Особенности федерализма в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1 Федеративное государство: теоретико-правовое исследование

1.1 Федерация и федерализм: сходства и различия

1.2 Примеры федеративных государств в международной практике

2 Характерные особенности федерализма в России

2.1 Исключительные полномочия федерации

2.2 Полномочия субъектов федерации: совместные и раздельные

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Приложение



Введение

Актуальность темы данного исследования обусловлена тенденциями и перспективами развития современных общественных, внутригосударственных, межгосударственных отношений, которые в качестве основной идеи используют федерализм как модель гармоничного объединения граждан на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти.

Российский федерализм, как и любой другой, имеет свои особенности становления и развития. Но вместе с тем, изучение международного опыта федерализации является крайне необходимым. Для повышения эффективности государственного управления, представляется целесообразным, заимствование отдельных элементов зарубежной федерализации и адаптация их на российской почве.

Таким образом, цель курсовой работы заключается в исследовании характерных особенностей федерализма в России.

Для детального изучения данной цели следует выделить следующие задачи для раскрытия темы:

- проанализировать сходства и различия федерации и федерализма;

-рассмотреть примеры федеративных государств в международной практике;

- исследовать исключительные полномочия федерации;

- охарактеризовать совместные и раздельные полномочия субъектов федерации;

- сделать выводы.

Объектом данной работы являются федеративные отношения.

Предметом исследования являются теория и практика федерализма, структура федеративного государства.

Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, глоссария и списка использованных источников.

1. Федеративное государство: теоретико-правовое исследование

1.1 Федерация и федерализм: сходства и различия

Исследование категорий философского дискурса «сущность и явление» применительно к «федерализму» и «федерации» имеет не только теоретическое, но и практическое значение в решении вопроса о повышении эффективности функционирования федеративных государств. Живая практика бурного роста децентрализации и федерализации большинства государств Европы и Америки, особенно в последние десятилетия, дает наглядный пример проявления всех многообразных форм федерации и федерализма, не меняющих в основе их внутреннего содержания.

Понятия «федерализм» и «федерация» однокоренные и поэтому имеют много общего, однако они не тождественны. Использование их в качестве синонимов стирает разницу в их восприятии.

Определение понятия «федерализм» (от франц. federalisme), с некоторыми редакционными различиями, существует давно. Оно отражено в работах отечественных и зарубежных авторов, в учебниках и энциклопедических словарях. В них федерализм рассматривается как система основных принципов определенной формы государственного устройства и его функционирования, отличающихся от унитаризма и конфедерации. Исходя из диалектики общего и особенного в теории познания понятие «федерализм» является родовым по отношению к «федерации» как форме государственного устройства и «федерализации» как процессу.

Понятие «федерация» производно от понятия «федерализм». Оно уже и обозначает форму организации территориального устройства государства, его юридическую природу. В этом смысле «федерация» - синоним «федеративного государства». Таким образом, если «федерализм» - это теория, своего рода мировоззрение и философия определенной формы государственного устройства и управления, то «федерация» - это реальный институальный механизм ее организации и функционирования.

Классическое и юридически ясное раскрытие сути «федерации» дает выдающийся русский ученый-государствовед И.А. Ильин.

Федерация, по Ильину, - это сложное государство. В отличие от государства унитарного, которое состоит только или в основном из административно-территориальных единиц, составными частями федерации являются государства-члены, государственные или территориальные образования. Федерация в ее точном смысле возможна, таким образом, там, где имеется наличие нескольких государственных образований, стремящихся к объединению. Федерация отправляется от множества (или, по крайней мере, от двоицы) и идет к единению и единству. Это есть процесс не центробежный, а центростремительный. Федерация не расчленяет, а сочленяет.

Исторически это осуществлялось так, что несколько малых государств, уже оформившихся политически и попытавшихся вести независимую жизнь, убеждались в том, что внешняя опасность и внутренние трудности требуют от них единения с другими такими же государствами. И тогда они образовывали единое (общее) государство, заключая друг с другом договор о том, в чем именно будет состоять это единение и в каком законном порядке оно будет осуществляться. Это единение обычно провозглашалось как «военное» или «военно-политическое».

Процесс федерализации в мире продолжается. По сути, на рубеже XX - XXI веков развернулась настоящая федералистская революция. Переживают интенсивную федерализацию некогда сильно централизованные унитарные государства: Испания, представляющая ныне «государство автономий», Франция с ее опытом регионализации путем укрупнения департаментов и воссоздания исторических провинций, Италия, готовящаяся к полномасштабной конституционной реформе, одной из новаций которой является значительное расширение политических прав областей. Последовательно идет деволюция власти в Великобритании - возврат части региональной автономии Шотландии и Уэльсу.

Современный федерализм - явление сложное и неоднозначное. Это не застывшая модель, которую можно прикладывать к различным обществам и ситуациям. Это постоянный поиск новых нестандартных решений. Сама концепция федерализма непрестанно эволюционирует.

Появилась еще одна важная особенность федерализма. Федерация, традиционно характеризующаяся наличием двух уровней государственного управления, во многих федеративных государствах уже не сводится лишь к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты Федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, коммунам и т.п.). Следовательно, классическая двухуровневая федеративная система дополняется новым уровнем, основу которого составляет местное самоуправление.

Американский социолог В. Остром еще более расширяет функции федерализма, подчеркивая его взаимосвязь с демократической организацией общества и самоуправлением. Другой американский ученый, президент Международной ассоциации центров по исследованию федерализма Д.Дж. Елазар, опираясь на сравнительный анализ мировых федеративных систем, выделяет шесть основных принципов федерализма, которые одновременно:

а) относятся к структуре и функционированию государственной власти;

б) содействуют сохранению как единства, так и разнообразия общественных структур;

в) включают действие как политических, так и социальных факторов;

г) связывают воедино как цели, так и средства их достижения;

д) связывают эти цели как с развитием страны, так и глобальными проблемами мирового развития;

е) постоянно меняют формы своей политической организации.

При этом Д.Дж. Елазар особо подчеркивает, что успешные федеративные системы характеризуются не только конституционными установлениями, но и духом федерализма, проявляющимся в установке на разделение полномочий посредством переговоров, а также в установке на взаимные уступки и самоограничение в достижении целей. И в целом, по его убеждению, федерализм возможен лишь в демократическом государстве, где носителем суверенитета и единственным источником власти конституционно признается народ.

Российский ученый Р.Г. Абдулатипов при исследовании проблем федерализма выделяет 13 универсальных качеств федерализма.

По содержанию, эти качественные характеристики федерализма дополняют шесть елазаровских принципов четырьмя новыми: самоопределение народов; самостоятельное функционирование и одновременно тесное взаимодействие трех этажей власти: центральной, региональной и местного самоуправления; обеспечение прав человека и прав народов; развитие гражданского общества.

В данном случае и Елазар, и Абдулатипов, будучи философами, давая качественную характеристику федерализму, определяя его критерии, отдают дань мировоззренческому началу федерализма, материализуют его сущностные, духовные цели в конкретные формы и содержательные действия федеративного государства.

Подход ученых-юристов (специалистов по конституционному праву) к определению сущности и принципов федерализма основывается на несколько иных, чисто юридических, критериях.

Так, профессор Л.М. Карапетян выделяет восемь, по его мнению, универсальных принципов федерализма:

- добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство;

- принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации;

- однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие;

- конституционно-правовое разграничение суверенитета федерации и суверенности ее субъектов;

- недопустимость изменения границ субъектов федерации без их согласия;

- общие территория и гражданство;

- единые денежная и таможенная системы;

- федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

Профессор С.М. Шахрай в качестве методологического инструмента для конституционно-правового исследования современных федеративных систем предлагает концепцию необходимых и достаточных признаков федерации в совокупности с перечислением возможных форм их реализации. В этой связи он выделяет следующие качества федерализма:

- принцип единства федерации (выражается в отсутствии права субъектов федерации на сецессию, в верховенстве федеральной конституции и федеральных законов на всей территории федерации, в праве федерации на федеральную интервенцию, в наличии процедуры ответственности за нарушение федеральной конституции и др.);

- принцип институциональной самостоятельности частей федерации (выражается, в частности, в наличии сферы исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации, а также в обладании ими всей полноты государственной власти вне предметов ведения и полномочий федерации);

- принцип участия субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне (реализуется институционально - в виде второй палаты парламента, представительстве субъектов федерации в федеральных органах исполнительной власти и т.д., и процедурно, например, в законодательном определении принципов и порядка участия субъектов федерации в законодательной и исполнительной деятельности на федеральном уровне);

- принцип субсидиарности (означает, что вмешательство более высоких уровней власти в дела регионов и местных сообществ допускается только тогда, когда этого требует характер разрешаемой проблемы, и она очевидно не может быть решена на местном уровне. При этом федеральная власть даже в сфере своей исключительной компетенции обязана учитывать интересы субъекта федерации и не допустить произвольного сужения их правовых возможностей);

- принцип равенства прав субъектов федерации (состоит в том, что субъекты федерации имеют одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным центром. Правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития).

Индикаторами, по степени развитости которых можно судить о полноте воплощения принципов федерализма в общественную и политическую практику, а также о необратимости федеративных изменений в конкретном государстве, могут служить, по его мнению, сведения о наличии:

- правового и институционального обеспечения механизмов согласования интересов федерации и ее субъектов;

- процедур и правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами;

- сферы совместного ведения (сотрудничества) федерации и ее субъектов;

- конституционно-правовой культуры и философии федерализма и сотрудничества как необходимых условий воплощения конституционных принципов федеративного государственного устройства.

Конституционно-правовые механизмы регулирования федеративных отношений являются краеугольным камнем, сердцевиной федеративной политики в подлинно федеративных государствах. Они закрепляются в конституциях, федеральных законах, за их исполнением устанавливается жесткий контроль и правилом является неотвратимость наказания за отступление от узаконенных норм действий и поведения.

Теория и мировая практика из всего многообразия формальных (политико-правовых) и неформальных механизмов, оказывающих регулирующее воздействие на взаимоотношения между федерацией и субъектами федерации, выделяют шесть базовых, которые образуют систему сдержек и противовесов и являются факторами, гарантирующими сохранение целостности федерации.

Во-первых - это стабильность самого Основного Закона в части, затрагивающей федеративное устройство.

Во-вторых - конституционно-правое регулирование соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции.

В-третьих - конституционный контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов федерации федеральной конституции и федеральным законам.

В-четвертых - конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и федерированными единицами (субъектами федерации).

В-пятых - федеральный контроль за функционированием исполнительной вертикали.

В-шестых - принудительное, в случае необходимости, федеральное вмешательство в дела субъекта федерации.

Эти конституционно-правовые механизмы регулирования отношений между федерацией и ее субъектами имеют свои особенности в каждом отдельно взятом федеративном государстве, но, в общем и целом, они являются ядром всякой федерации, без сохранения которого единство, суверенитет и территориальная целостность государства просто немыслимы.



1.2 Примеры федеративных государств в международной практике

Большинство федеративных государств построено на территориальной основе, но встречаются государства, где сочетаются территориальный и национальный факторы. Во многих федеративных государствах их устройство не служит формой решения национального вопроса. В государствах, где в основу федерации положен территориально-политический принцип (например, США, ФРГ, Австралия) и субъекты федерации обладают равными правами, антагонистические отношения между частями единой системы почти не просматриваются. А в государствах, где их территориально-политическая организация в той или иной мере отражает многонациональный состав населения, получает развитие региональная обособленность территорий. Российская Федерация являет этому яркий пример, поскольку ее субъекты разностатусные (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения).

Вместе с тем, национальный признак, по мнению некоторых ученых и аналитиков, не должен лежать в основе образования федерации. Например, Р. Галлиссо считает, что «практически никакое федеративное государство, образованное на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти». Отсюда проистекают многочисленные конфликты в федеративном государстве, которое стремится построить федерализм на национально-территориальной основе. Примером может служить война в Чечне, сепаратистские стремления многих автономных образований Российской Федерации (Республика Татарстан, Республика Саха и некоторые др.).

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве можно провести типологию современных моделей федерализма. Так, можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, Объединенные Арабские Эмираты); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного государства в федеративное на основании правового акта, издаваемого центральной властью (Индия, Канада), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию, например, как это происходит в России.

История формирования федеративных отношений в каждой стране имеет свои особенности. Последние десятилетия в России обсуждался вопрос о симметричных и асимметричных федерациях, подлинной и псевдофедерации, выдвигались концепции «новой», «демократической», «многоуровневой», «этнической», «евразийской» федераций. В связи с этим актуально изучение форм федеративных государств, существующих в мировой практике, и важен анализ аргументов, предлагаемых концепций применительно к российской действительности.

Симметричная - это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией.

Так, штаты США - это однопорядковые субъекты с равными полномочиями. У них равное количество сенаторов в Конгрессе, нет языковых или каких-либо иных различий. Априори симметричная федерация считается наиболее стабильной и приемлемой.

«Идеальная федерация - симметричное государство, - пишут И. Умнова и Н. Ермакова, - где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу». Однако это ничем не подтверждается, более того, в настоящее время абсолютно симметричных федераций фактически не существует. В мировой практике наблюдается тенденция развития асимметрии в федеративных и даже унитарных государствах. Даже в США Пуэрто-Рико имеет особый статус ассоциированного члена на основе договора 1975 г..

В Германии разные земли в зависимости от размера и численности населения имеют разное количество депутатов. В Бундесрате в соответствии со ст. 51 «каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов - пять голосов, с населением свыше семи миллионов - шесть голосов». В составе Австралийского Союза находится Северная территория (место проживания коренного населения), управление которой осуществляет администратор, назначаемый генерал-губернатором.

Примеры можно продолжить.

Каждое федеративное государство может столкнуться с необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, территорий с особым статусом или федерального округа в рамках столицы государства и т.п. Частичная асимметрия не нарушает общей симметричной конструкции.

Асимметричная федерация - это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федеральным центром. Танзания характеризуется абсолютной асимметрией по конституции 1977 г. Сложные обстоятельства сопутствовали возникновению асимметричной федерации в Индии.

Здесь сказались как языковые проблемы, так и особый статус штата Джамму и Кашмир (спорной территории между Индией и Пакистаном), а также особенности присоединения штата Сикким к Индии.

В Канаде асимметрию создает провинция Квебек. Нередко статус Квебека рассматривают как создающий угрозу целостности государству, но мнение такого видного специалиста как Даниель Элазар прямо противоположное: «Федерализм пережил кризисы 1960-х и 1970-х годов в Австралии и Канаде. В Канаде, аналогично тому, как это произошло в Австралии, квебекский кризис был более или менее решен федералистскими средствами. В обоих случаях появилось новое отношение к принципу федерализма как практическому средству управления». Еще более определенно можно говорить о Бельгии, где только переход от унитарного государства к асимметричной федерации спас страну от распада.

Критики асимметричности федерации отмечают как принципиальный недостаток такой формы нарушение равноправия при управлении, поскольку, на их взгляд, права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе и не должны различаться от субъекта к субъекту. Многие государства сталкиваются с подобной проблемой. Когда этнические различия несущественны, то центральное правительство стремится насколько возможно в условиях открытости и рыночной экономики создать равные условия всем регионам. Например, в Германии рассматривался вопрос о заработной плате государственным служащим, различающимся в разных землях, и было принято решение Конституционным судом о противоречии дифференцированных тарифов принципу верности федерации. В то же время существуют наряду с индивидуальными также и коллективные права народов, меньшинств, которые требуют особого подхода. Асимметричный федерализм - это попытка признания множественности аспектов демократических прав.

Другие критики асимметрии приводят прагматические доводы - дифференцированные полномочия в разных регионах могут усложнить процесс институциональной и политической координации и станут препятствием на пути центра при перераспределении ресурсов. И главный аргумент заключается в том, что центробежные силы приведут к «распаду» самого государства. По мнению Доны Бари, хотя все эти аргументы и заслуживают внимания, они не учитывают главного: «Асимметрия - характерная особенность всех демократических федераций, которая приобретает все большее значение, особенно там, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особое положение и права в ряде областей, начиная от культуры и языка, кончая политикой и экономикой. Более того, в последнее время даже в унитарных системах полномочия все больше передаются на региональный уровень и разные регионы получают асимметричные права. Глобализация и глубокие изменения в обществе привели к тому, что централизованные государства все менее отвечают требованиям экономического, социального и культурного развития. Ответом на это послужила перестройка системы распределения государственных полномочий между центральным и региональными правительствами». Асимметрия - не результат давления этнических или территориальных элит, как нередко трактуют этот вопрос в литературе, а адекватный ответ на вызов времени, увеличивающий многообразие в мире.

Сторонники асимметрии считают, что это плюралистичная гибкая форма федерализма, особенно важная в России, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать региональные проблемы.

В Конституции Российской Федерации содержатся довольно противоречивые положения о статусе субъектов. С одной стороны, все субъекты объявлены равноправными. Конституция России 1993 г. закрепила в ее составе 85 субъектов РФ, подразделив их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: республики; области (края); города федерального значения - Москва и Петербург; Еврейская автономная область и автономные округа. Некоторые субъекты находятся в составе других, что создает большую путаницу в их взаимоотношениях как друг с другом, так и с федеральным центром. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встречаются случаи, когда бы разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имели бы равный статус. Разная природа субъектов предполагает и разный их статус. И. Умнова и Н. Ермакова считают это результатом «логической ошибки»: «Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации». Однако Конституция РФ строилась не в тиши академических кабинетов, а в борьбе самых различных сил и поэтому отражает существовавшие политические реалии. Более того, в этом нашел отражение и исторически сложившийся характер той или иной территории (если отвлечься от явно надуманной нарезки некоторых субъектов в эпоху большевизма). Определенные логические несуразности существуют. Они наиболее очевидно в сложносоставных субъектах, процесс объединения ряда субъектов призван снять наиболее очевидные противоречия, однако в целом Россия демонстрирует пример естественной асимметричности.

В условиях глобальной экономики с достаточно прозрачными границами товары и финансы могут свободно перемещаться из региона в регион, а также за пределы государства. Поэтому правительствам традиционными методами, такими как регулирование тарифов, перераспределение финансовых потоков и фиксированный уровень инвестиций, становится все труднее сокращать различия в уровне развития регионов. Стимулирование экономического роста в менее развитых субъектах, поддержка местной конкурентоспособности через выделение кредитов на развитие инфраструктуры, создание высоких технологий, учреждение особых экономических зон и другое ставят цель выравнивания региональных различий, но не могут решить вопрос кардинально. Механизмы перераспределения федеральных фондов в виде разделения налоговых полномочий или целевые дотации по специальным программам, а также прямых субсидий далеко не всегда обеспечивают нужный результат, поскольку развитые регионы даже меньшие средства умеют использовать более эффективно, чем реципиенты.

Если асимметрия является результатом глобальных перемен в экономике и общественной жизни, тогда ее невозможно игнорировать и вопрос переходит в другую плоскость: как создать общественные институты, которые могут адаптироваться к данным условиям.

федерализм совместный раздельный россия



2. Характерные особенности федерализма в России

2.1 Исключительные полномочия федерации

Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов Российской Федерации на расширение своей самостоятельности.

Определение конкретных, четких полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам их совместного ведения названо в Послании Президента России Федеральному Собранию важнейшей задачей государственной политики: «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Рассмотрение вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти представляется особо актуальным также в свете проводимой в России административной реформы. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в экономической сфере имеет важное практическое значение, так как напрямую затрагивает интересы всех слоев населения.

Актуальность обозначенной проблематики подтверждается и существенным увеличением правовых коллизий. В актах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов содержатся противоречивые положения, отсутствуют унификация терминов и единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий. На федеральном уровне отмечается широкая трактовка полномочий в сфере совместного ведения, не оставляющая пространства для регионального правотворчества. Субъекты Федерации, в свою очередь, допускают расширение сферы собственной компетенции.

Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и регионами.

Одной из проблем, возникающих при определении ведения субъектов в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, является избыточность сферы совместного ведения. Российская схема разграничения предметов ведения и полномочий не имеет механизма определения полномочий субъектов в рамках совместного ведения России и субъектов и критериев пределов федерального регулирования. Формула ст. 76 Конституции предоставляет ничем не ограниченные возможности для Федерации регламентировать сферы общественных отношений, указанные в ст. 72 Конституции, исчерпывающим образом, лишая субъектов РФ сколько-нибудь значимых законодательных прерогатив. Но при этом в науке имеются и иные взгляды на данный вопрос. Так, было высказано мнение, что «федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государственной власти субъектов Федерации». Но, как показала практика федерального законотворчества по предметам совместного ведения, субъекты РФ оказались лишены возможности сколько-нибудь существенно регламентировать на законодательном уровне вопросы совместного ведения. Мало того, в последние несколько лет федеральный законодатель лишил субъекты РФ некоторых из тех прав, которые были им предоставлены ранее и действительно отражали их участие в совместном регулировании вопросов, перечисленных в ст. 72 Конституции.

Многолетняя практика федеративных отношений показала, что конфликт между уровнями власти затрагивает по преимуществу вопросы бюджетного федерализма. Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не обеспечивает покрытия бюджетных расходов большинства субъектов Российской Федерации.

Эта проблема во многом определяет все остальное во взаимоотношениях Федерации и субъектов, и ее решение способно нейтрализовать многие видимые конфликты конституционно-правового характера.

Новая попытка насытить конституционную модель разграничения полномочий конкретным содержанием была сделана разработчиками Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В законе реализована конкретная задача: закрепить за субъектами Российской Федерации полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам только вместе с соответствующими финансовыми средствами. Впервые в федеральном законе был системно обозначен перечень полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых (а точнее, финансируемых) субъектами самостоятельно. Статья 26.3 закона устанавливает закрытый перечень из 41 полномочия, которые финансируются субъектами за счет средств собственных бюджетов. При этом правовое регулирование большинства указанных полномочий определяется соответствующими федеральными законами, а не нормативными актами субъектов РФ. Поэтому формулировка федерального законодателя об «осуществлении указанных полномочий субъектов самостоятельно» представляется не совсем точной, так как реально субъекты лишь исполняют предписания соответствующих федеральных законов.

Термин «осуществление» полномочий, использованный в законе, явно выходит за рамки исполнения требований, содержащихся в федеральном законе, и может быть истолкован как включающий не только правоприменение, но и правотворческие функции.

Действительно, отдельные правомочия регламентируются и исполняются исключительно на основе правовых актов субъектов, но важно иметь в виду, что многие полномочия вряд ли следует отнести к формам именно законодательного регулирования (например, формирование и содержание архивных фондов субъектов, материально-техническое обеспечение деятельности органов государственной власти субъектов и др.).

В то же время значительная часть полномочий, определенных в ст. 26.3, явно не относится к категории «осуществляемых самостоятельно», так как основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных правовых актах: социальная поддержка различных категорий граждан, организация оказания специализированной медицинской помощи и т.д. Несмотря на технико-юридические просчеты разработчиков закона, в целом можно положительно оценить введение перечня полномочий субъектов, финансируемых ими самостоятельно, хотя бы с точки зрения рекомендации субъектам и фиксации в федеральном законодательстве предметов их исключительного ведения.

А.Н. Лебедев, критикуя указанную формулу, отмечает, что российская модель разграничения наиболее близка по типу австрийской, в ее рамках субъекты имеют право издавать лишь законы в развитие принятых Федерацией основ законодательства. Кроме того, по его мнению, ч. 2 ст. 76 Конституции содержит императивную норму, устанавливающую последовательность принятия законов Российской Федерации и субъекта РФ: «сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (по согласованию с ним) иной правовой акт».

Глубинный смысл «совместного ведения» заключается именно в соучастии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в реализации полномочий по предметам совместного ведения (а его формы могут быть различны), и отсутствие «прямого разрешения» на осуществление опережающего регулирования отнюдь не свидетельствует о запрете на указанные действия. В противном случае вообще сложно говорить о каком бы то ни было совместном ведении, когда субъекты оказываются лишенными каких-либо нормотворческих полномочий в случае «молчания» федерального законодателя.

Федеральный закон 1999 г. (в редакции 2003 г.) по существу не ограничивает возможности параллельного законодательства субъектов Российской Федерации, что широко распространено в России. После принятия федерального закона по вопросу совместного ведения субъекты Российской Федерации часто издают свои законы по этому же вопросу, дублирующие федеральный закон и лишающие его прямого действия, лишь засоряющие правовое информационное пространство. Видимо, решать эту проблему необходимо по принципу некоторых других стран: если издан федеральный закон, урегулировавший определенные отношения, субъектам не следует дублировать его, хотя, разумеется, они могут учесть в своем законодательстве какие-то особенности применения федерального закона, если они есть. В некоторых зарубежных странах такой подход называется блокирующим законодательством (со стороны федерации).

Относительно полномочий органов государственной власти субъектов РФ, не перечисленных в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренных п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и финансируемых в форме целевых субвенций из федерального бюджета, принципиально то, что порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируется на федеральном уровне, поскольку определение прав и обязанностей органов государственной власти субъектов РФ осуществляется федеральным законом (п. 7 ст. 26.3). Поэтому положения законодательства субъектов РФ, устанавливающие объем и порядок осуществления полномочий из федерального бюджета, должны подвергаться тщательному контролю.

Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять соответствующие полномочия органов государственной власти, перечисленные в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации (в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). В законах субъектов Федерации должны быть предусмотрены порядок и объемы осуществления соответствующих полномочий, иначе они не могут быть реально действующими.

Поскольку объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления полномочий, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, устанавливаются местным законодательством, нет оснований для восприятия ситуации таким образом, что полномочия возлагаются на них в прежнем, неизменном виде.

И.И. Шувалов считает, что при такой модели разграничения полномочий, когда субъект Федерации сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на результат. В обобщенном виде работа с таким бюджетам представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. Для решения приоритетных задач органом государственной власти субъектов РФ формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем на основе межведомственных заданий определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.

Третий вариант модернизации имеющейся в России модели совместного ведения - это заимствование германского опыта, где законодательство Федерации по предметам совместного ведения (конкурирующей компетенции) блокирует законодательную деятельность субъектов. В данном случае, как указывает А.В. Саленко, когда Федерация сможет лучше «регулировать какую-либо сферу, то пусть это делает она, а в иных случаях - пусть регулирует субъект».

Однако в российских условиях более актуальным представляется скорее вопрос о законодательной конкретизации ст. 73 Конституции с целью определения в федеральном законе неисчерпывающим образом перечня собственных полномочий субъектов РФ. Иначе оказывается, что федеральный законодатель всегда может изъять какую-либо сферу из ведения субъектов, излишне распространенно толкуя положения ст. 71-72 Конституции, что и происходит на практике.

2.2 Полномочия субъектов федерации: совместные и раздельные

Конституция Российской Федерации разграничила лишь предметы ведения (в единичных случаях - и полномочия по предметам совместного ведения), но по общему правилу разграничение полномочий по предметам совместного ведения находится за пределами конституционного регулирования. В какой правовой форме возможно такое разграничение? Возможно ли разграничение полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации в форме закона, наряду с прямо названной в Конституции договорной формой (ч. 3 ст. 11 Конституции)? И если разграничение полномочий по предметам совместного ведения допустимо в форме федерального закона (даже при конституционном умолчании относительно такой формы), то какая из форм будет приоритетной? Право устанавливать (разграничивать) полномочия в пределах совместного ведения в форме федерального закона было обосновано в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, - Определении Конституционного Суда от 4 февраля 1997 г. № 13-О и Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Федеральный законодатель истолковал это допущение и как право определить способ разграничения совместной компетенции (рамочная? конкурирующая?), то есть восполнить пробел конституционного регулирования, и как признание федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий по предметам совместного ведения в сравнении с договором.

В отечественной науке конституционного права выводы Конституционного суда Российской Федерации о федеральном законе как конституционной и допустимой форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения, как правило, не оспариваются.

Но обусловлено это подменой предмета спора. Разумеется, юридическая форма нормативного правового акта более приемлема для установления общих правил разграничения компетенции, нежели двусторонние (трехсторонние) нормативные договоры (российский опыт форалистического федерализма это убедительно доказал), но разграничение предметов ведения и полномочий - существенный элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации. Допустимо ли учредительный процесс осуществлять в форме обычного федерального законодательного процесса? По мнению М. В. Баглая, В. В. Иванова, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина и ряда других авторов, именно для децентрализованных унитарных государств характерно разграничение компетенции между двумя уровнями публичной власти в форме обычного, а не Основного закона. Это логично постольку, поскольку автономии не выступают соучредителями унитарного государства. Иное дело - субъекты федерации. Согласованная позиция федерального и регионального уровней государственной власти по вопросам учредительного характера должна найти отражение либо в поправках к Конституции, либо в новом Федеративном договоре (этой позиции придерживаются Н. В. Варламова, А. Н. Лебедев, В. А. Черепанов.

Другой допустимой формой восполнения конституционного пробела является федеральный конституционный закон, поскольку его принятие невозможно без одобрения квалифицированным большинством Совета Федерации, палаты Федерального Собрания, представляющей субъекты Российской Федерации. Эту позицию обосновала Е. В. Чурсина; при этом она полагает, что такое регулирование должно иметь временный характер, что оно не снимает проблемы внесения соответствующих изменений в Конституцию.

Пятая особенность конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заключается в том, что содержание самих статей 71 и 72 федеральной Конституции имеет противоречивый и нередко ненадлежащий характер. Как замечает И. А. Конюхова, под предметами ведения конституционный законодатель понимает не только сферы общественных отношений, но и конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, а также объекты ведения (то есть объекты, по поводу которых складываются правоотношения, например федеральную государственную собственность и др.). На ненадлежащий характер классификации предметов ведения в ст. 71 и 72, - по разным основаниям, - указывает и А. Н. Кокотов. Один и тот же предмет правового регулирования может быть отнесен Конституцией и к исключительному ведению Российской Федерации, и к совместному ведению. Это защита прав национальных меньшинств (п.«в» ст. 71 и пп. «б» п. 1 ст. 72); выполнение международных договоров (пп.«о» п. 1 ст. 72) и международные договоры в целом (п. «к» ст. 71) и др. К исключительному ведению отнесены вопросы, которые должны быть отнесены к предметам совместного ведения или даже самой Конституцией трактуются как таковые. В частности, порядок внесения поправок в Конституцию, обозначенный ст.136, достаточно убедительно свидетельствует о том, что изменение Конституции Российской Федерации без участия субъектов Российской Федерации (в лице их законодательных собраний) невозможно, но п. «а» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции относят изменение Конституции к исключительному ведению Федерации. По мнению В. А. Черепанова, ряд вопросов, отнесенных к федеральному ведению, «нуждается в совместном правовом регулировании» - федеративное устройство Российской Федерации (п. «б» ст. 71), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71), формирование федеральных органов государственной власти на территории субъектов Российской Федерации (п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78), оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств (п. «м» ст. 71).

Шестая особенность конституционной доктрины разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти заключается в том, что не определена природа остаточных предметов ведения субъекта Российской Федерации. Предметы ведения Российской Федерации являются исключительными, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, но считать исключительными законодательные полномочия субъектов Российской Федерации в пределах предполагаемых вопросов ст.73 Конституции нельзя - положения ч. 6 ст. 76 допускают принятие федеральных законов и по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации. Не случайно одним из пунктов концепции федеративной реформы, разработанной рабочей группой Государственного совета был пункт о закреплении предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации в качестве исключительных. Но среди доктринальных оценок положений ст. 73 Конституции Российской Федерации встречаются утверждения об исключительном характере предметов ведения субъектов Российской Федерации. В. Е. Чиркин, в частности, утверждает, что по общему правилу федерация не вправе регулировать сферу отношений, отнесенную к ведению субъектов федерации. Это возможно только в случаях введения военного, чрезвычайного положения или применения мер федерального вмешательства, обусловленных конституционно-правовой ответственностью.

Различны взгляды и на природу полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. А. В. Безруков, Н. А. Кокотов, И. А. Конюхова, В. Е. Чиркин и ряд других авторов не относят их к вопросам собственного ведения субъектов Российской Федерации. Это логично с учетом содержания ч. 4 ст. 76 Конституции - собственное правовое регулирование осуществляется субъектами «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов». Но положения ст. 73 Конституции сформулированы иначе - всей полнотой государственной власти субъекты федерации наделены «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Это позволяет утверждать, что вопросы собственного ведения субъекта федерации делятся на две группы - полномочия в сфере совместного с федерацией ведения и полномочия за пределами ст. 71 и 72 Конституции.

Следовательно, конституционный законодатель устанавливает различные границы полномочий субъектов Российской Федерации - в сфере правотворчества они обозначены ст. 73 Конституции Российской Федерации, в сфере исполнения законов - включают и предметную сферу ст. 72.

Седьмая особенность конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий наиболее заметна при сопоставлении российской Конституции с европейскими аналогами и законодательством США - в ней отсутствует определение полномочий органов местного самоуправления. Между тем местное самоуправление - обязательный элемент в системе федерализма. В зависимости от характера формализации полномочий органов местного самоуправления как участников федеративных отношений, федерации подразделяют на двухуровневые и трехуровневые, то есть не включающие или включающие органы местного самоуправления в систему конституционного разграничения предметов ведения и полномочий.

Обозначенные особенности конституционной доктрины разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть дополнены еще одной, исторической, характеристикой. Дело в том, что действующая конституционная модель исторически является второй, после модели Федеративного Договора (от 31 марта 1992 г.), включенного в текст российской Конституции 1978 г. Учитывая, что все территориальные единицы, кроме республик, только обрели статус субъектов федерации, положения договоров с ними можно считать переходными. Но вот положения Договора с республиками в составе Российской Федерации позволяют говорить о существовании в России «европейской» модели разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации с 1992 по 1993 г. Во-первых, республики признавались федеральным центром в качестве суверенных государств и соучредителей федерации. Во-вторых, делегирование полномочий осуществлялось «снизу вверх», то есть республики делегировали федеральному центру те полномочия, которые считали целесообразным делегировать. В-третьих, собственные полномочия республик имели исключительный характер.

При всех недостатках юридической техники, имевшихся в Договоре с республиками, он обладал одним несомненным преимуществом в сравнении с положениями действующей Конституции - он был результатом согласования общенациональных и региональных интересов. Современная модель разграничения предметов ведения и полномочий, предложенная федеральным центром в форме поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принципиально близка к модели разграничения полномочий в децентрализованных унитарных государствах. В них наряду с предметами исключительного ведения унитарного государства определяются предметы совместного ведения, но отсутствуют предметы ведения самих политических автономий в составе унитарных государств. Предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации минимизированы. С уверенностью можно назвать такие вопросы собственного ведения, как административно-территориальное устройство субъекта федерации, его наименование, наименование и структура органов государственной власти, принятие региональных программ развития, порядок управления собственностью субъекта Российской Федерации и некоторые другие вопросы. Даже учреждение системы органов государственной власти и статус регионального парламента, как и главы субъекта Федерации, - предмет совместного ведения с федерацией. Более того, переход от рамочных федеральных законов в сфере совместного ведения к федеральным законам прямого действия, осуществленный в ходе той же реформы, сократил объем полномочий субъектов Российской Федерации и здесь. Явное преобладание федерального законодательного регулирования над региональным не компенсируется, тем не менее, приоритетом субъектов Российской Федерации в сфере исполнительной и судебной власти. Судоустройство изначально отнесено к исключительному ведению федерации, а «федерализация» исполнительной власти регионов произошла практически одновременно с пересмотром модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации (назначение посредством голосования), встраивание их в систему федеральной исполнительной власти (через предоставление полномочий координации органов исполнительной власти на территории субъекта федерации и полномочий участия в работе коллегиальных органов при полномочных представителях Президента в федеральном округе), ликвидация института отзыва глав субъектов избирателями и ограничение прав региональных парламентов на политический контроль за губернаторами и президентами субъектов Федерации свидетельствуют о том, что в построении системы исполнительной власти в России возобладал унитаристский подход. Новая фаза централизации в России свидетельствует о том, что собственно федеративная реформа - вопрос отдаленного будущего; ближайшей перспективой является консолидация региональных интересов, но не в политико-правовой сфере, а в экономической и социальной сферах. Вместо федеративной модели соучастия во власти и конкуренции интересов центра и территорий Россия выбрала модель регионального корпоративизма и лоббирования региональных интересов в структурах федеральной власти.

...