Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации

1.1 Государственная территория: понятие и сущность

1.2 Территориальная целостность Российской Федерации как условие политической безопасности

2. Право на отделение и территориальная целостность Российской Федерации

2.1 Проблема сецессии в федеративном государстве

2.2 Право на сецессию и обеспечение единства федерации

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Приложения

Введение

Наличие территории - один из ключевых признаков любого государства.

Вне территории, населения и суверенной политической власти государство немыслимо по своей сути. Поэтому потеря территории, в том числе любой ее части, представляет собой безусловную угрозу безопасности государства, а присоединение той или иной территории, как правило, напротив, влечет за собой рост масштабов публичной власти соответствующей страны. В течение длительной истории человечества границы государств постоянно менялись вследствие завоевательных и оборонительных войн. Не является в данном вопросе исключением и отечественная политическая история. Однако в современном мире, пережившем две крупные мировые войны и познавшем цену многочисленным человеческим жертвам, территориальная неприкосновенность стала эффективно защищаться нормами международного публичного права, общепринятыми правилами межнационального общежития. Территориально-завоевательные войны и агрессивная милитаристская политика осуждаются моралью, общественным мнением, запрещены международным правом и, как правило, внутренним законодательством.

Об этом свидетельствует анализ ряда источников международного публичного права. Так, согласно статье 2 Устава Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 года, ратифицированного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 августа 1945 года, Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций (часть 4). Все Члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность (часть 3).

Таким образом, цель курсовой работы заключается в исследовании конституционных гарантий целостности России.

Для детального изучения данной цели мы выделяем следующие задачи для раскрытия темы:

-проанализировать понятие и сущность государственной территории;

-охарактеризовать территориальную целостность Российской Федерации как условие политической безопасности;

-исследовать проблему сецессии в федеративном государстве;

-рассмотреть право на сецессию и обеспечение единства федерации.

Объектом данной работы являются конституционно-правовые отношения, влияющие и формирующие степень государственной целостности Российской Федерации.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие и обеспечивающие надлежащую защиту государственной целостности Российской Федерации как непременного условия ее стабильного существования.

Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, глоссария и списка использованных источников.

1. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации

сецессия целостность федеративный государственный

Государство как политическое и конституционно-правовое явление отличается от других институтов политической системы, в частности тем, что это - территориальная организация. Так, общее определение государства в социологической концепции сводится к следующему: это наиболее действенная (наиболее сильная, верховная, суверенная) организация власти у населения определенной территории. У легистов государственная территория - это «сфера действия законов в пространстве» Баглай М. В. Конституционное право. М., 2010 - С. 115.116..

В марксистско-ленинской теории в числе трех основных признаков государства называлось «наличие определенной территории, пределами которой ограничена данная государственная власть».

В отличие от указанных подходов, в современных юридических теориях государства и в современном международном праве появились трактовки понятия государственной территории как элемента, относительно самостоятельного по отношению к государственной власти, а, следовательно, как формально независимого от нее признака.

Для справедливости следует заметить, что некоторые теоретики государства и права высказывали подобные мысли, пытаясь определить место территории среди признаков государства. Так, С. А. Комаров, считая достаточными для государства два признака - публичную власть и разделение граждан (подданных) по территориальному признаку - определяет государство как особую организацию политических сил, находящихся у власти. При этом территориальный аспект в самом определении государства им не учитывается. С. А. Комаров считает, что территория государства имеет место «естественным образом».

Территория государства, или государственная территория, по-разному определяется учеными и при перечислении признаков государства.

Так, А. Н. Головистикова и Ю. А. Дмитриев формулируют состав признаков государства следующим образом: публичная власть, система налогов и займов, территориальное деление населения, право, суверенитет.

При этом, хотя содержание данных признаков в принципе очевидно, само определение их названия не всегда соответствует их сущности. Так, характеризуя признак «территориальное деление населения», указанные исследователи упоминают и «наличие четко определенных внешних границ», хотя это формально выходит за рамки понятия «территориальное деление» и скорее относится к понятию «государственная территория», не называемому учеными в числе признаков государства Кравченко А. Г. Теория Конституции. Таганрог: Изд-во Таганрогского ин-та упр. и экономики, 2010 - С. 167..

А. Н. Головистикова и Ю. А. Дмитриев считают приведенные ими признаки государства единственными, заканчивая мысль следующим образом: «Последним признаком, отличающим государство от догосударственных форм общественной организации, является…». Вряд ли можно с этим согласиться (во всяком случае - в отношении выводимого ими состава признаков и отсутствия упоминания при этом территории государства как самостоятельного и обязательного признака). Оппонентом указанных авторов выступает известный государствовед М. Н. Марченко - сторонник современной трактовки марксистско-ленинской концепции, ученый разделяет территорию и административно-территориальное деление государства на два самостоятельных признака.

Позицию М. Н. Марченко по вопросам территории государства во многом разделяют В. Я. Любашиц, М. Б. Смоленский и В. И. Шепелев. Однако они «сливают» два признака государства в один, формулируя его как «территориальный принцип разделения населения и распространения государственной власти».

Таким образом, в современной науке нет однозначного видения состава признаков государства.

И в то же время подавляющее большинство исследователей использует территорию именно в качестве признака государства, даже если и не называет его таковым напрямую.

По определению Г. Н. Андреевой, современное государство является институтом, который на основе юридико-политических критериев организует сосуществование людей на определенной территории. Территория государства является тем пространством, на котором действует власть государства, и одновременно - юридико-политическим пределом этой власти. Именно поэтому в теории государства и науке конституционного права территории государства всегда уделялось большое внимание Кабышев В. Т. Конституционное право России. Саратов: Сарат. гос. акад. права, 2009 - С. 111..

Считается, что именно территория отличает государство от других форм политической организации. Действительно, власть государства распространяется прежде всего на тех, кто находится на его территории, причем на них она распространяется автоматически, как только они на нее попадают. С другой стороны, территория является физическим пределом, границей этой власти. Важная роль территории как элемента государства осознавалась многими исследователями конституционного права, что нашло отражение в соответствующих теориях.

Как отмечал итальянский исследователь Роландо Квадри, в истории понятие государства означало разные вещи: государство-объект, когда монарх идентифицировал государство со своими владениями - территорией с проживающим на ней населением; государство-субъект, когда государство персонифицировал монарх; государство-отношение, используемое для обозначения сложного комплекса отношений, который возникает в результате осуществления суверенной власти применительно к народу и территории.

Эти представления оказали определенное влияние не только на теорию государства в целом, но и на современные конституционно-правовые концепции территории, поскольку последние появились в результате отказа от средневековых представлений о территории как собственности суверена или государства. Это стало возможным благодаря более четкому разграничению публичного и частного права, вследствие чего право собственности (dominium) как частное по своей природе право было отделено от властвования (imperium) государства. Таким образом, было разделено право собственности на землю и право политического властвования на определенной территории, которое в Средневековье было единым. Как справедливо отмечал И. К. Блюнчли, «с отделением частного права от государственного понятие государственной собственности над всей территорией сделалось несостоятельным».

На смену теории территории объекта во второй половине ХIХ века возникла и используется до настоящего времени теория «территории пространства». Государство стало рассматриваться как общественный институт, который характеризуют три «элемента»: суверенная власть, народ и территория. Эта теория сохраняет свое значение и в настоящее время Баглай М. В. Конституционное право. М., 2010 - С. 117..

Территория становится одной из характеристик и признаков государства, одним из его качеств: не государство «имеет территорию, а оно само - территория. Отсюда возникло и определение территории государства как пространственного предела суверенитета государства. К концу XIX века характеристика территории как неотъемлемого элемента государства присутствовала практически во всех исследованиях и учебных курсах. Признание территории элементом государства привело к полному пересмотру представлений об изменении территорий: если в Средние века утрата части территории государством означала, что оно стало беднее, а приобретение территории - его обогащение, то в Новое время такого рода изменения уже не увязываются столь непосредственно с экономическими аспектами, а рассматриваются прежде всего как уменьшение или увеличение размеров государства.

Теория, увязывающая территорию и суверенитет, получила отражение на конституционном уровне, причем особенно ярко там, где законодатель стремится дать обобщенную характеристику роли и значения государственной территории. Например, ст. 9 Конституции Республики Беларусь 1994 г. гласит: «Территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь».

В целом почти все правоведы сходятся во мнении, что государство объединяет своей властью и защитой всех людей, населяющих определенную территорию, независимо от их принадлежности к той или иной нации или национальности. Это означает, во-первых, что государство имеет свою территорию, определяет и охраняет свои границы, защищает ее от нападения извне. Во-вторых, постоянное население данной территории (страны), как правило, имеет устойчивую связь с государством в виде подданства или гражданства и пользуется защитой государства как внутри страны, так и за ее пределами. Территориальные пределы государственной власти распространяются и на находящихся в стране иностранцев и лиц, не имеющих гражданства (подданства). Однако их правовое положение регулируется особыми нормами права.

В то же время с образованием государства жители, по меткому замечанию С. Н. Бабурина, «в политическом отношении превращались в простую принадлежность территории». По мнению С. Н. Бабурина, независимо от кровнородственных связей они выступают на территории государства либо как граждане (в условиях республики), либо как подданные (в условиях монархии), либо как лица без гражданства или иностранцы, подпадающие под юрисдикцию государства, под действие его законов. При этом территория государства - своего рода материальная база, без которой оно не может существовать. Это естественное (а не какое-либо иное, в том числе общественное) условие существования и функционирования государства.

Близкое к этому является определение, сформулированное Г. Г. Арутюняном и М. В. Баглаем, согласно которому территория - это «некоторое пространство, отграниченное от иных пространств и имеющее определенный юридический статус и соответствующий ему правовой режим». Таким образом, под территорией государства обычно понимается пространство, в пределах которого осуществляется государственная власть.

Каждое государство обладает на своей территории всей полнотой власти и исключает какое бы то ни было вмешательство в дела «своего» общества и государства иностранных властей. В правовых системах различных стран, а также в международном праве, общепризнанными являются принципы территориального верховенства, территориальной целостности и неприкосновенности (Приложение А).

Отечественные и зарубежные авторы, признавая и развивая данные принципы, тем не менее, иногда по-разному понимают и интерпретируют их содержание, равно как и содержание самого понятия «территория». Так, помимо упомянутых ранее, доктрина конституционного права и теории государства содержит еще одну теорию территории Баглай М. В. Конституционное право. М., 2010 - С. 118-119..

Она не столь распространена, но ряд известных ученых разделял данную теорию. Эта теория увязывает понятие территории государства с его компетенцией. По сути она рассматривает территорию как «форму презентации» компетенции государства. Разделявший этот подход государствовед Г. Кельзен рассматривал территорию как конкретный правовой порядок, ограниченный пространственной формой. Он определял территорию государства как «территориальную сферу распространения национального правового порядка» и рас- сматривал ее в двух смыслах - узком и широком.

Под территорией в узком смысле Кельзен понимал «пространство, в пределах которого лишь одно государство, а именно то, которому принадлежит территория, управомочивается издавать общеобязательные акты». В то же время подобная деятельность других государств на этой территории полностью исключается. Территория государства в широком смысле «включает в себя, наряду с территорией в узком смысле, также пространство, где на равных основаниях могут действовать одновременно несколько государств».

К таковому относится, в частности, водное пространство, имеющее статус открытого моря. На этом пространстве каждое государство имеет право на свободное плавание своих судов под национальным флагом. На каждом из судов действуют законы «своего» государства. К территории государства в широком смысле относятся также территории, не принадлежащие ни одному из государств. Их правовой статус аналогичен статусу открытого моря Кравченко А. Г. Теория Конституции. Таганрог: Изд-во Таганрогского ин-та упр. и экономики, 2010 - С. 168-169..

Граждане государства, проживающие на его территории и вне, равно как и сама территория, находятся под защитой государства. Принципы целостности и неприкосновенности территории означают запрещение ее насильственного расчленения или захвата и отторжения ее части. Подобные акты, от кого бы они ни исходили извне, квалифицируются как акты прямой агрессии. У каждого государства есть право и обязанность на защиту своей территории и своих граждан, проживающих на данной территории.

Конституционно-правовое регулирование режима государственной территории тесно связано с международно-правовым. Так, неприкосновенность и целостность государственной территории составляет важнейший принцип международного права, которое запрещает насильственное отторжение какой-либо части территории государства, устанавливает процедуры разрешения территориальных споров, признает за каждым государством право на защиту своей территории. Взаимосвязь международного и конституционно-правового регулирования проявляется при определении режимов государственной границы, а также континентального шельфа и исключительной экономической зоны, которые примыкают к территории государства, хотя в нее непосредственно не входят.

Регламентация статуса территорий приобретает особое значение в федеративных государствах.

Их конституции всегда устанавливают, что территории субъектов федерации являются частью территории федерации, на которую в полной мере распространяется верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время во всех федеративных государствах признается, что федерация не вправе по собственному усмотрению изменять границы территории субъектов федерации. Конституция Австрии, например, устанавливает, что изменение территории Федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории Федерации, может производиться, кроме случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов Федерации и той земли, территория которой изменяется (абз. 2 ст. 3). В соответствии с Основным законом ФРГ, мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме с учетом мнения заинтересованных земель. Референдум проводится в землях, из территории или частей территории которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами (ст. 29). Конституция России также устанавливает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67) Митюшин А. П. Конституционное право РФ. Владивосток: Дальрыбвтуз, 2010 - С. 144..

Конституция России провозглашает, что ее суверенитет распространяется на всю ее территорию, федеральная Конституция и законы имеют верховенство на всей территории, и РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4). В целом в федеративных государствах правомочно говорить о том, что территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и власть федеральных органов, то есть она является одновременно и территорией федеративного государства. При этом некоторые федеративные государства распространяют свою власть не только на территории, занимаемой субъектами федерации, но и имеют собственные территории, где их суверенитет не ограничен правами членов такого союза (например, в США, Бразилии, Австралии). Однако, такие территории впоследствии могут быть преобразованы и стать полноправными субъектами федерации. При этом само понимание того, что территория федеративного государства не является механической совокупностью территорий, входящих в федерацию субъектов, чрезвычайно важно для понимания сущности данного признака.

Каждое государство в пределах своей государственной территории в целях оптимизации государственного управления может определять различные территории с особым правовым статусом, например, территории административно-территориальных единиц, автономных образований, особо охраняемых природных объектов, приграничной зоны и т.п. В обеспечении единства территории самой федерации последней ограничивается право субъектов федерации на создание торговых барьеров, взимание таможенных сборов и принятие иных решений, противоречащих целям федеративного государства Кабышев В. Т. Конституционное право России. Саратов: Сарат. гос. акад. права, 2009 - С. 112-113..

В итоге анализа сущности понятия «государственная территория» в государствоведении и конституционном праве и значимости подобного анализа для построения федеративных отношений, необходимо подчеркнуть, что, хотя субъекты федерации (в частности, Республика Башкортостан, равно как и другие республики в составе РФ) и обладают своей территорией, изменение которой невозможно без их согласия, эта территория не может рассматриваться как признак государства, так как, во-первых, территории субъектов федерации являются частью территории федерации, на которую в полной мере распространяется верховенство федеральной конституции и федеральных законов; во-вторых, территорией обладают и негосударственные образования - колонии, зависимые и не определившиеся территории, административно-территориальные единицы. В результате, по нашему мнению, территория субъекта федерации не может характеризоваться понятием «государственная территория», в то время как последнее является обязательным признаком любого государства.

1.2 Территориальная целостность Российской Федерации как условие политической безопасности

Принцип «территориальной неприкосновенности» нашел более развернутое выражение в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 года 3, Декларации об укреплении международной безопасности, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2734 (XXV) от 16 декабря 1970 года 4, Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1974 года «Определение агрессии» 5 и ряде иных международно-правовых актов. Кроме того, в международных документах получил закрепление и развитие принцип «территориальной целостности», который, в частности, установлен в Заключительном акте СБСЕ от 1 августа 1975 года 6 со ссылкой на цели и принципы Устава Организации Объединенных Наций.

Понятия «территориальной целостности», «территориальной неприкосновенности» или «интегритета» в международном публичном праве часто используются в качестве синонимов. Однако можно заметить ряд теоретико-методологических различий между понятиями территориальной «целостности» и «неприкосновенности» в конституционно-правовом аспекте. Под целостностью государственной территории следует понимать ее единство 8, нерушимость 9, неделимость, устойчивость, стабильность. Неприкосновенность означает запрет посягательства, недопустимость вторжения, обеспечение неизменности государственной территории.

В этой связи В.С. Хижняк разграничивает понятия территориальной целостности государства и неприкосновенности его границ Баглай М. В. Конституционное право. М., 2010 - С. 120..

И.А. Алебастрова правомерно полагает, что «в условиях сохранения принципа государственного суверенитета не подлежит сомнению, однако с изъятиями, установленными нормами международного права, неприкосновенность территории государства».

По названной причине законодательство Российской Федерации в большинстве случаев предпочитает термин «территориальная целостность», а не «территориальная неприкосновенность». Об этом свидетельствует анализ содержания ряда федеральных нормативных правовых актов. Так, согласно статье 3 Федерального конституционного закона «О военном положении» О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ, 2002, № 5, ст. 375. агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности страны. Согласно статье 11 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 1998, № 31, ст. 3833. проход через территориальное море иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна считается нарушающим мир, добрый порядок или безопасность Российской Федерации, если в территориальном море указанное судно осуществляет угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности или независимости Российской Федерации. Согласно статье 279 Уголовного кодекса Российской Федерации состав преступления образует организация вооруженного мятежа либо активное участие в нем в целях свержения или насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации либо нарушения территориальной целостности Российской Федерации.

Вместе с тем следует различать понятия территориальной целостности России и территориальной целостности ее субъектов. Если возможность потери части территории Российской Федерации с ее одновременным переходом под юрисдикцию другого государства представляет собой несомненную угрозу политической безопасности, то движение границ субъектов Федерации внутри территории Российской Федерации, напротив, подобной угрозы само по себе не представляет. Последнее время в федеративном устройстве наблюдались тенденции объединения ряда субъектов Федерации: Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа; Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; Камчатской области и Корякского автономного округа; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа; Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Подвижность состава Российской Федерации во многом предопределялась наличием формализованной процедуры, установленной Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». При этом важно подчеркнуть, что данный Федеральный конституционный закон исключил возможность образования новых субъектов Федерации по инициативе федеральных органов государственной власти. Согласно статье 10 анализируемого акта инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации, которая выражается в форме совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и подтверждается последующими региональными референдумами (статья 11) Баглай М. В. Конституционное право. М., 2010 - С. 121..

Аналогичным образом нельзя квалифицировать нормы Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в качестве препятствующих территориальной целостности и неприкосновенности других суверенных государств, поскольку инициатива присоединения к России каких-либо территорий может осуществляться лишь указанными суверенными государствами, а не Российской Федерацией (статья 6).

Целостность территории страны может быть обусловлена не только внешними, но и внутренними факторами. Неустойчивость политической системы, низкий уровень доверия народа к функционирующей публичной власти, крупные разногласия между политическими лидерами и рост их явного и бескомпромиссного противостояния приводили в прошлом и могут приводить в будущем к потере контроля над страной и, как следствие, разрушению ее территориальной целостности. Революционные события в начале XX века и распад СССР в конце XX века продемонстрировали фактический характер подобного рода угроз, которые реально подрывали политическую безопасность нашего государства. Поэтому государство обязано предпринимать ряд мер превентивного характера, направленных на сохранение устойчивости политической системы страны Кравченко А. Г. Теория Конституции. Таганрог: Изд-во Таганрогского ин-та упр. и экономики, 2010 - С. 170..

Одну из существенных угроз территориальной целостности современной России представляют сепаратистские устремления ряда субъектов Федерации, в особенности - республик в составе Федерации и других публично-территориальных образований, имеющих титульную национальность либо зоны компактного проживания граждан, не имеющих русской этнической принадлежности. На наш взгляд, всякие попытки построения российской государственности на национальном признаке неизбежно приводят к отрицанию или умалению многонационального характера российского народа, его исторической общности и государственного единства. Российский народ всегда имел многонациональную природу, такова его историческая судьба. Поэтому в целях сохранения государственно-территориального единства политика России должна быть в известной мере ориентирована на учет интересов граждан различных национальностей, вероисповедания, политических взглядов и убеждений при обеспечении общих конституционно значимых ценностей. Национализм в любом его проявлении чрезвычайно опасен с точки зрения интересов территориального единства Российской Федерации.

2. Право на отделение и территориальная целостность Российской Федерации

Несмотря на то, что сецессия и дезинтеграция государств были характерны для всей истории человеческой цивилизации, в политической науке теоретическое осмысление проблем сецессии началось, главным образом, только после распада Советского Союза, Югославии и Чехословакии вначале 1990-х гг.

Сегодня уже очевидно, что для мировой политики вопросы целостности национального государства и права какой-то части его территории на отделение являются крайне актуальными и требуют дальнейшего глубокого изучения.

Теории сецессии затрагивают фундаментальные проблемы политической философии: легитимность и моральные основания власти государства, базирующиеся на «божьей воле», общественном договоре, нравственности целей или полезности для решения определенных задач Умнова И. А. Конституционное право РФ. М.: Юрайт, 2011 - С. 212..

Обобщая западные исследования проблем сецессии, следует отметить, что одни авторы подчеркивают принципиальное право на сецессию, по каким бы основаниям она не осуществлялась (т.н. «теории выбора»), в то время как другие считают, что сецессия может быть оправдана лишь в тех случаях, когда она является ответом на серьезные несправедливости («теория справедливого дела»). В самом общем виде аргументами для обоснования права на сецессию могут быть следующие факторы.

В качестве первого аргумента право на сецессию рассматривается как коллективное право, производное от индивидуального права на свободу личности, свободу объединений и частную собственность.

Второй аргумент связан с необходимостью облегчения принятия решения государствами о вступлении в союз с другими государствами. Будучи убежденными в возможностях выхода из него в том случае, если цели, ради которых создавался союз, не достигнуты, потенциальные участники объединения будут осознавать снижение уровня риска принятия соответствующего решения.

Третья, пожалуй, наиболее распространенная группа аргументов опирается на право народов на самоопределение (Приложение Б). Сецессия, по мнению многих исследователей и практикующих политиков, оправдана в том случае, когда доминирующее большинство представляет собой смертельную угрозу для меньшинства, когда отделение является единственным способом сохранения культуры, языка и т.п. от ассимиляции или уничтожения большей по численности или более сильной группой. В последнем случае речь идет о необходимости поддержания разнообразия путем поощрения стремления различных культур сохранить свою идентичность.

Четвертая группа аргументов связана с экономическими и управленческими проблемами. Так, сецессия оправдывается стремлением избежать «дискриминационного перераспределения», т.е. реализации схем налогообложения, политики регулирования, экономических программ и т.п., которые служат инструментом перераспределения ресурсов с одной территории на другую, особенно если это осуществляется недемократичным путем. Вопрос о разделении может ставиться и тогда, когда национальное государство или империя становятся слишком большими для эффективного управления Бучакова М. А. Конституционное право России. Омск: Омская акад. МВД России, 2011 - С. 222..

Существующие аргументы оправдания сецессии включают и чисто политические соображения. Так, речь может идти о сохранении «либеральной (или консервативной) чистоты», позволяя менее (или более) либеральным регионам отделиться.

С точки зрения политического участия особую ценность представляет сохранение небольшой величины политических целостностей, позволяющей обеспечить их приближенность к человеку.

Наконец, речь достаточно часто ведется о восстановлении исторической справедливости, когда факт совершенного в прошлом завоевания и/или несправедливостей, реальных или мнимых, имевших место в истории, считается достаточным основанием для оправдания сецессии.

В реальности именно угроза целостности государства воспринимается государственной властью любой страны в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. Государственная политика, как правило, включает в себя как меры по предупреждению сецессионистских требований, так и различного рода действия, направленные на подавление соответствующих политических движений, использующих разнообразную риторику и заявляющих о стремлении к автономии, сепаратизму, независимости, отделению, деволюции, децентрализации, самоопределению, суверенитету, самоуправлению или деколонизации.

Усилия правительства могут быть направлены на конституционный запрет сецессии или максимальное осложнение этого процесса, например благодаря установлению так называемого «налога на выход», то есть обязанности отделяющегося региона выплачивать своего рода компенсацию покидаемому государству. В рамках так называемого «мягкого патернализма» проводится пропагандистская работа, направленная на разъяснение негативных последствий сецессии и для отделяющихся, и для остающихся. Достаточно широко используется и профилактика «ошибочных шагов», например с помощью государственного инвестирования в инфраструктуру проблемных регионов.

В политической теории и практике в последние десятилетия широко обсуждается вопрос о роли федерализма в сохранении целостности страны и предупреждении сецессии Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2011 - С. 204..

Федерации в силу самой их природы характеризуются наличием элементов двойственности, которые приводят к тому, что, как напоминает П. Кинг, «история федераций, по крайней мере, в равной степени история успеха и поражений».

Многие многонациональные федерации либо распались, либо вынуждены были отойти от демократических принципов. Это касается бывших социалистических стран и постколониального мира.

Федерации Советского Союза, Югославии и Чехословакии распались в процессе демократизации. В постколониальном мире мультиэтнические федерации либо распались, либо вообще не были созданы, хотя это и планировалось, как это случилось с Вест-Индской федерацией. Даже миниатюрная Фeдepaция Cвятoгo Кpиcтoфopa и Нeвиca, объединяющая два крошечных острова, столкнулась с угрозой сецессии из-за стремления провести референдум на меньшем из островов - Невисе.

Много неудач с федерализмом характерно и для Азии. Примерами могут служить Индокитай, Бирма, Пакистан и Малайский союз, от которого отделился Сингапур. Весьма показательна история Пакистана, где имела место война между двумя географически разделенными территориями - Западным и Восточным Пакистаном, в результате которой образовалось новое независимое государство - Республика Бангладеш Митюшин А. П. Конституционное право РФ. Владивосток: Дальрыбвтуз, 2010 - С. 147..

Эти провалы федерализма могут иметь различные объяснения. В некоторых случаях меньшинства могут быть слабо (в пропорциональном отношении к своей численности) представлены на федеральном уровне; более того, на их пути в органы федеральной власти могут создаваться искусственные преграды. Возникающая вследствие этого фрустрация в сочетании с уже зафиксированными границами, осознание (истинное или ложное) того факта, что значительные институциональные ресурсы уходят из-под контроля соответствующего субъекта федерации, порождают стремление к сецессии. Попытка выхода из федерации обычно вызывает крайне негативную реакцию центра и остальных ее субъектов. Так, например, территориальная целостность Нигерии (как, впрочем, и США в XIX в.) была сохранена ценой миллионов человеческих жизней.

Индии также приходится использовать вооруженные силы для решения этой проблемы.

Опасность сецессии в многонациональных федерациях столь велика, что еще в 1972 г. Э. Нордлингер вообще исключил федерализм из списка желательных мер по урегулированию конфликтов.

Принятый в 1990-е гг. в международном праве чрезвычайный принцип, который разрешает в случае дезинтеграции государства создание новых государственных образований по линиям разделения субъектов федерации, по мнению многих специалистов, только усугубляет сецессионный потенциал федерализма.

Условия, при которых возникает порождающая сецессионистские настроения межэтнорегиональная напряженность в федеративном государстве, могут быть различными и носить комплексный характер, однако все они в той или иной форме отражают территориальность системы политической власти.

Особая опасность подстерегает мультиэтнические федерации, в которых границы субъектов федерации и этносов в большей или меньшей степени совпадают.

В этом случае национализм редко не играет серьезной роли на общенациональной политической арене, подпитывая собой целый ряд объективно существующих проблем, которые в результате в той или иной форме могут потенциально сыграть мобилизующую роль для призывов к перераспределению власти, включая требования независимости Умнова И. А. Конституционное право РФ. М.: Юрайт, 2011 - С. 213-214..

Среди различных источников межэтнической региональной напряженности, оборачивающейся стремлением региональных политических элит к изменению параметров суверенитета субъектов федерации и, в конечном счете, к сецессии, следует выделить четыре наиболее существенных момента: культурное самосохранение, восстановление справедливости, неравномерное развитие и процедуры и практики функционирования федерации.

Межэтническая региональная напряженность может быть связана со страхом эрозии культурных барьеров, в результате которых регион, претендующий на сецессию, ощущает опасность потери своей культуры. Такая ситуация наиболее характерна для мультиэтнических федераций с доминирующей культурой одного этноса.

Нагнетание напряженности может быть результатом проведения общенациональной политики стандартизации в таких сферах, как образование, язык и т.п. Оно может быть также следствием страхов, порождаемых более общими социальными изменениями, связанными с тем, что Р. Гиббинс называет «национализирующим характером социального изменения» внутри федеративных общностей (например, большая географическая мобильность, обмен идеями, основанными на национальной жизни и культуре), или с воздействием на культурную жизнь стилей, связанных с экономическими и социальными изменениями, порождаемыми глобализацией. Такие угрозы культурной общности означают, что она должна либо пойти на ассимиляцию, либо смириться с ролью отсталой нации. В этой ситуации возможность мобилизовать поддержку сецессионистских требований будет зависеть от того, достаточно ли велико чувство общей идентичности для того, чтобы пересилить идентичности, пересекающие этнорегиональные различия, либо от того, достаточно ли местная идентичность размыта стратификацией и сегментацией, чтобы свести к минимуму общую заинтересованность в культурном выживании. В любом из этих случаев индивидуумы и базовые социально-классовые группы вряд ли могут быть мобилизованы на поддержку сепаратистских требований, несмотря на страх эрозии национальной культуры, если это только не осознается ими как свой личный интерес Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2011 - С. 206-207..

Идея восстановления справедливости также может выступать в качестве мощного ресурса политической мобилизации. В этом случае сецессионистские требования увязываются с утверждением, что членство в федерации не было добровольным и что поэтому региональное сообщество имеет право создать собственное суверенное государство, базирующееся на провозглашении исторического права установления суверенитета над своей родной землей. Кроме того, этот призыв к восстановлению справедливости может сопровождаться требованием «восстановления» национальных границ на том основании, что историческая родина должна совпадать с границами политического сообщества. Такого рода призывы заставляют нас вспомнить о том, что не все федерации формировались на исключительно добровольной основе, а даже если это было так, настроения в поддержку федеративных отношений со временем могут быть подвержены изменениям. Особенно уязвимыми оказываются федеративные связи в постколониальных государствах, навязанные или установленные в результате длительных переговоров.

Межэтническая региональная напряженность в большинстве федеративных государств также связана с политикой неравномерного развития. Ключевую роль здесь играет степень приверженности и эффективность перераспределения, осуществляемого центром для выравнивания региональных различий, прежде всего в отношении этнорегионов более или менее развитых, которые ощущают, что они не получают выгоды от союза. Так, в Югославии попытки сгладить региональные различия, предпринимавшиеся центральной властью в последнее десятилетие существования федерации, привели к тому, что при определенном усилении процентристских настроений в более слабо развитых южных республиках пошел процесс отчуждения и нагнетания враждебных настроений в более богатых северных республиках Словении, Хорватии и Воеводины Носов С. И. Конституционное (государственное) право России. М.: РАГС. 2010 - С. 202..

Таким образом, цена за то, чтобы оставаться частью федерации, и получаемые преимущества, несомненно, играют важную роль в развитии сецессионизма.

Сторонники теории рационального выбора обрисовали, что этнорегионы оказываются весьма чувствительными к фискальной стороне федерализма. И хотя подобный подход порождает ряд вопросов, в частности, насколько действующие акторы в лице регионов обладают достаточно точной информацией о возможных экономических последствиях отделения, необходимой для принятия рационального решения, он позволяет лучше идентифицировать аргументы, используемые для обоснования необходимости сецессии.

Особый интерес представляют предложенные А. Бухананом сецессионистские сценарии, при определении которых используется принцип оптимальности Парето, где оптимальность определяется как система кооперации, которая имеет распределительные последствия (дистрибутивный эффект). Первый вариант - когда сецессия ведет к улучшению положения и для отделившегося субъекта, и для оставшейся части федерации. В этом случае, по крайней мере, исходя из материальных соображений, никто не будет препятствовать отделению. Однако это наименее реальный из всех сценариев. Второй вариант заключается в том, что в результате сецессии с экономической точки зрения выигрывает отделившийся регион, а ситуация в оставшейся части сохраняется прежней. Третий вариант означает, что выигрывает либо отделившийся регион, либо оставшаяся часть. Если в выигрыше окажется регион, то можно ожидать сильного сопротивления сецессии со стороны федерации. К этим трем сценариям логично было бы добавить еще и четвертый.

В результате сецессии федерация своего положения не улучшает, однако ситуация в отделившемся регионе ухудшается. Это как раз то, что мы могли наблюдать в Чечне в период 1996-1999 гг., когда республика де-факто существовала в независимом от Российской Федерации режиме Бучакова М. А. Конституционное право России: сборник нормативных правовых актов. Омск: Омская акад. МВД России, 2011 - С. 223-224..

Наконец, необходимо сказать о той роли, которую играют в предотвращении сецессии используемые федеральной властью институты и процедуры. Как справедливо подчеркивают М. Берджесс и А. Ганьон, «успех федеративной системы измеряется не тем, насколько удается ликвидировать социальные конфликты, а ее способностью регулировать и управлять такого рода конфликтами».

Для предотвращения дезинтеграции федеративного государства могут быть использованы две основные стратегии. Одна из них заключается в создании сильного центрального правительства, которое бы обеспечило единство федерации и принятие институциональных процедур и практик, соответствующих такой форме централизованного территориального контроля. Самая крайняя форма централизации включает полную или частичную монополию контроля центра над политическими партиями. Эта стратегия часто сопровождается жесткой, но эффективной политикой «разделяй и властвуй», предназначенной для того, чтобы переключить внимание с определенных социальных различий, проблем и событий. Классический пример этого - решение В.И. Ленина разделить советскую Среднюю Азию по этническим линиям для того, чтобы отвлечь внимание от панрегиональной идентичности, базирующейся на идее исламского Туркестана.

Альтернативной стратегией является попытка приглушить стремление к разнообразию путем институционализации уровней возрастающей автономии регионов.

Особенно часто в федерациях используются две следующие модели немажоритарного правления: кантонализм, при котором многонациональное государство подвергается делению на небольшие части, которым передается значительная доля политической власти и которые обладают определенным суверенитетом, и консоционализм (сообщественная демократия), который подразумевает основанное на согласии поведение этнических элит. Эти стратегии могут быть совмещены как с федерализмом, так и друг с другом. Более того, в обеих моделях существуют ограничения степени передачи власти регионам Умнова И. А. Конституционное право РФ. М.: Юрайт, 2011 - С. 214..

В целом, несмотря на целый ряд возникающих проблем, антисецессионистский потенциал федерализма представляется достаточно высоким. Объясняется это тем, что федералистское решение гарантирует меньшинствам определенную долю государственной власти, способствуя нахождению компромисса по вопросу разделения властных полномочий, тем самым предупреждая или приостанавливая требование сецессии. В рамках федерации повышаются шансы этнических меньшинств на сохранение собственной культуры, облегчается политическая интеграция этнических групп, в целом происходит усиление конституционных основ государственности.

2.2 Право на сецессию и обеспечение единства федерации

Несмотря на очевидную транспарентность конституционной формулы установления пределов права народов на самоопределение в Российской Федерации, отдельные республики в составе России долгое время трактовали данный принцип расширительно, усматривая в нем возможность объявления в одностороннем порядке государственной независимости и выхода из состава РФ. Так, право на сецессию в одностороннем порядке содержалось в Конституции Республики Тыва в прежней редакции. Высшие органы государственной власти Республики Татарстан проведением 21 марта 1992 г. республиканского референдума о признании статуса Татарстана как независимого субъекта международного права также продемонстрировали позицию, подразумевающую допустимость одностороннего самоопределения Республики вне пределов федеративных отношений. Одностороннее провозглашение в начале 90-х годов независимости Чечни ее органами государственной власти не только поставило данную Республику вне конституционного и государственного пространства России, но и привело к вооруженному конфликту, затянувшемуся на многие годы.

Если обратиться к мировому опыту, то можно обнаружить, что современные конституции всех федеративных государств за исключением Эфиопии (Конституция 1994 г.) не предусматривают права на сецессию Круглов А. Н. Конституционное право Российской Федерации. Норильск: Норильский индустриальный ин-т, 2010 - С. 133..

Попытки некоторых кантонов покинуть Швейцарию в XIX в. были пресечены военным принуждением. Желание южных штатов стать независимыми обернулось гражданской войной в США с 1861 по 1865 г. Позже Верховный Суд США продекларировал, что Соединенные Штаты Америки должны быть едиными и территориально неприкосновенными. Поэтому стремление в дальнейшем штата Техас покинуть США и присоединиться к Мексике было блокировано. В 1938 г. Мексика сама не позволила сецессию одному из мексиканских штатов. Специальное судебное решение препятствует выходу составным частям Австралийской федерации. В 1970-х годах военными действиями была запрещена сецессия в Нигерии.

В международном праве отсутствуют ясные нормы, устанавливающие, в каких случаях и при каких условиях народы имеют возможность реализовывать свое право на самоопределение в виде сецессии.

Думается, что, во-первых, вопрос о самоопределении в форме сецессии возможно ставить только в отношении определенной категории народов, чье развитие в течение долгого исторического времени в составе конкретного государства свидетельствует о невозможности интеграции либо мирного сосуществования с государственной системой и культурой превалирующей нации, а также других народов Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2011 - С. 208..

Во-вторых, обязательным условием сецессии должно стать соблюдение правовых рамок реализации данной акции. Это подразумевает необходимость конституционно-правовых основ для выхода из состава федерации: нормы в федеральной Конституции (что достижимо в том числе путем принятия поправок к ней) либо решение Конституционного Суда, разъясняющего действующие конституционные нормы, на предмет допустимости реализации права на сецессию.

Другим важным правовым условием является наличие специального федерального конституционного либо федерального закона, определяющего порядок выхода из состава федерации. В нем должны быть определены гарантии и механизм защиты граждан, территорий местного самоуправления, других субъектов федерации, а также федерации в целом, интересы которых могут быть затронуты в случае выхода конкретной территории из состава государства. Выполнение такого условия предполагает создание транзитного периода, в течение которого все вопросы защиты прав и интересов должны быть решены еще до реализации акции сецессии. По причине того, что подобное условие не было выполнено в период выхода из состава СССР прибалтийских и некоторых других бывших советских республик, определенные слои русского населения в новообразованных государствах оказались недостаточно защищенными в их правах и интересах, что значительно усложнило их проживание внутри данных государств.