Організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет

внутрішніх справ

УДК 342.55 (477)

Спеціальність: 12.00.02 - конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Організаційно-правові питання діяльності

Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Адельсеітова Айсель Бекмамбетівна

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки

Київського національного економічного університету ім. В.Гетьмана, Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України Опришко Віталій Федорович, Київський національний економічний університет ім. В. Гетьмана, декан юридичного факультету.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Фрицький Олег Федорович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри конституційного права;

кандидат юридичних наук, доцент, Борденюк Василь Іванович, Апарат Верховної Ради України, керівник головного наукового експертного управління.

Провідна установа - Інститут держави та права ім. В. Корецького НАН України, відділ конституційного права та місцевого самоврядування, м. Київ

Захист відбудеться 22 лютого 2007 р. о 16. 00 годин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 У Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03680, м. Київ, пл. Солом'янска, 1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03680, м. Київ, пл. Солом'янска, 1.

Автореферат розісланий "19" січня 2007 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.Б. Горова

Анотації

Адельсеітова А.Б. Організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ - 2007.

Дисертація присвячена дослідженню теоретичних і практичних питань, що стосуються організаційно-правових питань діяльності Верховної Ради АРК. В контексті територіальної автономії, у дослідженні аналізуються конституційно-правовий статус Верховної Ради АРК, її місце та роль у системі органів автономії, основні організаційно-правові форми діяльності та форми її взаємодії з вищими органами держави та іншими органами місцевого самоврядування автономії. На основі аналізу Конституції та законів України, Конституції АРК та інших нормативно-правових актів сформульовані пропозиції щодо удосконалення правового регулювання питань організації та діяльності Верховної Ради АРК.

Ключові слова: Верховна Рада АРК, територіальна автономія, органи влади, органи місцевого самоврядування, організаційно-правові форми, форми діяльності.

Адельсеитова А.Б. Организационно-правовые вопросы деятельности Верховной Ради Автономной Республики Крым. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Киевский национальный университет внутренних дел. - Киев, 2007.

В диссертации комплексно исследуются организационно-правовые вопросы деятельности Верховной Рады АРК. В контексте территориальной автономии, в исследовании рассматривается конституционно-правовой статус Верховной Рады АРК, ее место и роль в системе органов автономии, основные организационно-правовые формы деятельности, а также формы ее взаимодействия с высшими органами государства, другими органами местного самоуправления автономии. На основе анализа Конституции и законов Украины, Конституции АРК, других нормативно-правовых актов выделена и комплексно проанализирована система основных организационно-правовых форм деятельности Верховной Рады АРК, отражающая содержание ее деятельности.

Формы деятельности Верховной Рады АРК определяются как внешнее выражение однородных действий представительного органа автономии, его структурных органов, депутатов и должностных лиц, которые осуществляются с целью реализации задач, функций и полномочий, отнесенных к ведению Верховной Рады АРК.

Верховная Рада АРК осуществляет свои задачи, функции и полномочия в правовой, организационной и материально-технической формах, которые составляют систему форм ее деятельности. Сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования вопросов организации и деятельности Верховной Рады АРК, а также её органов. В частности, для эффективного осуществления деятельности Верховной Радой АРК крайне необходимо урегулировать на законодательном уровне статус Президиума ВР АРК, Совета министров АРК. Определяя организационно-правовые основы деятельности депутата Верховной Рады АРК, по мнению автора, следует принять Закон Украины "О правовом статусе депутата Верховной Рады АРК". конституційний правовий автономія

Освещая вопросы, связанные с организационно-правовой деятельностью Верховной Рады АРК осуществлен теоретический анализ института Президиума как органа Верховной Рады АРК, основное функциональное назначение которого заключается в осуществлении совещательных полномочий, направленных на организацию деятельности Верховной Рады АРК.

В диссертации рассматривается понятие форм деятельности Верховной Рады автономии, определяются их виды, особенности применения в процессе работы Верховной Рады АРК, в процессе взаимодействия с Советом Министров, органами местного самоуправления АРК, а также формулируются предложения относительно поиска путей по усовершенствованию деятельности Верховной Рады АРК.

Ключевые слова: Верховная Рада Автономной Республики Крым, территориальная автономия, органы власти, органы местного самоуправления, организационно-правовые формы, формы деятельности.

Adelseitova A.B. The organizational legal problems of activity of the Supreme Soviet of the Autonomous Republic of Crimea. The manuscript.

The dissertation for obtaining a scientific degree of the candidate of sciences in speciality 12.00.02. - constitutional law. - The Kiev National University of Internal Affairs, Kiev, 2007.

The dissertation is devoted to organizational - legal problems of activity of the Supreme Soviet of the Autonomous Republic of Crimea, improvement of organizational - legal process on the basis of legal regulation of activity of Parliament of the Autonomy. The legislation of the Supreme Soviet of the Autonomous Republic of Crimea, creation of legal mechanisms of interaction of the governmental organ of the Autonomy with the others organs of the government power in the Autonomous Republic are analyzed. On the base of current legislation of Ukraine the proposal on improvement of activity of the Supreme Soviet of the Autonomous Republic of Crimea and it legal maintenance are formulated.

Key words: Supreme Soviet of the Autonomous Republic of Crimea, the system of the government organs, jurisdiction, the forms of interaction (reciprocity).

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Однією із сучасних форм самоврядування, яка відома світовій практиці державотворення, є територіальна автономія. В Україні такою формою самоврядування є Автономна Республіка Крим (АРК). Основоположним елементом системи самоврядування на рівні цього територіального утворення є Верховна Рада АРК, що визначається як представницький орган, який за змістом Конституції України здійснює представницькі та інші функції та повноваження в межах своєї компетенції, що об'єктивно зумовлює необхідність науково-теоретичного осмислення цього явища державно-правового життя.

Практика функціонування цього представницького органу засвідчила наявність не тільки здобутків, а й численних проблем, які чекають свого вирішення як на теоретичному, так і на практичному рівнях. Не чіткість визначення правового статусу Автономної Республіки Крим та її органів влади, що відбивається на здійсненні діяльності Верховної Ради АРК і її органів, зумовлюють необхідність дослідження зазначених проблем. Серед них на одному з перших місць - організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради АРК, без вирішення яких розраховувати на ефективну реалізацію притаманних цьому представницькому органу функцій не можна.

Принагідно треба відзначити, що питання конституційно-правового статусу територіальної автономії та її представницьких органів (включаючи організаційно-правові питання їх діяльності) були в центрі уваги радянських вчених. Не применшуючи здобутків радянської юридичної школи у цій сфері, треба відзначити, за результатами цих досліджень у цілому правильно були визначені суть та основні риси територіальної автономії. Однак у реальному житті ніякої автономії не було, оскільки всі представницькі органи автономних утворень колишнього Союзу входили до єдиної системи рад, яка будувалась на принципах так званого демократичного централізму. В умовах України відповідні дослідження активізувались у зв'язку з проголошенням незалежності України та прийняттям нової Конституції України (1996 р.), яка зафіксувала у складі сучасної української держави факт існування АРК. Відтоді проблеми конституційно-правового статусу територіальної автономії та її представницького органу в тому чи іншому аспекті досліджувалися в працях Г.Г. Абасова, М.О Баймуратова, В.І. Борденюка, А.С. Бурлаки, В.А. Кадирова, А.М. Колодія, В.І. Кичуна, В.В. Копєйчикова, О.Л. Копиленка, М.І Корнієнка, В.В. Кравченка, Н.А. Мяловицької, О.О. Неделько, В. Ф Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, Ю. І Римаренка, Є.А. Тихонової, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала, Г.О. Швачки та ін. У зарубіжній, зокрема в російській, літературі ці питання висвітлювалися в працях С.А. Авак'яна, Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, Б.М. Габрічідзе, В.В. Маклакова, Н.О. Михальової, Б.О. Страшуна, В.Є. Чиркіна та ін.

Тим часом, організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради АРК поки що залишаються малодослідженими. Адже в більшості робіт, що присвячені окремим аспектам сучасного конституційно-правового статусу Верховної Ради АРК, ці проблеми розглядались не в значній мірі або не розглядались взагалі. Саме цим зумовлений вибір та актуальність теми дисертаційного дослідження, яке присвячене організаційно-правовим питанням діяльності Верховної Ради АРК.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри правового регулювання економіки Київського національного економічного університету в межах державної цільової комплексної програми № 0102 U 006315 "Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України".

Мета та завдання дослідження. Основною метою дисертаційної роботи є розкриття на основі системного аналізу законодавства України та практики його застосування актуальних питань, що стосуються організаційно-правової діяльності Верховної Ради АРК, а також розробка з урахуванням потреб місцевого і регіонального розвитку відповідних пропозицій і рекомендацій.

Мета дослідження зумовила постановку і розв'язання таких завдань:

- з'ясувати юридичну природу та особливості територіальної автономії як форми самоврядування і децентралізації державної влади;

- з'ясувати природу та особливості Верховної Ради АРК як представницького органу автономії;

- виявити місце та роль Верховної Ради АРК у механізмі здійснення самоврядування в автономії;

- здійснити аналіз законодавства України, що регулює організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради АРК, визначити його систему та природу нормотворчої діяльності представницького органу автономії;

- визначити систему та проаналізувати основні організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради АРК та її органів;

- визначити та проаналізувати форми взаємодії Верховної Ради АРК з вищими органами держави, Радою міністрів та органами місцевого самоврядування в автономії;

- сформулювати відповідні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності Верховної Ради АРК.

Об'єктом дисертаційного дослідження є конституційно - правовий статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Предметом дослідження є організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим як представницького органу автономії.

Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження використовувалась як загальнонаукові, так і спеціальні методи наукового пізнання соціальних явищ і процесів, в тому числі й державно-правових явищ. Серед загальних слід виділити діалектичний метод, за допомогою якого досліджувались питання правового статусу територіальної автономії в контексті більш загальних явищ державно-правового життя, а також такі категорії як форма і зміст діяльності Верховної Ради автономії. В процесі дослідження застосовувались практично всі спеціальні методи, які притаманні юридичній науці. Зокрема, у процесі дисертаційного дослідження використовувалися історико-правовий, порівняльно-правовий, формально-логічний, системний, структурно-функціональний та інші методи пізнання державно-правових явищ. Історико-правовий метод використовувався при вивченні досвіду організації та діяльності представницьких органів автономії з моменту їх створення до сучасності. Порівняльно-правовий метод застосовувався в процесі порівняльного аналізу правової бази функціонування територіальної автономії, як в Україні, так і за кордоном. Структурно-функціональний - при дослідженні структури Верховної Ради АРК. Системний метод використовувався при дослідженні місця і ролі Верховної Ради АРК в системі інших органів місцевого самоврядування та державних органів. Також структурно - функціональний і системний методи використовувалися при здійсненні аналізу елементів, форм та напрямків взаємовідносин Верховної Ради АРК з іншими органами публічної влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що це є одним з перших в Україні комплексних досліджень теоретичних та практичних проблем, що стосуються організаційно-правових питань діяльності Верховної Ради АРК як представницького органу автономії. В роботі вперше розглядаються основні організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради АРК, її місце в системі органів автономії та форми взаємодії з вищими органами держави та іншими органами місцевого самоврядування автономії. Наукова новизна знайшла своє відображення в наступних основних положеннях, висновках і пропозиціях:

1. Проведений аналіз вказує, що територіальна автономія є особливою формою самоврядування, яка слугує цілям децентралізації державної влади. В Україні особливий статус має Автономна Республіка Крим, яка за своєю природою незважаючи на наявність у неї певних формальних ознак державного утворення, є формою самоврядування, яке також має певні особливості, за якими воно відрізняється від самоврядування, що здійснюється на рівні інших адміністративно-територіальних одиниць обласного (регіонального) рівня.

2. З урахуванням здобутків юридичної науки та державно-правової практики дістали подальшого розвитку наукова оцінка природи та сутності Верховної Ради АРК. Зокрема, визначені особливості, що відрізняють її від представницьких органів місцевого самоврядування, які функціонують у звичайних адміністративно-територіальних одиницях, зокрема, на рівні районів і областей. Ці відмінності полягають у наступному: правовий статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначений у спеціальному органічному законі - в Конституції АРК, а органів місцевого самоврядування - Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"; Верховна Рада АРК наділена ширшим колом повноважень, ніж обласні ради; вона має право формувати орган виконавчої влади - Раду міністрів, а обласні ради не мають права створювати виконавчі органи місцевого самоврядування.

3. Обґрунтовано тезу про верховенство Верховної Ради АРК у механізмі здійснення самоврядування в автономії, в тому числі й щодо Ради міністрів АРК з урахуванням того, що її повноваження є похідними від компетенції АРК.

4. Удосконалено визначення поняття Верховної Ради Автономної Республіки Крим як представницького, колегіального, виборного органу самоврядування, який представляє інтереси жителів АРК та вирішує від їхнього імені питання регіонального значення у межах повноважень, визначених Конституцією України, Конституцією АРК і законами України.

5. Дістали подальшого розвитку з урахуванням здобутків юридичної науки та державно-правової практики теоретичне осмислення системи законодавства, що становить нормативно-правову основу організаційно-правової діяльності Верховної Ради Автономної Республіки, яка включає конституційний, законодавчий та підзаконний рівні.

6. Вперше, на підставі законодавства і практики роботи виділена і комплексно проаналізована система основних організаційно-правових форм діяльності сучасної Верховної Ради АРК, в яких відображається зміст її діяльності. Зокрема визначено, що оскільки відповідно до Конституції України Автономна Республіка Крим є особливою формою самоврядування, то у зв'язку з цим Верховній Раді у цілому притаманні всі форми діяльності, які властиві іншим представницьким органам місцевого самоврядування.

7. Удосконалено визначення поняття: форми діяльності Верховної Ради АРК - сесії Верховної Ради, як загальних зборів депутатів, що періодично скликаються у встановленому законодавством порядку для представництва інтересів населення АРК та розгляду і вирішення найважливіших питань соціально-економічного та культурного розвитку АРК, віднесених до відання представницького органу автономії Конституцією України, Конституцією та іншими законами України.

8. Визначено, що основними формами діяльності Президії Верховної Ради АРК є : організаційна-правова, координаційна, контрольна, а також внутрішньо організаційна форми діяльності Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які здійснюються за допомогою визначених законом, нормативно-правовими актами, а також практикою роботи, дій органів, посадових осіб, депутатів і втілюються в певних організаційно-правових рамках.

9. Виявлено, що чинні нормативно-правові акти, якими регламентується діяльність Президії Верховної Ради АРК недостатньо визначають статус Президії Верховної Ради АРК, що дало підстави висловити пропозиції, щодо їх уточнення, а також прийняття Положення про Президію Верховної Ради АРК.

10. Визначено, що основними формами діяльності постійних комісій Верховної Ради АРК є засідання, серед яких можна виділити звичайні, розширені, спільні, об'єднані, виїзні; надання доручень її членам; робота підкомісій, робочих груп.

11. Дістали подальшого розвитку з урахуванням здобутків юридичної науки та державно-правової практики форми діяльності депутатів Верховної Ради АРК, під якими слід розуміти ті дії, які вчиняються ними в межах їх повноважень з метою реалізації представницьких, нормотворчих, контрольних функцій і повноважень Верховної Ради АРК та мають нормативно визначений зовнішній прояв.

12. Обґрунтовано положення, що взаємовідносини між вищими органами влади України і Автономної Республіки Крим можуть існувати як в правових формах, що визначені нормами конституції та законів України, так і організаційних формах діяльності, які можна класифікувати за суб'єктному складу. Зокрема, можна виділити форми взаємодії Верховної Ради АРК з Верховною Радою України, як єдиним органом законодавчої влади; з Президентом України як главою держави, гарантом державного суверенітету та додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина; з Кабінетом Міністрів України як вищим органом виконавчої влади; з Конституційним Судом України як єдиним органом конституційної юрисдикції та судами загальної юрисдикції. Взаємодія між Верховною Радою автономії та державними органами відбувається у правових формах, що прямо встановлені в нормах Конституції та законів України.

13. Обґрунтовано, що взаємовідносини Верховної Ради як представницького органу автономії з Радою міністрів будуються на принципі поділу повноважень, а не влади. Це означає, що в Автономній Республіці Крим створена модель взаємодії представницького органу автономії та уряду багато в чому відмінна від моделі взаємодії Верховної Ради України з Кабінетом Міністрів України. Конституція Автономної Республіки Крим змістила акценти у бік посилення статусу Верховної Ради щодо Ради міністрів, що створює передумови для необґрунтованого втручання Верховної Ради АРК у діяльність Ради Міністрів автономії. У зв'язку з цим у роботі обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правового механізму взаємовідносин між Верховною Радою та урядом АРК, включаючи необхідність прийняття Закону України "Про Раду міністрів АРК". У ньому мають бути визначені порядок формування та конкретні механізми взаємодії Верховної Ради з урядом з відповідною системою стримувань і противаг, що забезпечувало б відносну самостійність кожного з цих органів влади у вирішенні питань, віднесених до їх компетенції.

14. Визначені основні напрямки і форми взаємодії Верховної Ради АРК із органами місцевого самоврядування. На підставі дослідження обґрунтована характерна особливість органів місцевого самоврядування в автономії.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані в процесі удосконалення конституційно-правового регулювання у сфері організації та діяльності Верховної Ради АРК та інших представницьких органів місцевого самоврядування. Крім того, результати дослідження можуть бути використані в науково-дослідній роботі, а також у навчальному процесі при викладанні конституційного права та відповідного спеціального курсу, присвяченого питанням місцевого і регіонального розвитку. Результати дослідження були впроваджені у навчальному процесі Кримського економічного інституту КНЕУ при викладанні курсу лекцій "Конституційне право України", зокрема, в темах: "Конституційний статус АРК", "Система органів влади в АРК".

Апробація результатів дисертації. Результати проведених досліджень обговорювалися на методологічних семінарах кафедри конституційного та адміністративного права Київського національного економічного університету ім. В. Гетьмана, на регіональній науково-практичній конференції на тему "Соціально-економічні проблеми розвитку Криму", м. Сімферополь, 2003 р., VIII Міжнародної науково-практичної конференції "Наука і освіта", м. Дніпропетровськ, 2005 р.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, знайшли відображення в 7 публікаціях, зокрема, у 4 наукових статтях, які опубліковані в наукових фахових виданнях із юридичних наук, затверджених Вищою атестаційною комісією України, та у двох тезах доповідей виступів на наукових конференціях.

Структура дисертаційного дослідження визначена предметом і логікою дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що об'єднують дванадцять підрозділів, висновків, списку використаної літератури. Загальний обсяг дисертації - 240 сторінок, із них основного тексту - 217 сторінок. Кількість використаних джерел - 230.

Основний зміст

У вступі роботи обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається мета, завдання, методи, об'єкт і предмет, характеризуються теоретична основа і методи дослідження, наукова новизна, а також практичне значення та апробація результатів, структура та обсяг.

Перший розділ "Загальна характеристика територіальної автономії як явища державно-правового життя", який складається з трьох підрозділів, присвячено визначенню природи та особливостей конституційно-правового статусу Верховної Ради АРК в контексті з'ясування конституційно-правового статусу більш загального явища територіальної автономії в умовах унітарної держави. Зокрема, в роботі підкреслюється, що для характеристики особливостей правового статусу Верховної Ради АРК ключове значення має дослідження юридичної природи територіальної автономії з точки зору адміністративно-територіального устрою держави.

У підрозділі 1.1 "Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади" з урахуванням здобутків науки конституційного права проводиться ідея про те, що поняття "територіальна автономія" означає відносну самостійність населення певних територіальних утворень у вирішенні питань, віднесених конституцією і законами до їх відання, статус яких має певні відмінності від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць. В умовах України до такого типу територіальних утворень, які в цілому відповідають ознакам територіальної автономії відноситься Автономна Республіка Крим, яка за своїм статусом відрізняється від областей. Зокрема, це відображається в наявності спеціального Закону України - Конституції АРК, якою визначається її статус, у наданні Автономній Республіці Крим права здійснювати нормативне регулювання з питань, визначених Конституцією України, у наявності більш широкого, аніж у областях, кола повноважень, в особливому порядку скасування нормативних актів Верховної Ради, у наявності на рівні АРК уряду - Ради міністрів АРК.

Розглядаючи Конституцію АРК як органічний Закон України, який є складовою системи законодавства України, спростовується теза про те, що вона є договірним документом, оскільки це призвело б порушення унітарної суті держави. Аналізуючи природу нормотворчої діяльності територіальної автономії, в дисертації підкреслюється її підзаконний характер, у зв'язку з чим територіальна автономія в умовах України розглядається як прояв децентралізації влади. Зважаючи на те, що реалізація повноважень автономного територіального утворення покладається, як правило, на відповідні органи влади, в дисертації робиться висновок про залежність правового статусу цих органів від правового статусу самого утворення. Аналогічна ситуація простежується і щодо правового статусу органів влади АРК, який обумовлений її спеціальним правовим статусом у порівнянні з іншими адміністративно-територіальними утвореннями в Україні.

У підрозділі 1.2 "Верховна Рада Автономної Республіки Крим - представницький орган автономії" розглянуто питання, пов'язані із дослідженням юридичної природи, місця та ролі представницького органу в системі органів Автономної Республіки Крим. Звернено увагу на те, що особливості статусу відповідних органів влади автономії, серед яких ключова роль належить Верховній Раді АРК, визначаються особливостями статусу АРК. Розглядаючи спірне в літературі питання щодо місця Верховної Ради АРК у системі органів публічної влади України, в дисертації визначається, що вона, незважаючи на формальні атрибути державного органу є органом місцевого самоврядування, якому лише притаманні певні особливості. Той факт, що Верховній Раді АРК властивий так званий дуалістичний характер, не порушує її природи як органу самоврядування.

За результатами аналізу місця представницького органу в системі органів автономії, в роботі зазначається верховенство Верховної Ради АРК у системі органів влади АРК. Така роль Верховної Ради випливає зі змісту ст. 26 Конституції АРК.

У підрозділі 1.3 "Конституційно-правове забезпечення організації та діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим" досліджується нормативно-правова база, яка регламентує внутрішньо-організаційну діяльність Верховної Ради АРК, а також практика функціонування складових цього органу. Дисертант відзначає недосконалість у компетенційних повноваженнях вищезгаданих структур, незбалансоване розширення прерогатив органів Верховної Ради АРК, що зумовлює необхідність вдосконалення законодавства та безпосереднього зміцнення позицій Верховної Ради АРК. На підставі аналізу сучасного законодавства ставляться такі завдання, щодо здійснення аналізу законодавства України, що регулює організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим, визначення системи та природи нормотворчої діяльності представницького органу.

Обґрунтовується положення про те, що присвячений Автономній Республіці Крим X розділ Основного Закону України передбачає здійснення широкої програми законодавчих робіт, що включає як підготовку нових законодавчих актів, так і внесення необхідних змін до вже існуючих. Зазначається, що правове регулювання діяльності Верховної Ради АРК здійснюється на законодавчому рівні. Визначено, що система відповідних законодавчих актів складається з двох підсистем: 1) законодавчі акти спеціального характеру; 2) законодавчі акти, що регулюють окремі правовідносини у даній сфері (це, як правило, галузеві законодавчі акти, що регулюють окремі сторони, види суспільних відносин). Важливу роль у системі нормативно-правових актів, які регулюють питання організації та діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відіграє Конституція АРК, яка належить до підсистеми законів. Цей висновок базується на особливостях прийняття цього нормативного акту, а також на особливому предметі його регулювання. Ключова роль у системі нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим належить нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, які мають найвищу юридичну силу у цій системі, що зумовлено природою представницького органу автономії. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК поділити на дві групи. До першої групи відносяться акти за допомогою яких здійснюється нормативне регулювання у сфері, віднесеній до відання Автономної Республіки Крим, а до другої - акти, які регулюють внутрішньо організаційні питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Другий розділ "Організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради Автономної республіки Крим" присвячений аналізу поняття та основних організаційно правових форм діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.1 "Поняття та види форм діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим" підкреслюється зв'язок поняття форми діяльності зі змістом діяльності представницького органу автономії, який відображається насамперед у завданнях, функціях та повноваженнях Верховної Ради АРК. Аналізуючи основні підходи щодо характеристики форм діяльності колишніх рад народних депутатів та сучасних місцевих рад як органів місцевого самоврядування, автор доходить до висновку, що останнім притаманні в принципі одні й ті ж самі форми, які характеризували діяльність колишніх рад народних депутатів. Однак природа цих форм змінилася. З урахуванням здобутків загальної теорії держави і права та наук конституційного, адміністративного та муніципального права форми діяльності Верховної Ради АРК визначаються як зовнішнє вираження однорідних дій представницького органу автономії, його структурних підрозділів (органів), депутатів та посадових осіб, що здійснюються з метою реалізації завдань, функцій та повноважень, віднесених до відання Верховної Ради АРК.

При цьому Верховна Рада АРК, як і інші представницькі органи місцевого самоврядування, здійснює свої завдання, функції та повноваження переважно у правовій, організаційній та матеріально-технічній формах, що складають розгалужену систему форм її діяльності. Правова форма діяльності Верховної Ради АРК та її органів відображається насамперед у прийнятті відповідних правових актів, які можуть бути як нормативного, так і індивідуального характеру, а організаційна - в різноманітних організаційних діях, які хоч і спрямовані на здійснення завдань, функцій та повноважень Верховної Ради автономії, проте безпосередньо не формують правовідносин.

У підрозділі 2.2 "Сесія - основна організаційно-правова форма діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим" визначається, що серед організаційних форм діяльності Верховної Ради АРК ключова роль в роботі відводиться організаційно-правовим формам, що зафіксовані у відповідних законах України та нормативно-правових актах автономії. З огляду на те, що Верховна Рада АРК є системним утворенням, що складається з депутатів, об'єднаних у відповідні органи, фракції, то у такому контексті організаційно-правові форми її діяльності також утворюють відповідну систему. До цієї системи відносяться насамперед сесії (пленарні засідання) Верховної Ради АРК. Розглядаючи сесію як основну організаційно-правову форму діяльності Верховної Ради АРК, дисертант характеризує сесію як загальні збори депутатів Верховної Ради автономії, що періодично скликаються у встановленому законодавством порядку для представництва інтересів населення АРК у процесі розгляду і вирішення найважливіших питань соціально-економічного та культурного розвитку АРК, віднесених до відання представницького органу автономії Конституцією України, Конституцією та іншими законами України. За результатами аналізу відповідних нормативно-правових актів здійснено класифікацію сесій.

У підрозділі 2.3 "Організаційно - правові форми діяльності Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим" відзначено, що в сучасних умовах однією із форм роботи представницького органу автономії є діяльність Президії Верховної Ради. За результатами аналізу повноважень Президії як органу Верховної Ради АРК, у роботі виділяються такі її основні форми діяльності: організаційна, координаційна, контрольна та форма діяльності, яка властива главі державі, що відображається в її повноваженнях щодо офіційного оприлюднення нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, заснування та нагородження відповідною Почесною грамотою. Проте ця діяльність не перетворює її на самостійний орган, здатний здійснювати владні функції поза повноваженнями Верховної Ради. Проведений аналіз дозволив зробити висновок, що колегіальна природа Президії Верховної Ради обумовлює таку важливу організаційну форму її роботи, як засідання. Проте реально діяльність Президії Верховної Ради АРК організаційними повноваженнями не вичерпується, оскільки за змістом ст. 30, 31 Конституції вона може здійснювати й інші повноваження, передані їй нормативно-правовими актами, що створює потенційну загрозу підміни нею Верховної Ради.

У зв'язку з цим дисертант не заперечуючи в цілому проти існування такого інституту але вважає за необхідне уточнити її статус, що стосується визначення переліку інших організаційних повноважень, які можуть передаватися їй нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК, природи рішень Президії Верховної Ради АРК у частині, що стосується їх юридичної сили та дії за колом осіб та в просторі, що виключало б у перспективі вирішення нею питань, віднесених до повноважень Верховної Ради АРК. При цьому з огляду на те, що основне функціональне призначення Президії Верховної Ради АРК полягає в організаційному забезпеченні підготовки та проведення сесій представницького органу автономії, дисертант вважає за доцільне включити до складу цього органу керівників депутатських фракцій.

У підрозділі 2.4 "Форми діяльності Постійних та тимчасових комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим" доводиться, що у процесі здійснення Верховною Радою АРК покладених на неї завдань та функцій важлива роль належить її постійним комісіям. Головною організаційно-правовою формою діяльності постійної комісії Верховної Ради АРК, яка зумовлена їх колегіальною природою, є їх засідання, оскільки саме на них розглядаються та вирішуються принципові питання, віднесені до відання комісії. При цьому, дисертант вважає, що до організаційних форм діяльності комісій відносяться також робота створюваних ними внутрішніх підрозділів (підкомісій, робочих груп, секцій), виконання членами комісії її доручень тощо. Водночас у роботі заперечується теза про необхідність створення бюро постійних комісій. Адже останні самі по собі функціонують як колегіальні органи, а тому їм не потрібна ще одна колегіальна бюрократична структура. Таким чином, порядок створення, відповідальність і підзвітність постійних комісій Верховної Ради Автономної Республіки Крим указує на їхню приналежність до представницького органу автономії, а отже вони є структурним елементом функціонального механізму Верховної Ради АРК. В дисертації зазначається, що зважаючи на структурний характер слід зауважити значення даних органів в системі представницького органу автономії, оскільки:

по-перше, діяльність постійних комісій Верховної Ради АРК поширюється на всю територію автономії;

по-друге, постійні комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим варто віднести до категорії виборних органів, оскільки вони формуються Верховною Радою АРК шляхом обрання;

по-третє, постійні комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим є постійно діючими структурними елементами представницького органу автономії. Основними формами діяльності постійних комісій є засідання, серед яких можна виділити звичайні, розширені, спільні, об'єднані, виїзні; надання доручень її членам; робота підкомісій, робочих груп. На підставі аналізу, в дисертації зазначається, що діяльність постійних та тимчасових комісій є провідною формою діяльності представницького органу автономії, функціональне призначення постійних комісій, полягає у вивченні, попередньому розгляді та підготовці питань, які відносяться до її відання, а також у здійсненні контролю за виконанням постанов та рішень Верховної Ради АРК.

У підрозділі 2.5 "Форми діяльності депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим" відзначається, що зміст діяльності Верховної Ради АРК найвиразніше відображається у діяльності депутатів, які представляючи інтереси населення автономії у Верховній Раді АРК, виступають своєрідною сполучною ланкою між представницьким органом та населенням автономії. З урахуванням цього під формами діяльності депутата Верховної Ради АРК розуміються ті дії, які вчиняються ним у межах його повноважень з метою реалізації представницьких, нормотворчих, контрольних функцій і повноважень Верховної Ради АРК та мають певний, визначений нормативно, зовнішній прояв. При цьому вважається, що поза функціями і повноваженнями Верховної Ради автономії повноваження депутата існувати не можуть. В роботі виділено і детально проаналізовано форми здійснення депутатської діяльності, які можуть бути індивідуальними і колективними. Всі ці форми взаємопов'язані і складають зміст діяльності представницького органу. До колективних форм діяльності депутатів Верховної Ради дисертант відносить депутатські фракції, що створюються для узгодження позицій депутатів, які представляють різні політичні сили. У зв'язку з цим констатується, що права депутатів, які увійшли до складу депутатської фракції трансформуються у повноваження даного об'єднання. Організаційно-правовою формою діяльності депутатської фракції є засідання, які проводиться як правило, з метою вироблення спільної позиції з відповідних питань, яке виносяться на розгляд Верховної Ради АРК та її органів.

У підрозділі 2.6 "Апарат Верховної Ради Автономної Республіки Крим" відзначена важлива роль у здійсненні завдань, функцій і повноважень Верховної Ради АРК і її апарату, який у структурному відношення складається з двох підрозділів - Секретаріату та Управління справами Верховної Ради АРК. За своєю природою це допоміжні підрозділи, основне функціональне призначення яких полягає в організаційному та матеріально-технічному забезпеченні діяльності Верховної Ради як представницького орану автономії. Саме тому зазначені структурні підрозділи апарату Верховної Ради АРК здійснюють свої функції здебільшого в організаційній та матеріально-технічній формах, які як правило не мають зовнішнього виразу. В роботі відзначається, що з точки зору функціонального призначення Секретаріат Верховної Ради здійснює організаційне, правове, кодифікаційне, експертне, інформаційне, документальне та інше забезпечення діяльності Верховної Ради АРК, її органів і депутатів. Основними завданнями Управління справами Верховної Ради АРК є фінансово-господарське і матеріально-технічне забезпечення діяльності представницького органу автономії, її Президії, постійних і тимчасових комісій, депутатських груп і фракцій, депутатів, апарату Верховної Ради АРК.

Третій розділ "Форми взаємодії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з іншими органами публічної влади" присвячений питанням взаємодії представницького органу автономії з вищими органами держави, урядом АРК та органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.1 "Взаємодія Верховної Ради Автономної Республіки Крим з вищими органами держави" відзначено, що важливість з'ясування цих питань пов'язана з тим, що властивості Верховної Ради як представницького органу автономії можуть бути пізнані лише у взаємозв'язку з іншими елементами системи органів публічної влади. У зв'язку з цим в роботі констатується, що завдання і функції держави здійснюються через розгалужену систему органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що зумовлює виникнення відповідних взаємовідносин у Верховної Ради АРК з іншими органами публічної влади, в тому числі з вищими органами держави. До них в умовах України відносяться Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та Конституційний Суд України.

Ключовою засадою для характеристики взаємодії між вищими органами держави та органами влади АРК є те, що останні за змістом відповідних положень Конституції України та Конституції АРК зобов'язані поєднувати загальнодержавні інтереси з інтересами АРК. При цьому відзначається, що між цими інтересами існує діалектичний взаємозв'язок, що проявляється у їх єдності та протилежності між ними. Внаслідок цього виникають певні протиріччя, у першу чергу, між центральними органами держави, які покликані представляти загальнодержавні інтереси, та відповідними місцевими органами, що представляють місцеві інтереси, а в даному випадку Верховною Радою АРК. В руслі даного підходу в роботі аналізуються основні способи впливу з боку Верховної Ради України, Президента України та інших вищих органів держави на Верховну Раду АРК, які втілюються у відповідних формах. У роботі також відзначається тенденція, за якої здійснення судового контролю за конституційністю чи законністю актів представницьких органів територіальної автономії все частіше відноситься до повноважень органів конституційної юрисдикції. В умовах України це відображено в ст. 150 Основного Закону, згідно з якою вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Верховної Ради АРК віднесено до повноважень Конституційного Суду України. З іншого боку, це відображається в тому, що Верховна Рада АРК може звертатися до Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними законів та інших правових актів Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України, якщо вони порушують права автономії.

У підрозділі 3.2 " Форми взаємодії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим" за результатами системного аналізу відповідних положень Конституції України та Конституції АРК, які визначають принципи взаємовідносин між Верховною Радою та Радою міністрів АРК констатується, що в Автономній Республіці Крим створена модель взаємодії представницького органу автономії та уряду багато в чому відмінна від моделі взаємодії Верховної Ради України з Кабінетом Міністрів України. В роботі відзначено, що Конституція АРК, на відміну від Конституції України, дещо змістила акценти у бік посилення статусу Верховної Ради щодо Ради міністрів. У зв'язку з цим в роботі сформульовані відповідні рекомендації та пропозиції на вдосконалення взаємовідносин Верховної Ради з Радою Міністрів автономії, які повинні будуватися на дещо іншій концептуальній основі, яка виключала б можливість необґрунтованого втручання Верховної Ради у сферу компетенції Ради міністрів, міністерств та відомств. Інакше кажучи, має бути створена принципово нова для АРК модель взаємодії представницького органу автономії з урядом зі своєю системою стримувань і противаг, що забезпечувало б відносну самостійність кожного з цих органів влади в розв'язанні питань, які входять до їх компетенції. У зв'язку з цим необхідно розробити і прийняти спеціальний Закон України "Про Раду міністрів АРК", в якому мають бути визначені порядок формування (структура та численність) та конкретні механізми взаємодії уряду з Верховної Радою АРК.

У підрозділі 3.3 "Форми взаємодії Верховної Ради Автономної Республіки Крим із органами місцевого самоврядування" на підставі аналізу форм взаємодії Верховної Ради АРК із органами місцевого самоврядування, дисертант підкреслює, що необхідність такої взаємодії зумовлена реальними соціально-економічними, політичними та іншими процесами, що відбуваються в автономії. При цьому на ефективність взаємодії Верховної Ради АРК і органів місцевого самоврядування впливає комплекс різноманітних як позитивних, так і негативних чинників. В роботі проводиться ідея, що в сучасних умовах між Верховною Радою АРК та органами місцевого самоврядування існують відповідні системні взаємозв'язки. Особливістю таких зв'язків є насамперед те, що органи місцевого самоврядування в автономії, на відміну від органів місцевого самоврядування, що функціонують в областях, повинні керуватися у своїй діяльності не тільки Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а й Конституцією АРК і нормативно-правовими актами Верховної Ради та Ради міністрів АРК. Завдяки цим взаємозв'язкам забезпечується єдність політики Верховної Ради АРК та органів місцевого самоврядування у вирішенні питань збалансованого соціально-економічного та культурного розвитку АРК.

Висновки

В результаті проведеного дослідження головними науковими і практичними результатами роботи є наступні висновки:

1. Територіальна автономія є особливою формою самоврядування, яка слугує цілям децентралізації державної влади, а тому їй притаманні з одного боку, всі ознаки явища місцевого самоврядування у цілому, а з другого - певні особливості, за якими вона відрізняються від звичайного самоврядування. В сучасної Україні такий статус має Автономна Республіка Крим, яка за своєю природою, незважаючи на наявність у неї певних формальних ознак державного утворення, є формою самоврядування, яке також має певні особливості, за якими воно відрізняється від самоврядування, що здійснюється на рівні інших адміністративно-територіальних одиниць обласного (регіонального) рівня.

2. За умов демократичного режиму ключова роль у системі органів відповідних автономних утворень належить насамперед представницьким органам. В Автономної Республіці Крим таким органом є Верховна Рада, котрій також притаманні певні особливості, що відрізняють її від представницьких органів місцевого самоврядування, які функціонують у звичайних адміністративно-територіальних одиницях, зокрема, на рівні районів і областей. Ці відмінності полягають у наступному: правовий статус Верховної Ради АРК визначений у спеціальному органічному законі - в Конституції АРК, а органів місцевого самоврядування - Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"; Верховна Рада АРК наділена ширшим колом повноважень, ніж обласні ради; вона має право формувати орган виконавчої влади - Раду міністрів, а обласні ради не мають права створювати виконавчі органи місцевого самоврядування. Однак, зазначені особливості не порушують її природи як органу самоврядування, що спростовує поширену в літературі тезу про наявність протиріччя щодо місця, яке Верховна Рада АРК займає в системі органів публічної влади.

3. Визначений у Конституції України, Конституції АРК, законах України перелік функцій та повноважень Верховної Ради АРК засвідчує про її верховенство у системі органів автономії, у тому числі щодо Ради Міністрів АРК. Провідний характер Верховної Ради АРК відображається насамперед у способі визначення її компетенції, згідно з яким вона може вирішувати питання, віднесені до відання АРК, за винятком тих, щодо яких рішення приймаються республіканським (місцевим) референдумом або Радою міністрів та іншими органами виконавчої влади.

4. Нормативно-правову основу діяльності Верховної Ради АРК становить розгалужена система законодавства, яка включає конституційний, законодавчий та підзаконний рівень. Важливим елементом даної системи є Конституція АРК, яка хоч і приймається Верховною Радою АРК, проте є органічним законом України, тобто актом Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади. Усі інші нормативно-правові акти Верховної Ради є підзаконними актами, які проте відрізняються від актів обласних рад.

5. Верховна Рада АРК, як і інші представницькі органи місцевого самоврядування, здійснює свої завдання, функції та повноваження переважно у правовій, організаційній та матеріально-технічній формах, що складають розгалужену систему форм її діяльності, серед яких ключова роль належить організаційно-правовим формам, що зафіксовані у відповідних законах та інших нормативно-правових актах автономії.

6. Вперше, на підставі законодавства і практики роботи, виділена і комплексно проаналізована система основних організаційно-правових форм діяльності сучасної Верховної Ради АРК, в яких відображається зміст її діяльності. Зокрема визначено, що оскільки відповідно до Конституції України Автономна Республіка Крим є особливою формою самоврядування, то у зв'язку з цим Верховній Раді АРК у цілому притаманні всі форми діяльності, які властиві іншим представницьким органам місцевого самоврядування.

7. З огляду на те, що Верховна Рада АРК є системою, яка складається з депутатів, об'єднаних у відповідні органи, фракції, то у такому контексті організаційно-правові форми її діяльності також утворюють відповідну систему. Удосконалено визначення поняття: форми діяльності Верховної Ради АРК - сесії Верховної Ради АРК, як загальних зборів депутатів, що періодично скликаються у встановленому законодавством порядку для представництва інтересів населення АРК та розгляду і вирішення найважливіших питань соціально-економічного та культурного розвитку АРК, віднесених до відання представницького органу автономії Конституцією України, Конституцією та іншими законами України.