Адміністративно-правове забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами на місцевому рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правове забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами на місцевому рівні

Тісногуз Вікторія Василівна

Ірпінь 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного університету державної податкової службиУкраїни.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Білоус Віктор Тарасович Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри адміністративного та фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Бородін Іван Лук'янович, Інститут права ім. Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом, професор кафедри адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент Заросило Володимир Олексійович, Академія управління МВС,начальник кафедри адміністративного права та організації адміністративної діяльності.

Захист відбудеться “23” січня 2009 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 55.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий “17” грудня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Місцевому самоврядуванню в Україні приділяється увага, як одній із найсуттєвіших складових побудови демократичної, соціальної, правової держави і громадянського суспільства. Однак доводиться констатувати, що система місцевого самоврядування, як складова частина управління суспільством належним чином не працює, а проблеми його правового регулювання продовжують накопичуватися. Тому Україні необхідно багато ще зробити щодо вирішення проблем адміністративного та правового забезпечення децентралізації, що може стати основою для якісного перетворення місцевого самоврядування в ефективну ланку управління суспільством. Перш за все до них необхідно віднести: нечітке та неефективне функціонування всієї системи місцевого самоврядування в цілому, що викликає необхідність його системного вдосконалення; проблеми правового розподілу повноважень, особливо щодо бюджетного процесу, недосконалість адміністративно-правового закріплення функцій органів місцевого самоврядування разом із відсутністю належного забезпечення матеріальної і фінансової бази, а також відсутність чіткої системи контролю і нагляду за функціонуванням органів місцевого самоврядування.

Наша держава взяла на себе зобов'язання притримуватись прийнятих у цивілізованому світі норм діяльності органів місцевого самоврядування, однак поки що Європейська хартія місцевого самоврядування для неї є скоріше декларацією про наміри тому, що багато вітчизняних норм чинного законодавства мають декларативний характер.

У країнах Європи стан управління суспільними справами має достатнє адміністративно-правове забезпечення, що дозволило здійснити децентралізацію влади, передачу функцій і повноважень органам місцевого самоврядування визначити як один із найважливіших напрямів розвитку демократії.

Сучасна парадигма місцевого самоврядування в Україні потребує вдосконалення в цілому, а, можливо, і побудови нової моделі цього інституту, оскільки він не відповідає завданням подальшого розвитку. У широкому теоретичному плані питання централізації і децентралізації стосуються надання суспільних послуг населенню, а це, у свою чергу, вимагає вирішення питань розподілу повноважень, власності та фінансових ресурсів, що і обумовлює актуальність даного дослідження.

Проблеми місцевого самоврядування у науковому плані стали частиною конституційного, адміністративного, фінансвого, інформаційного права, теорії держави і права, земельного та муніципального права та ін. У якості прикладу достатньо назвати загальновідомих авторів та дослідження: Аверянова В.Б., Андресюка Б.П., Баймуратова М.О., Барабашева Г.В., Берлача А.І., Борденюка В.І., Бутко І.П., Воронової Л.К., Голосніченка І.П., Григорєва В.А., Зайця А.П., Кампо В.М., Ковешнікова Є.М., Корнієнка М.І, Кравченка В.В., Кравченка В.І., Кириленко О.П., Кутафіна О.О., Лазор О.Д., Лазор О.Я., Нижник Н.Р., Орзіх М.П., Петленко Ю.В., Пітцика М.В., Погорілка В.Ф., Пухтинського М.О., Рожко О.Д., Постового М.С., Смирнової Т.С., Фрицького О.Ф., Чемерис А.О., Шаповала В.М., Шкарупи В.К., Щиглика А.І. та ін. Основи для розвитку науки про правове регулювання місцевого самоврядування і муніципального управління ще в минулі сторіччя були закладені в роботах Безобразова В.П., Васильчикова О.І., Веліхова Л.А., Градовського В.Г., Єллінека Г., Коркунова М.М., Лазаревського М.І., Лешкова В.М., Мейера Є., Твердохлебова В.М., Чичеріна Б.М. та ін. На сучасному етапі тільки за останнє десятиріччя в Україні було захищено цілий ряд дисертаційних досліджень з питань місцевого самоврядування, зокрема, його правового регулювання, такими авторами як Андресюк Б.П., Батанов О.В., Величко В.О., Дробуш І.В., Калиновський Б.В., Куйбіда В.С., Коваленко А.А., Краснікова О.В., Крусян А.Р., Любченко П.М., Медведчук В.В., Прієшкіна О.В., Скрипничук В.М., Чапала Г.В. та ін. Важливе значення для науки мають правові положення про розвиток місцевого самоуправління, висновки щодо досвіду і теоретичного обгрунтування питань децентралізації на сучасному етапі, які сформульовані в роботах таких іноземних вчених, як Агранофф Р., Вюртенбергер Т., Гізевіус В., Рой О.М., Панейко Ю. та ін.

З цього короткого огляду видно, що на сьогоднішній день досліджено цілий ряд окремих аспектів нормативного регулювання організації діяльності органів місцевого самоврядування, що не знімає актуальності подальших досліджень з порядку денного.

У більшому чи меншому обсязі вчені і практики розглядають окремі питання здійснення децентралізації, але вони не постають в якості єдиного, окремо виділеного об'єкта дослідження правового забезпечення цього процесу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане з урахуванням положень Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету міністрів України від 21 липня 2006 року № 1001, пункту 1 плану заходів, визначених розділом 1.2.5.4 Цільового плану Україна - НАТО на 2007 рік, затвердженого Указом Президента України від 18 червня 2007 року № 535, Декларації цілей та завдань бюджету на 2008 рік (постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 року № 316), напрямів формування податкової системи України (розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2007 року № 56р) та Концепції реформування місцевих бюджетів (розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 308р). Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень Національного університету державної податкової служби України щодо наукового супроводження реалізації Закону України «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування у місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» та науково-дослідних робіт університету на 2008 рік.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обгрунтуванні удосконалення адміністративно-правового забезпечення децентралізації функцій і повноважень між державою і місцевим самоврядуванням відповідно до розвитку цих процесів у світовій практиці, найбільш доцільного співвідношення централізації і децентралізації у відносинах держави і місцевого самоврядування, а також на різних рівнях структури органів місцевого самоврядування і адміністративно-правового забезпечення з використанням позитивного світового і вітчизняного досвіду та практики сучасного законодавства.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі завдання:

- з'ясувати природу і сутність відносин між державою і місцевим самоврядуванням в аспекті законодавчого розподілу завдань і функцій, виявлення тенденції розвитку їх компетенції на сучасному етапі;

- дослідити теоретичні концепції розуміння правових основ місцевого самоврядування, вироблених наукою і сприйнятих для практичного втілення в різних країнах світу, узгодження його із положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування в світлі його сучасного бачення;

- вивчити світовий досвід побудови правових засад функціонування органів місцевого самоврядування, їх компетенції щодо формування місцевого бюджету, виявлення основних тенденцій розвитку процесів децентралізації в сучасний період з метою застосування кращих зразків у відповідності із доцільністю і можливостями його використання в Україні;

- дослідити чинне законодавство, стан його розвитку в частині питань існуючого співвідношення централізації і децентралізації в Україні їх правових основ з методологічних позицій, оцінюючи місцеве самоврядування в цілому як єдину систему управління місцевими справами через призму конституційного, адміністративного, фінансового, інформаційного права;

- розкрити основні фактори, що гальмують розвиток правового забезпечення місцевого самоврядування в аспекті його відносин із державою та органів виконавчої влади щодо матеріального та фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування;

- удосконалити правовий механізм управління місцевими справами і вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом співставлення завдань, функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади, їх взаємодії у вирішенні фінансових питань місцевого значення;

- проаналізувати правову регламентацію створення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування і їх відношення до процесів децентралізації.

Об'єктом дослідження - суспільні відносини, які складаються в процесі децентралізації управління органами місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами.

Методи дослідження полягають у сукупності методів, способів і прийомів наукового пізнання суспільних процесів у сфері місцевого самоврядування. Одним із основних виступає загальний діалектичний метод пізнання, поряд з яким застосовуються і методи системного аналізу, узагальнення, порівняльного аналізу, соціологічний, історичний, статистичний та інші методи, а також загальнонаукові принципи, категорії і закони. Вони необхідні були, перш за все, для складної оцінки розвитку поняття і змісту місцевого самоврядування в процесі його становлення в Україні.

Методологічну основу склали також фундаментальні теоретичні положення та висновки науки конституційного, адміністративного та фінансового права, державного управління, економічної теорії, політології та інших наук.

Особливого значення при розгляді питань даної теми набуває системний підхід (метод системного аналізу), щодо якого представлено два аспекти: по-перше, сам аналіз місцевого самоврядування здійснено з позицій єдиного, цілісного бачення всієї цієї системи управління суспільними справами в нашій країні в цілому і окремих її складових частин; по-друге, запровадження досвіду іноземних країн неможливе без цілісного, системного сприйняття всієї системи місцевого самоврядування в цій країні, її моделі в цілому; запозичення якихось окремих елементів, скоріше всього, не може дати ефективних наслідків через несумісність з іншими елементами системи. Об'єднуючим елементом для формування єдиних системних поглядів з позицій як держави, так і місцевого самоврядування, є місцеві справи, надання суспільних послуг населенню. Крім того, при системному підході враховано багаторівневу структуру місцевого самоврядування (підрозділи 1.1; 1.3; 2.1; 2.2; 3.1; 3.3).

Застосування діалектичного методу дозволило краще зрозуміти можливості і межі застосування тих чи інших форм діяльності державного апарату та органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2; 2.2; 3.2).

Для дослідження іноземного досвіду застосовано порівняльний метод. Врахування світового досвіду побудови місцевого самоврядування в різних країнах зумовлене необхідністю підходу до нього з точки зору можливостей практичного застосування в Україні з позицій доцільності, аксіологічної оцінки, врахування соціально-культурних особливостей і менталітету народу (підрозділи 3.1; 3.3).

Історичним методом встановлено періодизацію, різноманітні фактори появи того чи іншого явища в галузі місцевого самоврядування. В результаті розуміння конкретно-історичних, економічних, соціальних та інших причин тих чи інших наукових фактів в історії місцевого самоврядування здійснено більш диференційований підхід до питання щодо можливості застосування чи врахування певних форм організації місцевого самоврядування (а іноді і до їх неможливості як таких, що мали лише суто конкретно-історичний характер у певний час) (підрозділи 1.1; 1.2). Синергічний метод дозволив дослідити зміни, що відбуваються на місцях як результат дії держави і місцевого самоврядування, а також дії різноманітних відомств щодо вирішення проблем матеріального, фінансового та інформаційного забезпечення місцевого самоврядування (підрозділи 2.2; 3.2; 3.3).

У процесі дослідження застосовувався і звичний для юридичної науки метод формально-догматичного підходу з врахуванням не лише того, що він несе в собі певні обмеження, але і того фактору, що він застосовується в практиці роботи органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2; 3.1).

Інформаційну та емпіричну базу дослідження склали наукові джерела, матеріали практики, висновки експертів у рамках Програм сприяння Верховній Раді України, законодавча база. За галузевою приналежністю це роботи з юриспруденції, політології, економіки, історії, соціології, державного управління, а також головні положення вчення про місцеве самоврядування в Україні та за кордоном. В роботі використано матеріали громадських організацій, зайнятих проблемами адміністративно-правового забезпечення місцевого самоврядування.

При дослідженні основних проблем використані роботи іноземних учених та документи міжнародних організацій, інших держав, офіційні документи Ради Європи та СНД. У межах дисертаційного дослідження опитано 290 спеціалістів (працівників органів місцевого самоврядування)

Положення і висновки дисертації грунтуються на Конституції України, аналізі чинного законодавства України та нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням важливої наукової проблеми - визначення напрямів удосконалення правового забезпечення децентралізації як основи економічного, соціального та культурного розвитку місцевого самоврядування в Україні. В результаті проведених наукових досліджень:

вперше:

- доведено, що децентралізація, як особливий напрямок розвитку місцевого самоврядування, потребує ефективного адміністративно-правового та програмного забезпечення, концентрації уваги у цій частині відносин усіх владних структур держави і місцевого самоврядування;

- запропоновано шляхом внесення змін і доповнень до законодавчих актів удосконалення процесу децентралізації відносин держави і місцевого самоврядування;

- сформульовано авторський підхід до поняття децентралізації в управлінні суспільними справами не лише як до передачі функцій і повноважень (що є зовнішньою формою децентралізації), а як до перерозподілу управління суспільними справами на місцях (що складає внутрішній зміст децентралізації) на основі принципу субсидіарності;

- розроблено основні параметри правового забезпечення децентралізації, виділено її основні елементи як інституту і процесу передачі функцій і повноважень, в тому числі. щодо формування місцевого бюджету, матеріального та інформаційного забезпечення;

- визначено, що місцеве самоврядування повинно мати правову, організаційну та фінансову автономію відносно державної влади, а не бути лише її різновидом;

удосконалено:

- зміст і значення принципу субсидіарності в управлінні суспільними справами, з визначенням меж його застосування, а також його закріплення в чинному законодавстві;

- методологічне виявлення деяких функціональних особливостей місцевої спільноти, які визначають характер задоволення її потреб органами місцевого самоврядування або іншими органами державної виконавчої влади, підприємствами різного підпорядкування і розташування;

- уявлення щодо предметів відання місцевого самоврядування - питань місцевого значення, місцевих справ (згідно визначення Європейської хартії місцевого самоврядування), їх відмінність від загальнодержавних справ, сформульовано висновки щодо їх закріплення в чинному законодавстві;

набули подальшого розвитку:

- принципові положення щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення матеріальної, фінансової та інформаційної бази, формування місцевих бюджетів, поглиблення зв'язків із підприємствами, розташованими на території громади чи іншого територіального утворення;

- способи контролю і нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування;

- методологічні підходи щодо розробки правової основи розвитку інституту делегування повноважень органам місцевого самоврядування;

- теоретичні положення і пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правової регламентації питань відповідальності органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Наукове значення одержаних результатів у процесі здійсненого дослідження, полягає в тому, що зроблено певний внесок у розвиток окремих положень вітчизняної теорії місцевого самоврядування, норм адміністративного, фінансового та інформаційного права.

Теоретичне і практичне значення роботи і отриманих у ній результатів дослідження полягає:

- у сфері наукових досліджень - в можливості подальшого цілеспрямованого дослідження питань правового регулювання децентралізації в управлінні суспільними справами як особливого напрямку вирішення проблеми фінансового, матеріального та інформаційного забезпечення місцевого самоврядування, аналізі його окремих елементів, процесуальної форми, підготовці навчального посібника, курсу лекцій із зазначеної тематики;

- у сфері практичної діяльності державних органів з питань розвитку місцевого самоврядування - використання при створенні єдиної концепції і державної програми розвитку децентралізації, виділення його в окремий напрямок розвитку місцевого самоврядування; поставлені в дисертаційному дослідженні питання можуть стати предметом парламентських слухань, наукових диспутів, дискусій з питань територіальної організації влади в Україні, розвитку демократії (акт впровадження від 18.09.08 р. );

- у сфері правотворчості - використанні результатів дослідження при внесенні змін і доповнень до чинного законодавства про місцеве самоврядування, Бюджетного кодексу України, проекту Податкового кодексу України, розробці нових законопроектів з урахуванням позитивного світового досвіду (акт впровадження від 06.10.05 р.);

- у навчальній роботі - можливості практичного застосування висновків, узагальнень, окремих положень у навчальному процесі, виділення окремо проблематики децентралізації як самостійної теми навчальних курсів (акт впровадження № 1809/01-12 від 18.05.05 р.);

- у правовиховній сфері: в оволодінні працівниками органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів питаннями координації їх діяльності, передачі функцій і повноважень органам місцевого самоврядування; надання їм допомоги при створенні статутів територіальних громад та інших територіальних утворень місцевого самоврядування, підготовці стратегії розвитку тощо.

Особистий внесок здобувача. Наукове дослідження проведено особисто автором. Пропозиції та положення дисертації ґрунтуються на власних дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел.

Для аргументації окремих положень роботи використовувалися праці інших учених, на які обов'язково зроблено посилання. Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертаціїї не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Результати і висновки дисертаційного дослідження обговорювались на міжкафедральному семінарі кафедр адміністративного та фінансового права, управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України. Основні положення, висновки і практичні рекомендації доповідались на науково-практичних конференціях та семінарах: Науково-практична конференція «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Київ, 22 грудня 2006 року); Міжвузівська науково-практична конференція «Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку» (м. Ірпінь, 6 червня 2008 р.); Круглий стіл «Організаційно-правове забезпечення електронного оподаткування» (м. Ірпінь, 29 травня 2008).

Публікації. Основні положення, висновки і пропозиції дисертації викладені у 6 наукових працях, а саме: у 4-х одноосібних статтях у наукових фахових виданнях і двох тезах доповідей на конференції та круглому столі.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження, складається із вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел (250 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 205 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність і розкривається ступінь наукової розробки теми дослідження, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета й завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методи, наукова новизна, її практичне значення, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи адміністративно-правового регулювання децентралізації місцевого самоврядування» складається із трьох підрозділів, присвячених загальним теоретико-методологічним питанням визначення поняття місцевого самоврядування і його участі в управлінні суспільними справами, що складає необхідну передумову аналізу адміністративно-правових питань регулювання децентралізації в управлінні суспільними справами на місцевому рівні.

У підрозділі 1.1. «Теоретичні підходи до вивчення розвитку і становлення адміністративно-правового забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами» досліджено методологічні питання щодо місцевого самоврядування як явища суспільного життя, поняття наукової категорії в системі юридичної науки. Місцеве самоврядування визначено важливою складовою частиною поняття "самоврядування", яке знаходить свій прояв у самоорганізації, саморегулюванні і самоконтролі, і властиве не лише територіальним утворенням, а й іншим спільнотам.

Децентралізація у відносинах держави і місцевого самоврядування розглядається, перш за все, у питаннях управління суспільними справами, які на місцевому рівні є питаннями місцевого значення (місцевими справами), а з точки зору компетенції складають предмети відання органів місцевого самоврядування.

Відзначено, що методологічно невірно зводити всі питання децентралізації лише до місцевого самоврядування або все місцеве самоврядування - лише до питань децентралізації: з однієї сторони, децентралізація як відцентровий рух означає передачу законодавчо визначених повноважень не лише органам місцевого самоврядування, а будь-якому суспільному інституту громадянського суспільства; з іншої, місцеве самоврядування означає не лише частину державного управління суспільними справами, а і певне місцеве начало.

Сучасний стан співвідношення державної влади і місцевого самоврядування і його закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить, що сьогодні в Україні діє модель місцевого самоврядування, побудована на принципах централізації влади, що вступає в протиріччя світовій практиці.

На основі дослідження висновків вітчизняних та іноземних вчених щодо понять «децентралізація», «деконцентрація» пропонується виділити процеси децентралізації в окремі, специфічні суспільні відносини, які врегульовуються правовими нормами.

В Європейській хартії місцевого самоврядування закладено основи принципу субсидіарності, який повинен стати в Україні не тільки найважливішою методологічною засадою здійснення децентралізації та отримати значно ширше значення, аніж просто принцип відносин з перерозподілу завдань і функцій між державою і місцевим самоврядуванням чи мати суто юридичну категорію, а стати одним із принципів організації суспільного життя та інститутів влади. Пропонується дещо більш розширене тлумачення принципу субсидіарності - не лише як передачі повноважень зверху вниз від державних органів до органів місцевого самоврядування, але і його розуміння як невтручання у справи територіальної громади без її волі.

У підрозділі 1.2. «Правові джерела походження функцій і повноважень місцевого самоврядування» розглядаються традиційні та правові основи формування функцій і повноважень місцевого самоврядування. Уточнено поняття місцевого самоврядування як права територіальної громади. Розглянуті теорії місцевого самоврядування в аспекті співвідношення централізованої держави і тенденцій децентралізації, деякі сучасні погляди щодо стану протиставлення держави і місцевого самоврядування. Відзначено, що в основу положень чинного законодавства України покладено громадівську теорію місцевого самоврядування, яка передбачає максимально широкий децентралізований підхід до надання певних прав органам місцевого самоврядування, але в законодавстві України присутні і елементи державницької концепції місцевого самоврядування. Тоді як в Європейській хартії місцевого самоврядування відображено більш демократичні положення щодо місцевого самоврядування.

Констатується, що прийняття Європейської хартії місцевого самоврядування (1985 р.) і ратифікація її Верховною Радою України (15 липня 1997 р.) ознаменували новий етап у розвитку науково-теоретичної думки і втілення ідей самоврядування в Україні. Законодавство України закріпило поняття місцеве самоврядування, виходячи із загальновизнаних світових та європейських документів, але все-таки зберегло певні відмінності і не є прямим і послідовним втіленням Хартії, хоча її положення стали частиною внутрішнього законодавства України.

Згідно ст. 7 Конституції України місцеве самоврядування визнається в межах країни як право територіальної громади, яка має можливість скористатися цим правом. Визначення, які дають Європейська хартія, Конституція і законодавство України щодо місцевого самоврядування як права територіальних громад, зумовлюють постановку питання про те, чи є місцеве самоврядування правом чи обов'язком територіальних громад. Місцеве самоврядування в нашій країні запроваджено повсюди. Така ситуація, в тім, не є логічною і послідовною, оскільки територіальна громада може вважати за краще вирішення питань місцевого значення не шляхом самоврядування, а шляхом прямого управління зі сторони органів державної виконавчої влади, як це має місце в деяких країнах. Право територіальної громади на прийняття статусу самоврядної одиниці необхідно чітко відобразити у відповідних статтях законодавства про місцеве самоврядування в Україні та закріпити у Декларації територіальної громади, яка бажає набути статус місцевого самоврядування.

Розглянуто деякі спірні питання щодо природи місцевого самоврядування як форми публічної влади. Зазначено, що такі поняття, як "громадянин", "народ" співвідносяться з Україною в цілому, але ніяк не з певною адміністративно-територіальною одиницею, а поняття "жителі", "мешканці" пов'язані не стільки з народом, скільки з категорією "населення", що не повинно допускати змішування цих понять в законодавстві.

У підрозділі 1.3. «Статус та компетенція органів місцевого самоврядування» розглядаються питання реального статусу територіальних громад, які є основою для виникнення місцевого самоврядування, покликаного вирішувати питання місцевого значення, що виникають із потреб та інтересів територіальних громад. Вказано на ознаки територіальної громади, які виділяють її як цілісне утворення, деякі спірні питання закріплення статусу територіальних громад в чинному законодавстві, значення власності, спільних потреб та інтересів тощо. Різноманітність потреб та інтересів територіальних громад і їх членів вимагають відповідних методів, засобів для їх задоволення, що повинно бути закріплено їх статусом.

Межі територіальних громад, запропоновано умовно визначити функціональними зонами (торгівлі, зайнятості, трудових ресурсів, надання медичних, транспортних послуг, послуг зв'язку, сільськогосподарські території тощо). Вони повинні враховуватися при визначенні статусу органів самоврядування тому, що зонування територій має велике значення для побудови адміністративно-територіального устрою, а також для регулювання забезпечення життєдіяльності населення. Відносна зовнішня відокремленість певних територій створює передумови для формування системи соціальних послуг, необхідних населенню, має важливе значення для організації управління певною територією, дозволяє краще розподілити ресурси і уникати зайвих затрат, досягнення вищої соціальної справедливості тощо. Запропоновано реформування адміністративно-територіального устрою на основі правових економічних та організаційних умов для формування територіальних громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для реалізації своїх завдань і функцій.

Уточнено класифікацію щодо повноважень і функцій місцевого самоврядування та його органів за основними критеріями, що визначають його статус.

Розділ 2 «Удосконалення адміністративно-правового регулювання розвитку децентралізації місцевого самоврядування» - складається з трьох підрозділів, в яких порушуються основні правові та організаційні питання децентралізації розвитку місцевого самоврядування в Україні, пошуку шляхів усунення недоліків правового забезпечення зазначеного процесу.

У підрозділі 2.1. «Недосконалість нормативно-правової бази розподілу повноважень суб'єктів управління суспільними справами» розглядаються проблеми недосконалості правового забезпечення повноважень суб'єктів місцевого самоврядування щодо управління суспільними справами та пропонуються шляхи їх законодавчого вирішення. Відзначено, що децентралізація, як передача повноважень від держави до органів місцевого самоврядування, заслуговує на першочерговість її здійснення у процесі удосконалення управління суспільними справами. Конституцією України визначено об'єкт управління місцевого самоврядування як «питання місцевого значення», а Європейською хартією - як суттєву частку суспільних справ. Однак їх визначень вказані правові акти не приводять. Спроби законодавчого розділення питань компетенції на державні і місцеві та віднайти грунтовні критерії їх розподілу в Україні до цього часу закінчувалися невдачею. Місцеве самоврядування не може існувати лише заради того, щоб бути самоврядуванням, не маючи в якості реальної основи свого існування конкретних справ, для вирішення яких необхідні повноваження.

У законодавстві України на сьогодні відсутній перелік питань місцевого значення, що є суттєвим недоліком та робить безпредметним питання про делегування повноважень, а також постійно закріплену компетенцію за органами місцевого самоврядування тощо. Власне, сама компетенція, визначення якої в законодавстві відсутнє, робить повноваження безпредметними, а управління - безоб'єктним. Враховуючи всю складність питання і деяку умовність розподілу справ на державні і місцеві, робиться висновок, що питання місцевого значення повинні бути зхакріплені в законодавстві.

У порівняльному плані повноваження органів місцевого самоврядування у соціальній сфері, які закріплені ст. ст. 25 - 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" розглянуто поряд з повноваженнями органів місцевого самоврядування в інших країнах та згруповано наступним чином: обов'язкові (водопостачання, транспорт та ін.); факультативні або ж добровільні - ті, які здійснюються цими органами на свій розсуд (наприклад благоустрій); делеговані. Перші дві групи повноважень розглядаються як власні, такі, що передбачають вирішення питань місцевого значення, на відміну від делегованих, які не відносяться до числа місцевих. Виділено значення обов'язкових повноважень і функцій, які забезпечують життєдіяльність членів територіальної громади. До числа такого роду питань віднесено водопостачання, громадський транспорт, громадська безпека, охорона здоровя тощо.

Роль місцевого самоврядування (самоуправління) у розвинутих країнах полягає не стільки у веденні власного господарства, скільки у наявності владно-правових важелів участі органів місцевого самоврядування у розвитку економічних об'єктів на своїй території, хоча для цього необхідна певна матеріально-технічна, фінансова база і власність, в тому числі - на землю. У роботі розглядаються в узагальненому вигляді основні інструменти економічної політики місцевих органів влади в іноземних країнах. Даний напрямок роботи органів місцевого самоврядування в Україні взагалі не розвинутий, в законодавстві компетенція місцевих органів влади не відображена і послідовна децентралізація в економічній сфері не супроводжується розширенням економічних функцій органів місцевого самоврядування.

Підрозділ 2. 2 «Удосконалення адміністративно-правових засад делегування повноважень органам місцевого самоврядування» присвячено питанням правового забезпечення делегування як особливої форми перерозподілу повноважень і функцій. В роботі систематизовано види делегування повноважень за суб'єктами і об'єктами делегування, розглянуто спірні питання, іноземний досвід делегування повноважень. Відзначено, що законодавство України передбачає розподіл повноважень при тому, що у програмних документах йдеться лише про можливість делегування повноважень і функцій. Тобто делегування повноважень в Україні існує в нерозвинутому вигляді і потребує належного доопрацювання щодо: чіткого законодавчого визначення критеріїв розподілу повноважень на власні і делеговані та відбору повноважень як делегованих; розкриття внутрішньої юридичної природи інституту делегування; вироблення його чітких правових форм тощо. В той же час делегування повноважень має здійснюватися разом із відповідною передачею матеріальних і фінансових ресурсів, що в практиці не завжди має місце.

Наголошується на правових проблемах створення системи нормативно-правових актів про децентралізацію повноважень і функцій, а також про локальні нормативно-правові акти, статути місцевого самоврядування. В роботі висловлюється та думка, що прийняття статутів має бути надане кожній територіальній громаді як її невідємне право, а не у зв'язку із якимись умовами врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім цього, пропонується дати тлумачення терміну, який містить в собі ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - «невідповідність Конституції і законам України», оскільки така невідповідність в статуті має бути обов'язково. Адже кожен статут має свої особливості, так само як і територіальна громада. В тексті Закону доцільно «невідповідність» замінити на «суперечність» Конституції і законам України.

Підрозділ 2.3. «Забезпечення контролю за виконанням повноважень в управлінні суспільними справами на місцевому рівні» присвячено питанням контролю, нагляду і відповідальності як засобам забезпечення здійснення процесів децентралізації.

Децентралізація функцій і повноважень органів місцевого самоврядування тісно пов'язана з її забезпеченням, перш за все - контролю (нагляду) і відповідальності. Розширення прав органів місцевого самоврядування є розширенням демократичних засад у розвитку місцевого самоврядування, але ніяк не пов'язано із уявленнями про надання цим органам повної свободи, безконтрольності і їх безвідповідальності. Досвід країн Заходу свідчить, що в багатьох із них передбачено жорсткий контроль за діяльністю органів місцевого самоуправління і це є органічною складовою, частиною всієї організації і функціонування місцевого самоуправління. Тому, свободу органів місцевого самоврядування слід розуміти в контексті захисту прав територіальної громади, прав і свобод її членів, відповідальності органів місцевого самоврядування як частини апарату публічної влади в суспільстві. Місцеве самоврядування є автономією у державі і певною мірою державі залишається, в загальному плані позитивна відповідальність за весь стан справ на її території, навіть якщо ці справи здійснюються не державними органами, а інститутами громадянського суспільства - органами місцевого самоврядування. З іншої сторони, органи місцевого самоврядування є представниками територіальної громади і як такі, що зв'язані волею громади. Вже одне це не дає підстав стверджувати про повну свободу, а зумовлює пошук найбільш оптимальних і демократичних видів, форм, способів та інших елементів контролю, нагляду і відповідальності щодо органів місцевого самоврядування і територіальних громад.

В аспекті децентралізації контроль, нагляд і відповідальність органів місцевого самоврядування повинні стати якісно новою сукупністю засобів і методів забезпечення функціонування місцевого самоврядування. Децентралізація передбачає прийняття органами місцевого самоврядування управлінських рішень самостійно, на свою відповідальність, що означає повноту їх прав. В цих умовах, за відсутності щоденної опіки, контроль і відповідальність застосовуються рідше, але радикальніше, оскільки оцінка при цьому дається певному етапу роботи, держава певним чином дистанціюється від дріб'язкової оцінки кожного кроку діяльності місцевого самоврядування і його органів.

У багатьох іноземних країнах існують специфічні системи контролю і нагляду і деякі з їх елементів могли б бути запозичені, але постановка контролю в різних країнах світу значною мірою залежить від моделі, яку ця країна застосовує: за англосаксонської моделі питома вага контролю, зокрема, представників центральної влади на місцях дуже невелика, континентальна ж модель, як більш централізована, передбачає досить жорстку опіку з боку центральних органів. На побудову системи контролю і нагляду впливають також форми правління і державного устрою, традиції тощо.

Розділ 3 «Правові та організаційні питання матеріального, фінансового та інформаційного забезпечення управління суспільними справами місцевого самоврядування» складається з трьох підрозділів, в яких розглядається світовий досвід децентралізації в управлінні суспільними справами та питання організаційно-правового, фінансового, ресурсного та інформаційного забезпечення зазначеного процесу.

Підрозділ 3.1. «Світовий досвід побудови правових засад щодо компетенції місцевого самоврядування у сфері управління суспільними справами» присвячено вивченню позитивного досвіду становлення та розвитку місцевого самоврядування в інших країнах та можливості його застосування в Україні. На основі аналізу різних визначень пропонується поняття місцевого самоврядування не зводити лише до його суто нормативного визначення (хоча саме в ньому зосереджено головні ознаки цього суспільного інституту), але воно має глибокі історичні і теоретичні корені, і вивчення декількох визначень місцевого самоврядування в інших країнах показав не лише просто різницю між ними, а засвідчив різні підходи до розуміння цього явища, від яких при втіленні в реальні життєві відносини цього інституту можуть залежати конкретні механізми функціонування місцевої влади і ефективність їх діяльності в цілому. Відмічено, що саме поняття «місцеве самоврядування» має конкретно-історичне значення, його зміст зазнавав певних змін під впливом політичних, економічних, національних чинників. Тому формулювання поняття «місцеве самоврядування» уявляється найбільш доцільним з урахуванням його історичних та теоретичних коренів, різних концепцій, які вже не одну сотню років з часу їх виникнення зберігають своє значення, сучасного бачення цього інституту, зафіксованого в Європейській хартії місцевого самоврядування та інших документах.

У ході багаточисленних дискусій дослідників з приводу справедливого устрою правової держави увага була сконцентрована на ряді таких питань: оптимальна форма державного устрою, відношення до демократії та до рівності між людьми; до держави як необхідного суспільного інституту; узагальнення і оцінка методів державного регулювання суспільно-економічних і політичних процесів; регулювання управління власністю на різних територіальних рівнях; створення оптимальної моделі організації місцевого самоуправління тощо.

У свою чергу практичний досвід показав, що в процесі децентралізації потрібно на місця передавати такі функції як: місцевий розвиток в цілому; землекористування; охорона навколишнього природного середовища; житлове будівництво; водопостачання і каналізація; утримання кладовищ; будівництво і утримання доріг та зон загального використання; місцевий транспорт; пожежна охорона; початкова освіта; охорона здоровя; соціальні послуги; розвиток і діяльність культурних та спортивних закладів (бібліотеки, культурні центри).

У підрозділі 3.2. «Правове регулювання використання комунальної власності на місцевому рівні» розглядаються загальні питання матеріального та ресурсного забезпечення самоврядування, а також проблемні правові питання щодо комунальної власності, які визначають значну частину функцій, як основи для здійснення процесів децентралізації управління суспільними справами на місцевому рівні. На підставі результатів аналізу існуючого права власності місцевого самоврядування, яке закріплено в ст. 142 Конституції України та чинному законодавстві, а також питань здійснення цього права відзначається, що децентралізація не повинна супроводжуватись прямолінійним розширенням кола об'єктів власності місцевого самоврядування, оскільки такі об'єкти не завжди служать задоволенню потреб та інтересів жителів громади, а у аспекті їх фінансування не лише приносять доходи, але і супроводжуються необхідністю їх утримання, що може принести збитки. Тому функції комунальної власності щодо основної діяльності органів місцевого самоврядування полягають у забезпеченні їх діяльності та безпосередньому задоволенні потреб жителів територіальних громад, що відбувається за рахунок різних джерел, незалежно від того, хто є власником - держава, приватний власник чи комунальне підприємство. У повній мірі задовольнити потреби та інтереси жителів громади за рахунок лише комунальної власності навряд чи є можливим. Склад і структура власності місцевого самоврядування повинні бути оптимальними і мати свої межі. Розглядаючи питання управління об'єктами комунальної власності сформульовано висновок щодо встановлення особливого порядку їх відчуження, оскільки вони складають матеріальну основу місцевого самоврядування, яка безпосередньо стосується інтересів членів територіальної громади.

Підрозділ 3.3 «Правове регулювання фінансового та інформаційного забезпечення розвитку процесів децентралізації» присвячено дослідженню проблем фінансового та інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та пошуку пропозицій щодо їх розв'язання з урахуванням власного та позитивного досвіду інших країн.

Аналіз основних принципів організації місцевих фінансів, які зафіксовано в Європейській хартії місцевого самоврядування, а також у законодавстві і практиці побудови місцевого самоврядування в Україні свідчить, що вони недостатньо реалізуються. На всіх рівнях місцевого самоврядування існує нерівномірність у соціально-економічному розвитку, розміщенні продуктивних сил, характері зайнятості тощо. В фінансовому плані, наприклад, виділяються регіони (області, місто Київ), які в більшій чи меншій мірі отримують кошти із бюджету і створюють для нього доходи. Такі ж явища і процеси і на рівні сіл, селищ, міст і навіть районів у містах, одні з яких вимагають більше коштів, інші - об'єктивно менше. Головним питанням фінансового забезпечення місцевих бюджетів є загальна сума доходів до місцевих бюджетів, щорічні варіації доходної частини місцевих бюджетів, її структура.

У багатьох розвинених країнах податки на нерухомість складають більше половини всіх доходів місцевих бюджетів. При незмінності ставок цих податків загальна величина надходжень до місцевих бюджетів буде зростати лише відповідно росту нерухомості, а, оскільки розміри землі взагалі зростати не будуть, то і відповідні податкові надходження теж, що мало стимулює роботу по їх збиранню. Негативний же соціальний ефект проявить себе в тому, що при незмінних розмірах податків у місцевих рад зявиться природне бажання збільшити величину надходжень за рахунок збільшення ставок, ціни землі при її продажу та ін. Висновок такий, що подібні експерименти вимагають розуміння всіх наслідків, які вони можуть потягнути. Існує світова практика відносин місцевої влади із усіма підприємствами, розташованими на території громади: місцеві органи влади є власниками частини акцій підприємств, незалежно від їх підпорядкування. Такий елемент їх відносин міг би бути корисним і в Україні.

Бюджетним кодексом України передбачено право місцевих органів влади на здійснення запозичень і ця практика в Україні поступово розвивається. В той же час нормативна база здійснення запозичень має бути вдосконалена та відповідати суті і принципам місцевого самоврядування.

Однією із нагальних проблем ресурсного забезпечення місцевого самоврядування є необхідність реформування всієї системи місцевих податків і зборів, які, як свідчать їх загальні обсяги, не виконують свою функцію забезпечення місцевих бюджетів і значно відрізняються в цьому відношенні від розвинених країн. Вносяться пропозиція залишити у розпорядженні місцевих бюджетів понад 40 відсотків зібраних податків і зборів.

Однією із загальних функцій управління, яка пронизує управлінську діяльність як органів державного управління так і органів місцевого самоврядування, є інформаційна функція. Процеси збирання, аналізу та використання відповідної інформації забезпечують усі стадії і функції управлінської діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо вирішення різних питань, віднесених законами до їх відання.

Заслуговує на увагу досвід побудови комплексної системи зв'язків із громадськістю з використанням сучасних засобів комунікацій у місті Краматорську, де створено міський інформаційний портал у сітці Інтернет, де користувач отримує доступ до розділів «Хочу дізнатись», «Хочу звернутись», «Хочу поскаржитись», «Хочу обговорити тему», «Хочу отримати консультацію». Портал успішно функціонує, але мета доступу до нього всього населення міста не досягнута, тому що фінансування проекту розгалуженої мережі громадського користування заблоковано Держказначейством через відсутність правового регулювання виділення коштів на зазначені цілі. Даний факт підтверджує існуючу проблему правового регулювання фінансування програм розвитку інформатизації, розроблених органами місцевого самоврядування та необхідність її розв'язання. адміністративний самоврядування фінансовий комунальний

Висновки

У результаті дисертаційного досліждення, здійсненого аналізу стану правового регулювання децентралізації управління суспільними справами на місцевому рівні та правових засад організації виконання функцій та повноважень органами місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи та внесених змін до Конституції України, вивчення позитивного світового досвіду делегування повноважень органами місцевої влади, встановлено безсистемність та непослідовність прийняття правових норм, що врегульовують процес децентралізації в Україні. Виявлено також розбіжності між законодавчими актами, що врегульовують права органів місцевої влади та органів державного управління. Уточнено визначення поняття децентралізація в управлінні суспільними справами. Визначено шляхи удосконалення адміністративно-правового регулювання фінансового, ресурсного та інформаційного забезпечення діяльності органів самоврядування на місцевому рівні та зроблено наступні висновки і пропозиції:

1. Сучасний стан розвитку місцевого самоврядування в Україні не відповідає конституційним вимогам і рівню, досягнутому в багатьох країнах Європи і світу. Досвід цих країн свідчить, що одним із головних напрямків подальшого розвитку цього суспільного інституту є децентралізація, передача ряду завдань, функцій, повноважень, відповідальності за розвиток територій від держави до органів місцевого самоврядування, яка розглядається як частина побудови держави, місцевого самоврядування і громадянського суспільства.

2. Децентралізацію в Україні ще не виділено в окремий напрямок діяльності держави (вона частіше всього розглядається в аспекті регіональної політики). Це вимагає формування окремої програми діяльності держави по перетворенню місцевого самоврядування і відносин держави із ним.

3. Пріоритетом методологічних засад проведення децентралізації в Україні має бути принцип субсидіарності. Передача функцій і повноважень від територіальних утворень нижчого рівня до вищого повинна мати місце у випадках відсутності умов і ресурсів та інших можливостей для їх вирішення на нижчому рівні та ін. Чітких критеріїв розмежування повноважень між державою і органами місцевого самоврядування ще не вироблено і практично більшість справ є спільними для держави і місцевого самоврядування. Обов'язкова передумова здійснення децентралізації - визнання місцевого самоврядування як самоврядування на всіх рівнях місцевих влад - районному і обласному. Право прийняття статутів для кожної територіальної громади як її невідємне право, а не у зв'язку з умовами врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей.

4. Необхідно законодавчо дати тлумачення терміну, який містить у собі ст. 19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" - "невідповідність Конституції і законам України", оскільки певна невідповідність в статуті пов'язана з особливостями кожної територіальної громади. Доцільно, в тексті Закону замінити «невідповідність» на «суперечність» Конституції і законам України.