Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. История становления системы государственного и муниципального управления
• 1.1 Предыстория возникновения государственного и муниципального управления
• 1.2 Соотношение развития науки менеджмента и государственного управления
• 1.3 Подходы к классификации школ государственного управления
• Глава 2. Основные научные школы государственного управления
• 2.1 Американская и британская школы государственного-административного управления
• 2.2 Французская школа административно-государственного управления
• 2.3 Немецкая школа административно-государственного управления
• Глава 3. Отечественная школа государственного и муниципального управления
• 3.1 Советская управленческая школа
• 3.2 Современная российская система государственного управления
• Заключение
• Список используемой литературы


Введение

«Настоящее - это прошлое, свернутое для действия,

а прошлое - это настоящее, развернутое для понимания»

(Уилл Дьюрант)

Актуальность исследования научных школ государственного и муниципального управления обуславливается процессом совершенствования системы органов государственного управления в Российской Федерации.

В связи с проводимой реформой системы государственного и муниципального управления проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели государственной власти имеет первостепенное значение.

Чтобы полностью понять теорию, процесс и практику государственного управления, необходимо знать, как развивалась теория государственного управления, какие решения и методы применялись для регулирования в тех или иных исторически сложившихся условиях.

Государственное управление не является застывшим явлением общественного бытия, а постоянно развивается. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются, что вынуждает искать новые решения, каждый раз по-новому осмысливать происходящее, сохранять наиболее ценное, создавая оригинальное, не уничтожать уникальное. В зависимости от парадигмы государственного управления и развития научных знаний в разных странах сформировались целые школы государственного управления.

Степень научной разработанности проблемы достаточно высокая. В работах Айбазова Р.У., Глазуновой Н.И., Зеркина Д.П., и других авторов исследуется сущность и содержание властных государственно-управленческих отношений и их составляющие. Исследованиям развития школ государственного управления посвящены работы Г.К. Ашина, И.А. Василенко, О.Е. Петрунина, С.В. Пронкина.

Предметом работы является исследование научных работ в области государственного и муниципального управления.

Объект исследования - опыт различных стран, в том числе и отечественный, в разработке теории и практики государственного управления.

Целью исследования является изучение основных научных школ государственного и муниципального управления.

Задачами исследования являются: выявление с помощью контент-анализа, сравнений, формально-юридического и других методов места государственного управления в системе научных знаний, накопление и систематизация знаний об основных научных школах государственного управления за рубежом, исследование отечественной школы государственного управления.

Теоретическую основу исследования составляет учебная литература о системе государственного управления следующих авторов: Мухаев Р.Т., Барциц И.Н., Василенко. И.А., и других, а также монография Инжиева Б.Б. «Участие государства в современном гражданском обороте» и статей зарубежных (Barzelay Michael, Thompson Fred, Henry Nicolas, Wald Emanuel) и российских (Голубцов В.Г., Калганова Л.А., Синькевич Н.А. и других) исследователей. Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, акты законодательных и представительных органов власти РФ.

Структура исследования состоит из разделов:

1. История становления системы государственного и муниципального управления. Включает предысторию возникновения государственного и муниципального управления, соотношение развития науки менеджмента и государственного управления, подходы к классификации школ государственного управления.

2. Основные научные школы государственного управления. Включает Американскую, Британскую, Французскую и Германскую школы государственного-административного управления.

3. Отечественная школа государственного и муниципального управления. Включает Советскую управленческую школу, современная российская систему государственного управления.



Глава 1. История становления системы государственного и муниципального управления

1.1 Предыстория возникновения государственного и муниципального управления

Управление -- это результат интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли. Это целенаправленное управляющее воздействие субъекта на объект с целью перевода последнего в необходимое состояние. Однако не всякое управление является государственным. В источниках даются различные определения государственного управления. Свои определения дают этому понятию Р.Т. Мухаев, Г.В. Атаманчук, В.Е. Чиркин и различные организации (например, Институт всемирного банка) Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. 921 с..

Общая суть определений государственного управления сводится к следующему: это организующее и регулирующее воздействие государства (посредством органов государственной власти), имеющего в зависимости от этапа исторического развития определенные экономические, политические и социальные характеристики, на общественную жизнь с целью ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Государственное управление - это не только особая сфера политико-административной деятельности, но и отрасль научных знаний Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с..

Становление теории государственного управления как самостоятельной области знаний происходило с древности вместе с возникновением классических управленческих функций планирования, организации, координации, учета и контроля путем передачи из поколения в поколение, а впоследствии фиксирования в письменных источниках представлений о наиболее рациональных формах хозяйствования.

Представления о модели эффективного управления государственными делами первоначально зародились на Востоке, где и появились первые государства в третьем тысячелетии до н.э. (древний Египет).

Версия государственного управления, опирающаяся на систему законов, которые осуществляет государственный аппарат, встречается в древнем Китае эпохи Цинь в 4 веке до н. э. В 3 веке до н.э. в Индии появляется первый специализированный трактат по управлению - Артхашастра Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с..

На тему управления, в том числе государственного, рассуждали в своих трудах античные мыслители - Сократ, Аристотель, Платон, Цицерон.

Средневековье характеризуется господством теологической теории государственного управления (Ф.Аквинский). Государство в данной теории является результатом проявления как божественной воли, так и воли человеческой. Государственная власть по способу же приобретения и использования может быть богопротивной и тиранической в этом случае она попускается богом.

Прагматичный подход к анализу государственного администрирования впервые встречается в эпоху позднего Возрождения в трудах Н. Макиавелли. Он впервые рассмотрел управление как набор технологий по осуществлению государственной власти. Инструментальный подход к управлению ориентирован на достижение конкретных целей и предполагает соотнесение затрат и результатов (в настоящее время такой подход реализовывается в форме программно-целевого управления). Техника управления, изложенная в трудах Н. Макиавелли, актуальна и в настоящее время и составляет теорию эффективного менеджмента.

В Новое время (XVII-XIX вв.) появляются концепции либерального государственного управления Д. Локка (1632-1704), конституционного государства Ш. Монтескье (1689-1755), правового государства - И. Кант, Р. Моль и К. Велькер (XIX в). В этот же период появились волюнтаристкие теории управления (ориентированные на активную роль государства и интервенционистские методы управления): этатистская теория Ж.-Ж. Руссо (теория общественного договора), марксистская теория К. Маркса и Ф. Энгельса, манипулятивная модель Ф. Ницше, модель корпоративного государства Б. Муссолини (фашизм).

Развитие управленческой мысли Новейшего времени (XX в.) характеризуется оформлением теории государственного управления в качестве самостоятельной науки и появлением большого количества научных школ и направлений, ориентированных на решение прикладных проблем.

Решающую роль в становлении государственного управления сыграли М. Вебер и В.Вильсон, сформулировавшие три основные идеи науки государственного управления Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с.:

1. Государственное управление делится на две основные сферы - политическое управление и государственное администрирование;

2. Государственная администрация (бюрократия) осуществляет вспомогательную роль и находится в подчинении у политического руководства;

3. Кандидаты на политические должности в административном аппарате избираются или назначаются на определенный период времени, а все государственные служащие должны отбираться на основе конкурсных экзаменов и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма).

Не смотря на то, что термины государственное и муниципальное управление часто упоминаются вместе, они не являются синонимами.

Согласно Конституции РФ (статья 12) местное самоуправление (которое осуществляется, в том числе, посредством муниципального управления) отделено от государства Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Справочная правовая система «Консультант плюс»..

Отличие государственного от муниципального управления заключается в том, что последнее осуществляется не от имени государства, а является одним из видов социального управления Понкин И.В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 28 - 33..

В законодательстве зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, то есть учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 461 с..

1.2 Соотношение развития науки менеджмента и государственного управления

Менеджмент - процесс управления людьми и организациями в условиях конкуренции, рыночных отношений и их плюралистического разнообразия. Это наука и практика со своим объектом и предметом управляющего воздействия, своим набором управленческих знаний, умений и навыков. Чудновская С. История менеджмента/ Учебник для вузов. СПб: Питер, 2004. - 239с. Но главный его предмет - управление производственно-экономической деятельностью с целью повышения успешности производства и увеличения прибыли.

Как область самостоятельных знаний, наука, менеджмент сформировался в конце XIX в. Данная научная дисциплина представляет собой совокупность эмпирических знаний, аккумулирующих управленческий опыт и знания в виде подходов, принципов и методов, раскрывающих и моделирующих различные аспекты управленческой деятельности.

В разные периоды времени перед управленцами-практиками возникали проблемы, решения которых лежали за пределами их опыта, что вынуждало практиков обращаться за помощью к ученым. Например, в начале XX в. одной из основных проблем было повышение производительности труда, в то время как в конце XX в. - проблемы гибкости и адаптивности постоянным изменениям внешней среды, которая в конечном счете переросла в проблему управления средой организации. Таким образом, в начале XX в. появились такие научные школы, как школа научного управления, административная школа, школа человеческих отношений, школа количественного подхода Чудновская С. История менеджмента/ Учебник для вузов. СПб: Питер, 2004. - 239с. .

Дальнейшее развитие принципы менеджмента, сформулированные в рамках этих научных школ, получили в процессном, системном, ситуационных и др. современных подходах менеджмента.

Основателем классической теории менеджмента является Ф. Тейлор, последователями которого являлись А. Файоль, Д. Друкера, X. Вольфганга, А. Маслоу, рассматривавших также вопросы государственного управления.

По своей функциональной предназначенности менеджмент близок государственному управлению. В 80-е годы XX в. на Западе даже появилось понятие «государственный менеджмент». «Государственный менеджмент» или «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с. .

И государственное управление и менеджмент нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но тем не менее - это не синонимы. По целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» они и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия.

Сравнительные характеристики государственного управления и менеджмента приведены в таблице.

Таблица. Сравнительные характеристики менеджмента и государственного управления

Критерий	Менеджмент	Государственное управление
Объект	Процессы в организации	Общественные процессы
Цель	Экономическая рентабельность управленческой деятельности	Социальная эффективность, качественная реализация общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека
Финансовое обеспечение	Частные инвестиции, индивидуальные вклады и продажа услуг	Налогообложение и бюджетное распределение национальных доходов и средств
Методы регулирования	Диспозитивные	Императивные
Объект управления	Обеспечение частных интересов	Все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология
Основной фактор эволюции теории	Развитие экономической теории	Развитие права

Таким образом, различия достаточно существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений.



1.3 Подходы к классификации школ государственного управления

В работе «Структура научных революций» американский ученый Томас Кун ввел в оборот государственного управления понятие «парадигма». - классическую научную разработку, которая воспринимается представителями дисциплины в качестве образца и становится основой целой научной традиции Джангирян Ж.Д. Легитимная государственная власть как гарант конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 4 - 12. .

В качестве модели теоретического истолкования проблемы парадигма задает логику организации знаний и формирует у исследователя определенное понимание управленческих явлений. Когда возникают проблемы, которые не могут быть разрешены и объяснены в рамках парадигмы, тогда возникает кризис парадигмы и начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.

Н. Генри (университет шт. Джрджия, США) в своем исследовании истории государственного управления США выделяет 5 парадигм государственного управления с позиции соотношения политической науки и административной деятельности Henry Nicolas. Paradigms of Public Administration // Public Administration Review. Jul/Aug75, Vol. 35 Issure 4, p378.:

1. «Политической/административной дихотомии» (1900-1926 гг.). Заключается в разделении функций государственного управления на «выражение государственной воли» и приведение политики в жизнь и разделении на этой основе власти на законодательную и исполнительную. Политика не должна вмешиваться в управление. Управление - механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Основоположниками данной парадигмы являлись Frank J. Goodnow и Leonard D. White (работа «Introduction to the Study of Public Administration», опубликованная в 1926 г.).

В свете развития этой парадигмы, государственное управление рассматривалось исключительно как отрасль научного знания, в то время как как исследование политики и связанных с этим вопросов, являлось задачей политологов.

2. «Принципы управления» (1927-1937 гг.). В книге F.W. Willoughby «Принципы управления», вышедшей в 1927 году, описывались принципы управления и утверждалось, что для управления государством достаточно знать в каких случаях их применять. В 1937 году Luther H. Gulick опубликовал статью в которой описывал «ортодоксальные» принципы управления, возможные к применению независимо от цели организации, ее размеров, «архитектуры» органов управления или социальной теории, лежащей в основе ее создания. Управление на основе принципов также рассматривалось в книге А.Файоля «Общий и промышленный менеджмент».

В 1946 и 1947 годах Robert A. Dahl и Simon Waldo опубликованы несколько статей и книг, являющихся реакцией на «ортодоксальные» принципы. В них рассмотрена обоснованность концепции принципов с различных точек зрения. Simon Waldo эффективно показал, что для каждого «принципа» управления существует «принцип» противодействия, чем поставил под сомнение саму идею о принципах.

И парадигма политической дихотомии и управление по принципам относились к классической «административной» школе управления Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с.. К середине 20 столетия обе данные парадигмы были подвергнуты сомнению.

3. «Государственное управление - политическая наука» (школа человеческих отношений, школа социальных систем). Своим рождением эта парадигма обязана публикации J.M. Gaus в «Public Administration Review» в 1950 г.: «Комментарий по «Науке государственного управления». Согласно новой парадигме два вида общественного управления (и занимающиеся «чистой наукой управления», основанной на социальной психологии Э. Мэйо и связанные с «определением государственной политики») должны работать совместно. Они являются взаимодополняющими компонентами и нет никаких причин, почему эти области государственного управления не должны идти на бок о бок, так как они не противоречат.

Возможность адаптации выводов и рекомендаций школы человеческих отношений применительно к теории государственного управления достаточно избирательна. Многие методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в такой узкой сфере государственного администрирования, как управление персоналом, где важно личное воздействие руководителя на сотрудников для своевременного принятия решений и их успешной реализации.

Различные мотивационные модели поведения можно применять в процессе выработки и принятия государственных решений. Здесь важно учитывать фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребностей и установок, на что ориентируют теории человеческих отношений. Однако к области оперативного и стратегического государственного управления они малоприменимы.

Развитие идей применения школы социального поведения в государственном управлении на основе системного подхода получили в теории социальных сетей Ч.Барнарда.

4 «Государственное управление - это административная наука» (эмпирическая школа). В 1956 году в журнале «Administrative Science Quarterly» была опубликована работа, согласно которой различия между общественными, бизнес и административными учреждениями являлись ложными (Keith M. Henderson). Сторонники этой школы (Д.К. Мидлер, У.Т. Форд, Г.Саймондс) претендовали на роль создателей всеобщей науки управления, или «менеджеризма».

Теоретики школы «менеджеризма» утверждали, что есть общая концепция управления, остающаяся неизменной в целом и варьирующаяся только в зависимости от видов человеческих групп.

Иную точку зрения высказывал известный теоретик и консультант управления П. Друкер (1909--2005). Менеджмент - это искусство, или способ управления бизнесом. По Друкеру, менеджмент - это принципы и методы управления деловым предприятием, ибо искусство, компетенция, опыт менеджмента не могут быть как таковые перенесены и применены к организации других институтов и управления Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с..

Для «бизнес-школ» общественные интересы не играли роли и этот аспект управленческой науки не рассматривался в свете данной парадигмы.

5. «Государственное управление - государственное управление» (с 1970 по настоящее время).

В рамках развития предыдущих парадигм были накоплены научные знания о том, как и почему организации работают, как и почему люди ведут себя, как и почему принимаются решения. Кроме того, значительный прогресс был достигнут в совершенствовании применяемых методов науки управления, а также разработаны новые технологии, которые часто отражают то, что было изучено в более теоретических сферах организационного анализа. государственный управление школа

Анализ прогнозов дальнейшего развития науки государственного управления с помощью метода Delphi в начале 1970-х годов показал, что будущее государственное управление будет изучать ценностные предпочтения, но будет избегать ценностных суждений. В целом, будущий подход к теории государственного строительства будет дедуктивный и индуктивный. Ожидалось существенное снижение важности области демократических методов и ценностей, что отражало уменьшение нормативно-дедуктивного подхода к исследованиям в области государственного управления Wald Emanuel. Toward a paradigm of Future Public Administration // Public Administration Review. Jul/Aug73, Vol. 33 Issure 4, ps366-s372..

Появляется традиционное и жесткое разграничение между «публичной сферой» и «частной сферой». Кроме того, общественные управляющие были более озабочены связыванием областей прикладной науки, политической экономии, разработкой государственной политики и ее анализом, а также измерением результатов управления.

Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки уменьшения сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки управления.

Политические сети формируются в различных секторах государственного управления и политики и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества.

В рамках этой парадигмы управление и политика объединяются, подвергаются моральному измерению. Ключевой пункт рассмотрения - связи и отношения, а не политические институты. Проблема эффективности рассматривается в аспекте «цели-процессы», а не «цели-средства».

Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций Калганова Л.А. Об изменении парадигмы государственного управления в условиях рыночной экономики // История государства и права, 2006, № 12. С 23-25..

Глава 2. Основные научные школы государственного управления

Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

2.1 Американская и британская школы государственного-административного управления

Наиболее яркими представителями данных школ являются: И. Берлин, Э. Берч, Р. Роуз, Б. Барри, М. Оукшотт, П. Чекланд, Л. Уайт, В. Вильсон, А. Маслоу, А. Шик.

Одной из главных характеристик американской школы управления является эмпирическая направленность исследований. Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Основателем Американской школы считается 28-й Президент США В. Вильсон.

Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Представители «школы человеческих отношений» в американской школе: Мери П. Фоллет, Э. Мэйо, А. Маслоу, попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

В 50-е годы ХХ века в Американской школе возникло новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход, который, в отличие от школы человеческих отношений, сосредоточил внимание на методах налаживания межличностных отношений. В рамках данного подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании.

Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. Сегодня парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним» Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения. Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. В рамках поведенческого подхода Д. Макгрегором разработаны теории X и Y (статическая и динамическая теории управления) и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Таким образом, ракурс изучения административно-государственного управления сместился в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями «бихевиорализма» принципов микросоциологии (социометрии). При этом постепенно выяснилось, что характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15..

Данное обстоятельство способствовало выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привело к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».

С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда,
Т. Парсонса Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15..

Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта.

Отличительными признаками американской школы государственного управления являются: рассмотрение сферы государственного управления в качестве научной дисциплины; изучение психологических и мотивационных факторов в процессе государственного управления; прагматичный подход к управлению; синхронизация административных и бюджетных процессов; развитие теории децентрализации; конвергенция государственного и частного менеджмента.

Также, как и в школе государственного управления США, Британская школа использует институциональный и экономический (прагматичный) подход к изучению государственного управления, изучение психологических и мотивационных факторов взаимодействия власти и общества Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук.

Английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50--60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154..

Наибольшим влиянием в английской школе «public administration» пользуется система «мягкого мышления» Питера Чекланда, перенесшая признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций, обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

Еще одним новым направлением английской школы является организационная кибернетика. С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система: способная реагировать на изменения окружающей среды, даже если данные изменения не могут быть предсказаны в период создания системы.

Акцент в исследованиях английской школы больше ставится на исследовании проблем легитимности и авторитета власти в контексте государственного управления; ответственности в государственном управлении перед общественным мнением и правительства перед парламентом; кибернетический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как балансирующей системы, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Английская школа находится под значительным влиянием американской школы Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22..

2.2 Французская школа административно-государственного управления

Французская школа государственного управления оказалась под воздействием институционального направления развития теории государственного управления.

Наиболее яркими представителями этой школы являются: А. Файоль, М. Понятковский, П. Авриль, М. Прело, М. Дюверже.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: Управление любой организацией основано на 14 общих принципах управления и включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт» (М. Прело, М. Дюверже).

На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть Синькевич Н.А., Болотина Е.В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права, 2006, № 5, С. 34-38..

Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих лиц к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие лица как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. В случае если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они исключительно агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Отметим, что тем самым институциональная концепция государства будет важным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране Синькевич Н.А., Болотина Е.В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права, 2006, № 5, С. 34-38..

Характерной особенностью французской школы является близость общественных наук к политическим и государственным запросам.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами (работы Ф. Гогель и А. Гроссье) Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Одним из французских вариантов реформистской теории «участия» была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э. Фором, который предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма через участие». При этом широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, ч??бы «политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего», а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого.

Представителем бихевиориальной концепции административно-государственного управления во французской школе является Мишель Крозье. В стремлении служащих к обеспечению безопасности М. Крозье усматривает один из основных элементов бюрократической системы.

В работе бывшего президента Франции Ж. д'Эстена «Французская демократия» предлагается собственная концепция «социального государства», согласно которой современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка» Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154..

Обобщение основных концепций позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих французской школе государственного управления: государство рассматривается как институт, в котором воплощается власть; поиск связи между эффективностью государственного управления и развитием децентрализации, наделение оппозиции определенными правами при условии неприкосновенности государственных институтов; аутсорсинг.

2.3 Немецкая школа административно-государственного управления

Немецкая школа государственного управления оказала мощное влияние на развитие теории государственного управления через выдвижение фундаментальных философских концепций.

Основоположник германской школы административного права
О. Майер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

С самого возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности.

Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля, А. Гелена, Ф. Ионаса Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению будет концепция В. Вебера, который полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при ???м не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Концепция административно-государственного управления Л. Эрхарда, связана с повышением социальной роли государственного администрирования. В данной концепции, провозглашалось подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. Сущность техники государственного управления по Л. Эрхарду состоит в том, что все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154..

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. (Н. Луман). Н. Луман предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при ???м не рассматривает.

В рамках теории социального развития ведущий политолог Германии Р. Дарендорф, утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности.

Теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом, разработанные им способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, широко используются в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..

Обобщение ее основных положений позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих немецкой школе государственного управления: рассмотрение государственного управления как воплощение «вечных» ценностей и сферы реализации свободы; основой предмета теории государственного управления является человеческая природа; государственный аппарат сложился путем стабилизации порядка и правил; жесткие бюрократические принципы и элитарность государственных служащих; государственное управление, направлено на государственное регулирование экономики; структурно-функциональный и конфликтологический подход государственному к управлению Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .

Глава 3. Отечественная школа государственного и муниципального управления

3.1 Советская управленческая школа

В России до 1917 г. господствовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления. Им были посвящены работы И.Е. Андриевского, А.В. Лохвицкого, А.И. Васильчикова, А.С. Алексеева, В.М. Грибовского. Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова, прежде всего его «Всеобщая организационная наука (тектология)» предвосхитили многие идеи кибернетики и общей теории систем Аубакирова И.У. Государственно-политическая традиция в России и Казахстане в контексте евразийского мировоззрения // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 59 - 64..

В годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная.

Государственное управление рассматривалось в этот период марксистско-ленинской идеологии с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур Иванов В.А. Эволюционный опыт российской государственности как источник современной правовой реформы // История государства и права, 2006, № 10, С. 24-27..

Первые отечественные школы управления в советский период стали формироваться в контексте внедрения в управленческую деятельность элементов научной организации труда вокруг таких ученых, как А.К. Гастев, И.М. Бурдянский, Н.А. Витке, П.М. Керженцев, Е.Ф. Розмирович, С.Г. Струмилин, которые изучали общие проблемы организации труда и управления на научных основаниях.

В качестве предмета управленческой науки предлагалось считать проблемы кадров и развития трудовых коллективов, стимулирования труда, организационного проектирования, оптимизации управления на основе «человеческих отношений».

В начале 1960-х гг. была высказана точка зрения, согласно которой наука государственного управления должна быть комплексной, т.е. охватывать государственно-правовые, социально-экономические, психологические, технико-организационные и естественно-научные аспекты управления. Среди направлений науки об управлении выделились общая теория социального управления, или управления социалистическим обществом; государственное управление; управление производством и в организациях. Советская школа управления ориентировалась на формационную теорию, политическую экономию Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2011. - 464 с..

Исследование проблем государственного управления, выходящих за рамки административного права, совпало в нашей стране с быстрым ростом интереса к кибернетике. Никто из государствоведов, разумеется, не предлагал рассматривать проблемы государственного управления исключительно под углом зрения категорий кибернетики. Однако в ряде работ кибернетический подход оказался если не доминирующим, то во всяком случае занимающим очень большое место.

Наука управления некоторыми авторами определялась как «наука о закономерностях эффективного осуществления сознательного и волевого воздействия на социальную систему с целью перевода ее из одного состояния в другое или придания ей определенных новых качеств и свойств». «Воздействие», «перевод из одного состояния в другое» - это характеристики управления, выработанные кибернетикой Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с..

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление обществознания, соприкасаясь, но не сливаясь, с «соседствующими» научными направлениями. Одно из таких направлений - общая теория социального управления была представлена в трудах В.Г.Афанасьева, К.И. Варламова, Д.М. Гвишиани, А.М. Омарова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Слепенкова, В.Г. Смолькова.

Процесс «социологизации» общественных наук, развивавшийся в СССР, охватил и сферу государственного управления. Наметился наряду с другими социологический подход к ее изучению.

Государственное управление как самостоятельная отрасль науки была представлена работами правоведов Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Курашвили, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова. Ими широко исследованы общие и частные вопросы государственного управления, его принципы, функции, организационные структуры и технологии Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22..

3.2 Современная российская система государственного управления

Крах в начале 1990-х годов всей государственно-правовой системы страны среди длинного перечня внутренних и внешних причин был обусловлен несоответствием системы управления потребностям развития общества и экономики. Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять вызовам времени и обеспечить самосохранение государства.

Конституционное утверждение принципа разделения властей и переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах жизнедеятельности, закрепление различных форм собственности обусловили изменение рода деятельности исполнительной власти. Произошло ограничение сферы использования методов непосредственного директивного управления его объектами (предприятиями, учреждениями, организациями и т.п.). Наряду с этим получили широкое применение методы регистрации объектов управления, лицензирования, контроля и надзора, кредитования, налогообложения и др. Калганова Л.А. Об изменении парадигмы государственного управления в условиях рыночной экономики // История государства и права, 2006, № 12. С 23-25.

Однако, сращивание в 90-е годы собственности и власти деформировало публичную природу управленческой системы: она стала корпоративной и перестала работать на общество, в связи с чем, в начале XXI века было российское общество было вынуждено признать ее неэффективность Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 20 - 25..

...