питань виробити пропозиції щодо вдосконалення чинного бюджетного законодавства України.

Об'єктом дослідження є врегульовані нормами бюджетного права як підгалузі фінансового відносини, що складаються між державою і органами місцевого самоврядування з приводу розподілу і перерозподілу бюджетних коштів ще при плануванні бюджету, з приводу надання міжбюджетних трансфертів і контролю за їх використанням.

Предметом дослідження є правові норми, що регулюють бюджетну систему, повноваження органів державної влади і управління, місцевих органів самоврядування, які складають підгалузь фінансового права. Крім того досліджуються окремі правові категорії, які в нормативних актах застосовуються, але не пояснюються, що значно ускладнює процес сприйняття дослідницьких текстів всім тим, хто цікавиться фінансовим правом. бюджетний законодавство процес контроль

Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження, його об'єкта та предмета. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз організаційно-правових засад управління бюджетними відносинами в Україні. Використано філософські, абстрактно-логічні методи (аналіз, синтез, дедукція, індукція, логіко-семантичний метод та метод сходження від абстрактного до конкретного і навпаки, побудова дефініцій понять, застосування поділу та класифікації) та ряд інших загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Структурно-функціональний метод дослідження використовувався для виявлення зв'язків між елементами фінансової системи, які надають структурно організованому об'єкту (тобто всій фінансовій системі) єдності. Головна увага приділена інститутам бюджетного права як підгалузі фінансового, і головному інституту фінансової системи. Використання соціологічного методу дало можливість розкрити суспільні умови, які покликані сприяти дослідженню сутності фінансово-правових інститутів та норм, що їх утворюють. Метод звернення до інших юридичних (конституційного, адміністративного, цивільного права) і не тільки юридичних наук було застосовано для того, щоб використати їх досягнення при аналізі різних фінансово-правових явищ.

Формально-юридичний метод використовувався для з'ясування природи інститутів бюджетного права, здійснення наукової обробки емпіричного матеріалу, формулювання визначень та загальної концепції дисертаційного дослідження. За допомогою історико-правового методу розкривались умови побудови інститутів бюджетного права як підгалузі фінансового, що особливо важливо в наш час, коли спостерігається постійна зміна бюджетно-фінансового законодавства. Порівняльно-правовий метод використовувався для співставлення бюджетно-правових інститутів України та інших держав, для пошуку можливості внесення пропозицій щодо вдосконалення українського законодавства. Критичний метод застосовувався для з'ясування того, наскільки сучасне бюджетне право України відповідає вимогам часу перебудови економіки нашої країни.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження обумовлюється постановкою теми дослідження та з'ясуванням питань, пов'язаних з комплексним аналізом інститутів бюджетного права як підгалузі фінансового, в результаті якого сформульовано ряд нових наукових положень та висновків. Наукова новизна дисертації полягає в наступних положеннях:

уперше:

Ш обґрунтовано необхідність виділення затвердження Закону про державний бюджет у окрему стадію бюджетного процесу, оскільки - це виключне право вищого представницького органу, яке, як і в інших країнах, є виключним повноваженням парламенту. Це дасть можливість дотримуватися Конституції України, а проект бюджету держави не буде вноситися окремими народними депутатами, урядовцями, оскільки ст.116 Конституції передбачає право складання проекту бюджету і подання його Верховній Раді України виключно Кабінетом Міністрів України;

Ш аргументовано доцільність при прийнятті фінансових і особливо бюджетних та податкових законів мати кваліфіковані обґрунтування як економістів, так і юристів для предметного схвалення цих законів та підрахунків, щоб одержати при їх прийнятті певні види бюджетів. Необхідно, щоб Верховна Рада України, затверджуючи багаторічні фінансові закони (а Бюджетний кодекс України - один з основних), спочатку одержувала економічний висновок експертів;

Ш запропоновано ввести в Бюджетний кодекс України та бюджетну практику таку стадію бюджетного процесу як затвердження звіту про виконання бюджету. Зараз майже завжди при звіті приймаються зовсім інші показники, ніж ті, які були при затвердженні бюджету. Сьогодні немає механізму притягнення до відповідальності за винне порушення актів про бюджети, оскільки відсутні фінансові санкції. Хоча з 1997 року до Кримінального кодексу була внесена відповідальність посадових осіб за порушення бюджетного законодавства та за видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету, але ж це не фінансова відповідальність за порушення актів про виконання бюджету, які у більшості країн затверджуються законами і за тими ж показниками, які були внесені в акти про відповідні бюджети;

Ш наголошено про віднесення до порушників бюджетного законодавства винних у порушенні бюджетно-правових норм, за що вони повинні нести визначену і гарантовану державою відповідальність майнового характеру, передбачену нормами бюджетного права;

Ш поставлено питання про точне визначення складу бюджетної системи у ст.5 Бюджетного кодексу України, оскільки бюджетна система держави є обов'язковим елементом будь-якої держави. Бюджетним кодексом України, на жаль, не визначена назва бюджету Автономної Республіки Крим.

удосконалено:

Ш підхід до полегшення можливості одержання місцевими органами позичок для своїх бюджетів у фінансово-кредитних установах;

Ш теоретичні положення щодо необхідності уточнення у бюджетному кодексі України не ідентичності понять “бюджет”, “Закон або рішення про бюджет” для чіткого розуміння, що подає Кабінет Міністрів України для затвердження і що контролює він цілий бюджетний період (п.6 ст.116 Конституції України). П.6 ст.116 Конституції України надав Кабінету Міністрів України повноваження на розробку проекту Закону про Державний бюджет України і поклав на нього обов'язок на забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету. Якщо дослівно проаналізувати п.6 ст.116, то виходить, що Кабінет Міністрів України повинен розробити проект закону про Державний бюджет, але немає мови про забезпечення виконання Державного бюджету України. Але ж Закон про Державний бюджет - це підсумкові цифри, якими дані завдання Уряду, а бюджет держави - це величезний план збору доходів і фінансування видатків.

набули подальшого розвитку:

Ш поняття фінансово-правового інституту як сукупності структурно-відокремлених фінансово-правових норм, які утворюють цілісний комплекс, достатній для повного та узгодженого регулювання визначеного виду найбільш стійких та функціонально однорідних фінансових відносин, або окремих сторін, елементів фінансових відносин, незалежно від їх видової належності;

Ш дослідження фінансово-правового інституту як частини фінансового права, що регулює вид однорідних фінансово-правових відносин. Систему фінансового права України, як частину всієї правової системи держави, розглянуто як об'єктивне явище, яке не залежить від волі окремої людини, а визначається характером фінансових відносин. Немає абсолютно відокремлених галузей права. Але фінансове право складається з правових інститутів - самостійних видів родових фінансових відносин. Одним з головних підрозділів фінансового права є бюджетне право, яке складається з кількох інститутів, що утворюють підгалузь фінансового права.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження визначається актуальністю і новизною проблем, які розглядаються в ньому, а також шляхів їх вирішення. Положення, висновки та результати дослідження можуть бути використані:

Ш у науково-дослідній роботі - як основа для подальшого поглибленого теоретичного вивчення проблем інституту бюджетного права як підгалузі фінансового;

Ш у правотворчій діяльності - для розробки нових законодавчих актів з бюджетного права, внесення змін до чинного бюджетного законодавства;

Ш у правозастосовній діяльності - для вдосконалення діяльності суб'єктів бюджетних правовідносин, здійснення всебічного контролю за цією діяльністю;

Ш у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з бюджетного права, у науково-дослідницькій роботі студентів.

Апробація результатів дослідження. Дисертаційна робота виконана і обговорена на кафедрі адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії. Основні результати дисертаційного дослідження доповідались на міжнародних науково-практичних конференціях, круглих столах: “Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства” (22-24.09.2003 р., м. Чернівці); “Финансовое право в условиях рынка в ХХІ веке” (23.09.2004 р., м. Москва); “Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)” (22-23.12.2005 р., м. Москва); “Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы" (21-23.09.2006 р. в м. Чернівці); “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (23-24.11.2007 р., м. Ірпінь); “Современное финансовое право России: федеральные и региональные аспекты” (2.10.2008 р., м. Саратов), “Система фінансового права” (27-28.05.2009 р., м. Одеса).

Публікації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації з удосконалення вітчизняного законодавства викладено в 13 наукових публікаціях, які опубліковано у фахових наукових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, одинадцяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел (201 найменування). Загальний обсяг роботи становить 210 сторінок, з яких 193 сторінки - основний текст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, його об'єкт та предмет, методи дослідження, обґрунтовується наукова новизна отриманих результатів роботи, розкривається їх практичне значення, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікації в наукових фахових виданнях.

Перший розділ “Поняття фінансового права як самостійної публічної галузі права” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню фінансового права як самостійної публічної галузі права та дослідженню фінансово-правових інститутів як частини фінансового права.

У підрозділі 1.1. “Предмет і метод фінансового права” аналізуються особливості предмета та метода фінансового права. Загальний аналіз природи публічних фінансів дозволяє стверджувати, що природними межами фінансового права є природні межі публічних фінансів, тобто фінансовим правом повинні регулюватись всі без винятку розподільні, перерозподільні та контрольні відносини у сфері публічних фінансів, оскільки усі їх види утворюють єдиний предмет фінансового права. Наголошується на тому, що фінансове право закріплює структуру фінансової системи країни, розподіл компетенції в даній галузі між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. На основі цих вихідних норм підкреслюється, що фінансове право регулює відносини, які виникають в процесі фінансової діяльності держави та муніципальних утворень, від імені яких виступають відповідні органи державної влади чи місцевого самоврядування. Робиться висновок, що саме ці відносини і складають предмет фінансового права.

Зазначається, що відносинам, що складають предмет фінансово-правового регулювання притаманна низка характерних рис, серед яких виділяються наступні: публічний характер; направленість на утворення, розподіл та використання державних та муніципальних фінансових ресурсів; обов'язкова участь держави чи муніципального утворення в особі компетентних органів; різноманітність за змістом, що обумовлюється складною структурою фінансової системи.

Окрема увага в підрозділі присвячена зв'язку предмета фінансового права з методом фінансово-правового регулювання. Передусім підкреслюється специфіка методу фінансового права, яка в значній мірі обумовлена особливостями предмета регулювання даної галузі права та зазначається, що правове регулювання заходів по збиранню, розподілу та використанню публічних грошових фондів базується на оригінальному методі, що використовується виключно для цієї категорії правовідносин. Доводиться, що у фінансовому праві імперативний метод впливу на фінансові відносини є “наскрізним”, притаманним всім складовим частинам даної галузі права, проте в окремих підгалузях чи інститутах він може мати свої особливості. Виходячи з цього, проаналізовано основні характеристики владності як суті методу фінансово-правового регулювання та форми його прояву у фінансовому праві.

У підрозділі 1.2. “Фінансова система держави як основа побудови фінансового права” аналізується структура фінансової системи України та її вплив на предмет фінансового права. Доводиться те, що фінанси мають різні форми прояву, проте всі вони мають і низку спільних рис, зокрема: мають переважно грошову форму; розподіляють валовий внутрішній продукт і національний дохід; за їх рахунок формуються і використовуються фонди коштів; за їх допомогою держава контролює і регулює розподільний процес. Наголошуючи на тому, що за економічним критерієм фінансові відносини можна поділити на матеріальні та процесуальні, вказується, що відносини, які виникають у процесі фінансової діяльності мають владно-майновий і нееквівалентний характер.

Особлива увага в підрозділі приділяється аналізу підходів до визначення структури фінансової системи як економістами, так і юристами-фінансистами. Дається визначення фінансової системи України та характеризується її структура, яка включає наступні ланки: бюджетну систему; кредитну систему; обов'язкове державне страхування; фінанси підприємств. На ланках фінансової системи і будуються фінансово-правові інститути, які включаються в предмет фінансового права.

Підрозділ 1.3. “Поняття фінансово-правового інституту” присвячений аналізу дефініцій фінансово-правового інституту, які наводяться вітчизняними та зарубіжними представниками науки фінансового права. Значну увагу у підрозділі приділено відображенню вирішення проблеми правового інституту в загальній теорії права. Наголошується на тому, що фінансове право об'єднує кілька галузевих правових інститутів, які за своїм складом є складними та які можна назвати розділами фінансового права або його підгалузями. Підсумовуючи розгляд питання щодо визначення поняття “фінансово-правовий інститут”, формулюється авторське визначення фінансово-правового інституту.

У підрозділі 1.4. “Юридична природа фінансово-правового інституту” аналізується юридична характеристика фінансово-правового інституту як явища. Доводиться, що правова природа фінансово-правового інституту виражає його специфіку, місце та функції серед інших правових явищ, відповідно до його соціальної природи. Зазначається, що фінансово-правовий інститут - це об'єктивно зумовлене правове утворення. Об'єктивна необхідність утворення фінансово-правових інститутів зумовлена потребою охопити державним регулюючим впливом ті сфери публічних фінансових відносин, які є актуальними на сьогоднішній день. Аналізуються етапи впливу суб'єктивного фактора після виникнення, зміни, диференціації, зникнення окремих видів фінансових відносин, при створенні такого елементу системи фінансового права як фінансово-правовий інститут. Внутрішня система фінансово-правових інститутів не хаотична, а відповідним чином структурована, що дозволяє відрізняти інститути фінансового права з точки зору їх внутрішньої форми (структури). Виходячи з цього, досліджуються загальні ознаки юридичної конструкції фінансово-правових інститутів. Наголошується на тому, що одним із головних завдань пострадянської вітчизняної науки фінансового права є вироблення і нормативне закріплення адекватних конструкцій у кожному з інститутів фінансового права.

Відокремлення фінансово-правових інститутів пов'язано із своєрідністю виконуваних ними функцій. У зв'язку з цим, значну увагу у підрозділі зосереджено на з'ясуванні функцій фінансово-правових інститутів.

Другий розділ “Бюджетне право як підгалузь фінансового” складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Зміст інституту бюджетного права” досліджується місце бюджетного права в системі фінансового права. В сучасних умовах бюджетне право остаточно сформувалось як підгалузь фінансового права. Виходячи з цього аналізується специфіка бюджетного права України як підгалузі та визначається його предмет. Розглядаються погляди вчених стосовно класифікації суспільних відносин, які складають предмет бюджетного права на групи. Робиться висновок, що предмет бюджетного права складає сукупність суспільних відносин в сфері бюджетної діяльності державних та муніципальних утворень, які виникають внаслідок їх державного установлення, закріплення чи регулювання. Наголошується на тому, що бюджетне право як підгалузь фінансового включає в себе сукупність відповідних фінансово-правових інститутів, які складаються з фінансово-правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають відносно: бюджетного устрою в державі; встановлення та структури доходних джерел бюджетів різних рівнів; порядку розподілу видатків між ланками бюджетної системи; міжбюджетного регулювання; повноважень держави та органів місцевого самоврядування в галузі бюджету; бюджетного процесу; встановлення підстав відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У підрозділі 2.2. “Бюджетний устрій України” розглядається один із інститутів матеріального бюджетного права - бюджетний устрій та питання побудови бюджетної системи України. Між поняттями “бюджетна система” і “державний устрій” є зв'язуючи ланка - “бюджетний устрій”. З прийняттям Бюджетного кодексу України поняття бюджетного устрою зникло з нашого законодавства. Законодавці задовольнилися визначенням бюджетної системи, але даний підхід значно послабив чинне бюджетне законодавство. Бюджетний устрій тісно пов'язаний із бюджетною системою, однак він значно ширше за неї. Зазначається, що саме через категорію бюджетного устрою складається уява про діючу, а не статичну бюджетну систему, закріплюються засади її регулювання, співвідношення між рівнями бюджетної системи. Обґрунтовується необхідність закріплення поняття бюджетного устрою у розділі 1 статті 2 Бюджетного кодексу України.

Особлива увага звертається на невизначеність положення бюджету Автономної Республіки Крим. Чинним бюджетним законодавством бюджет Автономної Республіки Крим віднесений до місцевих бюджетів. Безумовно Україна - унітарна держава, а у Автономної Республіки Крим є лише територіальна автономія. Але навіть назва її органів (Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів, міністерства) вимагає, щоб бюджет, з якого вони фінансуються мав назву республіканського. Пропонується повернути в чинне бюджетне законодавство поняття республіканського бюджету Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.3. “Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування” досліджується ще один інститут матеріального бюджетного права - інститут бюджетних повноважень України та органів місцевого самоврядування. Бюджетний кодекс України об'єднує загальноприйняте в юридичній літературі поняття прав та обов'язків державних та місцевих органів самоврядування в галузі бюджету як бюджетні повноваження. При цьому бюджетні повноваження - це суб'єктивні права і обов'язки, які належать органам держави та органам місцевого самоврядування. Підкреслюється, що загальне право на бюджет складає низку повноважень кожного владного державного чи місцевого органу, які визначаються Конституцією України чи чинним законодавством. Оскільки бюджет для органу державної влади чи органу місцевого самоврядування є основним централізованим фондом коштів, без якого неможливе його існування, всі відносини, які виникають у галузі бюджетної діяльності врегульовані нормами бюджетного (як частини фінансового) права.

На кожному рівні бюджетної системи України бюджетні права (повноваження) мають свої особливості, пов'язані із загальними повноваженнями органів влади відповідного рівня (Автономна Республіка Крим, область, район і т.д.), але є і загальні риси, які дають можливість визначити бюджетні повноваження України і органів місцевого самоврядування - як сукупність прав і обов'язків, встановлених законодавством, що належить їм в особі органів державної влади або місцевого самоврядування по формуванню проектів бюджетів, розгляду, затвердженню і виконанню відповідних бюджетів і регулюванню бюджетних відносин на своїй території. Зазначається, що найбільш доцільно класифікувати бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування, поділивши їх між державою та місцевими органами. Компетенція України в галузі бюджету є сукупністю владних повноважень. В дисертаційному дослідженні ці владні повноваження об'єднані в три групи, оскільки перш за все вони повинні належати державі, на території якої виробляється єдина бюджетна-фінансова політика і тому, що головну роль у бюджетній системі України відіграє Державний бюджет.

Конституція України зобов'язала державу брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримувати місцеве самоврядування (ст.142), тому третя група повноважень держави пов'язана із гарантуванням органам місцевого самоврядування доходної бази (ст.64 Бюджетного кодексу) достатньої для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.

Згідно ст.140 Конституції України місцевому самоврядуванню в особі територіальних громад надається право самостійно вирішувати питання місцевого значення. В дисертації розглянуті повноваження місцевих органів самоврядування в галузі своїх бюджетів, причому вони також об'єднані в три групи.

Значну увагу зосереджено на критиці Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України, який було внесено у червні 2009 та який 20 липня 2009 року був заветований Президентом України. На думку автора, ряд змін до Бюджетного кодексу України, якими визначаються окремі бюджетні повноваження держави, суперечать чинним конституційним положенням та законодавству України.

У підрозділі 2.4. “Розподіл доходів та видатків між ланками бюджетної системи” досліджується правове регулювання розподілу доходів і видатків між різними видами бюджетів, класифікація доходів та видатків бюджетів, а також регулювання міжбюджетних відносин.

Зазначається, що бюджет у будь-якій державі і на будь-якому рівні завжди включає дві частини - доходи і видатки. Звідси випливає прозорість бюджету, яка полягає в тому, що доходи і видатки повинні бути співставними. Згідно п.19 статті 2 Бюджетного кодексу України доходи бюджету - це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). До них входять доходи, як формують державний і місцеві бюджети. Класифікація доходів бюджетів України є групуванням бюджетів усіх рівнів бюджетної системи України. Отже, з огляду на все це, зосереджено увагу на класифікації видів доходів Державного бюджету та місцевих бюджетів.

Розглядаючи питання регламентації міжбюджетних відносин, наголошується, що на сьогоднішній день основна мета регулювання міжбюджетних відносин полягає в організації раціонального, справедливого розподілу і перерозподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами для забезпечення фінансування соціальних програм та функцій, покладених на державу та органи місцевого самоврядування. Проводиться порівняльний аналіз між методами бюджетного регулювання, які існували до прийняття Бюджетного кодексу України та тими, які застосовуються на сьогоднішній день. Окрема увага приділяється проблемам бюджетного вирівнювання в Україні та моделям фінансового вирівнювання в зарубіжній практиці.

Зазначається, що відносини, що виникають у процесі фінансування, тобто беззворотного і безвідплатного надання коштів з державного або місцевих бюджетів на покриття планових витрат, пов'язаних із функціонуванням держави і органів місцевого самоврядування, бюджетно-правовими нормами не регулюються. Норми, що регламентують витрачання бюджетних коштів, визначаються нормативно-правовими актами уряду, Міністерством фінансів. Проте, вони утворюють однорідну групу фінансово-правових норм, яка входить у фінансове право.

Розглядається класифікація видатків, які здійснюються з бюджетів різних рівнів. Згідно Бюджетного кодексу України з дефіцитом дозволяється приймати тільки Державний бюджет. По спеціальному фонду можуть прийматися з дефіцитом тільки бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети у частині дефіциту бюджету розвитку. По загальному фонду місцеві бюджети можуть прийматися з дефіцитом виключно на суму вільного залишку бюджетних коштів. Автор досліджує кредитування місцевих бюджетів в часи касових розривів і наголошує на тому, що Бюджетним кодексом встановлено досить жорсткий порядок надання кредитів в таких випадках і вважає необхідним його пом'якшення.

Третій розділ “Бюджетний процес в Україні” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню одного з інститутів бюджетного права як підгалузі фінансового - бюджетного процесу.

У підрозділі 3.1. “Поняття та стадії бюджетного процесу” досліджено бюджетний процес як діяльність органів держави, в якій реалізуються їх бюджетні повноваження. Бюджетний кодекс України поділяє бюджетний процес на чотири стадії (етапи), при проходженні яких бюджет набуває нових юридичних якостей, оскільки кожний з етапів закінчується прийняттям юридичного акту. В правовому призначенні бюджету і є одна із гарантій закономірності та необхідності управління в будь-якій країні, оскільки прийняття і виконання будь-якого управлінського рішення вимагає коштів. Аналізуються правові основи регулювання бюджетного процесу, закріплені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та законодавством, призначення та особливості кожної із стадій бюджетного процесу.

Характеризується не тільки Закон про Державний бюджет, його відмінності від інших нормативно-правових актів, специфічні особливості та характер його приписів, але й піддається аналізу та критиці нова редакція Бюджетного кодексу, заветована Президентом України. Так, чинний і проект нового Бюджетного кодексу передбачають можливість складання як Державного, так і місцевих бюджетів із загального та особливого фондів, тобто ця норма не була і не передбачається бути обов'язковою. Однак чомусь і чинний, і майбутній кодекс чітко визначає доходну і видаткову частини обох фондів. Депутати вправі не розділяти державний бюджет на дві частини, як це робиться в інших країнах, оскільки тоді складно буде розділити джерела надходження і особливо фінансування на конкретні потреби. Слід більш детально врегулювати таке питання в кодексі з тим, щоб джерела фінансування спеціального фонду передбачалися тільки законами.

Робиться висновок, що затвердження Закону про Державний бюджет України потрібно виділити в окрему стадію бюджетного процесу. Адже право затвердження бюджету країни закріплено Конституцією за вищим законодавчим органом. В усіх країнах світу затвердження бюджету держави і Закону про нього є виключним правом парламенту, а у нас проект бюджету можуть подавати депутати і урядовці, тоді як ст.116 Конституції України передбачає складання проекту бюджету і подання його Верховній Раді України тільки Кабінетом Міністрів України.

Підрозділ 3.2. “Контроль за дотриманням бюджетного законодавства” присвячений детальному аналізу повноважень органів по контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Згідно Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Зазначається, що відповідно ст.109 Бюджетного кодексу до повноважень Верховної ради України належить контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу.

Особлива увага звертається на повноваження Рахункової палати по здійсненню контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Доводиться, що основними критеріями контролю є законність використання коштів, відповідність видатків установленим нормативам, а основними методами контролю є ревізія та перевірка. Акцентується увага на тому, що окремими юристами-фінансистами Рахункова палата визначається як вищий контрольний орган. На думку автора, з цим важко погодитись, оскільки, по-перше, ст.98 Конституції України не відносить Рахункову палату до вищих органів, по-друге, якщо є вищий орган, то мають бути і Рахункові палати іншого порядку. На сьогоднішній день місцеві органи Рахункової палати України мають різні найменування. Крім того, у підрозділі аналізуються повноваження Міністерства фінансів України та Державного казначейства по контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Підрозділ 3.3. “Відповідальність за порушення бюджетного законодавства” висвітлює питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Зі змісту глави 8 Бюджетного кодексу України та згідно змінам до Бюджетного кодексу, заветованим Президентом України, бюджетна відповідальність є різновидом фінансово-правової. Проте наголошується, що для бюджетно-правової відповідальності характерні і свої особливості, до яких можна віднести: бюджетна відповідальність має власне бюджетне законодавство; як і для будь-якої фінансово-правової відповідальності підставою бюджетно-правової відповідальності є скоєне бюджетне правопорушення; бюджетна відповідальність тягне за собою для правопорушника певні негативні наслідки майнового і особистого немайнового характеру, що обумовлено специфікою бюджетно-правових санкцій; суб'єктами бюджетної відповідальності є юридичні особи - учасники бюджетного процесу; бюджетна відповідальність реалізується в специфічній процесуальній формі; мета бюджетної відповідальності карна (покарання винного) і превентивна (не допускати в подальшому).

На основі аналізу бюджетного законодавства, крім бюджетної, застосовуються і інші види відповідальності. Акцентується увага, що в Бюджетному кодексі немає посилання на те, що за бюджетні правопорушення наступає і чисто фінансова відповідальність: призупинення бюджетних асигнувань (ст.119); зупинення операцій з бюджетними коштами (ст.118, 120), зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням (ст.119), повернення коштів до відповідного бюджету у разі нецільового використання субвенції (ст.119), призупинення рішення про місцевий бюджет (ст.122). Автор вважає за необхідне і вже назріле питання ввести в Бюджетний кодекс і бюджетне законодавство термін - фінансово-правова відповідальність.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає у окресленні найбільш оптимальної для сучасності моделі бюджетної системи України, дослідженні інститутів бюджетного права як підгалузі фінансового права. Проведене дослідження дозволило виявити недоліки законодавства у даній сфері та практиці його реалізації, а також зробити висновки, які мають значення як у теоретичному, так і в практичному розумінні:

1. Утворення, рух і використання грошових доходів держави, місцевих органів самоврядування, юридичних осіб усіх форм власності та громадян є об'єктивною основою фінансів. Публічні грошові доходи до їх кінцевого використання на підставі рішень держави підрозділяються на відповідні цільовому призначенню відокремлені частки, які мають назву грошових фондів, що відрізняє їх від інших видів грошових відносин.

За порядком формування грошові фонди поділяються на централізовані та децентралізовані. Централізовані використовуються для потреб публічних органів - державних, місцевих або тих органів, на які держава вважає необхідним і легалізує їх існування. Дисертаційне дослідження присвячене всебічному висвітленню правових норм, які регулюють відносини в галузі централізованих (тільки бюджетних) коштів. Вперше у дослідженні чітко розмежовані інститути, що створюють фінансове право та його підгалузі, оскільки фінансово-правові інститути мають як спільні, так і своєрідні особливості.

2. Фінансові відносини пов'язані з економікою, але це якраз і пов'язує їх з державою. Фінанси розглядаються як інструмент, який служить для формування і функціонування системи прямих і зворотних зв'язків у суспільстві, як основне джерело інформації про всі без виключення процеси у життєдіяльності суспільства і держави, як основа саморегулювання і самонастроювання держави і суспільства в цілому. Держава надає правової форми більшості фінансових відносин, проте не всі суспільні відносини, що мають грошовий характер, регулюються фінансово-правовими нормами. Фінансові відносини існують тільки у формі правовідносин, які відображають економічні відносини.

3. Фінансово-правовий інститут - це частина фінансового права, що регулює вид однорідних фінансово-правових відносин. Систему фінансового права України, як частину всієї правової системи держави, розглянуто як об'єктивне явище, яке не залежить від волі окремої людини, а визначається характером фінансових відносин. Немає абсолютно відокремлених галузей права, а фінансове право складається з правових інститутів - самостійних видів родових фінансових відносин. Одним з головних підрозділів фінансового права є бюджетне право, яке складається з кількох інститутів, що утворюють підгалузь фінансового права. Оскільки кожний інститут бюджетного права як підгалузі фінансового є самостійним блоком по відношенню до фінансового права, то такі інститути бюджетного права (наприклад, Бюджетний устрій і Бюджетний процес), створюють підсистему фінансового права. Головна функція фінансово-правового інституту полягає в тому, щоб у межах фінансово-правових відносин забезпечити відносно закінчене правове регулювання.

4. Дослідженням підтверджено, що стає все ясніше положення науки фінансового права про те, що фінансово-правові акти повинні, особливо у сучасних умовах, пройти науково-правову та економічну апробацію, а вже після цього втілюватися в практику. Останнім часом доволі часто акти Верховної Ради України і Президента України не знаходять підтримку, довго обговорюються, а потім скасовуються або ветуються.

Аналіз бюджетного законодавства як складової частини фінансового, дає можливість вважати, що питання обґрунтування фінансових законів, як і бюджетних (і періодичних, і постійнодіючих) у нас немає. Дуже часто закони не перевіряються практикою і не дають тих наслідків, яких від них очікують. У зв'язку з цим доцільно в Бюджетному кодексі встановити, в яких випадках Уряд повинен обов'язково визначити, що акт, який буде прийматися, обов'язково повинен одержати економічне і юридичне обґрунтування щодо питання, скільки можна одержати доходів, скільки на їх одержання буде зроблено витрат, чи варто ці доходи включати в певний вид бюджетів. Потрібно, щоб Верховна Рада України, затверджуючи багаторічні фінансові закони (а Бюджетний кодекс України - один з основних) спочатку одержувала економічний висновок експертів.

5. Конституція України встановила, що державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст.6). а в статті 106, де встановлюються основні повноваження Президента України, немає нічого щодо його повноважень у галузі фінансів і бюджету. Президент України має особливе положення в системі державних органів, забезпечує єдність державної влади і повинен бути гарантом державного суверенітету. Він є главою держави. В ст.106 Конституції України встановлено, що Президент України звертається з посланнями до народу та щорічними та позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Ці послання Президента не є нормативно-правовими актами, оскільки згідно з п. 31 статті 106 Конституції України Президент України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Однак вважати Бюджетні послання Президента такими ж, з якими Президент України звертається до народу України або до Верховної Ради України не коректно.

В Бюджетному кодексі Російської Федерації є стаття 170, присвячена Бюджетному посланню Президента Російської Федерації і яка встановлює, що саме в цьому посланні Президента Російської Федерації визначається бюджетна політика Російської Федерації на черговий фінансовий рік. Практика послань глави держави законодавчому органу є в багатьох країнах і їх зміст, як правило, має великий вплив не тільки на парламент, але й на громадську думку в країні. Гадаємо, що в Україні необхідно визначити правове значення такого послання. Адже у скасованому Законі України “Про бюджетну систему” була норма про бюджетне послання Президента України.

6. Бюджетне право як підгалузь фінансового включає в себе інститути матеріального і процесуального права. Бюджетне право слід поділити, як і існує зараз у підручниках, на бюджетний устрій і бюджетний процес. У Бюджетному кодексі України опущено поняття бюджетного устрою, який в основному регламентує бюджетний процес. В той час як бюджетне законодавство будь-якої країни дає таке поняття, оскільки бюджетний устрій - це не тільки бюджетна система, яка визначається адміністративно-територіальним поділом країни. Бюджетний устрій визначається державним устроєм. Він повинен мати правову основу, яка визначає бюджетні повноваження держави, законодавчих, виконавчих органів і органів місцевого самоврядування, розподіл доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

Вважаємо за доцільне повернути до чинного бюджетного законодавства поняття бюджетного устрою, закріпивши його відповідно у розділі І статті 2 Бюджетного кодексу України.

7. Вважаємо за необхідне полегшити можливість одержання місцевими органами позичок для своїх бюджетів у фінансово-кредитних установах. Сучасне бюджетне законодавство тільки починає дозволяти місцевим бюджетам одержувати позички у фінансово-кредитних установах. Але, не дивлячись на існуючу фінансову кризу, для місцевих органів створені дуже жорсткі умови надання кредитів при виникненні касових розривів. Бюджетний кодекс України дозволяє надавати позички не більше, ніж на три місяці, при чому строк повинний закінчитися протягом одного бюджетного періоду, інакше місцевий орган буде покараний і йому кілька років не можна буде одержувати позички. Вважаємо, що така норма не відповідає сучасним умовам.

8. Пропонуємо ввести в Бюджетний кодекс України та бюджетну практику таку стадію бюджетного процесу як затвердження звіту про виконання бюджету. Зараз майже завжди при звіті приймаються зовсім інші показники, ніж ті, які були при затвердженні бюджету. Сьогодні немає механізму притягнення до відповідальності за винне порушення актів про бюджети, оскільки відсутні фінансові санкції. Хоча з 1997 року до Кримінального кодексу була внесена відповідальність посадових осіб за порушення бюджетного законодавства та за видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету, але ж це не фінансова відповідальність за порушення актів про виконання бюджету, які у більшості країн затверджуються законами і за тими ж показниками, які були внесені в акти про відповідні бюджети.