Правопреемство в российском праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Термин «правопреемство» употребляется чаше всего при характеристике гражданских правоотношений. На сегодняшний день в связи с развитием правового регулирования появилась необходимость рассмотрения правопреемства в различных отраслях российского права, но целостной концепции правопреемства, которую можно было бы распространить на все отрасли права, до настоящего времени не существует.

Актуальность исследования о вопросах правопреемства в государственном и муниципальном праве России обусловлена потребностью совершенствования норм о правопреемстве в государственном и муниципальном праве России.

Вопросами изучения правопреемства занимались:

- Рудакова Е.В., Буничева М.Г., А.И. Нечаев (диссертации);

- С.А. Авакьян, Н.В. Стовпова, Л.Б. Еськина (статьи);

- В.А. Белова, М.А. Мирошнкова (монографии).

Объектом исследования является правопреемство как явление правовой действительности.

Предметом исследования выступают понятие и признаки правопреемства в государственном и муниципальном праве, а также закономерности и особенности применения норм права о правопреемстве в государственном и муниципальном праве.

Целью работы является комплексное изучение вопросов правопреемства, исследование конкретных проблем правопреемства в государственном и муниципальном праве России.

В процессе выполнения работы решаются следующие задачи:

- определить понятие правопреемства;

- определить виды правопреемства в Российском праве;

- разграничить понятие правопреемства в государственном и муниципальном праве;

- на примере рассмотреть вопросы правопреемства в государственном и муниципальном праве.

Основные методы исследования: сравнение и анализ.

Работа состоит из: введения, основной части, включающей две главы, заключения и списка использованных источников.



Понятие правопреемства

Теоретически можно заключить, что явление правопреемства связано в первую очередь с изменением правоотношения.

В юридической литературе можно найти отдельные высказывания о существовании института правопреемства в различных отраслях права: международном (ст. 2 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров) Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (подписана 23.08.1978 г.); гражданском (ст. 58, 581, 1202 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая, часть третья от 26.01.2006 г. №14 - ФЗ; государственном (преамбула Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»); административном и т.д.

Многие ученые считают, что на сегодняшний день остаются еще нерешенные проблемы в изучении явления правопреемства. Так, по мнению К. Скловского, «теория правопреемства только начинает складываться, и пока приходится больше говорить о существующих проблемах, чем об их решении». Скловский К. Правомочие и полномочие в механизме возникновения гражданских прав//Хозяйство и право. 2004 №11. С.99.

Отдельные теоретики конституционного права высказываются о необходимости изучения правопреемства. Так, Л.Б. Ескина пишет, что правопреемство в государственном (конституционном праве) - переход (передача - прием) элементов или в целом правового состояния от одного субъекта государственно-правовых отношений к другому или другим ввиду изменений в государственно-правовом регулировании тех или иных отношений (характере регулирования, его содержании, субъектном составе). Ескина Л.Б. Два правовых аспекта одной коллизионной ситуации (или комментарий к судебному решению)//Журнал конституционного правосудия. 2009. №4. Консультант - плюс.

На существование правопреемства в административном праве обращает внимание профессор Ю.А. Тихомиров, который в качестве одного из аспектов преемственности в административном праве рассматривается правопреемство при реорганизации органов государственной власти. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008.

Существуют и противники применения понятия правопреемства в конституционном праве и в иных отраслях права, «исключительно или преимущественно публичной направленности и содержания», к которым Тихомиров относит следующие отрасли права: конституционное право, административное право и административный процесс, финансовое право, включая подсистемы бюджетного и налогового права, информационное право, уголовное право, уголовный, гражданский и арбитражный процессы. В принципе, с таким делением можно согласиться, так как именно эти отрасли права основаны на «власти и подчинении», однако в этом перечне необходимо выделить и муниципальное право.

Начало изучения правопреемства восходит к римскому частному праву, которое изначально не допускало преемство в правах и обязанностях в силу того, что права и обязанности представлялись личными, не подлежащими переходу от одного субъекта права к другому. Однако, в процессе исторического развития возникает необходимость в перераспределении благ. В итоге, в римском частном праве в порядке преемства стали переходить только имущественные и связанные с ними права и обязанности. К отдельным случаям преемства применялись специальные правила. Так, например, при arrogatio (усыновлении), не переходили долги в силу принципа, согласно которому pater (глава семейства), не считался обязанным отвечать по долгам тех, кто находился в его власти.

Существует два основных подхода к идее правопреемства: транзитивности (переходности) и дискретности (непереходности) субъективных прав (юридических обязанностей) в правоотношении в процессе производного приобретения прав.

Хронологически первой в науке появилась концепция правопреемства как «перехода» прав и обязанностей от одного субъекта к другому (теория транзитивности). Родоначальником этой теории в русском праве можно считать Д.И. Мейера, который полагал, что о перемене участника обязательства можно говорить только тогда, когда обязательство остается то же, но на место первого участника (хотя бы и отчасти только) становится другое лицо. Мейер Д.И. Русское гражданское право: в 2-х ч. Ч.2. М.,1997. С.114. Теория перехода прав и обязанностей наиболее подробно раскрывается в единственной к настоящему времени существующей монографии, посвященной правопреемству, подготовленной профессором Б.Б. Черепахиным, «Правопреемство по советскому гражданскому праву».

Известного итальянского ученого Ч. Санфилиппо также можно считать сторонником теории транзитивности. Так в курсе римского частного права, он писал: «Что касается «утраты» прав, которая также зависит от определенных юридических фактов, то она может иметь место либо при «абсолютном прекращении», когда определенное право перестает существовать (например, погашение долга), либо при «относительном прекращении» применительно к фактическому носителю права, когда право как таковое продолжает существовать, переходя к другому субъекту» Санфиллипо Ч. Курс римского частного права: учебник/ Чезаре Санфилиппо; пер. с итальянского И.И. Маханькова; под общей ред. Д.В.Дождева. - М.: Норма. 2007. С.70.

Высказывался по вопросу правопреемства и известный специалист в сфере римского права В.М. Хвостов, отмечавший, что имеет большое значение деление способов приобретения права на первоначальные или оригинарные, и на производные, или дериативные Хвостов В.М. Система римского права. Учебник. - М.: издательство Спарк, 1996. С.140..

В рамках рассматриваемой теории правопреемство понимается как переход прав и обязанностей от одного лица к другому непосредственно в силу закона или соглашения. Главным характеризующим признаком такого перехода является связь между приобретенным правом или обязанностью и первоначальным правоотношением.

Правопреемство является производным приобретением субъективного права или правовой обязанности. Главным характеризующим признаком такого правоприобретения является связь между приобретенным правом или обязанностью и первоначальным правоотношением.

Существует и иное определение правопреемства, сформулированное профессором В.С. Толстым. По его мнению, термин «правопреемство» означает, что «при наличии установленных юридических фактов происходит прекращение прав и обязанностей у одних лиц и причинно связанное возникновение их у других в том же или ином объеме» (теория дискретности) Толстой В.С. Исполнение обязательств. М., 1973. С.173..

Представители теории дискретности отрицают само понятие «перехода» права, что в конечном итоге приводит к отрицанию явления правопреемства как такового.

В.А. Белов в книге «Сингулярное правопреемство в обязательстве» выделяет следующий аргумент теории дискретности правопреемства: передача права предполагает наличие хотя бы и бесконечно малого по продолжительности момента времени, когда одно лицо (правопредшественник или ауктор) право уже передало, а другое (правопреемник) еще не приняло Белов В.А. Сингулярное правопреемство в обязательстве. 3-е изд., М., 2002. С. 15-28..

Сторонники теории дискретности субъективных прав (юридических обязанностей) видят сущность правопреемства в том, что «с вручением предмета исполнения кредитору соответствующие правомочия и обязанности у должника прекращаются, а у принявшего возникают одноименные или другие права и обязанности».

Таким образом, научная дискуссия о сущности правопреемства разделилась по двум основным направлениям. Одни ученые считают, что понятие «правопреемство» является условным и в целом предполагает изменение правоотношения: происходит переход прав и обязанностей от одного субъекта к другому. Другие правоведы предполагают, что правопреемство представляет собой два последовательных процесса - прекращение одного правоотношения и возникновение другого.

Вместе с тем как представляется, исходя из предписаний действующего российского законодательства, предпочтительнее использовать понятие правопреемство в смысле замены субъекта в правоотношении с одновременным переходом прав и обязанностей от одного субъекта правоотношений к другому. Данное утверждение можно обосновать следующим образом.

Во-первых, в правовом пространстве Российской Федерации на нормативном уровне не предусматривается возможность прекращения одного правоотношения и одновременное возникновение другого правоотношения (идентичного первому, но с другим субъектом).

Во-вторых, в правовых нормах о правопреемстве используются термины «переход» или «передача». Например, право требования может быть передано другому лицу по сделке или перейти к другому лицу на основании закона (ст. 382 Гражданского кодекса Российской Федерации). Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая, от 26.01.2006 г. №14 - ФЗ

В-третьих, если не происходит замены субъекта в правоотношении и одновременного перехода прав и обязанностей от прежнего субъекта к новому, то возникает вопрос об обоснованности появления прав и обязанностей у правопреемников.

Виды правопреемства

Явление правопреемства несет в себе немалый объем информации о жизни правоотношений во всем их многообразии, поэтому необходимо провести видовую классификацию правопреемства.

Выделятся несколько критериев для классификации явления правопреемства.

1) В зависимости от количества правоотношений, в которых заменяется субъект, при правопреемстве необходимо выделить сингулярное правопреемство (субъект заменяется в одном или нескольких правоотношениях на основании одного юридического факта или состава юридических фактов) и универсальное правопреемство (субъект заменяется во всех правоотношениях, в которых участвует на основании одного юридического факта или состава юридических фактов, кроме тех правоотношений, в которых правопреемство невозможно).

Универсальное правопреемство - это правопреемство, при котором правопреемник в результате одного юридического факта занимает правопредшественника во всех правоотношениях. Например, при реорганизации органа государственной власти во все правоотношения, в которых участвовал этот орган государственной власти, должен вступить новый орган государственной власти, которому переданы права и обязанности реорганизованного органа государственной власти. Универсальное правопреемство с точки зрения его субъектов целесообразно разделять на два вида. Универсальное правопреемство в отношении индивидуальных субъектов правоотношений и универсальное правопреемство в отношении коллективных субъектов правоотношений.

Таким образом, основанием деления правопреемства на сингулярное и универсальное является количество правоотношений, в которых на основании одного юридического факта происходит изменение правопредшественника на правопреемников. В случае если такая замена происходит в одном или нескольких правоотношениях - налицо сингулярное правопреемство.

2) Основываясь на наличии воли субъекта, на изменение правоотношения путем замены этого субъекта следует выделять волевое преемство и правопреемство в отсутствии воли праводателя («принудительное правопреемство»). Например, принудительное изъятие имущества, в соответствии с п.2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, реорганизация юридических лиц в случае их принудительной реорганизации, в соответствии с п. 2 ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая, от 26.01.2006 г. №14 - ФЗ

«Принудительное» правопреемство чаще всего осуществляется в публичных отраслях права при отсутствии равенства интересов сторон. Именно властное распоряжение и является основанием для осуществления «принудительного» правопреемства. Волевое правопреемство происходит в случаях, когда существует согласованная воля сторон правоотношения на его изменения.

3) В зависимости от вида субъекта-правопредшественника, участвовавшего в правоотношении, можно разделять правопреемство индивидуальных субъектов правоотношений и правопреемство коллективных субъектов правоотношений. Разница в правопреемстве индивидуальных и коллективных субъектов правоотношения заключается в том, что индивидуальные субъекты в правоотношении могут изменяться не только на основании своей воли (например, заключение договора цессии) и на основании принуждения (например, принудительный выкуп имущества), но и на основании такого события, как смерть индивидуального субъекта правоотношения.

4) Исходя из оснований делений отраслей права, на материальные и процессуальные, в теории права можно вести речь о материальном правопреемстве и процессуальном правопреемстве. При этом правопреемство в материальных и процессуальных отраслях права имеет значительные особенности. Так, сущность правопреемства в процессуальных отраслях права заключается в том, что оно происходит на основании соответствующего правопреемства в материальных отраслях права обязательно на их основе.

Более подробно остановимся на рассмотрении коллективных субъектов правоотношений в публичном праве, а именно в государственном и муниципальном праве.

Круг субъектов публичных правоотношений широк: от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований до всевозможных политических партий, избирательных объединений и т.д.

Правопреемство в государственном праве

Некоторые их указанных в предыдущем параграфе субъектов правоотношений, по-видимому, могут изменяться путем их замены в соответствующих правоотношениях, в которых они участвуют. Так, например, законодательно установлена возможность изменения состава субъектов Российской Федерации, которая происходит в соответствии с Федеральным Конституционным законом от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральный Конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»путем слияния двух или более субъектов Российской Федерации в один единый субъект. В этом случае происходит замена субъекта во всех правоотношениях, в которых участвовал этот субъект. правопреемство правоотношения право муниципальный

Порядок изменения состава субъектов Российской Федерации и, соответственно порядок их правопреемства в правоотношениях наиболее полно отражены в конституционном законодательстве Российской Федерации. Согласно ч.2, ст. 65 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.). Собрание законодательства РФ, от 04.08.2014 г., № 31, ст. 4398. процесс создания, преобразования и упразднения государственно-территориальных единиц в Российской Федерации назван «изменением субъектного состава Российской Федерации», которое происходит на основании норм Федерального Конституционного Закона от 17.12.2001 №6 -ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». По каждому случаю создания нового субъекта в Российской Федерации также принимается также специальный конституционный закон.

В литературе выделяются два случая правопреемства, предусмотренные названным Федеральным конституционным законом: во-первых, при вхождении иностранного государства в состав Российской Федерации, и, во-вторых, правопреемство по правам и обязанностям объединившихся субъектов вновь созданным субъектом Российской Федерации. В науке конституционного права выделяются и иные способы преобразования субъектного состава федерации, в частности разделение территории субъекта федерации на несколько новых субъектов. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации от 04.06. 1992 г. №2927-I «Об образовании Ингушской республики в составе Российской Федерации» Закон Российской Федерации от 04.06.1992 г. № 2927-I «Об образовании Ингушской республики в составе Российской Федерации»произошло разделение единой Ингушско-Чеченской Республики на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику.

Создание новых субъектов Российской Федерации происходит на основании совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), заинтересованных в объединении субъектов Российской Федерации, направляемого президенту Российской Федерации. После этого вопрос о создании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы.

На основании положений Федерального Конституционного закона от 17.12.2001 № 6 -ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в Российской Федерации началась процедура объединения субъектов Российской Федерации. Так, 25 марта 2004 года принят Федеральный Конституционный закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» Федеральный Конституционный закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 14.10.2005 №6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» Федеральный Конституционный закон от 12.06.2006 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» base.garant.ru; Федеральный конституционный закон от 12.06.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» Федеральный Конституционный закон от 12.06.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» и т.д.

Практически все указанные Федеральные конституционные законы содержат статью, регулирующую порядок правопреемства при создании нового субъекта Российской Федерации, которая упорядочивает вопросы правопреемства в трех типах правоотношений. Во-первых, это отношения собственности субъекта Российской Федерации. Все имущество, которым объединяющиеся субъекты Российской Федерации обладали на праве собственности, становится собственностью вновь образованного субъекта Российской Федерации. Во-вторых, новый субъект Российской Федерации становится правопреемником объединившихся субъектов Российской Федерации во всех отношениях с Российской Федерацией, органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, юридическими и физическими лицами и т.д. В-третьих, органы государственной власти и иные государственные органы нового субъекта Российской Федерации также становятся правопреемниками органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации, осуществляющих полн6омочия в соответствующей сфере деятельности. В рамках статьи о правопреемстве в указанных Федеральных конституционных законах установлено также, что в случае, если какое-либо право (обязанность) не было передано новому субъекту Российской Федерации, то вопросы правопреемства решаются в соответствии с заключаемыми таким субъектом договорами и соглашениями.

Процесс правопреемства субъектов Российской Федерации - достаточно длительная процедура, поэтому каждый из указанных Федеральных конституционных законов о создании субъектов Российской Федерации предусматривает переходный период для оформления правопреемства.

Вопросы правопреемства в муниципальном праве

Особенности правопреемства существуют и в муниципальном праве.

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Так, в ст. 12 Конституции РФ говорится о самостоятельности местного самоуправления и независимости его от органов государственной власти.

В главе 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» определены основные права местного самоуправления:

а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения;

б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов;

г) право на судебную защиту местного самоуправления;

д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов правопреемства в муниципальном праве необходимо начать с рассмотрения типов субъектов, участвующих в муниципальных правоотношениях.

Так Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Все указанные виды муниципальных образований могут вступать в различные правоотношения, причем их отраслевая принадлежность является различной - от гражданско-правовых отношений до процессуальных, бюджетных и т.д.

Замена субъекта в правоотношениях, в которых участвует любое муниципальное образование, может происходить на основании ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования. В соответствии с данной статьей, определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Заслуживающим внимания аспектом правопреемства коллективных субъектов правоотношений в муниципальном праве является вопросы территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает определения муниципального образования, а только перечисляет его возможные виды соответственно возникают вопросы различной направленности, особенно в части муниципальной собственности.

Правопреемство в материальных и процессуальных правоотношениях при реорганизации муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызывает затруднения в судебной практике РФ. Особое место занимают имущественные правоотношения, возникшие в результате принятия указанного выше Федерального закона.

Данную проблему рассмотрим на примере решения Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2009 г. (приложение 1).

Муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» от имени Мичуринского сельского поселения обратилось в Арбитражный суд с иском к Брянскому муниципальному району в лице муниципального учреждения «Администрация Брянского района» и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании права собственности за сельским поселением на земельный участок, расположенный в поселке Мичуринский Брянского района.

По мнению администрации Брянского района, ссылка истца на решение Брянского райисполкома, о том, что в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов были переданы земли сельских населенных пунктов несостоятельна, поскольку в соответствии с п.4 Указа Президента Российской Федерации от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность Мичуринского сельского Совета народных депутатов была прекращена, а Мичуринское сельское поселение относится к вновь образованным муниципальным образованиям и не является правопреемником указанного в решении органа местного самоуправления.

Руководство районной администрации не учло тот факт, что нельзя ни один орган просто так отправить в небытие, даже если он ликвидирован, упразднен, не может никому е принадлежать имущество, ранее находившееся в чьей-то власти. Именно для урегулирования таких ситуаций был создан институт правопреемства.

Оценив материалы дела, суд признал иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В целях проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона от 06.10.2003 г № 131-Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 года установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Муниципальное образование в границах Брянского района наделено статусом муниципального района, а в его пределах были образованы новые муниципальные образования - городские и сельские поселения. Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. № 3- З, в составе территории Брянского района Мичуринское муниципальное образование наделено статусом Мичуринского сельского поселения.

Возвращаясь к проблеме правопреемства, нам интересна следующая точка зрения суда: «Суд полагает, что институт правопреемства не может быть распространен в полной мере к участникам рассматриваемых гражданских правоотношений, поскольку, хотя согласно статье 24 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, но они не являются юридическими лицами. К ним применяются нормы законодательства, установленные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Далее суд поясняет, что «от имени муниципального образования выступают органы местного самоуправления». А они, в свою очередь, имеют статус юридического лица и участвуют в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, и в этом случае они действуют в соответствии с ч. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, как органы публичной власти.

Между тем, в соответствии с п.10, ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территории указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий.

Такие вопросы местного значения как местные финансы, исполнение местного бюджета, владение и распоряжение муниципальным имуществом и др. являются продолжающимися и беспрерывными в своей реализации.

Поскольку в силу п. 20 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, пп.1 п.2, ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 г. № 154-ФЗ, вопросы использования земель поселения относятся к вопросам местного значения, муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» как орган местного самоуправления является правопреемником по использованию и контролю земель на территории сельского поселения, а ранее на территории сельсовета.По действовавшему ранее законодательству, регулирующему деятельность органов местного самоуправления, сельсоветы, иные населенные пункты на территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, являлись муниципальными образованиями (см. п. 1 ст. 2 ФЗ от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ).

Таким образом, администрация упраздненного постановлением Брянской областной Думы от 25.03.1999 г. №2-742 Мичуринского сельского муниципального образования и МУ «Мичуринская сельская администрация» связаны между собой правопреемственностью, выражающей их публично-правовую связь с вопросами местного значения.

С учетом изложенного, истец обладает полномочиями на обращение с настоящим иском в суд.

Суд считает, что решение Брянского райисполкома от 29.08.1991 г. № 286 является правоустанавливающим документом, подтверждающим принадлежность рассматриваемого земельного участка, сформированного в установленном порядке, Мичуринскому сельскому поселению, так как оно принято предшественником администрации Брянского района в соответствии с действовавшим в то время земельным законодательством. В соответствии со ст. 12 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. к компетенции местных Советов народных депутатов в области регулирования земельных отношений относилось предоставление земельных участков не в собственность, а в ведение органам местного самоуправления, поскольку разграничение государственной собственности на землю отсутствовало.

Исковые требования МУ «Мичуринская сельская администрация» суд удовлетворил.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд постановил решение Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2009 г. по делу № А09-15348/2008 оставить без изменения.

В своих доводах суд разъясняет, что в силу ч.5 ст. 84, ч. 10 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществляющих на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, с 1 января 2006 года.

Законом Брянской области от 09.03.2005 №-З-З «О наделении статусом муниципальных образований, статусом городского округа, муниципального района, городского поселения, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований в Брянской области» муниципальное образование «Мичуринское сельское поселение» наделено статусом сельского поселения с административным центром в п. Мичуринский (ст. 2,3 устава Мичуринского сельского поселения).

Сведений об изменении границ административной территории Мичуринского сельского поселения по сравнению с границами территории упраздненного Мичуринского муниципального образования в связи с реализацией положений вышеуказанных Федерального и Областного законов в деле не имеется.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что в силу ч. 5 ст. 84, ч.10 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» правопреемником упраздненного МО «Мичуринское сельское поселение» в отношении предметов его ведения, в частности, переданного в его ведение спорного земельного участка, с 01.01.2006 является Мичуринское сельское поселение.



Заключение

Согласно действующему законодательству, муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать по общему правилу любыми имущественными объектами, которые обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Поскольку в анализируемом деле в понятие собственности входит земельный участок, находящийся на территории поселения, то можно говорить о том, что в силу п. 20 ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и пп. 11 п.2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ вопросы использования земель поселения относятся к вопросам местного значения, и муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» как орган местного самоуправления является правопреемником сельского Совета в отношении использования и контроля земель на территории сельского поселения, включавшего в свой состав населенные пункты, административно, географически и экономически связанные между собой.

Между тем, в соответствии с п.10 ст. 85 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территории указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов РФ, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий. Неоспоримым является тот факт, что такие вопросы местного значения как местные финансы, исполнение местного бюджета, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, являются длящимися и непрерывными в своей реализации.

Как отметил в своем решении суд, по действовавшему ранее законодательству, регулировавшему деятельность органов местного самоуправления, сельсоветы осуществляли муниципальную власть на тех территориях, на которых на день вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации…» местное самоуправление стали осуществлять новообразованные органы местного самоуправления (см. п.1 ст. 2 ФЗ от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ).

Таким образом, администрация, упраздненная постановлением Брянской областной Думы от 25 марта 1999 г. № 2-742 Мичуринского сельского муниципального образования и муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» связаны между собой отношения публично-правового правопреемства.

В своем постановлении от 9 июня 2009 г. Двадцатый арбитражный апелляционный суд в г. Тула посчитал указанный вывод Арбитражного суда Брянской области законным и обоснованным. Иной ситуации и не могло сложиться. Институт правопреемства существует объективно и независимо от желания признавать или не признавать его сущность тем или иным субъектом. Если есть права и обязанности, они не могут беспричинно появляться и бесследно исчезать у участников правоотношений, будь то гражданские отношения или же конституционно-правовые.



Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.). Собрание законодательства РФ, от 04.08.2 014 г., № 31, ст. 4398.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая, часть третья от 26.01.2006 г. №14 - ФЗ.

3. Федеральный Конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

4. Федеральный Конституционный закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

5. Федеральный Конституционный закон от 12.06.2006 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».

6. Федеральный Конституционный закон от 12.06.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа».

7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

8. Белов В.А. Сингулярное правопреемство в обязательстве. 3-е изд., М., 2002. С. 15-28.

9. Ескина Л.Б. Два правовых аспекта одной коллизионной ситуации (или комментарий к судебному решению)//Журнал конституционного правосудия. 2009. №4.

10. Носов Д.В. Правопреемство в российской праве: монография/Перм. гос. нац. ун-т. Пермь, 2013. 199 с.

11. Мейер Д.И. Русское гражданское право: в 2-х ч. Ч.2. М., 1997. С. 114.

12. Носов Д.В. Феномен правопреемства в российской правовой системе. Журнал российского права. 2011. №5.

13. Рудакова Е.В. Институт правопреемства муниципальных образований в отношении собственности: некоторые выводы в связи с конкретным судебным решением. Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 62-66.

14. Скловский К. Правомочие и полномочие в механизме возникновения гражданских прав//Хозяйство и право. 2004. №11. С. 99.

15. Санфиллипо Ч. Курс римского частного права: учебник/ Чезаре Санфилиппо; пер. с итальянского И.И. Маханькова; под общей ред. Д.В.Дождева. М.: Норма. 2007. С. 70.

16. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008.

17. Толстой В.С. Исполнение обязательств. М., 1973. С. 173.



Институт правопреемства муниципальных образований в отношении собственности: некоторые выводы в связи с конкретным судебным решением

В статье анализируется решение Арбитражного суда Брянской области от 19 февраля 2009 г., в котором институт правопреемства приобретает не только гражданско-правовой смысл в отношении собственности, но и предполагает учет правопреемства в конституционном и муниципальном праве.

Правопреемство - это переход прав от одного субъекта правоотношений к другому. Распространено мнение, что понятие правопреемства относится только лишь к сфере гражданско-правовых или международно-правовых интересов. Однако это не вполне верно. Факт правопреемства возникает и при переходе прав oт одного властного субъекта к другому в рамках государства -- будь то орган государственной власти, орган местного самоуправления или, например, субъект федерации.

Сказанное имеет как общее значение, так и конкретные проявления. Как раз в связи со вторым аспектом наше внимание привлекло решение Арбитражного суда Брянской области от 19 февраля 2009 г. Краеугольным камнем спора явился земельный участок, перешедший муниципальному образованию по факту правопреемства. И для решения этого спора понадобилось учесть, что при вынесении решения по данному конкретному случаю надо было учитывать, что институт правопреемства приобретает не только гражданско-правовой смысл в отношении собственности, но и предполагает учет давно существующего, но не выделяемого до сих пор правопреемства в конституционном и муниципальном праве. Но обратимся к обстоятельствам дела.



1. Материалы дела

Итак, муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» от имени муниципального образования -- Мичуринского сельского поселения обратилось в арбитражный суд с иском к Брянскому муниципальному району в лице муниципального учреждения «Администрация Брянского района» и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании права собственности за сельским поселением (как муниципальным образованием) на земельный участок, расположенный в поселке Мичуринский Брянского района.

Управление имущественных отношений Брянской области представителя в судебное заседание не направило, а заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Требования истца были основаны на абз. 3 п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим образованиям, созданным указанными органами местного самоуправления. Решением исполнительного комитета Брянского районного Совета народных депутатов от 29 августа 1991 г. № 286 в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов были переданы земли сельских населенных пунктов. Истец посчитал, что в свете действующего земельного законодательства данные земли следует отнести к категории земель, право государственной собственности, на которые разграничено.

Напротив, по мнению администрации Брянского муниципального района, ссылка истца на решение Брянского райисполкома несостоятельна, поскольку в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность Мичуринского сельского Совета народных депутатов была прекращена. Мичуринское сельское поселение относится к вновь образованным муниципальным образованиям и не является правопреемником указанного в решении органа местного самоуправления.

Как видим, руководство районной администрации не учло тот факт, что нельзя ни один орган просто так отправить в небытие, даже если он ликвидирован, упразднен, не может никому не принадлежать имущество, ранее находившееся в чьей-то власти. Именно для урегулирования подобных коллизионных ситуаций и был создан неоднократно упоминавшийся ранее институт правопреемства.

В целях проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам государственной власти субъектов РФ было предписано до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Не стала исключением в отношении данной реформы и Брянская область. Муниципальное образование в границах Брянского района было наделено статусом муниципального района, а в его пределах образованы новые муниципальные образования -- городские и сельские поселения. Подобные преобразования происходили и в других регионах страны.

Как следует из материалов дела, 1 августа 2008 г. Мичуринская сельская администрация обратилась в Управление федеральной регистрационной службы по Брянской области с заявлением о государственной регистрации за муниципальным образованием «Мичуринское сельское поселение» права собственности на земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного органу местного самоуправления решением Брянского райисполкома «О передаче земель в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов». Но сообщением Брянского УФРС по Брянской области от 24 сентября 2008 г. заявителю было отказано в проведении государственной регистрации права собственности на том основании, что названный ненормативный акт о передаче земель не содержит описания земельного участка и информацию о предоставлении его на заявленном к регистрации виде права. Решение рассматриваемого дела всячески затягивалось.

2. Вопросы территории муниципального образования

Нелишним было бы заметить, что Федеральный закон 2003 г. не дает определения муниципального образования; напомним, что Федеральный закон 1995 г. муниципальное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований:

1. По общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований -- сельских поселений или городских поселений.

2. Территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Вообще территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

создание муниципального образования;

состав территории муниципального образования;

границы муниципального образования;

изменение состава территории муниципального образования;

упразднение муниципального образования.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Инициатива такого изменения может принадлежать: населению; органам местного самоуправления; органам государственной власти субъекта РФ; федеральным органам государственной власти.

Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. № 3-3 в составе территории Брянского района Мичуринское муниципальное образование наделили статусом Мичуринского сельского поселения.

Показательно, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основывается на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. В деле же, рассмотренном Арбитражным судом Брянской области, спорный земельный участок со всех сторон, словно кольцом, окружен землями, принадлежащими на праве собственности муниципальному образованию. Со стороны администрации Брянского муниципального района крайне не обдуманно было предъявлять претензии по поводу прав собственности на подобный участок.

3. Кому принадлежит муниципальная собственность

Обратим внимание еще на один пункт решения. Суд постановил: «...от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления, которые своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ч. 2 ст. 125 ГК РФ)».

И действительно, согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Это конституционное положение позволяет увидеть, что муниципальная собственность существует на равных основаниях как с частной, так и с государственной и другими формами собственности.

В соответствии с ч.1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы органов местного самоуправления и признается и защищается государством наравне с другими видами собственности.

Суд, излагая свою позицию, говорит: «...муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права...», -- нельзя не признать, что от имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять согласно п. 2 ст. 21 5 ГК РФ органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц --- муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 ГК РФ). В этом смысле говорить о правопреемстве органов местного самоуправления по отношению к муниципальному образованию просто нельзя. Орган является лишь представителем интересов тех, кто не имеет статуса юридического лица. В подобном случае понятие «правопреемство» употребляется исключительно в гражданско-правовом контексте.

Органами же местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что вытекает из ст. 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ.

...