Правопреемство в российском праве

При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция указывает в ч. 1 ст. 130 на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность, самостоятельность населения по владению, пользованию, распоряжению ею не только расширяют каталог вопросов местного значения, но и одновременно влияют на их качественные (материальные) характеристики. Она, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в ряде его решений, обеспечивает населению соответствующего публично-территориального образования право на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни. Таким образом, именно население является первичным субъектом права муниципальной собственности, а наличие муниципальной собственности является обязательным условием самого существования местного самоуправления. Органы же местного самоуправления занимаются управлением муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции в контексте местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселение». Пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений (населенных пунктов).

4. «Собственность» или «имущество»

Обращаясь к правовой доктрине, следует обратить внимание еще на ряд спорных вопросов.

Федеральный закон 2003 г. использует два понятия -- «муниципальная собственность» и «муниципальное имущество». Каково их соотношение

Исходя из общего понятийного аппарата Гражданского кодекса РФ имущество -- это конкретные виды материальных (духовных) объектов, которые могут находиться в той или иной собственности.

Также допустима такая ситуация, когда собственник какого-то имущества передает его в пользование муниципального образования на постоянной основе или на определенный срок, однако не отказывается от своих прав собственника. Муниципальное образование с согласия собственника может пользоваться переданными ему объектами, как и муниципальным имуществом, но с обладанием ограниченных прав на него. Таким образом, на соответствующий период это имущество имеет режим, во многом сходный с муниципальным имуществом.

На первом месте в ряду наиболее важных предметов ведения органов местного самоуправления значится управление муниципальной собственностью, что является конституционным признанием не только самих по себе полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и реального осуществления местного самоуправления. Наличие объектов муниципальной собственности является обязательным условием самого существования муниципального образования, что, кстати, в Законе о местном самоуправлении 1995 г. имело прямое закреплени.

Федеральный закон 2003 г. о разграничении этих понятий ничего не говорит. В экономическую основу местного самоуправления он включил лишь имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Учитывая все сказанное выше, совершенно логичным представляется признание отсутствия факта правопреемства между органом местного самоуправления и муниципальным образованием. Подобное утверждение не требует дальнейших доказательств.

5. Практика Конституционного Суда РФ в отношении схожих вопросов

Важное значение с точки зрения толкования конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью имеют также правовые позиции Конституционного Суда, относящиеся к правовому режиму ее неприкосновенности, недопустимости передачи муниципального имущества в государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления. В частности, в Определении от 2 ноября 2006 г № 540-О Конституционный Суд, опираясь на ранее сформулированные в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий уполномоченному исполнительному органу государственной власти РФ или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность РФ или. субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении КС РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-05.

Специфической формой проявления режима неприкосновенности муниципальной собственности явился рассмотренный Конституционным Судом вопрос о возможности принудительной передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в состав муниципального имущества (см. Определение от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П). Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Суд сделал вывод, что действующее правовое регулирование предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в государственную собственность имущества, находящегося в государственной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти, и не может рассматриваться как позволяющее исполнительному органу государственной власти РФ (либо субъекта РФ), осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности в отсутствие дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создавало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории и в интересах населения.

6. Непосредственно о публично-правовом правопреемстве

Согласно действующему законодательству муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать по общему правилу любыми имущественными объектами, которые обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Поскольку в анализируемом деле в понятие собственности входит земельный участок, находящийся на территории поселения, то можно говорить о том, что в силу п. 20 ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ и пп. 11 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ вопросы использования земель поселения относятся к вопросам местного значения, и муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» как орган местного самоуправления является правопреемником сельского Совета в отношении использования и контроля земель на территории сельского поселения, включавшего в свой состав населенные пункты, административно, географически и экономически связанные между собой.

Между тем в соответствии с п. 10 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов РФ, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий. Неоспоримым является тот факт, что такие вопросы местного значения, как местные финансы, исполнение местного бюджета, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, являются длящимися и непрерывными в своей реализации.

Как отметил в своем решении,, суд, по действовавшему ранее законодательству, регулировавшему деятельность органов местного самоуправления, сельсоветы осуществляли муниципальную власть на тех территориях, на которых на день вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации...» местное самоуправление стали осуществлять новообразованные органы местного самоуправления (см. п. 1 ст. 2 ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ).

Таким образом, администрация упраздненного постановлением Брянской областной Думы от 25 марта 1999 г. № 2-742 Мичуринского сельского муниципального образования и муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» связаны между собой отношениями публично-правового правопреемства.

Подобные выводы суда представляются единственно верными. В своем постановлении от 9 июня 2009 г. Двадцатый арбитражный апелляционный суд в г. Тула посчитал указанный вывод Арбитражного суда Брянской области законным и обоснованным. Иной ситуации и не могло сложиться. Институт правопреемства существует объективно и независимо от желания признавать или не признавать его сущность тем или иным субъектом. Если есть права и обязанности, они не могут беспричинно появляться и бесследно исчезать у участников правоотношений, будь то гражданские отношения или же конституционно-правовые.

Размещено на Allbest.ru