Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

КОБРИНСЬКИЙ ВІТАЛІЙ ЮРІЙОВИЧ

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент ЛІПКАН Володимир Анатолійович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри міжнародних відносин та національної безпеки

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор КУРИЛО Володимир Іванович, Національний університет біоресурсів і природокористування України, декан юридичного факультету

кандидат юридичних наук СУСЛІН Сергій Валентинович, Національна академія Служби безпеки України, начальник кафедри адміністративного та міжнародного права

Захист відбудеться 18.03. 2009 р. о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.007.03 у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий 28 грудня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема безпеки на початку ХХІ століття набула універсального змісту, а разом із нею постала необхідність у налагодженні ефективного державного контролю у даній сфері. Для українського суспільства питання забезпечення національної безпеки постали особливо гостро, що пояснюється наявністю таких проблем як: необхідність створення сприятливих умов для подальшого розвитку українського суспільства та держави; необхідність збереження територіальної цілісності держави; існування перманентної політичної та економічної кризи; порушення прав і свобод людини і громадянина в Україні та за її межами; зростання рівня злочинності та корупції; поширення загрози тероризму, неконтрольованого розповсюдження зброї та наркотиків; загрозливий стан довкілля; значне ускладнення демографічної ситуації.

Докорінна зміна суспільних відносин згідно з цілями та принципами організації демократичної, соціальної, правової держави, оновлення системи норм права й розвиток на їх фундаменті принципово нового способу функціонування державного апарату, який відповідає вимогам законності, неможливі без належної організації і здійснення державного контролю у сфері національної безпеки України.

У зв'язку з розвитком безпекових відносин постає проблема вдосконалення передусім державного контролю у сфері національної безпеки і відповідного оновлення законодавства, чіткішого визначення адміністративно-правового статусу суб'єктів його здійснення.

При написанні дисертаційного дослідження автор широко використовував праці вчених у галузі адміністративного права, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, В.Г. Афанасьєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, А.С. Ківалова, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, Є.Б. Кубко, О.В. Кузьменко, В.І. Курила, Б.М. Лазарева, Л.Ф. Морозова, Н.Р.Нижник, В.І. Олефіра, В.Ф. Опришка, О.П.Полінця, В.П. Портнова, П.М. Рабіновича, В.І Ремньова, Л.А. Савченко, А.О.Селіванова, А.І. Сироти, С.Г. Стеценка, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, М.М.Тищенка, Р.Й. Халфіної, В.В. Цвєткова, В.Є. Чиркіна, В.О. Шамрая, Ю.С. Шемшученка, В.С. Шестака, В.К. Шкарупи, К.В. Шоріної, Вагомою джерельною базою слугували також роботи з безпекової тематики, зокрема: В.П. Горбуліна, В.А. Ліпкана, М.І. Панова, Г.О. Пономаренко, Г.П. Ситника.

Утім, незважаючи на наявність численних наукових досліджень, присвячених проблематиці державного контролю, поза науковим обігом залишилася сфера державного контролю у сфері національної безпеки України, адже ефективне функціонування системи національної безпеки України безпосередньо пов'язане із оптимальним розподілом контрольних повноважень між суб'єктами державного контролю, усуненням дублювання і паралелізму в їхній роботі.

Відсутність адекватного розуміння та наукового опрацювання зазначених питань у теорії адміністративного права зумовлюють актуальність даної теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до „Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років”, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 року № 755.

Дисертація є складовою частиною «Основних напрямів наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005-2010 роки» (п.1.3.6) (рішення вченої ради від 17 травня 2005 року, протокол №7), а також річних планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ та, замовлень галузевих служб і підрозділів ОВС (п.21).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень юридичної науки, узагальнення правозастосовної діяльності контролюючих органів, аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства та досвіду роботи контролюючих органів розробити та надати науково обґрунтовані пропозиції щодо підвищення ефективності державного контролю у сфері національної безпеки України.

Досягненню мети дисертаційного дослідження слугуватиме вирішення таких завдань:

визначити рівень розробленості адміністративно-правових наукових досліджень державного контролю у сфері національної безпеки України;

визначити поняття державного контролю через виділення підходів до його визначення, а також відмежування від інших споріднених понять;

здійснити класифікацію принципів контролю і відповідно принципів державного контролю у сфері національної безпеки;

здійснити класифікацію державного контролю у сфері національної безпеки України;

проаналізувати стан державного контролю у сфері національної безпеки України на сучасному етапі та визначити його суб'єкти;

виявити тенденції розвитку державного контролю у сфері національної безпеки України;

визначити підходи до формування Концепції державного контролю у сфері національної безпеки України

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час організації та здійснення державного контролю у сфері національної безпеки України.

Предметом дослідження є державний контроль у сфері національної безпеки України.

Методи дослідження. Методологічна основа дослідження складається із сукупності наукових методів, які в комплексі застосовуються для вирішення завдань дослідження та досягнення його мети. Базовою методологічною основою став загальнонауковий системний підхід, який обґрунтовує взаємозв'язок і взаємообумовленість соціальних процесів та суспільних явищ як елементів системи.

За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено шляхи становлення і розвитку державного контролю у сфері національної безпеки, етапи формування і трансформації їхніх контрольних повноважень (п. 1.1). Формально-логічний та соціологічний методи дозволили визначити роль та місце державного контролю в державному управлінні, їх значущість для суспільства, а також стали у нагоді при дослідженні особливостей категорійного апарату вітчизняного адміністративного права (п. 1.2). Статистичний та порівняльно-правовий методи використовувалися для окреслення напрямків удосконалення правових засад і практики застосування суб'єктами контролю своїх повноважень (п. 3.1). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначені сутність, загальні та особливі риси державного контролю (п. 2.2). Метод порівняльно-правового аналізу було покладено в основу аналізу та співставлення національного та зарубіжного законодавства щодо здійснення державного контролю, що уможливило наново переосмислити вітчизняний досвід адміністративно-правового регулювання контролю у сфері національної безпеки (пп. 3.1, 3.2). За допомогою формально-юридичного методу досліджувалися норми як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства, з'ясовувалися зміст і значення використаних у них термінів, обґрунтовувалися висновки і пропозиції щодо їх зміни та доповнення (п. 3.1). Структурно-функціональний метод сприяв аналізу повноважень суб'єктів контролю у сфері національної безпеки, виявленню недоліків в їхній спільній діяльності, визначенню напрямів удосконалення спільної діяльності (п. 2.2). За допомогою герменевтичного методу встановлювалася текстуальна сутність нормативних приписів законодавчих актів щодо правового статусу учасників суспільних відносин, що виникають у процесі державного контролю у сфері національної безпеки (п. 2.2). За допомогою соціологічного методу було з'ясовано позиції і думки практиків у сфері державного контролю щодо сучасного рівня національної безпеки, ефективності контрольних заходів, що їх вживають органи державної влади, а статистичний метод дозволив їх узагальнити поряд із результатами вивчення матеріалів проведення заходів контролю. Завдячуючи аксіоматичному методу, були визначені вихідні параметри дослідження; індуктивний та дедуктивний методи застосовувалися при узагальненні та аналізі емпіричної інформації з тематики дослідження (п. 2.2). Історичні аспекти становлення системи державного контролю у сфері національної безпеки України досліджувалися на підставі порівняльно-ретроспективного, історико-генетичного методів, а також методів екстраполяції і факторного аналізу (п. 1.2). Прогностичний аналіз, що передбачав виявлення тенденцій розвитку системи державного контролю у сфері національної безпеки України, здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії. Інформаційна і теоретична бази дослідження складаються з національного і зарубіжного законодавств, підзаконних нормативно-правових актів, міжнародних документів, що стосуються предмета дослідження (п. 3.1).

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності РНБОУ (проаналізовано масив із 153 рішень за 2005-2008 роки); анкетування 305 осіб працівників служб безпеки в м. Києві щодо проблеми державного контролю у сфері національної безпеки України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, що присвячене питанням державного контролю у сфері національної безпеки України. Проведене дослідження системи органів, які здійснюють державний контроль у сфері національної безпеки та вивчення їхнього правового статусу дало можливість дисертанту сформулювати та аргументувати основні положення, що відображають новизну дослідження, зокрема:

уперше:

– запропоновано новий вид контролю за критерієм суб'єкта здійснення -- безпековий, тобто контроль, що здійснюється Радою національної безпеки і оборони України;

– проведено розмежування термінів „контроль” і „моніторинг”. Контроль відносно моніторингу є ширшим поняттям, оскільки останній позбавлений втручання у безпосередню оперативну діяльність підконтрольного об'єкта;

– здійснено класифікацію підходів до визначення понять: 1) контролю, 2) державного контролю; 3) державного нагляду; 4) моніторингу;

– розроблено підхід до формування принципів контролю, який має будуватись на органічному синтезі загальних принципів контролю і принципів діяльності суб'єкта контролю, а також згруповано їх на п'ять основних груп;

дістало подальшого розвитку:

– формулювання базових категорій та понять державного контролю: принцип контролю, принципи державного контролю у сфері національної безпеки;

– формування класифікації принципів контролю;

– наявні форми та види державного контролю у сфері національної безпеки України;

– класифікація видів державного контролю у сфері національної безпеки України;

– інтерпретація державного контролю у сфері національної безпеки як фундаментальної функції держави;

– розроблення складових теоретичної концепції державного контролю у сфері національної безпеки України (принципи, види, форми та методи);

– уточнення ступеня дослідженості проблеми державного контролю у сфері національної безпеки України;

– аргументація необхідності формування контрольної гілки влади;

удосконалено:

– розроблено авторський проект Закону України „Про Комітет державного контролю у сфері національної безпеки України”;

– пропозиції щодо внесення змін та доповнень до законодавства України щодо адміністративно-правового регулювання державного контролю у сфері національної безпеки України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, які містяться у дисертації використані:

у правотворчій діяльності -- для вдосконалення відповідних нормативно-правових актів, зокрема Закону України „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” (акт впровадження з Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України (акт №04-19/14-871 від 14 квітня 2008 р.)), при розробленні та затвердженні Закону України „Про Концепцію державного контролю у сфері національної безпеки України”, „Про Комітет державного контролю у сфері національної безпеки України”; інших законодавчих та нормативних актів;

у правозастосовній діяльності -- при організації та здійсненні державного контролю у сфері національної безпеки (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Черкаського обласного військового комісаріату (акт №42-537 від 05 березня 2008 р.));

у науково-дослідній діяльності -- для проведення подальших досліджень проблем як державного, так і недержавного контролю у сфері національної безпеки;

у навчально-методичному процесі -- при підготовці розділів підручників та навчальних посібників із таких дисциплін, як адміністративне право, державний контроль, основи національної безпеки, при викладанні вказаних дисциплін; а також для підвищення рівня правової освіти населення ( акт про впровадження наукових розробок дисертаційного дослідження у навчальний процес Навчально-наукового інституту менеджменту безпеки Університету економіки та права „КРОК” від 27 лютого 2008 р.).

Сформульовані і аргументовані у дисертації теоретичні положення, висновки і пропозиції були використані при викладанні навчальної дисципліни „Адміністративне право України” у Київському міжнародному університеті.

Особистий внесок здобувача. Дисертація „Державний контроль у сфері національної безпеки України” є завершеною, самостійною науковою працею, а використані в дисертації роботи подаються з обов'язковим посиланням на них. Сформульовані теоретичні положення, висновки, пропозиції ґрунтуються на особистих дослідженнях, аналізі та критичному осмисленні наукових і нормативно-правових джерел, узагальненні практики застосування законодавства України.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації обговорено на засіданні кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ і оприлюднено на відповідних науково-практичних конференціях: „Присвяченої Дню науки” (м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ, 19-20 травня, 2006 рік); „Проблеми національної та міжнародної безпеки” (м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ 27 квітня, 2007 рік); „Присвяченої Дню науки” (м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ, 18-19 травня, 2007 рік).

Публікації. Основний зміст дисертаційного дослідження відображено в дев'яти публікаціях, у тому числі в п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається з переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, висновків, 8 додатків на 26 сторінках, списку використаних джерел (256 найменувань на 24 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 209 сторінок, з них загальний обсяг тексту -- 159.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, використані методи, висвітлено наукову новизну роботи, її значення у практичній, науково-дослідній та навчально-науковій діяльності, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації.

Розділ 1 „Теоретико-правові засади державного контролю у сфері національної безпеки України” складається з двох підрозділів і присвячений висвітленню теоретичних і методологічних аспектів державного контролю в аналізованій сфері, дослідженню стану наукової розробленості теми, визначенню поняття державного контролю та його відмежування від інших споріднених понять.

У підрозділі 1.1. „Аналіз стану розробленості адміністративно-правових наукових досліджень державного контролю у сфері національної безпеки” подається аналіз стану розробленості адміністративно-правових наукових досліджень державного контролю у сфері національної безпеки.

Рівень наукових розробок із державного контролю у досліджуваній сфері є недостатнім порівняно з потребами українського суспільства та іншими європейськими країнами. Здебільшого українські наукові розвідки присвячені розгляду державного контролю як цілісного екзистенціального феномену, натомість його застування у такій важливій сфері як національна безпека не знаходить свого адекватного відображення.

Здійснений системний аналіз українських і зарубіжних науково-практичних джерел за темою дослідження, привів до висновку: автори дедалі частіше підкреслюють пріоритетність у системі національної безпеки такого виду контролю як громадський, оминаючи увагою вагому і пріоритетну складову системи контролю -- державний контроль. Більше того, Ухвалення Стратегії, національної безпеки України, в якій у п. 4.3. визначаються принципи і механізми державного та громадського контролю реалізації Стратегії спричинили потребу розроблення теми державного контролю, його класифікації на види, форми, методи, що сприятиме виробленню уніфікованого розуміння цих понять у нормативних актах, і відповідно позитивно вплине на діяльність контролюючих суб'єктів і проведення ними спільних контрольних дій.

Проведений аналіз стану адміністративно-правових наукових досліджень, присвячених проблематиці державного контролю, дозволив дійти до таких висновків. Нині вже є достатньо розробленими як теоретичні проблеми контролю, так і різні його аспекти, сформовано методологічний інструментарій досліджень контролю у різних сферах життєдіяльності. Утім, галузеві праці з державного контролю здебільшого зосереджені на такому його виді як фінансовий (бюджетний, валютний, податковий). Водночас поза увагою лишаються чисельні інші види контролю, за критерієм сфері адміністративно-правового регулювання. Серед них і сфера національної безпеки.

У підрозділі 1.2. „Поняття державного контролю” досліджується поняття державного контролю. Акцентовано увага на методологічному підході до визначення поняття державного контролю. Констатовано, що, в переважній більшості випадків, у науковій літературі спершу відбувається репрезентація розуміння дослідником самого поняття, а потім надається до нього коментар задля обґрунтування чи пояснення доцільності існування у межах визначення певної термінології, що відображає його внутрішню логіку.

На противагу цьому підходу, нами спочатку були проаналізовано підходи до визначення поняття контролю, державного контролю, здійснено відмежування поняття державного від інших споріднених із ним понять, зокрема понять державного нагляду і моніторингу. Після цього, органічним результатом дослідження стало висування авторського бачення поняття державного контролю. Адже чітко визначений категоріально-понятійний апарат дослідження є репрезентантом авторської позиції щодо конкретної наукової проблеми і дозволяє здійснювати науковий аналіз, послуговуючись сучасним методологічним інструментарієм.

Для здійснення класифікації підходів до визначення даного поняття, аналізувалося дві основні групи джерел: 1) наукові джерела (дисертаційні дослідження, монографії, енциклопедії); 2) нормативно-правові джерела (закони, підзаконні нормативні акти, Укази та Розпорядження Президента, Постанови Кабінету Міністрів України).

Зокрема в рамках першої групи було виділено такі підходи до визначення поняття «контроль»: 1) контроль як функція управління, спосіб або засіб забезпечення законності; 2) контроль -- перевірка відповідності об'єкта встановленим правилам (нормам, стандартам тощо); 3) недоцільність звуження контролю лише до способу забезпечення законності і дисципліни; 4) контроль -- діяльність із спостереження та перевірки, попередження та виправлення можливих помилок (відповідності, обґрунтованості тощо); 5) ототожнення контролю і нагляду; 6) контроль є засобом оцінки досягнення мети; 7) контроль є стадією управлінського циклу; 8) контроль -- метод управління.

Також було виділено різні підходи до визначення поняття контролю і в рамках здійснення аналізу нормативних джерел. Зокрема: 1) контроль - вирішальний вплив; 2) контроль - перевірка відповідності (правилам, нормам, стандартам тощо); 3) контроль - система дій, комплекс заходів; 4) контроль є функцією управління; 5) контроль ототожнюється із наглядом; 6) контроль ототожнюється із процесом забезпечення додержання законодавства; 7) контроль - володіння часткою.

Разом із цим, здійснений синхронний аналіз основних підходів до визначення поняття „державний контроль” уможливив констатувати, що при розробленні конструкції поняття „державний контроль” законодавцем не враховано атрибутивних ознак поняття „контроль”, яке: 1) є родовим щодо поняття „державний контроль”; 2) вже є визначеним у численних нормативних актах. Звідси дисертантом було зроблено висновок про відсутність послідовності і наступності у формуванні термінологічного законодавчого апарату у даній сфері. Це, у свою чергу, потребує проведення подальших наукових досліджень поняття державного контролю, адже нині межа, за якою можна чітко відрізнити державний контроль від державного нагляду, державного обліку та державного моніторингу чітко не простежується. І якщо останні два види діяльності органів держави не включають у себе перевірку відповідності, то щодо перших двох постає потреба у чіткому з'ясуванні, передусім на законодавчому рівні, їхніх відмінних рис.

Аргументацією наших поглядів, став аналіз поняття „державний нагляд”, що міститься у нормативно-правових актах, із наступним виділенням основних підходів до його визначення: 1) державний нагляд -- діяльність із метою перевірки дотримання законодавства, вимог, стандартів, норм і правил; 2) державний нагляд -- дотримання заходів; 3) державний нагляд -- виявлення і попередження правопорушень, тобто, фактично, державний нагляд законодавцем ототожнюється із державним контролем.

Здійснений аналіз із наступним синтезом даних підходів уможливив констатувати: головне, що відрізняє контроль від нагляду -- це те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також те, що контролюючі органи (але не прокуратура) мають право самостійно притягувати винних до юридичної відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності і є, на переконання автора, основною відмінністю контролю від нагляду.

Автором було також відзначено, що в рамках з'ясування змісту поняття державного контролю і його відмежування від інших споріднених понять автори почасти обмежуються співвідношенням понять „контроль” і „нагляд”, оминаючи увагою ще одне споріднене із ними поняття „моніторинг”. Дана прогалина була усунена в рамках нашого дисертаційного дослідження.

Проводячи синтез визначень поняття моніторингу, згрупованих за трьома основними напрямами, ми виділили такі ознаки ,що описують зміст діяльності моніторингу: спостереження; збирання; оброблення; накопичення; збереження (архівування); передавання; аналіз; оцінка; прогноз; відстеження; виявлення; відбір; встановлення тенденцій (визначення динаміки).

Наслідком теоретичних напрацювань стало таке визначення поняття державного контролю у сфері національної безпеки -- діяльність державних органів зі спостереження за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта з метою: отримання повної, об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо виявлення, попередження і припинення правопорушень у сфері національної безпеки (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю); надання допомоги суб'єкту забезпечення національної безпеки в поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до відповідальності винних осіб. У демократичному суспільстві він є однією з найважливіших функцій державного управління національною безпекою.

Розділ 2 „Адміністративно-правова концепція державного контролю у сфері національної безпеки України” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей державного контролю безпосередньо у сфері національної безпеки України.

У підрозділі 2.1. „Принципи контролю у сфері національної безпеки України” аргументується актуальність дослідження даного питання, яка полягає у недостатньо чіткій сформованості концепції у галузевих дослідженнях щодо визначення принципів контролю у сфері національної безпеки; досліджується підґрунтя виникнення необхідності дослідження принципів контролю у цій сфері. Проведений нами аналіз даних принципів уможливив дійти до такого висновку: відсутність науково обґрунтованих критеріїв поділу принципів спричинює законодавчу невизначеність і призводить до неточностей, як у самому законі, так і у правозастосовній практиці. У теоретичній площині це призводить, з одного боку, до повної свободи дій і думок дослідників, які висувають власні подеколи мало аргументовані гіпотези, а з іншого -- унеможливлює вести дискусію, адже відсутній її предмет. Проведений нами контент-аналіз уможливив виділити щонайменше шістдесят загальних принципів контролю. Причиною такої розмитості самого підходу є волюнтаристське ставлення до можливості суб'єктивного постулювання як видів принципів, так і самого змісту принципу контролю. У практичній -- спричинює різні підходи і тлумачення норм права, і, як наслідок, значно знижує рівень контролю, а в цілому його ефективність.

Запропоновано авторське визначення поняття принцип контролю: закономірність, відносини або взаємозв'язок суспільно-політичної природи та інших груп елементів контролю, виражену у вигляді наукового положення, закріпленого у нормативно-правовому акті і такого, що застосовується у теоретичній та практичній контрольній діяльності. Відповідно принципи контролю у сфері національної безпеки -- основоположні начала, на яких базуються дії контролюючих суб'єктів, щодо підконтрольних об'єктів для досягнення цілей контролю з метою створення сприятливих умов для ефективного функціонування системи контролю у сфері національної безпеки; закономірності, відносини або взаємозв'язки у сфері національної безпеки та інших груп елементів системи контролю, виражені у вигляді наукового положення, закріпленого у нормативно-правовому акті і такого, що застосовується у теоретичній та практичній контрольній діяльності.

При дослідженні проблематики класифікації принципів контролю нами пропонується виділяти три їх групи за критерієм діяльності: 1) загальні принципи діяльності суб'єкта контролю (складаються з принципів діяльності самого суб'єкта і, принципів його діяльності як органу відповідної гілки влади); 2) міжгалузеві принципи державного контролю (утворюються синтезом загальних принципів права і державного управління відповідно до предметної специфіки контрольної діяльності); 3) галузеві принципи контролю (у нашому випадку: принципи контролю у сфері національної безпеки).

Зважаючи на викладене, відповідно до мети дисертаційного дослідження, сформовано систему принципів державного контролю у сфері національної безпеки, які умовно можна розділити на п'ять груп: загальноправові принципи (верховенства права, неухильного дотримання вимог законодавства, яким регулюються діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки України; підзвітності уповноважених посадових осіб суб'єктів забезпечення національної безпеки громадянському суспільству; відповідальності компетентних посадових осіб, за ефективність здійснення контрольної діяльності; судового захисту прав суб'єктів державного контролю); інформаційні (прозорості здійснення контролю; відкритості інформації про діяльність суб'єктів контролю, що не становить державну та іншу, передбачену законом, таємницю з урахуванням визначеної законами специфіки діяльності суб'єктів забезпечення національної безпеки; відповідальності посадових осіб за своєчасність, повноту і достовірність інформації, що надається, та за належне реагування на звернення громадян і, громадських організацій, виступи у засобах масової інформації); управлінські (взаємодії та відповідальності суб'єктів державного контролю за реалізацію завдань контролю, його належне ресурсне забезпечення; чіткого розмежування контрольних функцій між суб'єктами контролю); фінансово-економічні (ефективності державного контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів у сфері національної безпеки); приватні (деполітизація та деідеологізація контролю. Службові (посадові) особи, здійснюючи функції контролю у сфері національної безпеки, не можуть бути зв'язані рішеннями політичних партій чи громадських організацій (принцип політичного нейтралітету); відповідності контрольної діяльності національним інтересам; професіоналізація контролю у сфері національної безпеки; повага українського суспільства до суб'єктів державного контролю).

У підрозділі 2.2. „Види, форми та методи контролю у сфері національної безпеки України” проаналізовані види, форми та методи контролю у сфері національної безпеки України. Визначено, що за умов сьогодення актуалізується питання не лише удосконалення діяльності окремих контролюючих органів, а й створення системи контролю у сфері національної безпеки, передусім державного. Окрема увага має бути приділена унормуванню повноважень, визначенню адміністративно-правового статусу у сфері контролю та, посиленню нормотворчого контролю серед суб'єктів його здійснення.

Одним із напрямів розв'язання цього завдання має стати розроблення і ухвалення „Концепції державного системного контролю у сфері національної безпеки”. Більше того, доцільно при Кабінеті Міністрів України утворити також Державну службу нормопроектного забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України, одним із основних завдань якої має стати розроблення концептуальних засад реалізації та контролю за реалізацією політики національної безпеки.

Постановка проблеми в даному контексті, а також наведена аргументація підштовхнули нас до висновку про необхідність формування центрального органу контролю у цій сфері. На рівні держави таким органом пропонується визнати Раду національної безпеки і оборони України, яка має здійснювати надвідомчий, зовнішній контроль. Крім того, введено в науковий обіг для означення даного виду контролю нове поняття -- безпековий контроль.

Відповідно на рівні відомчого контролю центральним суб'єктом пропонується визнати віце-прем'єр-міністра, що курує силові структури та оборонно-промисловий комплекс, відповідно уточнивши його повноваження, а також утворивши з метою реалізації цілей контролю та ефективної його діяльності у кожному з суб'єктів забезпечення національної безпеки служби внутрішнього контролю.

Здійснений нами аналіз наукових джерел уможливив дійти висновку, що серед дослідників контролю спостерігається плутанина в розумінні форм і методів контролю. Відтак, було обрано позицію, згідно з якою будь-який метод повинен ззовні виявлятися у якійсь формі, оскільки жоден метод об'єктивно не може існувати сам по собі, тобто без певної форми. Тому ці два визначення по суті є такими, що взаємно доповнюють одне одне.

Розгляд методів контролю уможливив виділити їх дві групи: 1) методи державного управління; 2) спеціальні методи контролю, що є притаманними саме сфері національної безпеки і детерміновані повноваженнями контролюючого суб'єкта. Результатом узагальнення і синтезу викладених положень в дисертації стала відпрацювання позиції, згідно з якою специфіка діяльності контрольних органів полягає у тому, що передусім враховуються не спеціальні методи контролюючого суб'єкта, а сфера дії підконтрольного об'єкта, його обсяг повноважень і компетенція у сфері національної безпеки України. державний контроль національний безпека

У розділі 3 „Напрями удосконалення державного контролю у сфері національної безпеки України” проаналізовано тенденції розвитку державного контролю у даній сфері, а також подано пропозиції щодо змісту проекту Концепції державного контролю у сфері національної безпеки України.

У підрозділі 3.1. „Тенденції розвитку державного контролю у сфері національної безпеки України” дослідивши тенденції державного контролю в аналізованій сфері, визначені чинники, які негативно впливають на здійснення державного контролю у сфері національної безпеки: численність видів державного контролю у сфері національної безпеки, і як наслідок дублювання повноважень і паралелізм в їхній діяльності; відсутність оптимальної уніфікованості правового статусу суб'єктів державного контролю, що є наслідком невиправдано великої кількості органів, які здійснюють державний контроль; нераціональне використання ресурсів; систематичне порушення виконавської дисципліни; безвідповідальність самих суб'єктів державного контролю за неправильні рішення, адже відсутність правової регламентації адміністративно-правового статусу даних органів не дає можливості законодавчо передбачати і закріпляти відповідальність самих суб'єктів контролю за невірно прийняте рішення; реалізація не у повній мірі нормативних актів у сфері національної безпеки, що унеможливлює гарантування визначеного у Стратегії національної безпеки України і Законі України „Про основи національної безпеки України” рівня національної безпеки; відсутність ефективної правової регламентації контрольної діяльності держави у сфері національної безпеки, адже проведений нами аналіз законодавчих актів уможливлює висновок, що забезпечення державного контролю у сфері національної безпеки здійснюється не на основі законодавства і тим більше не відповідно до єдиного закону, а на підставі численних, неконкретних і почасти відомчих нормативних актів; невизначеність із конкретними повноваженнями суб'єктів державного контролю; відсутність науково обґрунтованої методики здійснення контрольних заходів у сфері національної безпеки; наявність ускладнень при здійсненні контролю за правоохоронними, розвідувальними і контррозвідувальними органами, які забезпечують національну безпеку, послуговуючись власними методами і формами роботи.

До основних тенденцій розвитку державного контролю, що мають стати передумовою формування контрольної гілки влади, можна віднести: підвищення ефективності державного контролю; централізація державного контролю; своєчасне і глибоке виявлення порушень; доведення до логічного завершення прийнятих рішень за результатами контролю; підвищення соціальної значущості державного контролю; ефективне використання можливостей по впливу на покращення рівня національної безпеки; професіоналізація сфери контролю, здійснення його професійними контролерами; розвиток спеціалізованого навчання, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадовими особами, на яких законом буде покладено обов'язок здійснення контролю; застосування апробованих на практиці ефективних форм і методів контролю; забезпечення зменшення витрат на здійснення контрольних заходів; формування оптимальної кількості суб'єктів державного контролю у сфері національної безпеки; підвищення превентивної функції контролю; формування координуючого органу контрольної діяльності суб'єктів контролю у сфері національної безпеки; збільшення взаємовпливу державного контролю і контролю, що його здійснюють органи, які не входять до державної влади, громадські організації, окремі громадяни тощо.

Відповідно до контексту національної безпеки інтерпретовано об'єктивні причини формування самостійної контрольної гілки влади, серед яких можна виділити: 1) реальний суверенітет народу передбачає, що народ через своїх представників не лише створює закони, організовує їхнє виконання, вирішує спори, але й здійснює контроль за цими процесами; 2) зовнішній для усіх гілок влади контроль дає найбільш об'єктивне уявлення про виконувані ними функції у сфері національної безпеки, повноту реалізації політики національної безпеки; 3) в умовах диверсифікації повноважень органів державної влади постає об'єктивна необхідність формування таких органів, для яких здійснення контрольної функції було б єдиною і основною функцією; 4) формування контрольної гілки влади дозволить здійснювати контроль за усіма суб'єктами забезпечення національної безпеки, включаючи Президента України, РНБОУ, розвідувальні, контррозвідувальні, правоохоронні та судові органи; 5) наявність контрольного органу у сфері національної безпеки підвищить ефективність судового контролю; 6) необхідність утворення інституту безпекового омбудсмена; 7) координація контрольної діяльності.

У підрозділі 3.2. „Підходи до формування Концепції державного контролю у сфері національної безпеки України” формуються підходи до проекту Концепції державного контролю у сфері національної безпеки. Зокрема, було обґрунтовано об'єктивну необхідність у систематизації законодавства України про контроль у сфері національної безпеки, нагальності його розмежування між собою та суміжними сферами життєдіяльності, запобіганні дублювання повноважень в аналізованій сфері. Наслідком цього має стати формування системи норм, спрямованих на моніторинг процесів у сфері національної безпеки, визначення принципів, пріоритетних цілей, завдань та механізмів державного контролю у сфері національної безпеки. Таким документом нами пропонується визнати Концепцію державного контролю у сфері національної безпеки України -- комплекс науково-обґрунтованих, офіційно затверджених на відповідному державному рівні заходів державної політики контролю у сфері національної безпеки.

До основних чинників, що обумовлюють необхідність розроблення документу концептуального характеру, належать: високий рівень правового нігілізму; відсутність контрольної гілки влади; дублювання повноважень серед суб'єктів контролю у сфері національної безпеки; зловживання важелями впливу один на одного суб'єктами контролю, часте блокування їхньої роботи -- несформованість механізму безпекового балансу механізму стримувань і противаг у сфері національної безпеки; громадська недовіра до державних контрольних органів, які своїми непрофесійними діями, подеколи зловживанням влади блокують і унеможливлюють подальшу діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки; суттєві прогалини кадрової політики, коли на посади у контрольних суб'єктах у сфері національної безпеки призначають не за фаховими знаннями і професійним досвідом роботи у даній сфері, а за відданістю тій чи іншій політичній партії чи окремій людині; наявність значної кількості відомчих нормативних актів, а також законів, що інколи суперечать один одному і тим самим унеможливлюють визначення чіткої предметної компетенції контрольних суб'єктів у здійсненні ними контрольних заходів у сфері національної безпеки тощо.

Головна мета Концепції -- забезпечити такий рівень національної безпеки, який би гарантував поступальний розвиток України, її конкурентоспроможність, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, подальше зміцнення міжнародних позицій та авторитету Української держави у сучасному світі. Досягнення цієї мети можливе шляхом реалізації державної політики контролю. Державна політика контролю у сфері національної безпеки формується і реалізується за умов, коли у сучасному світі нівелюється значення державних інституцій, надається першочергове значення демократичному цивільному контролю, спостерігається збільшення ролі громадських інституцій як у контролі, так і безпосередньо у забезпеченні національної безпеки.

Запропоновано наступну структуру Концепції державного контролю у сфері національної безпеки України: засади державного контролю у сфері національної безпеки; система і організація діяльності органів державного контролю у сфері національної безпеки; повноваження органів державного контролю у сфері національної безпеки України; процедурні засади державного контролю у сфері національної безпеки; правова основа здійснення державного контролю у сфері національної безпеки України; забезпечення державного контролю у сфері національної безпеки України; контроль і нагляд за діяльністю контролюючих органів; міжнародне співробітництво; відповідальність суб'єктів та об'єктів державного контролю; прикінцеві положення.

ВИСНОВКИ

У висновках викладено основні положення роботи, які відображають результат проведеного дослідження і мають теоретичне і практичне значення для адміністративного права, практики адміністративно-правового регулювання державного контролю у сфері національної безпеки України.

Констатовано, що сучасний стан забезпечення національної безпеки потребує покращення, одним із інструментів якого виступає підвищення ефективності державного контролю у сфері національної безпеки. Такий стан поєднаний із тим, що в адміністративно-правових роботах приділяється недостатня увагу питанням державного контролю у сфері національної безпеки.

У дисертації здійснено дослідження системи органів, які здійснюють державний контроль у сфері національної безпеки та вивчено їхній правовий статус. дало можливість дисертанту сформулювати та аргументувати основні положення. За результатами проведеного дослідження проблем державного контролю у сфері національної безпеки України вважаємо за необхідне сформулювати найбільш важливі та практично значущі, науково обґрунтовані, висновки.

1. Визначено ступінь наукової розробленості адміністративно-правових наукових досліджень державного контролю у сфері національної безпеки України. Аналізуючи стан наукових досліджень теми, ми дійшли висновку, що окремих дисертаційних досліджень, присвячених аналізу проблеми саме в проголошеному нами контексті немає. Водночас здійснений нами аналіз стану адміністративно-правових наукових досліджень, присвячених проблематиці державного контролю, дозволив дійти таких висновків. Нині вже є достатньо розробленими як теоретичні проблеми контролю, так і різні його аспекти, сформовано методологічний інструментарій досліджень контролю у різних сферах життєдіяльності. Утім, галузеві розвідки державного контролю здебільшого зосереджені на такому його виді як фінансовий (бюджетний, валютний, податковий, митний тощо). Водночас поза увагою лишаються численні інші види контролю, за критерієм у сфері адміністративно-правового регулювання. Серед них і сфера національної безпеки і, відповідно, безпековий контроль. Нині відсутні роботи з дослідження ключових проблем контролю у сфері національної безпеки, до вивчення державного контролю у сфері національної безпеки комплексно не застосовувався системний підхід, що не дало можливості сформувати систему контролю саме у розглядуваній сфері; не було здійснено класифікацію принципів контролю у сфері національної безпеки; не були достатньо вивчені види контролю у даній сфері; недостатньо вивчена специфіка видів, форм і методів контролю у сфері національної безпеки. Відсутній комплексний підхід до вивчення контролю у сфері національної безпеки України. Водночас, ухвалення Стратегії національної безпеки України, в якій визначаються принципи і механізми державного та громадського контролю реалізації Стратегії, зумовило потребу розроблення теми державного контролю, його класифікацію на види, форми, методи, що має сприяти уніфікованому розумінню цих понять у нормативних актах, і, відповідно, позитивно вплинути на діяльність контрольних суб'єктів, та на проведення спільних контрольних дій.

2. Визначено поняття державного контролю через виділення підходів до його визначення, а також відмежування від інших споріднених понять. Державний контроль -- діяльність державних органів зі спостереження за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта з метою: отримання повної, об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо виявлення, попередження і припинення правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю); надання допомоги підконтрольній структурі в поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до відповідальності винних осіб. У демократичному суспільстві він є однією з найважливіших функцій державного управління. Метою державного контролю є не тільки та не стільки виявлення недоліків, скільки їх своєчасне попередження та виправлення у роботі підконтрольного об'єкта, поновлення законності та дисципліни.

3. Здійснено класифікацію принципів контролю і, відповідно, принципів державного контролю у сфері національної безпеки. Здійснено класифікацію принципів контролю і відповідно принципів державного контролю у сфері національної безпеки. При дослідженні проблематики класифікації принципів контролю запропоновано виділяти три їх групи за критерієм діяльності: 1) загальні принципи діяльності суб'єкта контролю (вони складаються з принципів діяльності самого суб'єкта, принципі його діяльності як органу відповідної гілки влади); 2) міжгалузеві принципи державного контролю (утворюються синтезом загальних принципів права і державного управління відповідно до предметної специфіки контрольної діяльності); 3) галузеві принципи контролю (у нашому випадку: принципи контролю у сфері національної безпеки). У свою чергу систему принципів державного контролю у сфері національної безпеки умовно можна розділити на п'ять груп: загальноправові принципи; інформаційні; управлінські, фінансово-економічні; приватні.

4. Здійснено класифікацію державного контролю у сфері національної безпеки України. Зважаючи на те, що систему забезпечення національної безпеки прийнято розглядати крізь призму двох його складових: державної і недержавної, у свою чергу, запропонуємо поділ контролю у сфері національної безпеки на два основні види: державний і недержавний. Суб'єктами державного контролю у сфері національної безпеки, відповідно до Стратегії, здійснюють: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України в межах їхніх повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також центральні органи виконавчої влади України, Збройні Сили України та інші військові формування, правоохоронні і розвідувальні органи, утворені відповідно до законів України та інші органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації. Суб'єктами недержавного контролю у сфері національної безпеки виступають: органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян (громадські організації, політичні партії), професійні спілки, окремі громадяни, ЗМІ, приватний нотаріат; адвокатура; приватні детективні, охоронні та безпекові агентства; релігійні об'єднання, служби безпеки суб'єктів господарювання, козацтво; суб'єкти підприємницької діяльності. Запропоновано власний поділ державного контролю за критерієм суб'єкта на такі підвиди: загальнодержавний і відомчий. Причому загальнодержавний контроль можна поділити наступним чином: президентський, парламентський, урядовий, безпековий і судовий.

5. Проаналізовано стан державного контролю у сфері національної безпеки України на сучасному етапі та визначені його суб'єкти.. Ключова проблема здійснення державного контролю у сфері національної безпеки полягає у тому, що відсутній єдиний законодавчий акт, в якому були б викладені основи державної контрольної політики, мета, принципи, види, форми та методи її здійснення у сфері національної безпеки. Адже система забезпечення національної безпеки складається з численних суб'єктів, так само і система суб'єктів контролю за реалізацією без пекової політики також є розгалуженою. Кожен керується у цьому плані не єдиним документом, що формував би засади контрольної політики, а власними нормативними актами, які іноді відбивають специфіку діяльності цього суб'єкта, а не необхідність і природу контролю як такого. Одним із варіантів розв'язання даної проблеми, на наше переконання, має стати розроблення і ухвалення „Концепції державного контролю у сфері національної безпеки”. Водночас на даному етапі можливо розглядати і виділяти двох ключових суб'єктів контролю -- Раду національної безпеки і оборони України, яка має здійснювати надвідомчий, зовнішній контроль і, відповідно, увести в науковий обіг для означення даного виду контролю нове поняття -- безпековий контроль. Також на рівні органів виконавчої влади центральним суб'єктом контролю у сфері національної безпеки пропонується визнати віце-прем'єр-міністра, що курує силові структури та оборонно-промисловий комплекс, відповідно, уточнивши його повноваження, а також утворивши з метою реалізації цілей контролю та ефективної його діяльності у кожному з суб'єктів забезпечення національної безпеки служби внутрішнього контролю.