Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.9:351.746.1(477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

СЕРВАТЮК ЛЮДМИЛА ВАСИЛІВНА

Київ-2008



Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Копан Олексій Володимирович, начальник відділу Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю при Раді національної безпеки та оборони України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Нижник Ніна Романівна, Інститут законодавства Верховної Ради України, завідуюча відділом моніторингу ефективності законодавства

кандидат юридичних наук, доцент Кузьменко Олена Анатоліївна, Київський національний університет внутрішніх справ, докторант

Захист відбудеться «21» січня 2009 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «29» листопада 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький



АНОТАЦІЇ

Серватюк Л.В. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2008.

У дисертації досліджується адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України. Проаналізовано стан виконання покладених на Державну прикордонну службу України повноважень щодо накладання адміністративних стягнень за порушення правил режиму державного кордону.

Сформульовано поняття “адміністративно-юрисдикційний орган”, визначається місце органів охорони державного кордону Державної прикордонної служби України серед інших адміністративно-юрисдикційних органів. державний прикордонний адміністративний законодавство

Розкриваються та аналізуються адміністративно-юрисдикційні повноваження органів охорони державного кордону Державної прикордонної служби України.

Визначені шляхи вдосконалення адміністративно-деліктного законодавства і законодавства, що регулює формування та функціонування системи виконавчої влади, подаються пропозиції щодо упорядкування адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони державного кордону Державної прикордонної служби України.

Ключові слова: адміністративно-юрисдикційний орган, адміністративно-юрисдикційна діяльність, провадження у справах про адміністративні правопорушення, адміністративно-правові заходи, прикордонна безпека.



АННОТАЦИИ

Серватюк Л.В. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственной пограничной службы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право - Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2008.

В диссертации исследуются отношения, которые вытекают из административно-юрисдикционной деятельности органов охраны государственной границы Государственной пограничной службы Украины. Специфичность указанных отношений объясняется тем, что органы охраны государственной границы являются, прежде всего, органами исполнительной власти, которые согласно законодательству имеют право выносить административные взыскания за нарушения правил режима государственной границы, что и определяет их особое место среди административно-юрисдикционных органов.

Рассматривается история развития Государственной пограничной службы Украины как правоохранительного органа, также исследуется отечественный и зарубежный опыт по отмеченной проблематике, анализируются правовые основы деятельности и функции органов охраны государственной границы Государственной пограничной службы Украины в условиях развития правового государства.

Автор предлагает формулировку понятия “административно-юрисдикционный орган”, определяет место органов охраны государственной границы среди иных административно-юрисдикционных органов.

На основании проведенного исследования выделены этапы формирования и раскрываются квалификационные признаки административно-юрисдикционной деятельности органов охраны государственной границы. С учетом развития устойчивой тенденции расширения полномочий судебных органов в области административно-юрисдикционной деятельности сформулированы предложения относительно разделения административно-юрисдикционных полномочий судов и органов охраны государственной границы.

Анализируются административно-юрисдикционные полномочия органов Государственной пограничной службы Украины при рассмотрении дел об административных проступках, пути усовершенствования взаимодействия служб органов охраны государственной границы между собой и с другими правоохранительными органами в предупреждении, раскрытии и расследовании правонарушений на государственной границе Украины, объединении усилий и существующего потенциала, повышения эффективности работы по их раскрытию, согласно действующему законодательству Украины.

Сформулированы рекомендации по усовершенствованию административно-деликтного законодательства, законодательства, регулирующего формирование и функционирование системы исполнительной власти. Также представлены предложения по усовершенствованию административно-юрисдикционной деятельности органов охраны государственной границы Украины.

Работа содержит рекомендации по реализации Концепции развития Государственной пограничной службы Украины на период до 2015 года. Аргументируется необходимость внесения изменений в действующее законодательство, а именно: в Кодекс Украины про административные правонарушения; в постановления Кабинета Министров Украины “Про порядок оформления визовых документов для въезда в Украину”, “Про правила въезда иностранцев и лиц без гражданства в Украину, их выезда с Украины и транзитного проезда через территорию Украины”; законов Украины “Про правовой статус иностранцев и лиц без гражданства в Украину”, “Про ответственность за перевозки пассажиров авиационным транспортом через государственную границу Украины без документов на право въезда в Украину”.

Ключевые слова: административно-юрисдикционный орган, административно-юрисдикционная деятельность, производство по административным делам, административно-правовые меры, пограничная безопасность.



SUMMARY

L.V.Servatuk. Administrative and Jurisdictional Activity of Bodies of the State Border Guard Service of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for obtaining the scientific degree of Candidate of Legal Sciences by the specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedures, Financial Law, Informational Law. - Kyiv National University of Internal Affairs, Kyiv, 2008.

The dissertation is dedicated to the investigation of the administrative and jurisdictional activity of the bodies of the State Border Guard Service of Ukraine. The execution state of the plenary powers given on the State Border Guard Service of Ukraine in relation to the imposition of the administrative penalties for the violation of the rules of state boundary procedure is analyzed.

The concept of the administrative and jurisdictional body is formulated, the location of the bodies of the state border protection of the State Border Guard Service of Ukraine is determined among other administrative and jurisdictional bodies.

Administrative and jurisdictional plenary powers of the bodies of the state border protection of the State Border Guard Service of Ukraine are examined and analyzed.

The ways of the improvement of the administrative delictual legislation and legislation regulating forming and functioning of the executive power system are determined, the propositions concerning the organization of the administratively jurisdiction activity of the bodies of the state border protection of the State Border Guard Service of Ukraine are given.

Key words: administrative and jurisdictional body, administrative and jurisdictional activity, investigation of the administrative cases, administrative legal measures, frontier security.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У аспекті забезпечення формування правової держави та громадянського суспільства в Україні важливе місце відведене реформуванню Державної прикордонної служби України, діяльність якої потребує постійного вдосконалення. Результатом впровадження в життя положень Конституції України, Концепції адміністративно-правової та судової реформ в Україні стало формування нового адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади, форм та методів їх діяльності. Зазначена об'єктивна потреба визначена принципом розподілу влади, а отже, розширенням адміністративно-юрисдикційних повноважень органів Державної прикордонної служби України. Правова природа адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України обумовлюється змістом ст. 19 Конституції України, згідно з якою ці органи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Спеціально-юридична природа їхнього статусу зумовлена завданнями і функціями цих органів і характером владно-службових повноважень, якими наділені посадові особи.

Аналіз чинного законодавства про адміністративні правопорушення та практика його застосування органами Державної прикордонної служби України свідчать, що окремі його норми не повною мірою відповідають вимогам часу, а також змісту адміністративно-правової реформи. Науково-теоретичний рівень забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України є недостатнім. Робота з розробки проектів адміністративно-правових актів з питань адміністративної юрисдикції потребує чіткого визначення перспектив розвитку законодавства, а також підвищення ролі органів Державної прикордонної служби України в адміністративному провадженні.

В умовах існуючих в Україні антисоціальних проявів виникає потреба вдосконалення нормативно-правової бази протидії цим суспільно небезпечним явищам та здійснення пошуку науково обґрунтованих форм і методів їхнього максимального зниження, в тому числі вирішення завдань удосконалення охорони державного кордону, забезпечення громадської безпеки та припинення протиправних дій на державному кордоні.

За аналітичними даними Департаменту охорони державного кордону Адміністрації Державної прикордонної служби України за 2004-2007 роки органами охорони кордону Державної прикордонної служби України пропущено через державний кордон 432,8 тис. осіб та 84,3 тис. транспортних засобів, виявлено майже 75 тис. незаконних мігрантів, з них за незаконне перетинання кордону затримано 29 тис., відмовлено в пропуску на територію України 46 тис. іноземців (потенційних мігрантів). У результаті здійснення контрольної функції органів Державної прикордонної служби України щодо перебування іноземців в країні, порядку їх працевлаштування та проживання (відповідно до повноважень органів охорони державного кордону) затримано 7589 іноземців, видворено понад 25 тис. незаконних мігрантів.

Зважаючи на ці дані, можна зробити висновок, що сьогодні проблема боротьби з контрабандою, нелегальною міграцією, незаконною торгівлею зброєю, боєприпасами, наркотичними речовинами, людьми набуває загальнодержавного значення, адже йдеться про національні інтереси нашої країни.

Проведене серед посадових осіб органів охорони кордону анкетування показало, що адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України ще не повністю відповідає сучасним вимогам і практиці. Так, 90 % респондентів вважають за необхідне внесення зміни до діючих нормативно-правових актів державного та відомчого характеру, що регулюють адміністративно-юрисдикційну діяльність органів Державної прикордонної служби України. Адже досі у чинному законодавстві України не знайшло свого чіткого визначення категорійний зміст поняття “адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України”. Привертає увагу певна недосконалість адміністративно-правового регулювання діяльності органів Державної прикордонної служби України, що обумовлює необхідність визначення шляхів її поліпшення. Слід чітко визначити місце та значення органів охорони кордону в адміністративному провадженні, умови підвищення ефективності розгляду справ про адміністративні проступки, провести комплексний аналіз адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України в системі органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення. Потребує наукового осмислення практика складання органами Державної прикордонної служби України постанов про накладення штрафу.

В умовах посилення вимог до підвищення рівня законності в правоохоронній діяльності органів Державної прикордонної служби України пошук шляхів удосконалення правових основ юрисдикційної діяльності, а також покращання організаційного забезпечення є важливим і актуальним дослідницьким завданням.

Науково-теоретичне підґрунтя для написання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці фахівців у галузі теорії управління, адміністративного права та процесу, зокрема В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, О.В. Кузьменко, В.І. Олефіра, Д.М. Бахраха, С.Л. Басова, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.П. Коренева, М.Я. Маслєннікова, В.П. Пєткова, Н.Г. Саліщевої, В.В. Селіванова, В.Д. Сорокіна, Ю.О. Тихомирова, В.О. Шамрая, А.П. Шергіна, О.М. Якуби та інших. Питання ефективності застосування адміністративного стягнення у вигляді штрафу були об'єктом дослідження Л.Л. Попова, М.Я. Саввіна, В.О. Хоми, Т.О. Цимбалістого, А.М. Кисель, А.Ф. Моти.

Саме актуальність, науково-теоретична і практична важливість проблеми, її недостатнє вивчення та обґрунтування в Україні зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Викладене свідчить про необхідність узагальнення зібраного статистичного, емпіричного науково-теоретичного матеріалу, проведення оцінки існуючих тенденцій здійснення органами охорони державного кордону адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося відповідно до перспективного та річного планів науково-дослідних робіт Державної прикордонної служби України за тематикою подальшого розвитку охорони державного кордону в інтересах забезпечення національної безпеки України на період 2005-2008 рр. Робота спрямована на реалізацію вимог положень Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, затвердженої Указом Президента України від 19 червня 2006 року 546/2006. Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького (План науково-дослідних, дослідно-конструкторських робіт Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького на 2008 рік, розділ 4, п. 2.3.) і Київського національного університету внутрішніх справ (Основні напрями наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2008-2010 років).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні змісту адміністративно-юрисдикційного провадження в органах Державної прикордонної служби України та їх місця в адміністративному процесі; розробці рекомендацій щодо удосконалення адміністративного законодавства та законодавства про забезпечення режиму державного кордону України.

Для досягнення цієї мети поставлені такі завдання:

дати поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності як функції органів Державної прикордонної служби України;

обґрунтувати особливе місце органів Державної прикордонної служби України в системі адміністративно-юрисдикційних органів;

проаналізувати чинне законодавство України та інших держав про адміністративні правопорушення і практику його застосування органами Державної прикордонної служби України;

дослідити процесуальні аспекти притягнення осіб, винних у порушенні режиму державного кордону України до адміністративної відповідальності;

на основі знань, отриманих при вивченні практичної діяльності органів Державної прикордонної служби України, сформулювати свої пропозиції щодо їх місця в системі органів виконавчої влади України;

визначити ступінь правового регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності органу Державної прикордонної служби України та сформулювати пропозиції щодо доповнень і уточнень до чинного адміністративного законодавства;

здійснити порівняльне дослідження норм адміністративно-деліктного законодавства і норм споріднених галузей права для виявлення колізій та запропонувати шляхи їх усунення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України щодо порушення режиму державного кордону України, а також правозастосовча діяльність органів охорони державного кордону з реалізації адміністративно-юрисдикційних повноважень.

Предметом дослідження є адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України.

Методи дослідження. У дисертації використані різні методи дослідження. Головним серед них є загальнонауковий діалектичний метод, який дозволив дослідити проблеми, що виникають у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності органу Державної прикордонної служби України в єдності їх соціального змісту і правової форми (п. 1.1., п 1.2., п. 1.3., п. 2.2.), також засновані на ньому загальнонаукові методи (формально-логічний, статистичний, історико-правовий, порівняльно-правовий, структурно-функціональний та інші), конкретно-соціологічні методи (документальний, спостереження, опитування, анкетування, вивчення документів), що забезпечили науковість, новизну та достовірність результатів (п. 1.1., п. 2.1., п. 2.2., п. 2.3.). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат та визначено загальні засади адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України (п. 1.1., п. 1.2.). Догматико-юридичний метод аналізу норм чинного законодавства дозволив виявити в ньому прогалини та недоліки, сформулювати пропозиції щодо удосконалення правових норм у сфері адміністративно-правового регулювання діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України (п. 2.1., п. 2.2., п. 2.3., п. 3.1., п. 3.2.).

Основні висновки та положення дослідження ґрунтуються на методі системного аналізу чинного законодавства, практики його застосування з урахуванням соціально-політичних, демографічних факторів.

Дослідження дисертанта ґрунтувалися на власному досвіді практичної роботи в органах охорони кордону. Розроблені висновки та пропозиції базуються на аналізі відповідних нормативних і наукових джерел, директивних документів Адміністрації Державної прикордонної служби України, включаючи узагальнення, критичну оцінку і подальший розвиток результатів попередніх досліджень проблем, проведених у науково-дослідних і освітніх закладах Державної прикордонної служби України.

Нормативно-правовою базою дослідження є Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та відомчі нормативно-правові акти міністерств та відомств України, які регулюють питання охорони державного кордону та її виключної (морської) економічної зони, загальнотеоретична та спеціальна література.

Емпіричну основу дисертаційної роботи становлять матеріали, що характеризують оперативно-службову діяльність органів охорони кордону Державної прикордонної служби України за 2004-2007 роки, результати проведення досліджень їхньої діяльності. Крім того, в роботі використані результати анкетування офіцерів, які проходили навчання в Національній академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького, та посадових осіб Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України в кількості 450 осіб. Вивчено 200 матеріалів справ про адміністративні правопорушення на державному кордоні України, які становили емпіричну базу для розділу 2.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що ця дисертація є одним із перших досліджень з питань адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони кордону, де запропоновано комплексний підхід до визначення юридичної природи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України, визначено її місце в системі юрисдикційної діяльності органів державної влади. На основі аналізу наукових знань про адміністративну діяльність посадових осіб органів охорони кордону у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення, їх попередження та припинення, запропоновано шляхи розв'язання організаційно-правових проблем управління адміністративно-юрисдикційною діяльністю органів Державної прикордонної служби України. Новизна дослідження пов'язана не лише з обранням і комплексним розробленням проблеми, але й з обґрунтуванням нових наукових положень і висновків, що можуть вплинути на розвиток теорії адміністративного права та управління органами Державної прикордонної служби України.

У дисертації сформульовано ряд теоретичних та практичних понять, положень, висновків, рекомендацій і пропозицій, які відображають її наукову новизну, зокрема:

Вперше:

сформульовано поняття “адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України” - з урахуванням специфічності функцій Державної прикордонної служби України як суб'єкта адміністративно-юрисдикційної діяльності;

комплексно досліджено зміст та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України - з детальним вивченням адміністративно-правової функції;

розроблено шляхи протидії незаконній міграції в Україні та її негативним наслідкам за сучасних умов - на основі аналізу оперативно-службової діяльності органів охорони державного кордону;

обґрунтовано класифікацію основних причин нелегальної міграції, що впливають на скоєння адміністративних правопорушень на державному кордоні України: 1. Політичні: а) зовнішньополітичні; б) внутрішньополітичні; 2. Економічні; 3. Психологічні; 4. Соціологічні; 5. Нормативно-правові; 6. Воєнні; 7. Суб'єктивні та об'єктивні;

запропоновано форми профілактики латентності адміністративних правопорушень, пов'язаних з порушенням режиму державного кордону: а) профілактична робота; б) своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, розгляд її у точній відповідності до законодавства; в) реєстрація виявлених адміністративних правопорушень у підрозділах охорони кордону від нижчої до вищої ланки; г) внутрівідомчий контроль за додержанням законності посадовими особами під час провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Удосконалено:

форми взаємодії органів охорони кордону Державної прикордонної служби України з співробітниками інших правоохоронних органів і органів управління щодо запобігання правопорушенням на державному кордоні за напрямами: а) нормативно-правовий; б) організаційний; в) інформаційно-аналітичний;

критерій оцінки ефективності взаємодії органів охорони кордону Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами у сфері попередження та припинення вчинення правопорушень - вивчення громадської думки як основного критерію оцінки правоохоронного органу;

організацію роботи офіцерів органів і підрозділів охорони кордону при здійсненні адміністративно-процесуальних дій по виявленим правопорушенням - розроблені алгоритми дій посадових осіб органів охорони кордону при виявленні протиправних дій з ознаками правопорушень за статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення, віднесених до їх компетенції.

Дістали подальшого розвитку:

порядок складання процесуальних документів - ухвалення письмової форми інформування для іноземців, які підлягають, так званому, детальному контролю щодо мети та процедури оформлення й надання інформації українською мовою та мовами сусідніх держав;

форма бланка документа “Відмова у в'їзді на територію України” - обґрунтовано необхідність вказувати конкретну підставу відмови у в'їзді, визначену Законом України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” (сьогодні пояснення надаються в усній формі) та доповнення бланка графою “фактичне і правове обґрунтування прийнятого рішення”, що є однією з найбільш суттєвих формальних вимог адміністративного рішення;

рекомендації щодо впровадження Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року - пропозиції по удосконаленню адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України;

пропозиції про необхідність та доцільність ухвалення Закону України “Про основні засади організації та здійснення прикордонного контролю”;

аргументація необхідності внесення змін до чинного законодавства, зокрема, змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення; до постанов Кабінету Міністрів України “Про порядок оформлення візових документів для в'їзду в Україну”, “Про правила в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України та транзитного проїзду через територію України”; до законів України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну”.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації використовуються в науково-дослідній, навчальній, правотворчій та правовиховній діяльності органів охорони кордону. А саме:

у сфері правозастосування - в результаті дослідження сформовано ряд пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства України, що регулює діяльність органів Державної прикордонної служби України (акт впровадження Управління правового забезпечення Адміністрації Державної прикордонної служби України від 08.02.2008 р.). Запропоновані автором рекомендації використані для вдосконалення практики застосування норм адміністративного законодавства органами Державної прикордонної служби України з питань провадження у справах про адміністративні правопорушення, а саме: Управлінням по роботі з іноземцями, дізнання та адміністративного провадження Адміністрації Державної прикордонної служби України (акт впровадження Департаменту охорони державного кордону - управління по роботі з іноземцями, дізнання та адміністративного провадження № 45/186 від 20.03.2008 р.) та Південним регіональним управлінням (акт провадження Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України від 21.02.2008 р.);

у навчальному процесі - теоретичні положення, висновки і пропозиції дисертації використовуються при викладанні таких навчальних дисциплін як “Адміністративне право України”, “Основи адміністративного права” та спецкурсів “Адміністративна діяльність органів охорони державного кордону України”, “Основи адміністративної діяльності Державної прикордонної служби” (акт впровадження Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького № 26/984 від 12.03.2008 р.);

у науково-дослідній сфері - позиції та висновки автора знайшли своє відображення у науково-дослідній роботі - навчально-методичному посібнику “Взаємодія органів Державної прикордонної служби України з органами державної влади та управління в профілактиці правопорушень” (акт впровадження Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького № 26/984 від 12.03.2008 р.). Матеріали дисертації можуть бути основою для подальших наукових досліджень і дискусій з проблем адміністративно-правового статусу органів охорони державного кордону Державної прикордонної служби України.

Апробація результатів дисертації. Окремі положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на: 1) першій Всеукраїнській цивілістичній науковій конференції студентів та аспірантів (24-25 лютого 2006 р., Одеська національна юридична академія, м. Одеса); 2) IX Всеукраїнській науково-практичній конференції “Молодь, освіта, наука, культура і національна свідомість”, (25-27 квітня 2006 р., Національний педагогічний університет імені Драгоманова, Європейський університет, м. Київ); 3) Всеукраїнській науково-практичній Інтернет-конференції “Сучасний соціокультурний простір 2006”, (25-27 вересня 2006 р., Інститут наукового прогнозування, Кримський університет економіки та господарського права, м. Київ); 4) Всеукраїнській науково-практичній конференції “Правове забезпечення сфери державного управління та місцевого самоврядування”, (05-06 жовтня 2006 р., Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, м. Запоріжжя); 5) Всеукраїнській курсантсько-студентській конференції “Механізм правового регулювання у правоохоронній та правозахисній діяльності в умовах формування громадянського суспільства”, (10 листопада 2006 р., Львівський державний університет внутрішніх справ, м. Львів); 6) Міжкафедральній науково-практичній конференції “Проблеми правоохоронної діяльності в контексті адміністративної та адміністративно-правової реформ”, (22 листопада 2006 р., Національна академія Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького, м. Хмельницький); 7) Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми теорії та практики реалізації правоохоронних функцій в охороні державного кордону”, (22-23 листопада 2007 р., Національна академія Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького, м. Хмельницький).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 10 наукових публікацій, з яких 5 статей у фахових виданнях, затверджених ВАК України як фахові видання з юридичних наук, та 5 у збірниках матеріалів наукових конференцій.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та 3 додатків. Повний обсяг роботи становить 234 сторінки. Список використаних джерел та літератури складається із 191 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються об'єкт та предмет, мета і завдання дослідження, висвітлені методологічна, теоретична, нормативна база, формулюються основні положення, які виносяться на захист, розкрито наукову новизну, достовірність і науково-практичне значення роботи, охарактеризовано апробацію результатів дослідження.

Розділ 1 “Адміністративно-правова характеристика діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України” подано загальну характеристику формування адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України з часів магдебурзького права і до прийняття Закону України “Про Державну прикордонну службу України” від 03.04.2003 року, з'ясовано склад і компетенцію цих органів, проаналізовано причини реформування юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади. Також надані пропозиції щодо подальшого розвитку Державної прикордонної служби України згідно з “Концепцією розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року”.

У підрозділі 1.1. “Поняття та ознаки адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України” зазначено, що адміністративно-юрисдикційну діяльність органів охорони кордону Державної прикордонної служби України можна визначити як урегульований нормами адміністративного права специфічний різновид їх адміністративної діяльності, пов'язаної з розглядом та вирішенням по суті підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення, а також із здійсненням інших адміністративно-юрисдикційних дій забезпечуючого характеру. Передусім, адміністративно-юрисдикційна діяльність органів охорони кордону зумовлена завданнями, принципами, функціями і специфічним характером діяльності Державної прикордонної служби України.

Предметом адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України є розгляд та вирішення підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення. Зміст відповідної роботи характеризує збір та оцінка інформації, а також прийняття рішення у справі в установлених законом формах і порядку.

На ефективність адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України істотно впливає належна організація роботи посадових осіб, уповноважених здійснювати правоохоронні функції. Така організація охоплює оптимальний розподіл юрисдикційних повноважень між правомочними посадовими особами органів охорони кордону, зміст та якість цієї діяльності, стан належної підготовки кадрів, що її здійснюють, відповідне відомче нормативне та технічне забезпечення даної діяльності, контроль та оцінку її результатів.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України базується на ґрунтовній правовій основі, яка є юридичним гарантом забезпечення прав та законних інтересів громадян на державному кордоні.

Правозастосовча діяльність направлена на забезпечення надійної охорони державного кордону України від незаконного його перетинання громадянами суміжних країн та потенційних нелегальних мігрантів, провозу контрабандних товарів, зменшення адміністративних правопорушень, дотримання режимних заходів у пунктах пропуску та безпосередньо на кордоні, забезпечення особистих прав, безпеки громадян під час прикордонного контролю.

Однією з особливостей адміністративно-правової діяльності органів охорони кордону є те, що в процесі її здійснення ці органи не тільки реалізують окремі юрисдикційні повноваження щодо підвідомчих їм справ, а й виконують інші адміністративно-процесуальні дії забезпечуючого характеру у сфері охорони державного кордону.

У підрозділі 1.2. “Характеристика основних функцій органів охорони кордону у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності” розглядається природа функцій, з якими пов'язана із адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України. Класифікацію функцій Державної прикордонної служби України подано за напрямами: оперативно-службова діяльність; просторово часовий вимір; спрямованість дій. Функції Державної прикордонної служби України визначені Законом України від 03 квітня 2003 року “Про Державну прикордонну службу України”. Саме у цьому Законі звернено увагу на те, що органи охорони кордону повинні забезпечувати недоторканність кордонів на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах з метою недопущення незаконної зміни проходження лінії державного кордону та забезпечення його режиму, прикордонного режиму. Адміністративно-юрисдикційними функціями Державної прикордонної служби України є: профілактична (профілактика адміністративних правопорушень протидію яким законодавством віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України); захисна (захист державного кордону, інтересів держави у прикордонному просторі, припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії державного кордону тощо); охоронна (охорона державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах; охорона визначеного порядку встановлення та функціонування державного кордону, в'їзду в країну та виїзду з неї, процедури перетинання державного кордону; охорона суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні тощо); оперативно-розшукова (ведення оперативно-розшукової діяльності в інтересах забезпечення захисту державного кордону України згідно із Законом України “Про оперативно-розшукову діяльність”; участь у боротьбі з організованою злочинністю та протидія незаконній міграції на державному кордоні України та в межах контрольованих прикордонних районів); провадження у справах про адміністративні правопорушення, які підвідомчі розгляду органами охорони кордону.

Виконання саме цих функцій потребує специфічного правового, організаційного, кадрового, інформаційного, матеріально-технічного, фінансового, наукового й іншого забезпечення Державної прикордонної служби України та обумовлює необхідність створення структурних одиниць у кожному підрозділі охорони кордону для забезпечення цієї діяльності.

Діяльність Державної прикордонної служби України має динамічний характер, яка проявляється в тому, що застарілі функції можуть зникати у зв'язку зникнення потреби у них, а на заміну їм приходять нові.

У підрозділі 1.3. “Правове регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України і шляхи його вдосконалення” дисертантом зроблено історичний екскурс та визначено основні етапи розвитку Державної прикордонної служби України як правоохоронного органу. Досліджені особливості нормотворчої діяльності щодо забезпечення функціонування служби як правоохоронного органу, яка мала довготривалий характер. Поступовий розвиток, нормативно-правова регламентація функціонування органів Державної прикордонної служби України сприяли створенню комплексу адміністративно-юрисдикційних повноважень суб'єктів охорони державного кордону. В результаті чого законодавцем створено правове підґрунтя адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби.

Правову основу діяльності органів Державної прикордонної служби України становлять такі закони України: “Про Державну прикордонну службу України”, “Про державний кордон України”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про виключну морську (економічну) зону України”, “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну”, “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”. На основі аналізу змісту зазначених законів та інших нормативно-правових актів робиться висновок, що окремі їх положення не повною мірою відповідають реаліям часу, концептуальним напрямам реформування правоохоронних органів, розвитку та діяльності органів Державної прикордонної служби України. У зв'язку з цим законодавцю необхідно внести до них зміни та доповнення.

Дисертант наголошує на необхідності внесення змін до Закону України “Про Державну прикордонну службу України”, які спрямовані на активізацію співпраці правоохоронних органів суміжних держав, особливо в рамках двосторонніх та багатосторонніх угод з питань функціонування пунктів пропуску через державний кордон та здійснення спільного контролю в них, а також з метою попередження і припинення транснаціональної злочинності.

Розділ 2 “Юридичні ознаки і склад адміністративних правопорушень, пов'язаних з порушенням режиму Державного кордону” присвячений юридичній характеристиці адміністративних правопорушень, пов'язаних із порушенням режиму державного кордону. Розглядаються юридичні ознаки, склад та кваліфікація адміністративних правопорушень, підвідомчих розгляду органами Державної прикордонної служби України та судам загальної юрисдикції.

У підрозділі 2.1. “Юридичні ознаки і склад адміністративних правопорушень, підвідомчих розгляду органами Державної прикордонної служби України та їх кваліфікація” розглядається склад адміністративних правопорушень, проблемні питання застосування статей Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України “Про виключну (морську) економічну зону України” та “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну”, підвідомчих розгляду органами Державної прикордонної служби та шляхи їх вирішення.

У зв'язку з збільшенням виявлених фактів порушення авіаперевізниками вимог Закону України “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну” запропоновані зміни до зазначеного Закону. Зокрема, підвищити розміри штрафів, які накладаються на повітряних перевізників та встановити відповідальності інших перевізників за перевезення пасажирів через державний кордон без належних документів для в'їзду в Україну.

На основі опитування проведеного серед посадових осіб органів Державної прикордонної служби України, та аналізу діяльності органів Морської охорони Державної прикордонної служби України пропонуються шляхи розвитку цих органів: розширення нормативно-правової бази для реформування Морської охорони з наданням їй додаткових функцій у сфері охорони довкілля, рятування у водах територіального моря та виключній (морській) економічній зоні України; визначення порядку надання органами Морської охорони Державної прикордонної служби України дозволу іноземним військовим кораблям та іншим суднам, що використовуються з некомерційною метою, на заходження у внутрішні води, на рейди та морські порти України; надання більш широких повноважень щодо розгляду справ про відповідальність за незаконну промислову діяльність, порушення правил безпечної експлуатації споруд, незаконної експлуатації природних ресурсів та забруднення морського середовища у виключній (морській) економічній зоні України; встановлення адміністративної відповідальності за такі правопорушення, як: а) плавання і перебування невійськових суден у заборонених для цього районах територіального моря та внутрішніх вод України; б) провадження без дозволу компетентних органів промислової, дослідницької та пошукової діяльності іноземних невійськових суден у територіальному морі та внутрішніх водах України.

Звертається увага на те, що ефективність протидії адміністративним правопорушенням, пов'язаним із порушенням режиму державного кордону, значною мірою залежить від правильності їх кваліфікації.

Практичне значення кваліфікації полягає в забезпеченні принципів законності, об'єктивної істини, відповідності стягнення скоєному правопорушенню її здійснення потребує від правозастосовувача спеціальної фахової підготовки, відповідного життєвого досвіду, знань і вмінь щодо застосування норм права. Адміністративно-правова кваліфікація правопорушення є засобом та формою реалізації адміністративної відповідальності в суспільному та правовому аспектах.

При розгляді проблем кваліфікації протиправних діянь, які посягають на порядок додержання режиму державного кордону України, підвідомчих розгляду судами загальної юрисдикції зазначається, що процес адміністративно-правового регулювання охорони державного кордону слід узгоджувати із загальною системою органів публічної влади.

В аспекті правозастосовчої діяльності органів Державної прикордонної служби України детально розглянуто склади адміністративних правопорушень, які посягають на порядок додержання режиму державного кордону України, за статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення: 202. Порушення прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України, 203 ч. 2. Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, 185-10. Злісна непокора законному розпорядженню чи вимозі військовослужбовця Державної прикордонної служби України або члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, 204-1. Незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України.

У підрозділі 2.2. “Детермінація адміністративних правопорушень, підвідомчих розгляду органами охорони державного кордону Державної прикордонної служби України” досліджуються причини та умови, що сприяють скоєнню адміністративних правопорушень на державному кордоні, оскільки вивчення причин дає можливість глибоко пізнати соціально-правову природу та сформувати систему протидії їх виникненню.

Важливим моментом при формуванні теоретичних засад детермінації адміністративної деліктності є напрацювання класифікації причин та умов адміністративних правопорушень. Їх можна поділити на: загальні причини та умови адміністративних правопорушень (економічні, організаційні, правові); причини та умови, пов'язані з відповідним службовим становищем (недостатній рівень контролю, безкарність, “тиск зверху”); обставини, пов'язані з особистістю правопорушника (недостатній рівень службової кваліфікації, ігнорування вимог законодавства з прикордонних питань).

Розглянуто фактори, що визначають причини та умови скоєння адміністративних правопорушень на державному кордоні, що дозволило напрацювати ефективні профілактичні заходи щодо боротьби з цими негативними діяннями та нелегальною міграцією на державному кордоні.

У підрозділі 2.3. “Латентність адміністративних правопорушень, пов'язаних з порушенням режиму державного кордону” розглядаються проблеми, що виникають при формулюванні визначень такого поняття, як “латентність адміністративних правопорушень”.

Автор погоджується з думкою про те, що латентність правопорушення - це сукупність фактично вчинених, однак невиявлених або таких, що внаслідок інших певних обставин не стали відомими органам охорони кордону адміністративних правопорушень, відомості, які у зв'язку з цим не знаходять відображення в офіційній адміністративно-правовій статистичній звітності.

Детально проаналізовано латентність адміністративних правопорушень, пов'язаних з порушенням режиму державного кордону. Вивчені проблеми, що виникають при формулюванні визначення такого поняття, як латентність адміністративних правопорушень. Необхідність дослідження даної проблеми полягає в тому, що, залишившись поза сферою впливу і заходів локалізації та припинення латентності, приховані адміністративні правопорушення розвиваються як нерегульований і, тому особливо небезпечний та шкідливий, процес. У підрозділі відстоюється точка зору, відповідно до якої поняття “латентності адміністративних правопорушень” не може бути побудоване тільки на базі ознаки “невідомості” органам охорони кордону про правопорушення. Необхідна й інша істотна ознака - “неврахованість” учинених правопорушень у статистичній звітності. Таким чином, поняття “латентне правопорушення” включає не тільки ознаку “невідомості”, а й ознаку “неврахованості” правопорушень в офіційній адміністративній статистиці. Усі ті, фактично скоєні правопорушення, що не пройшли процедуру статистичного обліку і не знайшли відображення в статистичних облікових даних, потрапляють у розряд латентних. Автор погоджується з думкою про те, що латентність правопорушення - це сукупність фактично вчинених, однак невиявлених або таких, що внаслідок інших певних обставин не стали відомими органам охорони кордону, адміністративних правопорушень, відомості, про які не відображаються в офіційній адміністративно-правовій статистичній звітності.

Приховані адміністративні правопорушення, будучи невідомими і не прийнятими до уваги правоохоронними органами, завдають великих збитків державі. Обмеженню цього негативного соціального явища буде сприяти проведення профілактичної роботи; своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її у точній відповідності до законодавства; реєстрація всіх скоєних адміністративних правопорушень; притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які скоїли ці правопорушення.

Розділ 3 “Взаємодія органів охорони кордону Державної прикордонної служби з іншими правоохоронними органами - суб'єктами профілактичної діяльності” присвячений проблемі взаємодії органів охорони кордону Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами щодо профілактики правопорушень. Вивчається нормативно-правове регулювання взаємодії органів охорони кордону Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами та проблеми і перспективи її вдосконалення.

У підрозділі 3.1. “Нормативно-правове регулювання взаємодії органів Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами з попередження правопорушень на державному кордоні” на підставі аналізу законодавства України, практики діяльності органів охорони кордону Державної прикордонної служби України викладені правові, теоретичні та організаційні засади їх діяльності щодо запобігання правопорушенням на державному кордоні. Розглядаються шляхи поліпшення взаємодії органів охорони кордону як між собою, так і з іншими правоохоронними органами держави у попередженні, розкритті та розслідуванні правопорушень, пов'язаних з порушенням режиму державного кордону, об'єднання зусиль і наявного потенціалу, підвищення ефективності роботи з їх розкриття відповідно до чинного законодавства України.

Для об'єднання зусиль різних правоохоронних органів у напрямі охорони державного кордону пропонується введення в законодавство України такого терміна, як “прикордонна безпека України”, під якою слід розуміти ступінь надійності та ефективності захисту державного кордону, а також прикордонних територій України, життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від потенційних та реальних зовнішніх та внутрішніх загроз.

Комплексне вивчення стану взаємодії правоохоронних органів у сфері попередження адміністративних правопорушень на державному кордоні здійснено із застосуванням філософського, управлінського, правового, соціологічного та психологічного підходів. Організація взаємодії з метою профілактики правопорушень на державному кордоні повинна мати такий ступінь погодженості в діях усіх правоохоронних органів, при якому досягається максимальне використання їхніх можливостей в інтересах виконання поставлених завдань.

Досліджено форми взаємодії органів охорони кордону з іншими правоохоронними органами на державному кордоні: проведення спільних засідань, колегій міністерств та відомств, оперативних нарад їхнього керівного складу; проведення спільних операцій за єдиним планом та задумом з комплексним використанням сил та засобів; створення спільних оперативних штабів (робочих груп) для координації дій (за необхідності); оперативного обміну інформацією, що стосується спільної діяльності на кордоні (як правило, в письмовій формі), з дотриманням вимог конспірації та захисту відомостей, що передаються.

Розглянуті нормативно-правові акти з питань взаємодії правоохоронних органів щодо забезпечення охорони кордону та прикордонної безпеки.

...