Теоретико-методологічні засади розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УСАЧЕНКО Лариса Михайлівна

УДК 32.351:321

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ РОЗВИТКУ ВЗАЄМОВІДНОСИН ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ З НЕУРЯДОВИМИ ОРГАНІЗАЦІЯМИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ - 2009

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана в Хмельницькому університеті управління та права.

Науковий консультант

доктор наук з державного управління, професор, заслужений юрист України ОЛУЙКО Віталій Миколайович, Хмельницьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Голова.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор

ПАШКО Людмила Андріївна,

Національна академія служби безпеки України, професор кафедри;

доктор наук з державного управління, професор

ГАМАН Микола Васильович,

Апарат Верховної Ради України, Перший заступник керуючого справами;

доктор наук з державного управління, професор

БІЛИНСЬКА Марина Миколаївна, Національний університет біоресурсів і природокористування України, завідувач кафедри державного управління.

Захист відбудеться 15 вересня 2009 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.867.03 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, Київ, пров. Несторівський, 4, к. 417

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 12 серпня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.М. Соловйов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Виклики сучасної епохи, що постають перед Україною, надзвичайно актуалізують завдання побудови реальної соціальної, правової, демократичної держави. Країни-лідери глобалізації вступили в інформаційну стадію цивілізаційного розвитку, коли всі основні характеристики держави й економіки змінюються радикально і якісно. Вони стрімко розвиваються, поступово збільшуючи розрив з рештою світу, не обмежуються в конструктивних засобах і не знижують темпів, через що бар'єр між ними і країнами-аутсайдерами стає практично нездоланним для останніх, принаймні, в найближчому майбутньому. Саме тому вітчизняна державна влада, заручившись допомогою науковців, має визначити загальні теоретико-методологічні аспекти наукового розуміння глобалізації як світоглядної основи: по-перше, усвідомлення та глибокого аналізу сучасних політичних, економічних, суспільних процесів, що відбуваються в українському суспільстві; по-друге, дослідження ролі та місця інститутів громадянського суспільства (ГО) у процесі гуманізації державного управління, покращення якості державних послуг, активної співпраці з неурядовими організаціям, підвищення іміджу держави як серед населення країни, так і за її межами.

Проведений у дисертаційному дослідженні аналіз сучасного стану взаємовідносин органів державної влади (ОДВ) з неурядовими організаціями (НУО) в Україні свідчить про необхідність пошуку та вибору нових парадигм і алгоритмів таких відносин, які б відповідали і вимогам сьогодення, і новітнім завданням співпраці влади з громадянським суспільством.

Нинішньому етапу функціонування Української держави притаманна відсутність персональної відповідальності посадових осіб усіх рівнів та всіх гілок влади за конкретні результати своєї діяльності, економічні прорахунки і втрати, адміністративні помилки й зловживання. Така безвідповідальність є причиною того, що представники влади ігнорують суспільну думку, не реагують на звернення громадян та їх об'єднань, а отже не проводять роботу серед населення, не роз'яснюють суть та перспективи започаткованих реформ, програм чи конкретних дій держави, не залучають населення до постійної взаємодії з державною владою. Очевидно, що назріла необхідність усвідомлення Українською державою аксіоми, згідно з якою в інформаційному суспільстві саме людина як особистість стає головним ресурсом соціально-економічного розвитку, а її творчий та науково-освітній потенціал є основою розвитку не лише громадянського суспільства, а й держави та країни в цілому.

Йдеться про принципову переоцінку владою основоположних категорій, принципів, цінностей суспільного прогресу саме з метою розробки сучасних алгоритмів розвитку відносин у форматі “держава - громадянське суспільство”. Особливого значення ця проблема набуває в контексті посилення впливу громадян та їх об'єднань на проведення адміністративної, політичної, соціально-економічної реформи в країні, досягнення соціального консенсусу та розбудови сучасної правової соціальної держави.

У сучасній науковій літературі, особливо зарубіжній, досліджується досить широке коло проблем, які стосуються взаємовідносин у форматі “органи державної влади - неурядові організації”.

Важливе значення для дослідження теоретичних проблем взаємодії ОДВ - НУО як форми та прояву демократії мають праці таких зарубіжних фахівців, як: Ж. Александер, Є. Арато, Р. Арон, М. Аствацатурова, Г. Атаманчук, С. Баяхчева, К. Давіша, Р. Дальє, А. Зеленцов, Л. Зідентоп, С. Уштван, Дж. Кін, Т. Клейтоп, Д. Коен, П. Козловскі, Р. Кохен, А. С. Макаричев, О. Малінова, Дж. Найл-мол., Г. Павловський, Р. Патнем, С. Перегудов, Ю. Резнік, М. Ріттер, О. Соловйов, О. Сунгуров, А. де Токвіль, В. Хорос, П. Циганков, П. Штомпка, Д. Штюдеман.

Зазначеній проблематиці присвячені праці таких сучасних вітчизняних науковців, як: Е. А. Афонін, В. Д. Бакуменко, М. М. Білинська, М. В. Гаман, Н. Т. Гончарук, А. М. Колодій, С. Г. Конончук, О. Л. Копиленко, М. М. Логунова, Т.В. Мотренко, Н. Р. Нижник, В. М. Олуйко, Л. А. Пашко, О. В. Петришин, В. М. Рижих, В. В. Цвєтков, В. Ф. Цвих, В. О. Шамрай, Ю. В. Якименко, О. П. Якубовський.

Більшість з названих авторів ґрунтовно вивчає питання формування та розвитку громадянського суспільства в Україні, механізми взаємодії громадськості та органів місцевої влади, зокрема органів місцевого самоврядування. Разом з тим сьогодні в Україні бракує наукових праць, в яких би розкривалися питання оптимізації взаємодії органів державної влади з громадськістю; методи, форми та механізми її реалізації. Більшість робіт, присвячених співпраці з неурядовими організаціями, окремими громадянами, стосуються діяльності тільки органів місцевого самоврядування, що, на думку здобувача, не є обґрунтованим. Цим і зумовлюється вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, темами, планами. Дисертаційна робота висвітлює результати наукових досліджень автора, що здобуті в процесі виконання науково-дослідної роботи в Хмельницькому інституті управління та права в межах Комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (державний реєстраційний номер 0201U004833), зокрема наукового проекту кафедри державної політики та управління політичними процесами за темою “Державне управління в умовах політичної реформи: шляхи формування дієвої системи стримувань і противаг”, в якій дисертант розробляла напрям “Громадська експертиза як форма впливу громадськості на процес прийняття рішень органами державної влади в контексті реалізації системи стримувань і противаг”.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування взаємовідносин органів державної влади та неурядових організацій як широкого соціального партнерства і визначення на цій основі найбільш ефективних форм та методів взаємодії як необхідної складової осучаснення вітчизняної системи державного управління та зміцнення громадянського суспільства в Україні.

Відповідно до мети було поставлено такі завдання:

- проаналізувати сучасні джерела вітчизняної й зарубіжної науки державного управління з проблематики взаємовідносин ОДВ і НУО для виявлення їх найсуттєвіших властивостей, складових та напрямів подальшого дослідження цієї проблематики;

- розкрити зміст взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями як широкого соціального партнерства та визначити пріоритети в розвитку цього виду суспільних відносин;

- уточнити основні поняття науково-категорійного апарату, пов'язаного з проблематикою взаємодії ОДВ і НУО;

- провести системний аналіз нормативно-правової бази, що регламентує розвиток взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями;

- сформулювати принципи й цілі сучасної системи демократизації взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями;

- вивчити та зіставити вітчизняний і зарубіжний досвід організації взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями з метою його адаптації до умов України;

- визначити основні тенденції формування взаємовідносин у форматі “органи державної влади - неурядові організації” та пріоритети розвитку широкого соціального партнерства в умовах сучасної України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі взаємодії органів державної влади з неурядовими організаціями.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями в Україні.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що розробка теоретико-методологічних засад розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями стане підґрунтям системно-комплексного підходу до цього процесу, а отримані в дослідженні теоретичні висновки і практичні рекомендації сприятимуть подальшому вдосконаленню концептуальних основ соціальної взаємодії двох соціальних партнерів у форматі “органи державної влади - неурядові організації” в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові та спеціальні методи досліджень, що базуються на сучасних наукових засадах державного управління. Робота ґрунтується на діалектичному підході до пізнання державно-управлінських та суспільно-соціальних явищ, який дав змогу проаналізувати розвиток взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями крізь призму широкого соціального партнерства.

У дисертації також було використано методи: ідентифікації та порівняльного аналізу - при опрацюванні наукової літератури за темою дослідження; абстрактно-логічний - для теоретичного узагальнення, визначення сутності, місця та ролі розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями і формулювання висновків; системно-аналітичний - для аналізу результатів різноманітних соціологічних досліджень з проблематики взаємодії органів влади та організацій громадянського суспільства; моделювання - для формулювання рекомендацій та пропозицій органам державної влади щодо вдосконалення взаємодії з неурядовими організаціями; соціальної діагностики - для оцінки фактичного стану взаємодії органів державної влади з неурядовими організаціями за системою заданих показників.

Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало достовірність та об'єктивність дослідження розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями, а також реалізацію поставлених мети та завдань.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є першою в Україні роботою, в якій взаємовідносини органів державної влади з неурядовими організаціями піддано комплексному теоретико-методологічному аналізу з позиції широкого соціального партнерства. У результаті наукового аналізу в дисертаційній роботі

уперше:

- системно сформульовано та науково обґрунтовано теоретико-методологічні засади розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями в Україні, зокрема принципи формування системи широкого соціального партнерства в системі ОДВ-НУО: динамічності, конструктивності, відкритості, прозорості, доцільності, ефективності, результативності тощо;

- доведено актуальність перетворення сучасної Української держави в соціально-відповідальний інститут громадянського суспільства шляхом надання взаємовідносинам органів державної влади з неурядовими організаціями реального статусу широкого соціального партнерства як взаємозалежного, взаємовигідного, прозорого чесного, співробітництва, спрямованого на збереження демократичного характеру вітчизняного державотворчого процесу, забезпечення неухильного дотримання прав і свобод громадян, поліпшення суспільного добробуту, оптимізацію системи державного управління, її дебюрократизацію та “очищення” від корупції тощо;

- науково підтверджено необхідність активізації взаємодії органів влади з громадянським суспільством для демократизації суспільних відносин у форматі “влада - суспільство” в Україні та обґрунтовано доцільність запровадження щорічного комплексного моніторингу розвиненості громадянського суспільства як технології соціальної діагностики, соціального прогнозування й соціального проектування суспільних процесів і тенденцій;

- уточнено дефініції понять категорійно-понятійного апарату державного управління: “соціальне партнерство”, “соціальні партнери”, “соціальна участь”, “соціальне поле”, “соціальна активність”, “соціальна пасивність”, “соціальне самопочуття”, “соціальний ефект”, “державно-громадська взаємодія”, “демократія співучасті”, “соціальний ресурс”, “соціальний потенціал”, “соціальний резерв”, “соціальна енергія” як складові елементи цілісної структури взаємодії органів державної влади з неурядовими організаціями;

удосконалено:

- демократичну модель взаємовідносин у форматі “органи державної влади - неурядові організації” шляхом розкриття сутності соціального партнерства між ними як процесу об'єктивної, взаємовигідної, прозорої поступальної взаємодії;

- підходи до соціального партнерства органів державної влади з неурядовими організаціями як до визначального елемента дебюрократизації адміністрацій усіх рівнів та реальної активізації громадянського суспільства;

дістали подальшого розвитку:

- наукове обґрунтування використання взаємовигідної партнерської взаємодії ОДВ та НУО як основи ефективності соціального партнерства;

- виявлення закономірностей, концепцій, теорій, ідей, принципів, підходів, загальних і проблемно-орієнтованих методів, які доцільно покласти в основу розвитку сучасних взаємовідносин органів державної влади усіх рівнів та неурядових організацій у демократичному суспільстві;

- підтвердження органічного зв'язку соціального партнерства з іншими суспільними феноменами: соціальним самопочуттям, соціальною активністю та пасивністю тощо;

- адаптація зарубіжного досвіду організації та здійснення органами

- влади співробітництва з неурядовими організаціями до умов України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в доведенні необхідності активізації взаємодії у форматі “органи державної влади - неурядові організації” та переведенні її у фазу широкого соціального партнерства; трактуванні цього процесу як державно-управлінської функції та підґрунтя для побудови в Україні соціально орієнтованої держави; обґрунтуванні доцільності проведення щорічного моніторингу активності/пасивності діяльності неурядових організацій.

Результати, отримані в процесі виконання дисертаційного дослідження, впроваджено в діяльність:

- органів державної влади та місцевого самоврядування: Секретаріату Президента України (довідка від 05.02.08 р. № 41-02/34); Апарату Верховної Ради України (довідка від 22.02.08 р. № 07/8-66); Міністерства України у справах сім'ї молоді та спорту (довідка від 07.02.08 р. № 2/1250; акт від 07.02.08 р. № 2/1251); Київської обласної державної адміністрації (довідка від 06.02.08р. № 11-19-10804); Рівненської обласної ради (акт від 08.02.08 р. № 01/8-84р); Київської обласної ради (акт від 04.12.08 р. № 1217-19-57310).

- неурядових організацій: Міжнародної громадської організації “Світ Родини” (довідка від 04.01.08 р. № 1/27); Асоціації фермерів та приватних землевласників України (довідка від 23.09.08 р. № 1024-87/16); Одеського обласного об'єднання асоціації фермерів та приватних землевласників України (довідка від 10.10.08 р. № 617/27); Федерації професійних спілок України (довідка від 12.02.08 р. № 51/01-22/313).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації також можуть бути використані в діяльності органів державної влади всіх рівнів (при підготовці, організації та здійсненні ефективної взаємодії з неурядовими організаціями), підготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, науково-дослідницькій роботі (для подальших перспективних досліджень з проблематики соціального партнерства органів державної влади з неурядовими організаціями) тощо, а також при розробці та вдосконаленні навчальних курсів, написанні підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій з теорії та методології підготовки, організації та здійснення ефективного і взаємовигідного соціального партнерства органів державної влади з неурядовими організаціями.

Особливий інтерес становлять напрями досліджень даної проблеми, спрямовані на аналіз: професійної готовності державних службовців до дієвої взаємодії з неурядовими організаціями; результатів щорічного моніторингу та соціальної діагностики стану партнерства й особливостей формування відносин між ОДВ і НУО; психологічних аспектів соціального партнерства; етичних проблем двостороннього діалогу державної влади і громадськості; негативних аспектів розвитку соціального партнерства, які обмежують можливість демократизації вітчизняної державної влади тощо.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою працею, у якій здійснено системне комплексне дослідження взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями як основи модернізації демократичних процесів на сучасному етапі розвитку Української держави. Усі результати дисертаційного дослідження отримані здобувачем особисто. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать науковцям Е. А. Афоніну, В. В. Кальнишу, Ю. Г. Кальнишу, П. В. Когуту, В. М. Козакову, М. М. Лагуновій, М. П. Недюсі, у співавторстві з якими було опубліковано окремі наукові праці здобувача.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені автором у низці наукових доповідей, виступів, повідомлень на науково-комунікативних заходах, зокрема: науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); міжнародному форумі “Європа - Україна” (Київ, 2008); VIII міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008); Міжнародній конференції з питань регіональної політики за участю Української асоціації місцевих і регіональних влад, Делегації України в Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи, Швейцарського Бюро Співробітництва в Україні, Центру досліджень з питань регіонального і місцевого розвитку та сприяння адміністративній реформі (Ялта, 2008); міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні та завтра” (Хмельницький, 2008); всеукраїнській науково-методичній конференції “Громадянське суспільство у конституційному процесі: механізм участі” (Київ, 2008); всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні” (Хмельницький, 2008); “Вітчизняний і зарубіжний досвід впровадження електронного урядування” (Київ, 2008); “Взаємодія органів державної влади України з громадськими організаціями в формуванні громадянської культури населення” (Одеса, 2008); всеукраїнських науково-теоретичних конференціях: “Місцеві органи державної влади та недержавні організації: регіональний аспект соціального партнерства” (Хмельницький, 2008); “Трансформаційні управлінські системи” (Харків, 2008); науково-практичній конференції “Інвестиційна складова сталого розвитку регіону” (Харків, 2009) та ін.

Дисертацію в цілому обговорено і рекомендовано до захисту на спільному засіданні кафедр державного управління та місцевого самоврядування; конституційного, адміністративного та фінансового права Хмельницького університету управління та права 21 листопада 2008 р.

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи опубліковано у 51 науковій праці, зокрема: в трьох монографіях (дві з яких одноосібні), 25 статтях у наукових фахових виданнях за спеціальністю “Державне управління”, затверджених ВАК України, двох статтях у виданнях країни СНД, 21 - в інших виданнях, навчальних посібниках, довідковому виданні, матеріалах і тезах конференцій. Загальний обсяг публікацій за темою дисертації становить 28,41 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації становить 447 сторінок, обсяг основного тексту - 349 сторінок. Дисертація містить 23 таблиці, 14 рисунків, 6 додатків. Список наукових джерел складається з 364 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету і завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження, наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації.

У першому розділі - “Розвиток взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями як науково-теоретична проблема” - описано стан розробки проблеми розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями, розкрито поняття та сутність розвитку таких взаємовідносин.

У даному розділі за результатами дослідження розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями як науково-теоретичної проблеми здійснено аналіз сучасної вітчизняної та зарубіжної наукової думки щодо природи взаємовідносин органів державної влади усіх рівнів з неурядовими організаціями. Такий підхід дав змогу:

- вважати формування та розвиток взаємовідносин ОДВ з НУО складним еволюційним процесом, під час якого відбувалися теоретичні й практичні апробації різноманітних політичних теорій і концепцій;

- співвіднести концептуальні основи і відповідні досягнення науки державного управління з конкретним об'єктом аналізу;

- з'ясувати не лише ступінь дослідження проблематики розвитку взаємовідносин ОДВ з НУО, а й виділити суттєві питання, вирішення яких є актуальним для України.

Сучасний науковий підхід до розвитку взаємовідносин ОДВ з НУО може бути використаний у процесі практичної реалізації питань державного управління і побудови в перспективі соціальної держави. Аналіз вітчизняної наукової літератури свідчить, що в науці державного управління все ще відсутнє переосмислення характеру сучасних взаємовідносин державної влади і громадянського суспільства, його розуміння владою як суспільного феномена, суспільного явища та свого головного соціального партнера. Зокрема, українські дослідники, які вивчають питання взаємодії держави із суспільством, недостатньо уваги приділяють аналізу, розробці та впровадженню саме методів і форм зазначеної взаємодії, шляхам їх вдосконалення та більш якісної імплементації.

Як показало вивчення спеціальної літератури, однією з найбільш фундаментальних причин перебування України в стані перманентної системної кризи є неготовність державної влади до сучасного розуміння теоретичних засад її взаємодії з громадянським суспільством, що перешкоджає адекватному усвідомленню нинішніх політичних, духовних, соціальних тенденцій розвитку Української держави та українського суспільства. Важливим при цьому є вивчення практичної організації ОДВ взаємовідносин з НУО крізь призму застосування технологій взаємодії та соціального партнерства як способу взаємовигідного співробітництва держави та громадянського суспільства.

У розділі проаналізовано й уточнено державно-управлінський зміст сучасних дефініцій: “соціальне партнерство”, “взаємозалежність ОДВ та НУО”, “соціальне поле”, “соціальна взаємодія”, “особисті сили та динамічні сили”. Це дало змогу автору визначити громадянське суспільство, а отже і громадські організації (ГО), як інституціональну сферу життя та форму соціальної інтеграції громадян, розглядати державу як відповідальний інститут громадянського суспільства, що здійснює активну соціальну політику в інтересах усіх категорій та верств населення, застосовуючи для цього демократичні принципи.

Показано, що в сучасних умовах функціонування держави розвиток взаємовідносин ОДВ з НУО є багатогранним та багатоаспектним процесом, який неминуче актуалізує вирішення низки проблем, а саме:

- формування сучасних демократичних принципів відносин влади та громадян;

- переоцінки базових категорій, принципів, цінностей на сучасному етапі прогресу, що дасть змогу виробити сучасний, дієвий і результативний алгоритм соціальної взаємодії держави з громадянським суспільством;

- осучаснення поглядів вітчизняної державної влади та української держави на ГО, громадянське суспільство і громадянина;

- надання громадянам замість нинішнього статусу споживачів державних послуг нового статусу стосовно їх відносин з органами державної влади - статусу соціальних партнерів, законодавчо закріпивши його.

Доведено, що питання розвитку взаємовідносин ОДВ з НУО мають стати предметом систематичного та всебічного моніторингу якісних показників взаємодії цих двох суб'єктів суспільних відносин.

Важливим методологічним аспектом вивчення досліджуваної проблеми стало визначення взаємовідносин ОДВ з НУО як широкого соціального партнерства на основі взаємовигідної, взаємозалежної, конструктивної, прозорої, чесної взаємодії. При цьому акцентується увага на тому, що взаємовідносини ОДВ з НУО - це безперервний процес співпраці та взаємовпливів двох рівноправних суб'єктів, соціальних партнерів, якими мають стати органи державної влади усіх рівнів та ГО.

Широке соціальне партнерство між ОДВ усіх рівнів та НУО дисертант вважає постійною духовно-практичною діяльністю, яка поєднує в собі та врівноважує обидва аспекти: матеріальний та моральний, духовний. Поєднання цих аспектів сприяє не лише реалізації соціальної сутності людини, а й створенню відповідних умов як для обміну цінностями між обома соціальними партнерами, суб'єктами діяльності, так і для прояву індивідуальних особливостей кожного з них.

Обґрунтовано, що раціональне застосування ОДВ технологій соціальної взаємодії у співпраці з НУО забезпечує досягнення низки позитивних результатів, основними з яких є: своєчасне взаємовигідне розв'язання соціальних суперечностей з метою досягнення балансу актуалізованих інтересів та максимально повної самореалізації кожним з двох соціальних партнерів свого творчого потенціалу.

Аналізуючи теоретичні проблеми розвитку взаємовідносин ОДВ з НУО, дисертант дійшла висновку, що доцільно застосовувати формулу математичного представлення соціального поля діяльності для надання конструктивності підходу ОДВ до організації та здійснення взаємодії з НУО, акцентування уваги на пріоритетності динамічних аспектів соціальної ситуації, підходу до такої взаємодії як до цілісного соціального явища.

У розділі також показано, що в нинішніх умовах функціональної трансформації Української держави, спрямованої на осучаснення державної машини та її апарату з метою максимального наближення до громадян, а не навпаки, ключовим поняттям для розуміння розвитку соціального партнерства ОДВ та НУО має стати толерантність, причому її духовний вектор має стати визначальним. Важливість цього поняття пояснюється тим, що саме толерантність слугує критерієм наявності/відсутності сутнісних змін у свідомості державних службовців, які мають у них відбутися обов'язково, оскільки вони відіграють важливу роль посередників між державою та громадянським суспільством. Крім того, взаємна толерантність у міжособистісних контактах та взаємовідносинах НУО та ОДВ є показником рівня духовної культури кожного із цих соціальних партнерів.

Пропонується у системі професійно-управлінської культури виділяти рівень взаємодії ОДВ з громадянським суспільством як мірило готовності/неготовності державної влади до ведення відкритого, постійного, неупередженого, конструктивного, чесного, взаємовигідного діалогу з громадськими організаціями, а отже з громадянським суспільством.

З огляду на проаналізовані проблеми розвитку взаємовідносин органів державної влади та громадських організацій визначені шляхи комплексного вирішення наукової проблеми формування теоретико-методологічних засад розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями в Україні, а саме:

- аналіз цілей та принципів системи взаємовідносин ОДВ з НУО;

- характеристика організаційної структури системи взаємовідносин у форматі “ОДВ-НУО”;

- виявлення функцій системи взаємовідносин ОДВ та НДО, як соціальних партнерів;

- інвентаризація видів НУО та аналіз методів їх співпраці з ОДВ;

- дослідження форм і методів управління як важливої складової розвитку взаємовідносин ОДВ і ОГС на рівні як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади;

- висвітлення пріоритетних напрямів розвитку взаємовідносин ОДВ та НУО. Це, зокрема: нормативно-правове забезпечення співпраці ОДВ та громадянського суспільства; розвиток взаємовідносин ОДВ та НУО крізь призму діяльності місцевого та регіонального омбудсменів, проведення громадської експертизи, функціонування громадських дорадчих рад.

У другому розділі - “Система взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями” - визначено цілі та принципи системи взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями; розглянуто організаційну структуру системи взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями, функції системи взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями, типологію неурядових організацій та методи їх співпраці з органами державної влади.

Проведений у розділі аналіз показав, що у сфері паблік рілейшнз виділяють, принаймні, три історично сформовані моделі:

- суть першої моделі полягає в односторонньому інформуванні НУО про діяльність ОДВ. Саме через односторонність розповсюдження інформації у форматі “ОДВ - ГС” цю модель називають “асиметричною”. Прикладами застосування такої моделі є існування прес-служб, відділів у зв'язках з громадськістю, веб-сторінок тощо. Однак ця модель не передбачає зворотного зв'язку, а тому не сприяє задоволенню очікувань громадянського суспільства від влади;

- друга модель поряд із методами та прийомами, застосовуваними в першій моделі, передбачає використання технологій соціальної комунікації, оскільки саме вони здатні переконати стратегічно важливі кола громадськості в необхідності прийняття вигідних для ОДВ рішень. Ця модель називається “двосторонньою асиметричною”, чим акцентується увага на її вигідності для ОДВ. Як показує практика, ОДВ активно використовують цю модель саме під час виборчих кампаній і в разі прийняття непопулярних рішень;

- третя модель передбачає систематичне інформування органами влади громадян про свою діяльність з метою поліпшення взаєморозуміння та діалогу у форматі “ОДВ -НУО” і недопущення можливих конфліктних ситуацій. Цікаво, що головна характеристика цієї моделі полягає в тому, що вона пропонує постійну координацію діяльності ОДВ відповідно до інтересів ГС за рахунок вивчення потреб та очікувань громадськості. На думку дисертанта, саме така модель максимально відповідає інтересам демократичної держави, оскільки її використання дає змогу ГС брати участь в управлінському процесі. Саме тому ця модель, що називається “двосторонньою симетричною”, є не лише найефективнішою з усіх, а й найбільш етичною.

Намагання громадянського суспільства, що почало формуватися в Україні, співпрацювати з державною владою, здійснюється у вигляді лавиноподібного тиску, організованого як через інститути громадянського суспільства, так і стихійно. Зміст цього тиску, по-перше, полягає у висуванні вимог щодо виконання передвиборчих зобов'язань, а, по-друге, - в наданні порад та рекомендацій щодо їх виконання. Конструктивність взаємовідносин НУО з ОДВ потребує розв'язання низки проблем (табл. 1).

орган державний управління неурядовий

Таблиця 1. Основні проблеми у відносинах недержавних органів (НДО) з органами влади

Проблеми, що існують у відносинах НДО з ОДВ	Відносини: частота і загальна кількість,%
	з ЦОДВ*	з МОДВ*
Упереджене ставлення органів влади до НДО та небажання співпрацювати з ними	237 - 39,3	218 - 36,2
Непрозорість діяльності органів влади, брак інформації про ухвалені ними рішення	267 - 44,3	253 - 42,0
Відсутність правових механізмів громадського контролю за органами влади	314 - 52,1	280 - 46,4
Правова некомпетентність НДО та незнання ними чинного законодавства	195 - 32,3	160 - 26,5
Відсутність тісних контактів та взаємної підтримки між НДО	198 - 32,8	188 - 31,2
Упередженість частини НДО та неможливість встановити діалог з ОДВ і досягти компромісу	57 - 9,5	62 - 10,3
Пасивність та байдуже ставлення громадськості	241 - 40,0	233 - 38,6
Низький рівень репутації в суспільстві	220 - 36,5	192 - 31,8
Некомпетентність у співпраці із ЗМІ та у формуванні громадської думки	144 - 23,9	135 - 22,4
Немає проблем	30 - 5,0	35 - 5,8
Інше	41 - 6,8	46 - 7,6
* ЦОДВ і МОДВ - відповідно центральні і місцеві органи державної влади.

Налагодження дієвого механізму взаємодії соціальних партнерів у форматі “органи державної влади - неурядові організації” дисертант вважає найважливішим фактором удосконалення системи вітчизняного державного управління. Це вимагає кардинальної зміни та осучаснення державною владою управлінської культури і самої філософії державного управління для встановлення ОДВ чітких, прозорих, зрозумілих правил участі НУО в управлінні державою. З точки зору вироблення стратегії взаємодії ОДВ та НУО важливо акцентувати увагу на необхідності застосування прагматичного підходу до соціального партнерства у форматі “ОДВ - НУО”, за якого мають враховуватися інтереси кожного із цих соціальних партнерів.

В умовах сучасної України втрата громадянами довіри до держави, а державою - своїх економічних можливостей для реалізації традиційних патерналістських функцій створює поле для активізації діяльності НУО, особливо щодо стимулювання громадянської активності українців. У зв'язку з цим актуальною постає проблема вивчення ступеня залучення громадян до зацікавленого партнерства з органами влади з метою дебюрократизації ОДВ як однієї з форм демократизації суспільних відносин державної влади з громадянським суспільством.

Доведено доцільність запровадження щорічного моніторингу активності/пасивності неурядових організацій як критерію визначення рівня розвиненості громадянського суспільства, ефективності/неефективності діяльності державного апарату щодо налагодженості дієвого постійного соціального діалогу, а також для подолання залежності громадян від тиску бюрократичного апарату. Запропоновано цикл моніторингу розвиненості НУО, обов'язковими складовими якого мають стати не лише процедури чи процеси, а і їх результати: діагностика (діагноз) > прогнозування (прогноз) > проектування (проект) > впровадження (управлінські рішення). Ці складові мають стати основою соціоінженерної діяльності ОДВ, спрямованої на оптимізацію НУО, а отже і ГС як соціальної системи.

Дисертант змушена констатувати, що сучасний етап практики взаємовідносин ОДВ - НУО в Україні характеризується незадовільним станом упровадження соціально-ціннісних складових, які виступають умовою, по-перше, підтримки та підвищення довіри громадських організацій до органів державного управління; по-друге, формування демократичної суспільно-політичної культури; по-третє, запровадження “демократичної співучасті” в соціальний діалог ОДВ та НУО. Разом з тим активне застосування ціннісних критеріїв відкритості і прозорості сприяє налагодженню інформаційної взаємодії та публічного діалогу між державними органами та неурядовими організаціями, що відкриває шлях до легітимації рішень, підтримки програм діяльності та, власне кажучи, й самих посадових осіб, мобілізації громадськості на певні дії, досягненню взаєморозуміння. Наслідком цього є підвищення ефективності та результативності управління, спрямованого на адекватну діяльність, критерієм успішності якої є досягнення соціального порозуміння. Йдеться про адекватність, відповідність публічних рішень потребам та очікуванням громадськості, суспільним реаліям, чітко ідентифікованим соціальним проблемам та оптимальним шляхам їх розв'язання. А така відповідність і є суспільно-ціннісним підґрунтям державної влади в цілому.

Розвиток широкого соціального партнерства у форматі ОДВ - НУО як державно-громадська взаємодія з метою ефективного функціонування громадянського суспільства актуалізує необхідність формування особистості громадянина як самостійного, індивідуального члена цього суспільства, наділеного певними правами і свободами, який свідомо несе відповідальність перед суспільством не лише за свої дії, а й за свою активність.

На думку дисертанта, необхідним для досягнення результативності соціального діалогу у формату “ОДВ - НУО” є посилення підзвітності та підконтрольності органами державної влади діяльності громадських організацій. Особливо це стосується тих з них, які співпрацюють з міжнародними партнерами. Це потрібно не лише для подолання існуючої практики “грантовикачування” і “грантопроїданння”, а й для недопущення безконтрольного передавання національно важливої інформації.

Дисертант переконана, що розвиток соціального партнерства ОДВ і НУО потребує цілеспрямованої, продуктивної, послідовної, конструктивної діяльності для здійснення інформаційної взаємодії з громадянським суспільством та забезпечення його необхідною інформацією.

У третьому розділі - “Форми і методи управління - важлива складова розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями” - проаналізовано форми взаємовідносин органів державної з інститутами громадянського суспільства та механізми співпраці центральних і місцевих органів влади з неурядовими організаціями (табл. 2).

Таблиця 2. Механізми співпраці неурядових організацій з місцевим органами влади

Механізми співпраці	Кількість організацій	%*	Оцінка ефективності
1	2	3	4
Програмна співпраця, спільні проекти	21	47,7	4,14
Спільні заходи (разові) - громадські слухання, круглі столи та ін.	16	36,4	2,81
Особисті стосунки, особисті зустрічі	9	20,5	4,11
Участь у дорадчих органах	8	18,2	2,50
Участь у заходах місцевого значення, що проводять органи місцевої влади	7	15,9	3,57
Звернення до органів місцевої влади	7	15,9	3,71
Залучення представників органів місцевої влади до заходів, що проводять ОГС	7	15,9	3,29
Одержання фінансування та технічної допомоги від органів місцевої влади	7	15,9	2,86
Інформаційний обмін	6	13,6	3,60
Подання пропозицій до органів місцевої влади	6	13,6	2,83
Публічні виступи, тиск через ЗМІ	6	13,6	3,17
Подання заявок на фінансування	4	9,1	3,00
Участь у координаційних комітетах, робочих групах, експертних комісіях	4	9,1	3,00
Експертні висновки	3	6,8	3,00
Тренінги та інші форми навчання для чиновників	3	6,8	3,67
Підготовка аналітичних матеріалів, написання документів, аналітична підтримка	3	6,8	2,33
Громадський тиск, протестні акції	3	6,8	2,67
Лобіювання, просування рішень через місцеві ради	3	6,8	3,00
Проекти із залученням представників МОДВ	2	4,5	3,50
Домовленості та угоди (їх статус невідомий)	2	4,5	4,00
Інше:
Мотивація фінансами	1	2,3	5
Використання технічного обладнання організації в єдиному офісі міста	1	2,3	5
Запровадження інституту радників при посадовцях	1	2,3	4
Накази вищого керівництва з Києва	1	2,3	5
* Сума відсотків перевищує 100% через те, що організації називали кілька механізмів.

Показано, що на сьогодні в Україні необхідне запровадження між ОДВ та НУО всіх рівнів сучасного типу відносин, що передбачають соціальну активність не лише НУО, а й ОДВ. Вона розуміється як активізація їх діяльності, спрямованої на зміну соціальних умов відповідно до потреб, інтересів, цілей та ідеалів, висування та реалізацію соціальних інновацій, формування необхідних соціальних рис. Важливим при цьому є виявлення рівня соціальних можливостей НУО та ОДВ, їх культури, умінь, знань, навичок їх представників, здатності активно перетворювати навколишній світ та суспільну реальність.

На відміну від соціальної пасивності, яка гальмує соціальну діяльність, оскільки відчужує ОДВ і НУО від виконання суспільних завдань, соціальна активність передбачає не лише адекватне та швидке їх реагування на зміни в соціальному середовищі, а й реалізацію соціальної енергії, що є запорукою динамізму соціального розвитку. Саме тому є очевидним, що соціальна активність виступає одночасно і соціальним резервом усіх видів соціальної діяльності ОДВ та громадянського суспільства (трудової, духовної, соціально-психологічної тощо). Безумовно, що чим вищий рівень соціальної активності НУО, тим вагоміший потенціал соціальної енергії накопичують не лише ГО та громадянське суспільство в цілому, що забезпечує успішність їх розвитку, а й ОДВ усіх рівнів.

Сучасним формам і методам, що використовуються в процесі взаємодії у форматі “ОДВ-НУО”, мають бути притаманні такі характеристики, як: динамічність, конструктивність, прозорість, відкритість, доцільність, ефективність, результативність. Саме вони покликані забезпечувати безперервність двосторонньої взаємодії, яка має бути реально вигідною для цих обох суб'єктів соціального партнерства, а отже і для всього українського народу.

Участь НУО в процесі підготовки державно-управлінських рішень в Україні залишається все ще незначною. Головними причинами цього дисертант вважає: відсутність у державних службовців як центральних, так і місцевих ОДВ сучасного розуміння значення та ролі НУО для демократичного функціонування Української держави й підвищення іміджу державної влади; соціальну пасивність та небажання значної частини громадян змінити своє ставлення до розбудови громадянського суспільства як до справи усіх, а не до обраних, та ролі НУО в діалозі з ОДВ.

Проведений у розділі аналіз показав, що найбільш поширеною формою взаємодії ОДВ з громадськістю останнім часом в Україні стали громадські обговорення та слухання. Такі слухання проводять з різних питань Кабінет Міністрів України, міністерства, ЦОДВ та МОДВ, органи місцевого самоврядування. Аналіз також засвідчив, що при різному, нерідко досить високому, рівні організації таких заходів їх результативність та ефективність можна оцінити як досить низьку. Дуже часто їх головним завданням є створення інформаційних приводів, засобів публічної присутності для керівників ОДВ, які їх проводять. Громадські обговорення та слухання рідко стосуються конкретних ініціатив влади у певних сферах державної політики, частіше це звіти ОДВ про свою діяльність. Учасники таких заходів переважно не мають можливості наперед вивчити предмет обговорення. Формат подібних заходів не забезпечує всім учасникам рівні можливості для висловлення своїх позицій. Найчастіше неможливо ознайомитися з результатами обговорень, перевірити їх використання. Фактично такі заходи замість діалогу перетворюються на паралельні монологи, коли влада обговорює те, що їй зручно обговорювати, представники громадськості обговорюють кожний свої проблеми, проте зміст їхніх позицій ніяк не перетинається і не впливає на жодну із сторін. Згадані заходи ефективні як інформаційний діалог, що відкриває громадянам доступ до інформації про діяльність ОДВ, але вони не можуть підміняти процес консультацій, який передбачає можливість громадян активно впливати на політику та діяльність цих ОДВ.

Бюджетні слухання, будучи формою громадських слухань, відрізняються від них чітко окресленою бюджетною тематикою і проблематикою. Крім того, на відміну від громадських слухань, бюджетні слухання, як правило, передбачають, передусім, об'єктивне звітування влади про перебіг виконання бюджету, особливо про основні напрями розподілу коштів та їх використання. Бюджетні слухання не лише сприяють досягненню порозуміння влади з громадськістю, а й дають їй змогу заручитися підтримкою громадян щодо фінансування основних проектів і програм.

Аналіз, проведений автором, засвідчив, що окремі науковці дорадчі комітети розглядають як групи волонтерів з представників громади, що працюють на постійній основі в режимі проведення засідань і дають змогу з'ясовувати інтереси громади з питань, вирішенням яких опікується громадська організація.

На думку здобувача, саме на центральному рівні громадські дорадчі комітети є найважливішим чинником демократичного розвитку суспільства та прозорості діяльності органів державної влади. Проте вчені вважають, що така форма взаємодії здебільшого застосовується у співпраці з органами місцевого самоврядування. Підтвердженням цієї думки є визначення дорадчого комітету (робочої групи) як тимчасового колективу представників територіальної громади та органів місцевого самоврядування, створеного для вирішення питань, що потребують поєднання різних функцій та залучення фахівців у різних галузях. Здобувач вважає слушною думку науковців, які переконані, що громадські дорадчі комітети - це нова, високорезультативна та високоефективна форма взаємодії ОДВ і НУО. Але вона лише починає використовуватись у вітчизняному соціальному партнерстві. Громадські дорадчі комітети передусім сприяють взаємодії та взаємовпливу влади та громадськості, допомагають їм у спокійній, творчій обстановці досягти взаєморозуміння, спільно знайти шляхи вирішення проблемних питань та розробити подальшу політику владного органу.

У четвертому розділі - “Пріоритетні напрями розвитку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями” - проаналізовано нормативно-правове забезпечення співпраці органів державної влади з неурядовими організаціями, особливості розвитку таких форм взаємовідносин неурядових організацій з органами державної влади в Україні, як місцевий та регіональний омбудсман, громадська експертиза, громадські дорадчі ради тощо, а також зарубіжний досвід взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями та виявлення можливостей його застосування в Україні

Передусім слід констатувати, що існуюче в Україні нормативно-правове забезпечення взаємовідносин ОДВ - НУО потребує суттєвого уточнення і вдосконалення, оскільки здебільшого воно регламентує співпрацю НУО лише з місцевими органами влади. На сучасному етапі демократичного розвитку України важливим питанням є нормативно-правове забезпечення демократичних реформ, відповідність його європейським нормам та стандартам. Насамперед це стосується нормативно-правового забезпечення не тільки відкритості й прозорості діяльності органів влади, а й реальної та дієвої взаємодії ОДВ з НУО у форматі широкого соціального партнерства. Це сприятиме реальному зміцненню демократичних цінностей та підвищенню ефективності діяльності як центральних, так і місцевих ОВД.

Через незавершеність процесу законодавчого закріплення принципів прозорості і відкритості гальмується їх практична реалізація як обов'язок та повноваження ОДВ і їх посадових осіб, що не сприяє здійсненню управління на засадах демократії. До того ж проблема полягає ще й у донесенні існуючих нормативно-правових норм до масової свідомості як громадян, так і державних службовців, перетворенні їх на ціннісний імператив повсякденної їх діяльності, функціонування суспільства, громадськості, неурядових організацій.

Серед проблем удосконалення правового регулювання діяльності організацій “третього сектору" заслуговують на увагу такі: недосконалість, суперечливість і неповнота нормативно-правових актів щодо регулювання діяльності ГО, відсутність у законодавстві України самого поняття "третій сектор"; труднощі щодо реалізації правових приписів, суспільний правовий нігілізм; забюрократизованість процедури реєстрації ГО тощо.

Але передусім для справді ефективної співпраці ОДВ з НУО необхідно розробити та прийняти окремий закон, який би чітко регламентував форми, методи, механізми такої взаємодії як на місцевому, так і на центральному рівні.

Доведено, що вирішення проблеми формування соціально-ціннісної системи державного управління, яка б відповідала потребам сьогодення і усталеним демократичним принципам її влаштування і функціонування, користувалася підтримкою і довірою з боку різноманітних неурядових організацій, неможливе без налагодження дієвої співпраці і взаємодії як у межах системи державно-управлінських відносин між різними владними структурами, так і в системі їх взаємовідносин з інститутами громадянського суспільства і громадськістю в цілому. Саме тому актуальними є дослідження взаємодії ОДВ з НУО у виробленні та реалізації державної політики України, аналізу широкого кола проблем з публічної політики та публічного врядування щодо розвитку ініціатив громадськості та їх оприлюднення, оцінки й поширення, дослідження пріоритетних напрямів розвитку взаємовідносин ОДВ усіх рівнів з НУО.

...