Становлення та розвиток соціально-ціннісних засад державного управління в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

УДК 35.071(477):316.354

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Становлення та розвиток соціально-ціннісних засад державного управління в Україні

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Козаков Володимир Миколайович

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор філософських наук, професор Ребкало Валерій Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державної політики та управління політичними процесами, заслужений діяч науки та техніки України.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Куц Юрій Олексійович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування;

доктор політичних наук, професор Головатий Микола Федорович, Міжрегіональна академія управління персоналом, ректор;

доктор філософських наук, професор Степико Михайло Тимофійович, Національний інститут стратегічних досліджень, вчений секретар.

Захист відбудеться 22 січня 2009 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057,м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 19 грудня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.П. Рачинський

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Історія суспільного розвитку свідчить, що до проблеми цінностей найчастіше звертаються на його “зламах”. Вирішення проблеми формування системи суспільних цінностей у тому чи іншому обсязі на певному етапі розвитку держави має неабияке прогностичне значення очевидно тому, що визначення домінуючих у суспільстві або таких, що культивуються владою, цінностей дає змогу передбачити результат суспільного розвитку. Утворення такої ціннісної системи, яка була б сприйнята більшістю членів суспільства, є найважливішим принципом його існування і, водночас, основним інструментом суспільних реформувань. Не випадково стратегічною метою будь-якої політичної влади є прагнення сформувати систему базисних цінностей і зорієнтувати на них більшу частину суспільства. На етапі реформування суспільних відносин ця мета може бути досягнута лише шляхом переорієнтації на створення новітньої системи цінностей відповідно до нових реалій суспільного життя. Ефективність цього процесу залежить від того, у якій “площині” масової свідомості: мотиваційно-смисловій чи виключно інструментальній “розмістились” декларовані цінності. Якщо цінності політичного режиму стають мотивами діяльності, людина буде шукати і обов'язково знайде засоби (в тому числі управлінські) їх втілення. Якщо ж цінності, що декларуються у суспільстві, суперечать цінностям-мотивам, то вони будуть лише інструментом корпоративних інтересів, які можуть суперечити загальнонаціональним інтересам.

Теоретична актуальність вирішення проблем формування соціально- ціннісних засад державного управління передусім зумовлена особливою потребою у концептуальному визначенні передумов та засобів побудови гуманістичної суспільно-ціннісної системи демократичного державного управління в сучасній Україні, а також тим, що ця наукова проблема й досі не стала об'єктом системного дослідження вітчизняної державно-управлінської науки і, відповідно, не знайшла адекватного висвітлення в науковій літературі.

Практична актуальність дослідження проблеми становлення та розвитку аксіологічних засад державного управління в Україні полягає в тому, що для більшості вітчизняних політиків та державних службовців і просто пересічних громадян закономірності формування й функціонування соціально-ціннісних процесів суспільного розвитку, як і раніше, залишаються сферою стихійних рішень і ситуативних інтересів. В умовах соціально-політичної трансформації це може стати причиною стихійного руху суспільних процесів, що вже неодноразово призводило до прорахунків і помилок у державній політиці, які можуть мати тривалі негативні наслідки для України. Це зумовлює необхідність зосередження уваги на соціально-ціннісних засадах державної політики і державного управління.

Поряд з цим аксіологічний вимір теорії державного управління представлений такими класиками світової думки, як Платон, Арістотель, Блаженний Августин, Н.Макіавеллі, Дж.Віко, Т.Гоббс, Ш.-Л. де Монтеск'є, Дж.Медісон, Г.Гегель, К.Маркс, М.Вебер та ін.

Становлення науки державного управління пов'язано з пошуком адекватності його соціально-ціннісного обґрунтування в американській та західноєвропейській школах (Г.Алмонд, Дж.Дрижек, Дж.Ганнелл, Р.Лейн, Ф.Тейлор, М.Фуко, Е.Мейо, Д.Істон, М.Саймон, Д.Трумен, Д.Сінгер, П.Дизель, Г.Райт, Б.Гурне, К.Ясперс та ін.). Проте соціально-ціннісні орієнтири державного управління ніколи не були для цих шкіл самостійним об'єктом наукового дослідження.

У пострадянських наукових школах дослідженню соціально-ціннісного підґрунтя державного управління присвячено поки що небагато праць. Серед них слід відзначити роботи Г.В.Атаманчука, К.Е.Коктиша, В.А.Козбаненка, В.С.Крисаченка, О.І.Крюкова, Ю.О.Куца, І.Ф.Кураса, В.І.Мельниченка, М.І.Пірен, В.А.Ребкала, Г.П.Ситника, П.К.Ситніка, Ф.І.Шамхалова.

Науковцями робилося чимало спроб окреслити сукупність політико-управлінських цінностей, зокрема в роботах В.Б.Авер'янова, В.П.Андрущенка, В.Д.Бакуменка, В.Г.Бодрова, М.Ф.Головатого, О.Ю.Лебединської, Ю.Г.Кальниша, В.М.Князєва, В.Г.Кременя, В.І.Лугового, О.Ю.Оболенського, І.Ф.Надольного, П.І.Надолішнього, Н.Р.Нижник, І.В.Розпутенко, М.Т.Степико, С.М.Серьогіна, С.В.Сьоміна В.А.Скуратівського, В.В.Тертички, В.П.Трощинського, С.А.Чукут, В.В.Цвєткова, Л.Є.Шкляра та ін.

Окремо слід назвати вчених (Р.В.Войтович, Н.В.Грицяк, Т.В.Мотренко, В.В.Токовенко та ін.), які досліджують проблеми впливу кадрового потенціалу на процеси формування демократичних цінностей державного управління в Україні. Проблеми співвідношення держави та громадянського суспільства у процесі розвитку їх соціально-ціннісних засад висвітлюються у роботах Е.А.Афоніна, В.Д.Бондаренка, К.С.Гаджиєва, І.А.Грицяка, Я.Ф.Радиша, О.П.Якубовського та ін.

Віддаючи належне творчому доробку наукових попередників, слід зазначити, що аксіологічні проблеми суспільного розвитку розглядалися передусім у роботах з філософії, соціології та політології. Автори цих робіт пропонують різноманітні визначення понять соціальних цінностей, акцентуючи увагу на цінностях-цілях, цінностях-нормах і цінностях-результатах. У працях наукових попередників також частково актуалізуються проблеми теоретико-методологічного характеру щодо механізмів взаємодії та взаємовпливу ціннісних систем: суспільно-політичної, соціально-економічної та державно-управлінської. Окремо слід зазначити, що проблема формування соціально-ціннісних засад державного управління досі не знайшла комплексного висвітлення як у вітчизняній, так і у світовій державно-управлінській науці.

Осмислення досягнень світової та сучасної пострадянської державно-управлінської науки, аналіз вітчизняної практики реформаційних перетворень дають автору підстави запропонувати власне бачення процесу становлення та розвитку соціально-ціннісних засад державного управління у вітчизняному націотворчому процесі.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. У дисертаційній роботі висвітлюються результати наукових досліджень автора, одержані у процесі виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР № 0201U004833) за науково-дослідною роботою кафедри державної політики та управління політичними процесами на тему: “Політико-управлінська культура державних службовців: стан суперечності розвитку та шляхи адаптації до ЄС” (ДР № 0105U000839), у рамках якої обґрунтовується розроблена здобувачем концепція ціннісних детермінант професійної культури державних службовців у реалізації завдань та заходів державної політики та управління, та за науково-дослідною роботою на тему: “Державне управління в умовах політичної реформи: шляхи формування дієвої системи стримувань та противаг” (ДР № 0107U005907), у процесі розробки якої автор запропонував та обґрунтував нові теоретико-методологічні підходи та положення щодо пріоритетів розвитку соціально-ціннісної бази державного управління в Україні і розв'язання суперечностей та стримування негативних тенденцій у державно-управлінських відносинах та взаємодії органів державної влади.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування процесів становлення і розвитку соціально-ціннісних засад сучасної теорії й практики державного управління України та розробка практичних рекомендацій щодо їх удосконалення та реалізації. Для досягнення мети були поставлені такі дослідницькі завдання:

- виявити та описати на основі історіографічного аналізу наукових джерел еволюцію аксіологічних поглядів у теорії державного управління;

- визначити та дослідити основні тенденції формування сучасних соціально-ціннісних концепцій державного управління;

- розглянути та узагальнити методологічні підходи щодо дослідження сучасного стану соціально-ціннісної бази державного управління;

- типологізувати і розкрити основний зміст провідних сучасних нормативно-політичних теорій (утилітаризму і гуманізму) як базових соціально-ціннісних засад формування системи державного управління;

- визначити та проаналізувати особливості, конфліктність і суперечності формування ціннісних засад сучасного українського соціуму в цілому та його політико-управлінських верств;

- сформулювати та обґрунтувати базові соціально-ціннісні пріоритети розвитку державного управління в Україні;

- здійснити емпіричну верифікацію результатів теоретичного аналізу й узагальнення та розробити практичні рекомендації щодо удосконалення системи соціально-ціннісних засад державного управління в Україні.

Об'єкт дослідження - теоретико-методологічні засади удосконалення системи суспільних відносин в умовах демократичних перетворень у державі.

Предмет дослідження - соціально-ціннісні засади державного управління в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що становлення, розвиток і впровадження в практику діяльності системи державного управління сучасної України соціально-ціннісних засад, притаманних гуманістичній ліберально-демократичній політичній парадигмі, значною мірою сприятиме підвищенню ефективності функціонування цієї системи в умовах політико-плюралістичного розвитку громадянського суспільства, ринкової економіки, процесів європейської та світової інтеграції країни.

Методи дослідження. Для реалізації мети й завдань дослідження використовувалася сучасна наукова методологія, що базується на принципах: сходження від абстрактного до конкретного, єдності початку дослідження й початку розвитку об'єкта, логічного й історичного, законів розвитку об'єкта й законів його пізнання тощо. В основу методології дослідження було покладено системний підхід, методологічна специфіка якого визначається тим, що він орієнтує дослідження на розкриття цілісності об'єкта і механізмів, що її забезпечують, на виділення різноманітних типів зв'язків складного об'єкта і об'єднання їх у єдину теоретичну картину.

У дисертаційному дослідженні використано низку наукових методів. Це, зокрема:

- історичний метод, який дав змогу окреслити еволюцію як самих систем управлінських цінностей, так і наукових досліджень, присвячених їх аналізу;

- порівняльно-історичний метод, що дав можливість зіставити вказані вище фактори в часі і в різних обставинах з урахуванням специфіки досліджуваних об'єктів;

- соціологічний метод, який уможливив більш точне вимірювання й оцінку процесів формування та взаємного впливу систем суспільних і управлінських цінностей, використання цифрових критеріїв, що забезпечують математичну точність, зокрема таких, як “суспільна значущість”, “значимий вплив”, “дієвість” тощо;

- гіпотетико-дедуктивний метод, який став необхідним для формування методології дисертаційного дослідження і являє собою насамперед інструмент обґрунтування готового, існуючого знання. Дедуктивне доведення висунутої гіпотези дослідження не тільки підтверджує правильність формування його методології, справедливість висновків, а й дає змогу розробити й верифікувати практичні рекомендації з удосконалення досліджуваного об'єкта;

- структурно-функціональний аналіз, сутність якого полягає у виділенні елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, і визначенні їх місця і значення (функції) державного управління;

- діалектичний метод, який дав змогу визначити, обґрунтувати та розкрити суспільні цінності, які впливають на процес формування і функціонування цінностей державного управління;

- порівняльно-політичний метод, який забезпечив можливість аналізу нормативних політичних теорій, що визначають межі впливу держави на формування й діяльність сучасного суспільства в контексті його ціннісних уявлень про державу, владу і управління;

- статистичний метод, що дав змогу розкрити реальні й точні факти, які характеризують економічний, соціальний, політичний стан держави на конкретних історичних етапах; оцінити їх у динаміці, зіставити ці факти із окремими явищами політичного, державно-управлінського й адміністративного впливу системи суспільних цінностей;

- прогностичний метод, який дав можливість визначити більш віддалені перспективи розвитку системи суспільних цінностей, що відкриваються в процесі суспільних реформ, та обґрунтувати їх вплив на удосконалення соціально-ціннісного механізму державного управління в Україні;

- теоретико-концептуальний метод, за допомогою якого визначено напрям дослідження, що втілився в аналізі ціннісного змісту, функцій, структури і параметрів державної влади та дав змогу позначити, осмислити, описати та порівняти роль управлінських цінностей у процесі формування й функціонування системи державної влади, оцінити результати управлінського впливу, виявити перспективи й механізми його вдосконалення.

З метою підтвердження об'єктивності та новизни результатів дослідження застосовувалась їх наукова верифікація, що супроводжувалася впровадженням отриманих результатів в практику діяльності органів державної влади України.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є системним дослідженням у науковій галузі державного управління, в процесі якого автором особисто отримано нові науково обґрунтовані результати, що в сукупності розкривають визначальну роль соціально-ціннісних засад у державотворчому процесі. У дисертації вперше у вітчизняній державно-управлінській науці здійснено комплексний виклад результатів аналізу процесів становлення і розвитку соціально-ціннісної парадигми державного управління в сучасній Україні, що забезпечує формування науково-прикладних положень, моделей і процедур для практичного використання отриманих результатів.

У дисертаційній роботі:

уперше:

- започатковано новий науковий підхід до аксіології державного управління, який передбачає системне дослідження змісту, процесу та засобів становлення і розвитку соціально-ціннісних засад вітчизняного державотворчого процесу. Перш за все доведено, що під змістовими соціально-ціннісними характеристиками державного управління слід розуміти міру досягнення національних цілей і виконання завдань, зокрема гуманізації та демократизації діяльності державних організацій. Визначено сукупність методів, технологій та засобів регулювання державно-управлінських відносин та сфери державних послуг у їх співвідношенні з принципами, ідеалами і цінностями суспільства. Обгрунтовано доцільність подальшої розробки концептуальних підходів у дослідженні соціально-ціннісних домінант державного управління та аналізу цілеспрямованого суспільного впливу на формування та розвиток соціально-ціннісних пріоритетів державного управління;

- виявлено особливості, суперечності та конфліктність формування ціннісних засад сучасного українського соціуму в цілому та його політико-управлінських верств. Доведено, що ціннісно-регулятивні настанови як перспектива розвитку держави, форм, методів і технологій її управління можуть суперечити існуючим ціннісним орієнтаціями державних службовців. Нехтування державними службовцями загальнонаціональними цілями державного розвитку заради власних інтересів спричиняє суспільну “анемію”, де певні, навіть позитивно сформовані заходи державного управління можуть мати непередбачувані наслідки. Тому навіть конфлікти потреб та інтересів призводять до конфлікту цінностей. Показано, що в сучасному українському суспільстві пріоритет у формуванні соціально-ціннісних переконань належить політичній еліті, яка визначає стратегію розвитку суспільства та держави;

- сформульовано та концептуально обґрунтовано пріоритети розвитку соціально-ціннісної бази системи демократичного державного управління України в умовах громадянського суспільства, ринкової економіки, світової та європейської інтеграції, де управлінські цінності втілюються в реальність їх носіями - суб'єктами державної влади і проявляються в єдності принципів: загальних, спеціальних і структурних. Перші актуалізують ціннісний вимір демократії як форми організації суспільства, що базується на принципі народовладдя як послідовного здійснення прав і свобод людей. Другі ґрунтуються на балансі ціннісних орієнтацій державних службовців (відсутність останніх може призвести до ціннісного конфлікту й навіть до соціальної анемії). Треті забезпечують єдність державної влади в трьох її вимірах: правовому, політичному й організаційному. Доведено, що до таких пріоритетів формування базових засад демократичного державного управління належить передусім політична відповідальність, нормативно-правове забезпечення та ефективна взаємодія всіх гілок державної влади, подальша професіоналізація політичної та управлінської діяльності як ціннісних домінант розвитку державно-управлінських відносин;

уточнено:

- базову дефініцію аксіології державного управління. З цією метою сформульовано поняття “соціально-ціннісні засади державного управління”, в основу якого, на відміну від ідеї суспільного блага, що в теорії утилітаризму розглядається виключно як добробут, покладено ідею домінування природних прав людини та їх забезпечення як основного завдання держави в процесі виконання своїх управлінських функцій;

- соціально-ціннісний зміст державно-управлінських категорій: “відповідальність влади”, “взаємодія державної влади”, “професіоналізм” тощо. Зокрема, відповідальність влади визначається як адекватність професійних, моральних, культурних та інших якостей її суб'єктів, а також результатів діяльності останніх умовам і завданням, які постали перед країною і суспільством, та передбачає відповідальність за належне здійснення державного управління. Категорія “взаємодія державної влади” типологізується як складна багаторівнева система, що включає: взаємодію органів державної влади між собою та з органами місцевого самоврядування (політична, законотворча, правова, ресурсна) і взаємодію органів державної влади та органів місцевого самоврядування з громадськістю (інформаційна, політична, інституційна, організаційна);

дістали подальшого розвитку:

- соціальні, політичні, економічні, духовні та інші механізми формування гуманістичної і демократичної соціально-ціннісної бази системи державного управління в Україні, як пріоритетне обґрунтоване застосування механізму активної законотворчості з метою чіткої нормативно-правової регламентації системи державного управління та унеможливлення проявів непорядності в професійній діяльності державних службовців. Крім того, в системі державного управління визначено доцільним розвивати механізми адміністративного судочинства і адміністративної відповідальності;

- теоретико-методологічні підходи щодо забезпечення наукового супроводу процесу формування та удосконалення соціально-ціннісних засад державного управління, які сприяють тому, щоб у майбутньому здійснювати моніторинг та експертно-консультативне забезпечення цього процесу.

Практичне значення одержаних результатів. Оригінальні методики, технології і практичні рекомендації, що містяться в дисертаційному дослідженні, використовуються:

- в роботі кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України, Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України;

- у підготовці інформаційно-аналітичних документів у Головному Науково-експертному управлінні Апарату Верховної Ради України (довідка від 13 квітня 2007 р. № 16/5), де впроваджується наукова експертиза законодавчих актів та моделей, апробуються політичні та державно-управлінські рішення;

- у процесі здійснення міжнародного наукового проекту ДП “НВЦ “Євроатлантикінформ” у рамках дослідження ставлення населення України до процесів європейської та євроатлантичної інтеграції, у якому висунуті та обґрунтовані наукові положення, що політичні цінності держави й цінності державного управління мають формуватися під впливом соціальної парадигми державно-організованого суспільства (довідка від 10 грудня 2007 р.);

- у роботі Департаменту комунікацій влади та громадськості Секретаріату Кабінету Міністрів під час підготовки аналітичних матеріалів з питань формування ціннісних пріоритетів взаємовідносин державної влади з громадськістю для керівництва уряду, в яких запроваджені механізми досягнення адекватності управлінської діяльності в державі своїм соціально-ціннісним засадам і встановлення політично-управлінського порядку (як комплексу побудованих на принципі адміністративно-управлінської ієрархії державних, партійних, господарських, суспільних і професійних відносин та інститутів, де кожна ланка порівняно з нижчими має більше можливостей для того, щоб стимулювати останні до виконання прийнятих рішень), де відповідно буде сформована модель послідовної міграції і ротації управлінських кадрів (довідка від 14 грудня 2007 р. № 1208/ 453);

- у підготовці концептуальних і аналітичних документів з оптимізації державно-управлінських відносин для Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України, в яких обґрунтовується необхідність застосування в державному управлінні ціннісного критерію взаємодії, що сприяє зміцненню єдності державної влади, взаємозв'язків державних органів та інститутів громадянського суспільства, узгодженню різнопланових суспільних інтересів і, зрештою, досягненню політичної та соціально-економічної стабільності в державі (протокол рішення Вченої ради від 28 грудня 2007 р. № 12/2007);

- у розробці моделі Інформаційного кодексу України та при створенні системи суспільно-правового телебачення і радіомовлення для Комітету з питань свободи слова та інформації Верховної Ради України, в якій визначаються шляхи прийняття управлінських рішень, обґрунтовуються ціннісні механізми підвищення публічності та прозорості в роботі органів державної влади (довідка від 10 січня 2008 р. № 2354/01);

- у підготовці аналітичних матеріалів для Головного управління державної служби України щодо налагодження взаємодії органів державної влади із суб'єктами громадянського суспільства й формування патріотичних та моральних якостей державних службовців України, визначення механізмів формування демократичної системи професійних цінностей політичної та адміністративно-управлінської еліти в Україні, серед яких чільне місце посідають методи, способи і засоби суспільного впливу на свідомість суб'єктів державної влади та управління, а також механізми самовідтворення та саморегуляції правлячої еліти (довідка від 12 лютого 2008 р. № 1296/02-08);

- у підготовці аналітичних матеріалів для Київської обласної державної адміністрації щодо налагодження ефективної взаємодії між органами влади і громадянським суспільством, яка передбачає широке застосування ціннісних критеріїв відкритості і прозорості, відкриває можливості для громадян щодо розв'язання місцевих проблем, сприяє усуненню перешкод для одержання громадянами правдивої інформації про діяльність регіональних та місцевих органів влади, що дає змогу контролювати громадськістю їх роботу (довідка від 14 березня 2008 р. № 11-11775);

- в аналітичній роботі Національного інституту стратегічних досліджень - при підготовці наукової монографії “Україна в 2008 році: щорічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку” (акт про впровадження від 12 серпня 2008 р.).

За результатами проведеного дослідження автор підготував навчально-методичні плани та програми, взяв участь у підготовці навчальних видань: Ціннісні пріоритети державного управління в Україні : конспект лекцій / В.А.Ребкало, В.М.Козаков, В.А.Шахов та ін. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 48 с.; Козаков В., Ребкало В. Ціннісні засади державного управління в Україні: навч. посіб. / за ред. В.А.Ребкала. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 60 с.

У Національній академії державного управління при Президентові України підготовлено і впроваджено навчально-методичні ресурси викладання дисципліни “Інституціональні особливості та технології сучасних політичних процесів” за спеціальностями “Державне управління” та “Управління суспільним розвитком”. Результати дисертаційного дослідження в повному обсязі також упроваджені в процесі розробки дистанційного курсу для слухачів Національної академії державного управління при Президентові України, закладів національної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України (стосовно змісту професійних програм і тематичних семінарів з підвищення кваліфікації).

Особистий внесок здобувача. Основні ідеї та положення дисертації отримані автором самостійно. У надрукованій спільно з В.А.Ребкалом статті автором визначені особливості соціально-ціннісних засад формування професіоналізму, компетентності, моральності в державно-управлінських відносинах у сучасній Україні; у статті в співавторстві з В.А.Ребкалом і В.А.Шаховим аналізуються соціально-ціннісні пріоритети державного управління, такі як принципи відкритості і прозорості як основи для вироблення ефективної державної політики, запропоновано рекомендації щодо поліпшення процесу взаємодії органів державної влади з громадськістю; у конспекті лекцій у співавторстві з В.А.Ребкалом, М.М.Логуновою, В.А.Шаховим автор розглянув принципи державного управління, які мають ґрунтуватися на єдності ціннісних орієнтацій державних службовців та їх відповідності свідомо визначеній ієрархії цінностей держави з урахуванням історичного шляху її становлення. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені на п'яти науково-практичних конференціях: “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Проблема трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи” (Київ, 2006), матеріалах науково-практичної конференції за міжнародною участю “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ 2007), “Проблеми й тенденції розвитку галузі науки “Державне управління” в Україні: від теорії до практики” (Київ, 2007).

Окремі положення дисертації обговорювалися на тематичних зустрічах, під час публічних виступів автора в органах державної влади і навчальних закладах національної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Дисертацію обговорено й рекомендовано до захисту на міжкафедральному методологічному семінарі викладачів Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи опубліковано в 32 наукових працях: 1 монографії, 24 статтях у наукових фахових виданнях з державного управління, у тому числі 2 у співавторстві, 2 навчальних посібниках та 2 статтях в інших наукових виданнях, 5 тезах у матеріалах науково-комунікативних заходів. Загальний обсяг публікацій автора за темою дослідження - 34 друк. арк.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 446 сторінок. Обсяг загального тексту становить 385 сторінок. Список використаних джерел включає 504 найменування. Дисертація містить 25 таблиць, 10 рисунків, 3 додатки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету і завдання, об'єкт, предмет та методи, наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, охарактеризовано їх апробацію.

У першому розділі - “Соціально-ціннісна парадигма державного управління як об'єкт наукового дослідження” - на основі аналізу джерельної бази висвітлено: теоретико-історичну ґенезу соціально-ціннісних засад державного управління як динамічного об'єкта; процеси формування сучасних соціально-ціннісних концепцій державного управління; напрями досліджень у сучасній вітчизняній державно-управлінській науці.

У розділі показано, що масштабні соціокультурні та політичні трансформації, яких зазнає український соціум на межі тисячоліть, призводять не лише до глобальних зсувів в економічних зв'язках суспільства, а й відчутно впливають на інші екзістенційні процеси. Соціально-ціннісні засади розвитку в такій ситуації є не лише умовою зміни системи суспільних відносин, а й чинником впливу на соціокультурну динаміку, засобом формування та успішної діяльності відповідних структур держави. Остання як суб'єкт соціального розвитку потребує рефлексії за умовами існування своїх соціально-ціннісних засад, методології моніторингу змінюваної ситуації латентних процесів перебудови ціннісної ієрархії, комплексної моделі розвитку ціннісних орієнтацій, важелів впливу на культурно-духовні процеси розвитку суспільства, ідеологічного забезпечення тощо. Ці феномени, у свою чергу, вимагають наукової дескрипції та розробки нових теоретичних та методологічних підходів до вирішення проблеми розуміння соціально-ціннісних засад державного управління.

У процесі дослідження з'ясовано, що у своєму “донауковому” становленні теорія державного управління виявилася включеною в систему гуманітарних наук, зокрема філософію, про що свідчать деякі тексти Античності, теологічної апології Середньовіччя, філософсько-політичні твори Нового часу. Державне буття споконвічно наділялося ціннісним виміром. У процесі історичного розвитку проблему суспільних цінностей істотно загострило руйнування непорушної єдності соціальної онтології й аксіології. Якщо донаукові форми теорії державного управління можна було розглядати як вбудовані в єдину логіку розуміння, то криза класичного ідеалу раціональності в теоретичній сфері й складна диференціація практики державного управління в різних країнах призводять до того, що наприкінці ХІХ - початку ХХ ст. колись одно векторна спрямованість розвитку європейської теорії державного управління набуває форми багатовекторності, яка відображає національні особливості. Виникають провідні національні наукові школи державного управління, для кожної з яких характерна своєрідна інтерпретація проблеми соціально-ціннісної парадигми державного управління.

В сучасній теорії державного управління розглянуто позитивістські стратегії побудови соціальних наук, які панували в американській школі. В американських фундаторів науки державного управління суб'єктивно-ціннісний фактор взагалі виносився за рамки наукових концепцій. Але це було частково компенсовано “школою людських стосунків”, яка досліджувала діяльність державних установ через рецепцію професійної поведінки їх працівників. Наступним кроком у сучасній науці стали біхевіористські і модерністські теорії державного управління. Однак емпірична методологія американської школи так не розкрила повною мірою роль соціально-ціннісних засад державного управління.

Різні проблеми соціально-ціннісних засад державного управління висвітлює пострадянська парадигма науки державного управління. Основна увага в розробці соціально-ціннісних засад державного управління в цій парадигмі приділяється теорії соціально-правової держави і стратегії вироблення соціальних стандартів.

Соціально-ціннісний вимір державного управління відображено як феномен перетинання багатьох галузей гуманітарного знання. Історичний дискурс показав, що цей науковий напрям виник на стику філософії, теорії політики й менеджменту. Крім того, тут багато в чому використовувалися досягнення інших соціальних наук - психології, філософії, права, соціології.

Аналіз наукового доробку історичних попередників, категорійного апарату та принципів державного управління в цілому розкрив зміст наукової проблеми становлення та розвитку соціально-ціннісних засад системи державного управління в Україні, зокрема потребу в дослідженні тенденцій формування сучасних соціально-ціннісних концепцій державного управління, узагальненні методологічних підходів щодо дослідження й формування соціально-ціннісної бази державного управління, визначенні особливостей формування ціннісних засад сучасного українського соціуму в цілому та його політико-управлінських верств, визначенні та обґрунтуванні пріоритетів соціально-ціннісної бази розвитку державного управління в Україні.

Дослідженням праць наукових попередників встановлено наявну фрагментарність аналізу проблеми розуміння соціально-ціннісних засад державного управління, яка свідчить про те, що аксіологія державного управління розвивалася епізодично, а отже, і вирішення проблем, які виникають в цьому аспекті, є безсистемними і частковими. Тому проблема осягнення соціально-ціннісного виміру державного управління в даному дисертаційному дослідженні вивчалася системно.

У другому розділі - “Особливості методології дослідження соціально-ціннісних засад державного управління” - відображено теоретико-методологічні концепції та евристичний зміст сучасної аксіології державного управління; змістовно-функціональні особливості ціннісного потенціалу державного управління з погляду теорії утилітаризму; парадокси розвитку процесів демократизації та гуманізації державного управління, а також висвітлено базові засади сучасної аксіології державного управління.

У процесі дослідження виявлено, що емпірична методологія, яка домінувала в більшості сучасних шкіл державного управління, була наслідком критичного ставлення до спадщини соціальної онтології, що базувалася на принципі конструювання ідеальної держави, але не допомагала подолати існуючі історичні труднощі державного управління. Одночасно в соціальних науках здійснювалася критика метафізичних принципів обґрунтування держави представниками як ірраціоналізму, так і нового варіанта побудови раціоналізму.

У рамках останнього на базі неокантіантської стратегії розмежування природничих і соціальних наук формуються проекти раціонального обґрунтування евристичного значення цінностей у процесі побудови системи соціального знання. Серед них слід відзначити ті, які стануть продуктивними для побудови науки “державне управління”, а саме стосовно інтерсуб'єктивної природи соціальної взаємодії феноменологічної соціології А.Шютца, “матеріальної етики цінностей” М.Шелера, теорії ідеальних типів М.Вебера, а також опозиції утопії й ідеології в соціології знання К.Мангейма. Паралельно підвищується статус пояснювальної здатності соціальних цінностей у теорії державного управління: американському постбіхевіоралізмі, французькому інституалізмі, вітчизняних розробках адміністративного права, що приводить до зміни проблемного поля самої науки державного управління. Протягом останнього століття еволюція сучасної теорії менеджменту в розвинених демократичних країнах Заходу і Сходу пройшла складний шлях: від теорії раціональної бюрократії (30-ті рр.) й постбюрократичних організацій (50-ті рр.) до організаційного гуманізму (70-80-ті рр.). Однак і досі в теорії менеджменту не існує єдиного універсального підходу до розуміння змісту й шляхів формування системи управлінських цінностей, в тому числі цінностей державного управління.

В процесі вивчення соціально-ціннісних засад державного управління уточнено деякі понятійні характеристики, зокрема “політична еліта” та “адміністративно-політична еліта”. Якщо під першою можна розуміти коло політичної еліти, яка бере участь у розробці політичних стратегій розвитку держави (такі стратегії мають бути легітимізовані ціннісними орієнтаціями виборців) і змаганні за підтримку цих політичних проектів більшістю громадян, то друга отримує ознаки державної влади і втілює запропоновані стратегії на рівні інституціональної, макроекономічної, бюджетно-податкової, кредитно-фінансової, інвестиційної, регіональної, кадрової та інших вимірів державної політики. Ефективність втілення державних стратегій адміністративно-політичної еліти передбачає підтримку цих розробок державними службовцями, вищі ешелони яких являють собою адміністративно-управлінську еліту, яка має власні ціннісні орієнтації, зумовлені традиціями та функціями держави. Ціннісні настанови адміністративно-управлінської еліти також відносно вільні від соціально-ціннісних засад громадянського суспільства, оскільки зумовлені специфікою та складністю процесу управління. Отже, умовою успішного управління державою, де державна влада сама виступає ключовою цінністю, є ефективне поєднання ціннісних настанов громадянського суспільства та адміністративно-управлінської еліти. Політично-управлінська еліта виступає чинником їх взаємодії та інтегратором соціально-ціннісної ієрархії державного управління.

У розділі показано, що єдність соціально-ціннісної основи державного управління проявляється у взаємодії його принципів: загальних, спеціальних і структурних. Перші актуалізують ціннісний вимір демократії як форми організації суспільства, що діє на основі народовладдя як принципу послідовного здійснення прав і свобод людей. Другі ґрунтуються на балансі ціннісних орієнтацій державних службовців (відсутність останнього може призвести до ціннісного конфлікту й навіть до соціальної анемії). Треті забезпечують єдність державної влади в трьох її вимірах: правовому, політичному й організаційному. Відповідно до структуризації принципів та організації державного управління в цілому підтверджено визначені в першому розділі стратегічні напрями нашого подальшого дослідження.

Особливості дослідження соціально-ціннісних засад державного управління зумовили формування та застосування авторської системно- аналітичної методології. Пріоритетне значення в методології дослідження проблемного поля дисертації приділялося як загальнонауковим, так і спеціальним методам, зокрема: діалектичному, системному, гіпотетико-дедуктивному, соціологічному, історіографічному, структурно-функціональному, прогностичному, ряду порівняльних та інших методів. Логіка дисертаційного дослідження базувалася на послідовному втіленні принципів: сходження від абстрактного до конкретного, єдності початку дослідження й початку розвитку об'єкта, збігу логічного й історичного, збігу законів розвитку об'єкта й законів його пізнання. В дослідженні застосовувався парадигмальний та критеріальний підходи.

Доведено, що політичні цінності функціонують у суспільній структурі як ідеї-цінності соціальних груп, спільнот та їх політичних представництв. Як такі вони можуть становити основу державно-управлінських цінностей, якщо їх носії стають суб'єктами державної влади. У цьому сенсі державно-управлінські цінності можна назвати ідеями реалізації політичних потреб певних суб'єктів: будь-то людина або соціальна група, або політична партія, або суспільство в цілому.

Управлінські цінності можуть бути виявлені за допомогою суб'єктного критерію, що включає переваги, які можуть мати соціальні спільноти завдяки реалізації цих цінностей. ціннісний утилітаризм державний гуманізм

Утилітарний підхід у нормативно-політичній теорії достатньою мірою спрямовується на обґрунтування ціннісної парадигми сучасного державного управління, акцентуючи увагу на ідеї суспільного блага як головній меті діяльності держави в суспільстві. Водночас у сучасних утилітаристських школах відсутня єдина думка про зміст ідеї суспільного блага і механізми її реалізації в процесі управління державою.

Разом з тим основи теорії утилітаризму не узгоджуються із сучасними підходами до усвідомлення місця і ролі прав людини (як окремо взятої особистості) у формуванні демократичних основ політичної системи та ціннісних засад державного управління. Як доводить практика внутрішньої і зовнішньої політики держав, що культивують демократію, однак у своїй урядовій політиці часто вдаються до утилітаристських міркувань, зловживання ідеєю суспільного блага часто призводить до прямо протилежних наслідків.

На сучасному етапі розвитку системи державного управління в Україні недоліки утилітарного підходу, до якого держава просто змушена вдаватися через недорозвиненість ринкової економіки, частково зменшуються за рахунок більш активного залучення громадськості до процесу прийняття управлінських рішень. У цьому разі виключно утилітаристські розрахунки доповнюються і коригуються шляхом урахування громадської думки з того чи іншого приводу, а цінності споживання співвідносяться з ідеальними цінностями суспільства.

Гуманістичні ідеї державного управління започатковуються ще в працях античних мислителів і, зрештою, втілюються в основоположних правових документах світового масштабу. В процесі формування ціннісної системи сучасного державного управління в країнах розвиненої демократії починає домінувати гуманістична парадигма. В той час як теорія утилітаризму розглядає суспільне благо виключно як добробут, в основу гуманістичної парадигми покладено ідею домінування природних прав людини і їх забезпечення як головної мети суспільно значимої діяльності демократичної держави.

Ключовим етапом впровадження гуманістичних цінностей в системі сучасного державного управління України є процес усвідомлення беззаперечної ваги цих цінностей насамперед керівною елітою держави. Наступним етапом має стати свого роду “очищення” кадрового складу державно-управлінської системи України від ціннісних нашарувань тоталітарного суспільства, однак цей процес не слід розуміти суто механістично - як усунення з посад старих управлінських кадрів і заміну їх новими (носіями гуманістичної ідеології). В українських реаліях це небезпечна політико-популістська утопія.

Вирішення проблеми полягає у комплексному підході до селекції управлінських кадрів у поєднанні з цілеспрямованим освітньо-виховним процесом, одне з ключових місць у якому мають посідати заходи із забезпечення власної правової захищеності державних службовців як професіоналів і носіїв державної влади.

У третьому розділі - “Становлення ціннісних параметрів державного управління в сучасній Україні” - висвітлено особливості еволюції ціннісних засад буття сучасного українського суспільства; ціннісні механізми функціонування політичної еліти в умовах подальшого розвитку громадянського суспільства України; сучасний стан і механізми формування демократичної системи професійних цінностей політичної еліти в Україні; соціально-ціннісні засади розвитку національної свідомості державних службовців України.

У розділі показано, що саме ціннісні орієнтири професійної поведінки визначають політичний “портрет” політичної еліти. Але при цьому вони досить мало залежать від форми правління, співвідношення сил та конфігурації влади. Більше того, система цінностей влади сама визначає ці політичні параметри державного життя, оскільки, як показує історичний досвід, жодні зовнішні обставини чи статусні зобов'язання посадовців неспроможні так постійно впливати на рішення, які вони приймають, як власні внутрішні переконання й цінності, уявлення про те, що припустимо і що неприпустимо в політиці. Не що інше як система політичних цінностей кристалізує й тиражує зразки політичної поведінки.

У сучасній Україні ціннісні орієнтири політичної еліти відображають не тільки прогресивні способи державного управління, а й традиції радянського періоду розвитку і навіть досвід інших, більш ранніх етапів вітчизняної історії.

В системі професійних цінностей вітчизняної політичної еліти виявлено парадокс “прагматичної згоди” з основною масою суспільства щодо зневажливого ставлення до права як базової цінності державного управління. Така солідарність політичної еліти з основною масою населення у запереченні цінності права підтримується й домінуванням подвійних стандартів відповідальності. Ці стандарти призводять до уникнення будь-якої реальної відповідальності перед суспільством керівниками різних рівнів.

До пріоритетних механізмів налагодження конструктивної суб'єкт-об'єктної взаємодії політичної еліти України у формуванні її професійних цінностей належать: раціональне збалансування суспільно-політичних інтересів; зміна парадигми сприйняття політики як такої. Розуміння політики як технології досягнення суспільно визначених цілей зумовлює встановлення чітких, зрозумілих кожному правил участі суспільства в управлінні державою, кардинальну зміну управлінської культури, самої філософії державного управління; розвиток соціальних механізмів “природного” виділення “кращих людей”, оскільки суспільство не може функціонувати, не виносячи на поверхню те найкраще, що народжується в його середовищі; підвищення ефективності системи політичної та правової освіти населення й професійної підготовки управлінських кадрів тощо.

Патріотизм та ідея служіння народові, безсумнівно, посідають чільне місце в системі моральних орієнтацій і професійних цінностей службовців демократичної суспільно орієнтованої держави. Поряд з цим у сучасній Україні система цінностей державного управління виявляється спотвореною внаслідок впливу численних факторів, у тому числі: проявів рудиментарної свідомості радянської гіперінтернаціоналістської свідомості; історичних наслідків територіальної, національної та політичної подрібненості України в недалекому минулому; сучасних ризиків і загроз глобалізації; гуманітарно-ціннісного відставання масової суспільної свідомості тощо.

Нова модель управління суспільним розвитком має базуватися на принципах прозорості, під якими розуміємо право кожної людини знати, де й ким приймаються політичні та державно-управлінські рішення, скільки і на що витрачаються кошти держави, адже це є життєво необхідною запорукою функціонування відкритого, ринкового і демократичного суспільства (див. рисунок).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізми взаємодії громадянського суспільства і політичної еліти в процесі демократизації державного управління

Система державно-управлінських цінностей у процесі взаємодії із своїм носієм (державно-управлінською елітою), виступаючи щодо останнього регулятором і водночас об'єктом впливу, таким чином може проявлятися як самодостатня й замкнена, уповільнювати свій розвиток, не відповідати вимогам часу й потребам громадянського суспільства.

Аналіз літературних джерел і суто теоретико-логічні міркування щодо проблеми формування, дії та взаємодії ціннісних механізмів демократизації системи державного управління, незважаючи на глибокий евристичний зміст отриманих висновків дослідження, не дали змоги повною мірою відобразити цілісну модель соціально-ціннісних механізмів державно-управлінських відносин: визначити місце і роль, питому вагу і дієвість того чи іншого з названих ціннісних механізмів. Потреба у завершенні комплексного системного дослідження спонукала автора здійснити емпіричну верифікацію отриманих результатів та уточнити їх зміст шляхом розгортання експериментального дослідження, результати якого відображено в наступних розділах.

У четвертому розділі - “Пріоритети розвитку соціально-ціннісної бази державного управління в Україні” - розкрито поняття і сутність базових соціально-ціннісних категорій системи державного управління, зокрема: категорію “відповідальність” показано як визначну ціннісну детермінанту державно-управлінських відносин, а категорію “взаємодія” - як суспільно-ціннісний механізм формування демократичної системи державного управління. В розділі дається уявлення про соціально-ціннісний зміст категорії “професіоналізм” у сучасному державному управлінні.

Визначено ряд соціально-ціннісних критеріїв, які водночас виступають як чинники і виміри ступеня демократичності державно-управлінських відносин та сприяють вирішенню завдань підвищення якості державного управління в Україні. Як свідчить європейський досвід, існує певна система таких критеріїв. Серед них особливо виділяють: професіоналізм, взаємодію, відповідальність, які в комплексі закладають підвалини соціально-ціннісної системи демократичного державного управління. Дослідження цих ознак як у їх системному вимірі, так і окремо взятих, особливо в умовах сучасної України, показало, що вони ще потребують утвердження в процесі приведення системи державного управління у відповідність з демократичними нормами і процедурами. Вирішення цього завдання слід розглядати й у контексті євроінтеграційного курсу України як одну з передумов і чинників його успішної реалізації.