Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема курсового проекта:

Реализация вопросов местного значения в сельских поселениях (на примере сельского поселения Сосновка)

Содержание

• Введение
• Глава 1. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
• 1.1 Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
• 1.2 Система органов местного самоуправления в Российской Федерации
• 1.3 Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации в новых законодательных условиях
• Глава 2. Структура муниципального образования сельское поселение Сосновка Белоярского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
• 2.1 Структура органов местного самоуправления сельского поселения
• 2.2 Вопросы местного значения сельского поселения
• Заключение
• Библиографический список
• Приложение
• Введение

Местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя, представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Местное самоуправление занимает уникальное место в политической системе России и является ключевым институтом отечественного гражданского общества, обеспечивая прямое и непосредственное участие граждан в общественно-политической жизни, в управлении своей территорией.

Органы местного самоуправления - наиболее приближенный к людям уровень власти, призванный обеспечить основы существования человека. Поэтому успех любых реформ и национальных проектов в конечном итоге зависит от того, что делается для их реализации на местах.

Местное самоуправление, как форма осуществления народом своей власти, обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований.

Целью проекта является анализ особенностей реализации вопросов местного значения в сельских поселениях.

Задачи, решаемые в процессе исследования:

• 1) изучение правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;
• 2) анализ системы органов местного самоуправления в Российской Федерации;

3) характеристика территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в новых законодательных условиях;

4) анализ структуры муниципального образования (на примере сельского поселения Сосновка Белоярского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры) и основных направлений его деятельности;

5) вопросы местного значения сельского поселения.

Объектом исследования являются сельские поселения, предмет исследования - вопросы местного значения сельских поселений.

При написании курсового проекта были проанализированы следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», работы А.П. Алехина, П.А. Астафичева, В.Б. Евдокимова, Н.А. Игнатюка, С.И. Кулиевой, О.Е. Кутафина, С.Ю. Наумова, А.А. Подсумковой, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова.

Глава 1. Основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией Российской Федерации СЗ РФ. 2009. №4. Ст. 445. и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы.

Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления, стоит Конституция РФ. Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, необходимо подчеркнуть следующее.

Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. «н» ст. 72 «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.

Правовая база местного самоуправления включает в себя также и международно-правовые документы:

а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г.;

б) Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в) Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).

Особое место среди международных правовых документов по праву занимает Европейская Хартия местного самоуправления СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466., которая была подписана РФ 28 февраля 1996 г. и ратифицирована 5 мая 1998 г.

Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах. В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (утратил силу)., который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497., от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464 (утратил силу). и другие.

В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Федеральным законом № 154-ФЗ вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее - Закон № 131-ФЗ).

Данный Закон № 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Налоговый кодекс Российской Федерации закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс Российской Федерации закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс Российской Федерации подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере.

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152., от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746., от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.;

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253., от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649., от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009. и т.п.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента Российской Федерации, более 1100 постановлений Правительства Российской Федерации, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. - М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 36.. правовой самоуправление муниципальный

Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента Российской Федерации. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы.

Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.

Среди Указов Президента Российской Федерации можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» Рос. газ. 1993. № 237., Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5462. и др.

Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства Российской Федерации. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121., постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ» СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2370. и др.

Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов и в первую очередь Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1..

Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд Российской Федерации выносил решения. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:

ь определение и изменение территориальных основ местного самоуправления;

ь определение структуры органов местного самоуправления;

ь взаимоотношения муниципальных и государственных органов власти;

ь порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления; осуществление государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;

ь порядок приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;

ь защита муниципальных избирательных прав граждан;

ь порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М.: Форум, 2009. С. 40..

Решения Конституционного Суда Российской Федерации вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами См.: Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С.Ю. и др. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под редакцией Бабичева А.Г., Наумова С.Ю.). - М.: Ай Пи Эр Медиа, 2010. Комм. к ст. 4..

И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств.

Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном Законом № 131-ФЗ. Особое место среди них занимают Уставы (Конституции) субъектов Российской Федерации, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты. Закон № 131-ФЗ содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);

4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты);

5) правовые акты местной администрации (постановления и распоряжения);

6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.

Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п.

Таким образом, правовые основы органов местного самоуправления представлены системой нормативно-правовых актов, принятых в пределах своих полномочий на каждом уровне вертикали власти. Иерархия правовых актов, регулирующих местное самоуправление, выглядит следующим образом:

- международно-правовые документы;

- Конституция РФ;

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы;

- указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- постановления Конституционного Суда РФ;

- нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;

- законы субъектов РФ;

- муниципальные правовые акты.

1.2 Система органов местного самоуправления в Российской Федерации

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет достаточно широкую степень независимости органов местного самоуправления от решений и действий органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Ни одна система управления, в том числе и система местного самоуправления, не может возникнуть сама по себе, для ее возникновения должен быть определенный «фундамент». Таким «фундаментом» служит государство Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 1998. - № 6. - С. 18..

Понятие «система органов местного самоуправления» учеными сегодня трактуется различно. Некоторые (С.И. Кулиева Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. - М.: Луч, 1994. - С. 40. и др.) считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А.П. Алехин Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Зерцало-М, 2003., В.И. Фадеев, О.Е. Кутафин Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Велби, 2006 ) считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Но Н.А. Игнатюк, также отмечает, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 1998. - № 6. - С. 18..

Для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности.

Итак, органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Законом № 131-ФЗ.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, которые установлены Законом № 131-ФЗ.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Представительный орган является обязательным элементом местного самоуправления практически во всех муниципальных образованиях, кроме самых малонаселенных.

Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем выборов. Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен. Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселении проживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случае представительный орган поселения не формируется и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Закона № 131-ФЗ).

Закон № 131-ФЗ предусматривает несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования. Один из этих вариантов выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе. Согласно ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) при избрании на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) при избрании представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 закона № 131-ФЗ (т.е. не прямыми выборами, а делегированием - об этом говорилось выше) исполняет полномочия его председателя.

В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе. В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется его уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (п. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ).

Согласно ст. 38 Закона № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Закон № 131-ФЗ не назвал избирательную комиссию в числе обязательных органов местного самоуправления, хотя в реальности - в силу значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования - ее существование в виде постоянно действующего органа объективно необходимо. Такая необходимость обусловлена как обязательностью выборов депутатов представительных органов, а зачастую и глав муниципальных образований, возможностью избрания других выборных лиц местного самоуправления, регулярностью проведения соответствующих выборов, так и назначением избирательной комиссии муниципального образования в целом. В соответствии со ст. 39 Закона № 131-ФЗ в полномочия муниципальной избирательной комиссии входят не только организация и подготовка муниципальных выборов, но и подготовка проведения муниципального референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования.

Помимо рассмотренных выше органов местного самоуправления могут существовать иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление имеет богатую практику образования различных совещательных, консультативных и тому подобных по своему назначению общественных советов, комитетов, коллегий, комиссий при главах муниципальных образований, представительных органах, местных администрациях и их подразделениях. Они являются чаще всего постоянно действующими, их руководители избираются или назначаются из числа первых лиц муниципального образования, которые получают денежное содержание только за выполнение полномочий, предусмотренных по штатной должности.

Таким образом, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

1.3 Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации в новых законодательных условиях

Территориальная организация местного самоуправления является одной из важных правовых основ в сфере современного местного самоуправления, которая во многом определяет его правовой статус, существенно влияет на развитие и укрепление народовластия и местного гражданского сообщества и как следствие способствует эффективности его осуществления Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления в России // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. - М.: Юрист, 2008, Вып. 8 Т. 1. С. 919..

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся: создание муниципального образования; состав территории муниципального образования; границы муниципального образования; изменение состава территории муниципального образования; упразднение муниципального образования.

Нормы Закона № 131-ФЗ указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются:

- сельское поселение;

- городское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория города федерального значения.

Закон № 131-ФЗ не дает определения муниципального образования; однако старый Федеральный закон 1995 года муниципальное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование как понятие относится к числу неоднозначных в современной юридической науке и одним из сравнительно малоисследованных институтов российского муниципального права Сергеев Д.Б. Элементы структуры (организационной системы) муниципального образования // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 11 (35). - С. 28-33.. Нередко муниципальные образования отождествляют с территорией либо вкладывают в этот термин преимущественно общественное содержание. С точки зрения теории муниципального права, однако, под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом. Муниципальное образование - это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления. Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов. Все это в совокупности характеризует юридическую личность муниципальных образований, к которым обращены правовые нормы и которые участвуют в муниципальных правоотношениях наряду с Российской Федерацией, субъектами Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.

Территориальный аспект в понятии муниципального образования является одним из ключевых, поэтому некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как «внутригородская территория города федерального значения», в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. По мнению П.А. Астафичева Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 4. С. 25., в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию (муниципальные округа городов федерального значения или нечто подобное).

В территориальном смысле также важно разграничивать понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. - М.: Спарк, 2001. С. 20.. Последние представляют собой именно территории, которые формируются в административных целях. Современная российская практика сложилась таким образом, что федеральное законодательство обходит умолчанием административно-территориальное устройство, а многие субъекты Федерации, воспользовавшись правом опережающего законотворчества по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, урегулировали данные правоотношения по своему усмотрению. В результате наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению субъектов Федерации, причем территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами (например, районы в столицах республик и в административных центрах других субъектов Федерации могут быть административно-территориальными единицами, в которых функционируют органы внутренних дел и суды общей юрисдикции, но не обладать статусом муниципального образования).

Муниципальное образование как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих границах. Властные полномочия и публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые включают в себя не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. - М.: Российская академия правосудия, 2004. С. 74..

В экономико-правовом аспекте статус муниципального образования характеризуется наличием публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. и Законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Статус муниципального образования включает в себя также такие элементы, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта) и официальная муниципальная символика (герб, флаг, гимн). В соответствии со ст. 2 Закона № 131-ФЗ административный центр сельского поселения, муниципального района - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В ст. 9 Закона № 131-ФЗ указывается, что муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Муниципальные образования поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая, напротив, обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.

Следует заметить, что в основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В соответствии с пп. 6 п. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

Таким образом, Закон № 131-ФЗ отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием). Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Закон № 131-ФЗ предусматривает: в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона № 131-ФЗ следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме «районных городов» также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Закон № 131-ФЗ позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

ь из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

ь из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

ь из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. «напрямую» состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Закон № 131-ФЗ предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 Закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 закона № 131-ФЗ вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров - субъектов РФ, имеющих большую численность населения (многие - более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы.

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимаются сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Законе № 131-ФЗ не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются:

- численность населения;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

В Законе № 131-ФЗ состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят:

- земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;

- земли общего пользования;

- рекреационные зоны;

- земли, необходимые для развития поселений;

- другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;

- водные и иные объекты.

Закон № 131-ФЗ предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации местного самоуправления. Итак, в общем и целом территория субъекта РФ разбивается на муниципальные районы и городские округа, ни один клочок земли не должен оставаться за их пределами, они напрямую входят в территорию субъекта РФ. Закрытые административно-территориальные образования, наукограды тоже являются муниципальными образованиями уровня муниципальных районов или городских округов.

...