Законодательное регулирование и правоприменительная практика в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд

Так же сайт TORG94.ru TORG94.ru-Госзакупки, ЭЦП [официальный сайт]. URL: http://torg94.ru/. 24.03.2014 г. опубликовал статью со статистическими данными, которые подтверждают неэффективность общественного контроля. «Общественный контроль за госзакупками остается непопулярным даже в профессиональной среде, следует из исследования «Открытого правительства» Открытое правительство [официальный сайт]. URL: http://большоеправительство.рф/.. Почти 80% чиновников, которые занимаются размещением заказов, не сталкивались с общественным контролем, и только 40% из них считают его эффективным способом борьбы с коррупцией» Общественный контроль далек от госзакупок // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3742 (дата обращения 25.03.2014)..

Исследование «Открытого правительства» проводилось совместно с Высшей школой экономики Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [официальный сайт]. URL: http://www.hse.ru/. и порталом Superjob.ru Финансовый аналитик // Портал SuperJob.ru. URL: http://www.superjob.ru/research/articles/111493/finansovyj-analitik/ (дата обращения 24.03.2014)., опираясь на три источника -- опрос 300 представителей общественных организаций, 200 представителей органов исполнительной власти, которые размещают заказы на сайте zakupki.gov.ru, а также 1,6 тыс. пользователей рекрутингового сайта Superjob.ru. Как пояснили «Ъ» Коммерсант.ru [официальный сайт]. URL: http://www.kommersant.ru/daily. в «Открытом правительстве», порталом пользуется «экономически активное население», и проведение опросов для них «обычная практика». Опрос показал, что эффективным средством борьбы с коррупцией участие общественности в контроле за госзакупками считают 71% общественников, 53% пользователей Superjob.ru и 40% заказчиков Статистический обзор // Коммерсант.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2436829?isSearch=True (дата обращения 24.03.2014).. Это сыграет положительную роль в реализации института общественного обсуждения, так как значительно облегчит их работу при анализе заказчиков. В данном случае им необходимо будет просто обратиться к указанному рейтингу и оценить саму закупку.

Позиции в разных группах респондентов расходятся незначительно. Подавляющее число общественников (84%), заказчиков (79%) и пользователей Superjob.ru (92%) заявили о том, что сами никогда не сталкивались с общественным контролем за госзакупками. А самым эффективным средством профилактики коррупции в области госзакупок они считают создание «публичного рейтинга недобросовестных заказчиков» -- его поддержали и граждане (43%), и общественники (38%), и заказчики (39%) Общественный контроль далек от госзакупок. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3742 (дата обращения 25.03.2014)..

На данный момент возникла также и другая проблема - качество общественных обсуждений Сафонова И.Б. Институт общественного обсуждения // РБК. URL: rbc.ru (дата обращения 2.03.2014).. Заключения по итогам общественных слушаний должны состоять из двух частей: процедурные и сущностные нарушения. «ФАС может анализировать только процедурные вопросы. К сущностной части должны подключаться Росфиннадзор и Счетная палата», - отмечает заместитель главы ФАС А. Цариковский Число нарушений при госзакупках во II полугодии 2013 г. снизилась в 2 раза. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3743 (дата обращения 25.02.2014)..

На заседании правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства 20 марта было решено создать площадку и в течение апреля исследовать технологические, информационные, организационные проблемы в работе системы общественного обсуждения крупных контрактов и к июню 2014 г. выработать конкретные предложения по модернизации этой системы Сафонова И.Б. Указ. соч..

В ближайшее время планируется организовать экспертный совет. Его деятельность будет направлена, в том числе, на оценку хода внедрения контрактной системы (не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов, муниципальных образований). В состав данного совета были приглашены: К. Кабанову (Национальный антикоррупционный комитет), Л. Соболь («РосПил»), Е. Панфиловой (Центр антикоррупционных исследований и инициатив, «Трансперенси интернешнл»), И. Бегтину (Комитет гражданских инициатив), А. Аузану. То есть специалистам, у которых есть определенная репутация и которых сложно назвать аффилированными с государством.

Планируется, что экспертный совет будет следить за тем, каким образом внедряется контрактная система и изменения в области закупок государственных компаний и субъектов естественных монополий. Совет будет проводить оценку событий, связанных с процедурой закупок. Но при определенном условии - совет не рассматривает события, которые возникли из-за человеческого фактора, из-за нарушения законодательства. То есть он не является надзорным органом. Экспертный совет будет оценивать те факты, которые либо привели к негативным последствиям, либо могут привести. При этом не важно, от кого члены совета получают информацию - от населения или от профессиональных участников. Экспертный совет должен дать оценку и найти решение: установить, например, что какая-то система недостаточно отрегулирована, и предложить, как ее можно отрегулировать и в какие сроки.

Что касается осуществления мониторинга госзакупок, то в первую очередь, такой мониторинг проводит сама ФАС РФ. Со стороны же министерства экономического развития мониторинг будет производиться, но пока нет набранной статистики для проверки, так как поступает она к концу года.

По мнению Счетной палаты отмечается, что в связи с реализацией «нового» Закона № 44-ФЗ на сегодняшний день ситуация крайне печальная Андреева А.В. Интересные способы как обойти закон о контрактной системе и не только // ВЕДОМОМСТИ - деловая газета. Новости, аналитика, прогнозы. URL: vedomosti.ru (дата обращения 25.03.2014)..

Сайт работает «крайне плохо»: регистрация для общественного обсуждения занимает более 12 часов, а ссылка, которая приходит на почту для ее подтверждения, не открывается. Но и после регистрации проверить госзакупки будет непросто. «Планы-графики госзакупок не опубликованы у 28 из 106 распорядителей бюджетных средств, а для анализа количественных показателей у 61 из 78 необходим ручной подсчет. Данные сканируют «криво с изгибом», прочитать, что размещено, невозможно. Вычленить из существующих графиков миллиардные контракты сложно, рядом с суммами с шестью нулями ставят еще «млн», получается закупка на триллион: «Перепутаны единицы измерения» Заказчики научились обходить новый закон о госзакупках // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3739 (дата обращения 22.03.2014)..

Мало и миллиардных контрактов, всего 30 крупных госзакупок с начала года, причем среди госзаказчиков только один государственный орган -- Федеральное космическое агентство, остальное -- ФГУПы Информация по закупкам. Официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [официальный сайт]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 23.03.2014)..

Аудитор Счетной палаты М. Рохмистров отмечает, что к концу подходит I квартал, планирование госзакупок происходит, как и при ФЗ № 94, -- к концу года. «Не изменилось ничего, -- резюмировал он. -- С учетом общественного обсуждения» Андреева А.В. Интересные способы как обойти закон о контрактной системе и не только. URL: vedomosti.ru (дата обращения 25.03.2014)..

Подводя итоги, пилотного проекта системы общественного обсуждения крупных контрактов заместитель министра экономического развития Е. Елин отмечает: «неконкретность документов, необоснованность начальных цен контрактов, избыточные требования к участникам госзакупок и нереалистичные сроки исполнения контракта» Андреева А.В. Указ. соч.. Были и сюрпризы, отметил он: «Находчивые заказчики проводят общественные обсуждения в местах, которые просто недосягаемы». Однажды общественные слушания были назначены на острове Диксон, куда вообще невозможно добраться, отметил он Андреева А.В. Указ. соч..

Министр по вопросам Открытого правительства М. Абызов возмущался: это «особый цинизм, факты нужно разбирать поименно». Качество работы нужно улучшать, признал он, проблемы актуальны, но Минэкономразвития их выявляет. «В течение этого года мы должны эти моменты преодолеть», -- призвал М. Абызов Заказчики научились обходить новый закон о госзакупках. Указ. соч..

Собственно говоря, основная идея перехода от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ - это возможность более гибкого формирования экономического пространства. То есть Закон № 94-ФЗ мы рассматривали как систему, когда есть один критерий - цена. А Закон № 44-ФЗ дает возможность экономическое пространство формировать таким образом, чтобы оно обеспечивало интересы разных групп - то ли интересы национальных производителей, то ли интересы малых предприятий, интересы социально значимых объектов. Таково содержательное отличие Закона № 44-ФЗ от Закона № 94-ФЗ Простой запрет на участие офшоров в госзакупках никаких проблем не решит. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3686 (дата обращения 02.01.2014)..

Закон № 44-ФЗ больше, чем на сто страниц мелким шрифтом, плюс 46 подзаконных актов, и это еще не всё, готовится к принятию еще 22 акта. Такой массив документов нужно изучить всем, кто хочет принимать участие в госзакупках. Это всё - новая Федеральная контрактная система, которая должна сэкономить бюджету 700 миллиардов рублей в ближайшие три года по оценке министра по вопросам Открытого правительства М. Абызова. При этом 15% поставок теперь должен осуществлять малый и средний бизнес, представители которого не в силах разобраться в таком количестве бумаг Повышение эффективности системы госзакупок // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3694 (дата обращения 27.02.2014)..

Есть и другая проблема. Экспертный совет при правительстве отмечает, что права некрупных поставщиков недостаточно защищены. Для этого необходимо содействие малому и среднему бизнесу. Нужно создать эффективные институты гарантий, институты рассмотрения жалоб Смирнова Г.В. Система госзакупок // РБК. URL: rbctv.rbc.ru (дата обращения 12.03.2014)..

По мнению Д. Кипниса проблема в секторе госзакупок одна и для государства, и для бизнеса, и это - отсутствие постоянных правил игры в этом секторе Смирнова Г.В. Указ соч.. Поскольку в стране нет прецедентного права, ФАС постоянно выносит противоположные решения в схожих ситуациях, и эту ситуацию никак не облегчило введение новой системы. При этом и её нормы зачастую можно толковать неоднозначно, подмечают эксперты правительства. Все предложения по улучшению контрактной системы они должны вместе с министром по вопросам открытого правительства сформулировать к маю Повышение эффективности системы госзакупок. Указ. соч..

Для более глубокого изучения проблем применения «нового» Закона № 44-ФЗ нами были проведены: анкетирование и интервьюирование. Анкетирование проводилось среди сотрудников Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области отдела контроля государственных закупок (См.: Приложение 1 и 2). Благодаря полученной информации сразу становится ясно, на наш взгляд, самое главное - принятие Закон № 44-ФЗ о контрактной системе не оправдано, так ответили 5 из 6 респондентов. Объясняют этот факт тем, что Закон № 44-ФЗ скопирован с Закона № 94-ФЗ и лишь имеет не значительные дополнения. По факту внедрения института общественного обсуждения крупных госзакупок сотрудники считают, что данный институт не лишний и необходим для обсуждения и анализа закупок на огромные суммы. Так же в нашей анкете присутствовал ряд открытых вопросов, для которых подразумевался развернутый ответ. Один из таких вопросов был на тему выявления общих проблем в Законе № 44-ФЗ. Сотрудники отметили следующие проблемы, с которыми они столкнулись уже на данный момент и которые законодателем пока не решены:

1. Ограниченная возможность госзакупок товаров, работ, услуг без проведения длительных публичных процедур.

2. Многие механизмы, прописанные в Законе № 44-ФЗ пока что не работают.

3. Многие пробелы, имеющиеся в Законе № 94-ФЗ перешли в «новый» Закон № 44-ФЗ.

4. Заказчикам значительно сократили количество проведения таких процедур, как запрос котировок, а также установили жесткое требование заключение договоров (контрактов) с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 100 000 рублей. А именно, на проведение запросов котировок выделили всего 10% от планов-графиков (то есть денежных средств, выделенных на проведение процедур), 5% от планов-графиков - на заключение контрактов до 100 000 рублей в год. Также ужесточились требования к составлению планов-графиков, требования к исполнению контрактов и опубликованию контрактов в реестре контрактов. Более серьезной стала процедура запроса котировок (которая в настоящее время очень плохо урегулирована Законом № 44-ФЗ).

Таким образом, из отмеченных сотрудниками Вологодского УФАС проблем мы видим, что функционирование самого Закона № 44-ФЗ затруднено и работать по нему сложно.

Мы получили 100 % ответ на вопрос о решении проблем Закона № 94-ФЗ Законом № 44-ФЗ - не решает. Этого и следует ожидать в силу выявленных проблем «нового» Закона № 44-ФЗ. На вопрос о статистике обращений выяснили, что численность жалоб по Закону № 44-ФЗ гораздо ниже, чем при введении Закона № 94-ФЗ. На наш взгляд это временное явление, так как Закон № 44-ФЗ остается непонятым многими участниками торгов, соответственно и жаловаться они пока не могут. К вопросу о ЕИС, сотрудники единогласно выбрали вариант: «введение ЕИС оправдано», но пояснили, что на данный момент институт работает не в полном объеме. С 2017 года ожидается его полная реализация. Также нами был задан вопрос, который разбирался и в самой работе. Вопрос о замене терминов с сохранением смысловой нагрузки. По мнению сотрудников это сделано по принципу «новый» Закон - новые понятия» (См.: Приложение 1 и 2).

Так же, мы провели интервьюирование с сотрудником УФАС по Вологодской области старшим государственным инспектором отдела по контролю государственного заказа Д. С. Ягольницкой (См.: Приложение 3). В ходе интервью главным вопросом был - насколько быстро и «безболезненно» происходит переход от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ. Дарья Сергеевна подтверждает мнение о том, что первый год функционирования Закона № 44-ФЗ будет адаптационным, так же старший государственный инспектор отмечает, что переход будет совершенно точно происходить в течение двух лет. С 1 января и по сегодняшний день (28.03.14) все заказчики учатся как правильно действовать в соответствии с Законом № 44-ФЗ. С 2015 же года вступает в силу глава 2 «Планирование» Закона № 44-ФЗ и здесь снова заказчики начнут обучаться.

Так же в Управление ФАС по Вологодской области на данный момент поступило, и было рассмотрено всего 30 жалоб, основная их масса - не обоснованные. Первая жалоба, именно в Вологодском УФАС, была рассмотрена 4 февраля 2014 года.

Суть жалобы заключалась в следующем. Администрация Бабушкинского района провела открытый аукцион на оказание услуг по выполнению функций технического заказчика при строительстве детского сада на 80 мест «под ключ» в селе имени Бабушкина. Сумма контракта составила 1 866 600 рублей. В аукционе участвовали шесть организаций, сообщает Вологодское управление Федеральной антимонопольной службы. Прошла процедура выбора исполнителя, но окончательное решение о победителе не принято в связи с приостановкой торгов. Основанием послужила жалоба в антимонопольный орган. В документации заказчика ошибочно были указаны виды строительных работ, не соответствующие цели закупки. По итогу рассмотрения жалобы специалисты порекомендовали всем заказчикам тщательней составлять контракты и заявки на госзакупки Помялов А.В. В области заработала контрактная система // Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области [официальный сайт]. URL: http://vologda.fas.gov.ru/publications/8330 (дата обращения 27.03.2014)..

Наряду с анкетированием и беседами с сотрудниками УФАС по Вологодской области нами было изучено мнение по данной проблеме исполняющего обязанности руководителя Управления ФАС по Вологодской области Мерзляковой Н. В. Она отмечает, что «новый» Закон № 44-ФЗ, усиливает ответственность заказчиков даже в той части, что уже установлены правила нормирования, которые обеспечивают, что заказчики не будут приобретать товары с избыточными свойствами, избыточными характеристиками. Законодатель хочет ограничить приобретение заказчиком предметы роскоши, потому что, как показывает практика, бывают такие случаи, что за бюджетные средства приобретаются дорогостоящие товары.

Так же считаем необходимым отметить то, что на данный момент происходит большая путаница в толковании норм, в их понимании (что мы и наблюдаем из проанализированных анкет). Данный факт значительно тормозит процесс госзаказа. Это объясняется тем, что сроки не изменились, а информация по Закону полностью обновлена и пока заказчик сориентируется, то сроки истекут, поэтому на данный момент документация, как по закупкам, так и по жалобам весьма «сырая», то есть всегда имеются недочеты.

Таким образом, хотелось бы отметить, что во исполнение Федерального Закона № 44-ФЗ Правительством РФ было подготовлено 85 нормативно-правовых актов: Постановления Правительства, Распоряжения Правительства, ведомственные нормативно-правовые акты, а также доклады. Ответственными разработчиками перечисленных актов являются Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная антимонопольная службой России, Банк России, Министерство связи и массовой коммуникации РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство регионального развития РФ, Федеральная служба по оборонному заказу, Министерство здравоохранения РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Государственная корпорация «Росатом», заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральная служба исполнения наказаний РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, государственный орган управления государственными внебюджетными фондами РФ.

На сегодняшний день принято уже 39 актов, остальные 46 документов подлежат принятию в 2014-2015 годах. Важными для нашего диплома являются такие акты как: Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 г. № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» касается самого процесса закупок, Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг» в отношении планирования и Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» регулирующее мониторинг, аудит и контроль закупок.

Что касается новых структурных элементов, введенных федеральной контрактной системой, можем отметить, что не все из них функционируют должным образом. Так, например институт общественных обсуждений крупных госзакупок на практике уже был применен, но до сих пор четко не ясен механизм его проведения и организации, что мы и подтвердили в параграфе 1 главы II, а также наблюдается низкий уровень активности обсуждений, так у двадцати девяти заявок, по которым предполагаются особо крупные траты из государственного бюджета, на сайте zakupki.gov.ru Официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [официальный сайт]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 23.03.2014). активность обсуждения практически нулевая: двадцать заявок не получили ни единого комментария, а остальные 9 были рассмотрены единственным общественным учреждением - отечественным институтом закупок, по результатам чего были указаны мелкие технические недочеты. В качестве примера можно привести проект строительства перинатального центра. В Щелкове и Наро-Фоминске, где должны были появиться идентичные по проектировке объекты, их стоимость различается на 77,2 миллиона рублей Контроль над госзакупками со стороны общественности неэффективен // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3837 (дата обращения 18.04.2014).. Во многом низкая активность общественного обсуждения связана с тем, что обсуждение подобных проектов требует наличия профильных знаний, свободного времени и высокой квалификации, которыми могут похвастаться далеко не все представители общественных организаций. На наш взгляд, это вызвано тем, что Закон № 44-ФЗ до конца не доработан и не функционирует в полном объеме, так как для этого необходимо принятие подзаконных актов, часть из которых еще не вступила в законную силу или не принята, то есть ситуация носит поэтапный характер, что отрицательно отражается на применении Закона № 44-ФЗ на практике.

Целесообразным также считаем указать мнение экспертного совета и ФАС России. Устоявшаяся практика торгов обычно заключается в том, что муниципальная общественная организация или государственная структура устраивает аукцион. Аукцион, в свою очередь, поощряет конкуренцию - заказчик товаров или услуг получает наиболее выгодное предложение, а государство экономит средства, выделяемые из государственного бюджета. Поэтому можно сказать, что подобная контрактная система помогает развитию бизнеса. А с новыми изменениями в законодательстве экономия получается еще более выгодной. Все дело в том, что Закон № 44-ФЗ, вступивший в действие с начала года, сказался на большинстве процессов, связанных с торгами. В некоторых случаях процедура закупок упростилась. Так, к примеру, теперь все государственные закупки, в сумме не превышающие ста тысяч, могут проводиться без торгов, а ранее компании были обязаны в любом случае устраивать торги. Управление антимонопольного комитета очень внимательно следит за выполнением требований «нового» Закона № 44-ФЗ. В текущем году уже было поставлено под сомнение 73 поданных заявки. В отношении 49 из них было определено несоответствие имеющимся требованиям, что повлекло за собой возбуждение 87 административных исков и штрафы на общую сумму около семисот семидесяти пяти тысяч рублей Легкие трудности торгов по системе государственных закупок // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3830 (дата обращения 17.04.2014)..

В силу всего сказанного хотелось бы отметить тенденции развития федеральной контрактной системы и подвести итоги того, что на данном этапе уже работает.

На наш взгляд первые месяцы «использования» Закона № 44-ФЗ не приводит к положительным итогам, так как документ насчитывает массу пробелов и как отмечают специалисты, совсем «сырой» для применения.

Полагаем, что будущее федеральной контрактной системы весьма перспективно, если законодатель будет преследовать цель устранения недостатков функционирования и пробелов в Законе № 44-ФЗ, в силу чего на данный момент система просто «тормозит» и не позволяет в полной мере и без проблем провести торги.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящее исследование посвящено изучению особенностей законодательного регулирования договорных отношений в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. В работе рассматривается проблематика законодательного конструирования и практического применения вступившего в силу с 1 января 2014 года «нового» Закона № 44-ФЗ о контрактной системе: его пробелы, сложности толкования, а также предпринята попытка сравнительного анализа с нормами Закона № 94-ФЗ, в том числе и в сфере применения данных Законов органами государственной власти, местного самоуправления и всеми участниками рынка.

В ходе работы была изучена совокупность договорных отношений, возникающих в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд, а так же нормы федерального гражданского законодательства, подзаконных актов в этой сфере правового регулирования.

В рамках исследования изучались так же судебная практика Арбитражного суда Вологодской области Решение Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-6725/2013 от 26.09.2013. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/fe04f7ea-34d1-4a3c-9e9d-0269e568b67f (дата обращения: 15.03.2014)., Вологодского городского суда (гражданский состав), монографические исследования, научные статьи, статистические данные правоохранительных органов и органов ФАС России (2010-2014 гг.).

Для анализа договора поставки для государственных и муниципальных нужд в рамках историко-правового метода изучались: диссертационные работы, а также учебная литература, что способствовало формированию общего представления о договорных отношениях в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Автором были определены и исследованы исторические этапы появления договорных отношений в данной сфере.

Для рассмотрения содержания механизма организации договора поставок товаров для государственных и муниципальных нужд в работе раскрыты структурные элементы договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, его особенности и нюансы при заключении.

Для анализа содержания Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ с точки зрения сравнения структурных элементов был применен сравнительно-правовой метод, благодаря которому получены конкретные выводы.

Для выявления наиболее актуальных проблем в части построения Закона, решения текущих задач, правового регулирования в рамках работы не только изучены материалы практики, сложившейся с 1 января 2014 года в органах ФАС Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области № 5-2/12-14 от 07.02.2014 г. URL: http://vologda.fas.gov.ru/solution/8380 (дата обращения 19.03.2014). и судебных органах. Также автором проведено интервьюирование и анкетирование сотрудников УФАС России по Вологодской области, по итогам которых была сформирована текущая картина практики применения «нового» Закона № 44-ФЗ сотрудниками УФАС России по Вологодской области, выявлены проблемы его реализации и законодательного построения.

В ходе решения задач исследования нами получены итоговые выводы, логично вытекающие из содержания параграфов и глав работы:

1. Критерием для разграничения отдельных видов договора купли-продажи, как правило, является цель и стороны договора. Поставка в государственных или муниципальных интересах не является разновидностью обычной поставки, так как они различаются целевым назначением и специальным субъектным составом. При классификации поставки товаров в государственных или муниципальных интересах наличие родовых признаков позволяет отнести данный договор к отдельному виду договора купли-продажи и при регулировании данных правоотношений могут применяться нормы Гражданского кодекса РФ, посвященные общим положениям о купли-продажи.

2. Вступивший с 1 января 2014 г. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. Ст. 1652. меняет систему госзакупок, путем введения федеральной контрактной системы - это система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая представляет собой совокупность участников закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

3. Анализ исторического развития института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд позволил выявить и обосновать преемственность правового регулирования данного института: данные правоотношения изначально регламентировались специальным законодательством и общие нормы применялись в том случае, если правоотношения не могли быть урегулированы специальным законодательством.

4. Основным концептуальным новшеством принятого Закона № 44-ФЗ законодательное закрепление последовательного прохождения всех стадий закупок: от планирования до контроля. Налицо изменение норм, регулирующих определение начальной цены контракта, оценку заявок на участие в госзакупках, порядок изменения и расторжения контракта.

5. Закон № 44-ФЗ вводит некоторые новшества: Например, полезная и перспективная новация отечественного законодателя - введение института общественного контроля над соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Контролирующими субъектами являются граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц. Несомненно, реализации данного пункта будет способствовать порядок общественного обсуждения крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей.

В ходе исследования нами были обозначены проблемы, требующие отражения:

1. Не определена цель замены понятия «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Закон № 94-ФЗ) термином «определение поставщика» (Закон № 44-ФЗ). При одинаковой смысловой нагрузке сохраняется возможность для широкого правоприменительного усмотрения.

2. Закон № 44-ФЗ не содержит и не раскрывает понятие «государственных нужд» (по-видимому, участникам закупки придется руководствоваться положениями Закона № 94-ФЗ). Это негативно отразится на деятельности участников государственного заказа, так как создаст определенный «правовой вакуум».

3. «Новый» Закон № 44-ФЗ вводит единую информационную систему, которая будет освещать собирание, обработку и хранение информации о закупочной деятельности. Но на данный момент не определен четкий алгоритм ее работы, вызывает вопросы и ресурсное обеспечение этой системы.

4. Закон № 44-ФЗ вводит очень важную и нужную новеллу - «Институт общественного обсуждения», однако в тексте самого Закона данный механизм закреплен в общих чертах, что не позволяет начать его применять синхронно вместе с другими инструментами обеспечивающими «прозрачность» закупочной деятельности.

На сегодняшний день с точки зрения практического применения Закона № 44-ФЗ сложилась непростая ситуация как для непосредственных участников системы ФКС так и для сотрудников ФАС. Причиной является реализация реформы госзаказа, в силу которой усложнились формулировки. Из-за этого участники торгов сталкиваются с непониманием и затруднением в толковании новых для них норм.

На основе интервьюирования и опроса среди сотрудников УФАС России по Вологодской области, мы можем предположить, что система, созданная законодателем с 1 января 2014 года, в рамках Закона № 44-ФЗ, функционирует недостаточно эффективно, ее участники не могут сориентироваться в нормах Закона и не могут сформировать четкий единообразный алгоритм решения таких важных задач как, например, составление конкурсной/аукционной документации, планов-графиков и тому подобное.

Содержание изложенных выше выводов позволяет говорить о том, что в автором решены задачи исследования и, соответственно, его цель достигнута.

К сожалению, объем ВКР, как вида научного исследования, не позволяет подробно раскрыть и другие аспекты выбранной нами проблемы. За рамками нашего исследования остались такие вопросы как:

1. Коррупционные риски в закупочной сфере.

2. Недобросовестная конкуренция среди участников федеральной контрактной системы.

3. Проблемы кадрового и ресурсного обеспечения потенциальных участников торгов (например, организации и предприятия мелкого и среднего бизнеса).

С теоретической точки зрения результаты работы могут быть использованы при разработке учебно-методического обеспечения по таким дисциплинам как «Гражданское право», «Корпоративное право», «Предпринимательское право», а также при дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Результаты работы могут быть использованы студентами, курсантами, аспирантами и адъюнктами юридических ВУЗов, а также всеми, кто интересуется проблематикой, относящейся к объекту исследования.

В сфере практического применения выводы и предложения, изложенные в работе, могут быть использованы самими заказчиками, уполномоченными ими органами власти и организациями, операторами электронных торговых площадок, участниками конкурентных процедур, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ), ред. 05.02.2014 // Собрании законодательства РФ. - 2014. - № 15. Ст. 1691.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. Ст. 410.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46. Ст. 4532.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. Ст. 3823.

5. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013, № 14. Стр. 1652.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 04.06.2014 № 140-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» // Российская газета. 2014. 2 июня. № 6399.

7. Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 35. Ст. 4514.

8. Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» // Собрание законодательства РФ. -2013. - № 37. Ст. 4695.

9. Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 48. Ст. 6252.

10. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. 02 декабря. URL: http://www.rg.ru/2013/12/02/procedura-site-dok.html (дата обращения 12.03.2014).

11. Приказ Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27.12.2011 (ред. от 10.06.2013) «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Зарегистрировано в Минюсте России 09.02.2012 № 23186) // Российская газета. 2012. 22 февраля. № 38.

12. Федеральный Закон от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). Стр. 3105. (утратил свою силу).

13. Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание Законодательства РФ. - 1994. - № 32. Ст. 3303. (утратил свою силу).

14. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. 1994. - № 34. Ст. 3540. (утратил свою силу).

15. Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 1. Ст. 3. (утратил свою силу).

16. Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. Ст. 6. (утратил свою силу).

17. Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 27. Ст. 1558. (утратил свою силу).

18. Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 9. Ст. 613. (утратил свою силу).

19. Декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // Собрание узаконений. - 1923. - № 88. Ст. 851. (утратил свою силу).

20. Декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // Собрание узаконений. - 1923. - № 88. Ст. 851. (утратил свою силу).

21. Положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 г. г. // Собрание постановлений СССР. - 1988. - № 26. Ст. 71. (утратил свою силу).

22. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31.05.1991 N 2211-1) // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991. - № 26. Ст. 733. (утратил свою силу).

Научная, учебно-методическая литература, периодические издания

23. Авдеев, В.П. Аудит и налогообложение / В.П. Авдеев // Контрактная система в сфере госзакупок. - 2013. - № 11 - С.35-36.

24. Андреева, Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования / Л.В. Андреева // Госзакупки.ру. - 2013. - № 10 - С.34-46.

25. Андреева, Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения / Л.В. Андреева // Право и экономика. - 2013. - № 8 - С.7-15.

26. Баширова, Д.М. Правовые позиции Президиума ВАС РФ / Д.М. Баширова // Госзакупки.ру. - 2012. - № 10 - С.29-51.

27. Гладких, В.И., Старовойтов, В.Г. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы / В.И. Гладких, В.Г. Старовойтов // Государственные закупки. - 2013. - № 8 - С.30-36.

28. Данилов, Д.Ю., Опенышев, О.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о размещении заказа / Д.Ю. Данилов, О.С. Опенышев // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. - 2012. - № 2 - С.18-28.

29. Ершова, И.В. Проблемные размещения государственных закупок / И.В. Ершова // Государственные закупки. - 2012. - № 12 - С.20-25.

30. Киселева, О.Г. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд / О.Г. Киселева // Самоуправление. 2012. - № 4 - С.11-15.

31. Косарев, К.А. Что ждет систему госзакупок? / К.А. Косарев // Государственные закупки. - 2013. - № 1 - С.5-12.

32. Кошелева, В.В. Концепция проекта федерального закона «О контрактной системе» / В.В. Кошелева // Госзакупки.ру. - 2013. - № 2 - С.25-33.

33. Куличев, Р.Б. Контрактная система - новации законодательства / Р.Б. Куличев // Власть закона. - 2013. - № 4 - С.22-34.

34. Курбатова, Н.А. Изменение законодательства о закупках / Н.А. Курбатова // Правовой вестник. 2013. - № 6 - С.4-9.

35. Мейер, Д.И. Русское гражданское право / Д.И. Майер. - М.: Статут, 2000. - 780 с.

36. Охтырская, М.В. Проблемные вопросы организации размещения государственных закупок в России / М.В. Охтырская // Правовое государство. - 2012. - № 7 - С.15-18.

37. Паньшин, Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного сотрудничества / Б.Н. Паньшин // Государственные закупки. - 2011. - № 2 - С 15-22.

38. Письмо Правительства РФ от 02.08.2012 № АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

39. Победоносцев, К.П. Курс гражданского права: в 3 т. / К.П. Победоносцев. - М.: Статут, 2003. - 520 с.

40. Поткина, А.Н. История и причины принятия ФЗ № 94 / А.Н. Поткина // Госзаказ в вопросах и ответах. - 2011. - № 3 - С.30-37.

41. Симоновский, К.В. Нововведения контрактной системы в сфере государственных (муниципальных) закупок / К.В. Симоновский // Учет в бюджетных учреждениях. - 2013. - № 6 - С.18-29.

42. Специальный выпуск. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

43. Сторонин, В.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о размещении заказа / В.В. Сторонин // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. - 2011. - № 12 - С.4-10.

44. Старовойтов, В.Г. Федеральная контрактная система США / В.Г. Старовойтов // Государство и власть. - 2010. - № 4 - С.5-11.

45. Сухаренко, А.К. Федеральная контрактная система - залог прозрачности госзакупок / А.К. Сухаренко // Государство и власть. - 2013. - № 5 - С.22-30.

46. Храмкин, А.А. Институт государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий / А.А. Храмкин // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. - 2013. - № 7 - С.12-20.

47. Шамхалов, Ф.Р. Государство и экономика: власть и бизнес / Ф.Р. Шамхалов. - М.: Проспект, 1999. - 408 с.

48. Шихова, С.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук: 12.06.2011 / С.С. Шихова - М.: 2011. - 211 с.

Приложение 1

Анкета

1) Оправдана ли замена Закона № 94-ФЗ на Закон № 44-ФЗ?

А- да

Б- нет

В- затрудняюсь ответить

Г- Ваш вариант

Ответ:

2) Институт общественного обсуждения, введенный Закон № 44-ФЗ, на Ваш взгляд существенно улучшит закупочную систему?

А-да

Б-нет

В-затрудняюсь ответить

Г- как Вы считаете?

Ответ:

3) Какие общие проблемы Вы видите в Законе № 44-ФЗ?(открытый вопрос, подразумевает развернутый ответ)

4) В результате принятия Закона № 44-ФЗ столкнулись ли Вы с проблемами в трудовой деятельности?

А-да

Б-нет

В-затрудняюсь ответить

Г-свой вариант ответа

Ответ:

5) Как Вы считаете Закон № 44-ФЗ решает проблемы Закона № 94-ФЗ?

А-да

Б-нет

В-затрудняюсь ответить

Г-Ваш вариант

Ответ:

6) Облегчает ли Закон № 44-ФЗ участие в заказе его участников??

А- да

Б- нет

В- затрудняюсь ответить

Г- свой вариант ответа

Ответ:

7) С принятием Закона № 44-ФЗ количество жалоб возросло по сравнению с Законом № 94-ФЗ?(проанализируйте, пожалуйста, период начала функционирования Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, соответственно.)

А- возросло

Б- уменьшилось

В- затрудняюсь ответить

Г- Ваше мнение?

Ответ:

8) Готовы ли государственные заказчики работать по новому Закону?

А- да, готовы

Б- нет, не готовы

В- затрудняюсь ответить

Г- Ваш вариант

Ответ:

9) Зачем по Вашему мнению был изменен термин «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Закон № 94-ФЗ) «определение поставщика» (Закон № 44-ФЗ), когда смысл остался тем же? (открытый вопрос, подразумевает развернутый ответ)

Ответ:

10) Насколько оправдано введение Единой информационной системы?
А- оправдано

Б- не оправдано

В- затрудняюсь ответить

Г- как Вы считаете?

Ответ:

Приложение 2



Приложение 3

Вопросы для интервью

1. Как быстро, по Вашему мнению, будет происходить переход закупочной деятельности полностью в рамки Закона № 44-ФЗ?

2. Насколько велика вероятность возникновения проблем для заказчиков при переходе к алгоритму закупок в рамках Закона № 44-ФЗ?

3. Какие шаги предпринимаются на уровне центрального аппарата ФАС России для устранения противоречий между Законом № 94-ФЗ и Законом № 44-ФЗ, а также для методического обеспечения работы органов ФАС с субъектами закупочной деятельности?

4. Как решается в данный момент проблема отсутствия раздела «Планирование», который будет действовать только с 2015 года?

5. Как Вы считаете, в целях наиболее эффективного введения и функционирования «нового» Закона № 44-ФЗ, целесообразен постепенный переход от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ или единовременное введение в действие Закона № 44-ФЗ?

6. Насколько необходимо было принятие Закона № 44-ФЗ с точки зрения эффективности законодательного регулирования закупочной деятельности?

Размещено на Allbest.ur

...