Функціонування адміністративних судів в Україні: організаційно-правові засади та їх реалізація

Размещено на http://allbest.ru

Київський національний університет внутрішніх справ

УДК 347.998.85+342.95

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Функціонування адміністративних судів в Україні: організаційно-правові засади та їх реалізація

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Шруб Інна Володимирівна

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеты внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівниккандидат юридичних наук, доцент Лошицький Михайло Васильович, заступник начальника кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Конопльов В'ячеслав В'ячеславович, начальник Кримського юридичного інституту Одеського державного університету внутрішніх справ;

кандидат юридичних наук, доцент Іщенко Юрій Вікторович, професор кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ.

Захист відбудеться 19 березня 2009 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий «14» лютого 2009 р.

В.о. вченого секретаря

спеціалізованої вченої ради А.В. Савченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З набуттям незалежності, Україна проголосила курс на побудову демократичної правової держави, що обумовило виникнення якісно нових поглядів на систему гарантій прав і свобод людини та громадянина. Стрімке проникнення в національну правову систему міжнародних норм, які закріплюють стандарти правовідносин держави та особи, засвідчило неефективність існуючих механізмів вирішення правових спорів між громадянами та органами публічного управління. Саме це призвело до активізації теоретичних досліджень і законопроектної діяльності в правозахисній сфері. Підсумком теоретичних пошуків стало законодавче закріплення ідеї адміністративного судочинства, яка за сімнадцять років незалежності України викристалізувалася в цілком самостійний та демократичний правовий інститут, спрямований на захист суб'єктивних прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин.

Водночас, слід констатувати, що швидка та поспішна трансформація законодавства, на жаль, не призвела до підвищення його якості. Навпаки, відсутність цілеспрямованої науково обґрунтованої концепції розвитку адміністративного судочинства обумовила декларативність та незабезпеченість більшості прийнятих норм і, відповідно, зниження потенційних можливостей аналізованого правозахисного інституту. Так, наприклад, 41 % опитаних громадян - учасників розгляду справ в адміністративних судах, вважають, що існуюча на сьогодні система адміністративних судів неповною мірою забезпечує вільний доступ до правосуддя; 11 % опитаних зазначає, що пересічному громадянину неможливо добитися справедливого вирішення справи в адміністративному суді, оскільки організаційна побудова, кадрове та матеріально-технічне забезпечення адміністративного судочинства перешкоджають цьому, а більшість суддів не бажають приймати рішення, що йдуть у розріз із рішеннями органів публічного управління; 17 % опитаних вважає існуючу сьогодні систему адміністративних судів корумпованою, оскільки державою не було розроблено дієвих механізмів боротьби з корупцією в судовій системі.

Викладене свідчить про актуальність та необхідність проведення глибоких теоретичних досліджень, наукового узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, оцінки напрямів і тенденцій, що проявляються у сучасних соціально-економічних умовах з метою отримання цілісного уявлення про інститут адміністративного судочинства та його роль в системі механізмів захисту суб'єктивних прав і свобод людини та громадянина.

Питання адміністративної юстиції та адміністративного судочинства детально висвітлювалися у працях науковців кінця ХІХ - початку ХХ століття, а саме: В.А. Гагена, Р. Гнейста, С.К. Гогеля, А.Д. Градовського, Л.О. Зейденмана, В.В. Івановського, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.І. Лазаревського, К. Лемайера, С.П. Покровського, І.Т. Тарасова та інших; адміністративістів радянської доби: С.Н. Абрамова, С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, М.В. Баглая, С.В. Боботова, В.П. Божєва, А.Т. Боннера, С.Е. Десницького, А.І. Елістратова, М.Д. Загряцкова, В.Т. Квіткіна, Д.М. Чечота та інших; сучасних вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, Ю.В. Георгієвського, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Ю.В. Іщенка, В.М. Кампо, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, Р.А. Калюжного, В.В. Конопльова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіди, М.В. Лошицького, В.І. Олефіра, В.К. Шкарупи та інших.

Визнаючи досягнення цих вчених, відзначимо, що сьогодні не достатньо розробленими залишаються більшість практичних питань, які стосуються організаційного, кадрового, матеріально-технічного та іншого забезпечення функціонування адміністративних судів. Нерозробленість зазначених проблем у теорії, негативно позначається на правотворчій діяльності, обумовлює прийняття невиважених, недосконалих і суперечливих правових актів. Внаслідок цього знижується ефективність розгляду адміністративних справ, гальмується процес створення адміністративних судів, комплектування їх висококваліфікованими кадрами, забезпечення належними приміщеннями та фінансуванням.

Таким чином, недосконалість нормативно-правових актів, що регулюють функціонування адміністративних судів, порядок розгляду та вирішення публічно-правових спорів, а також недостатня розробка цих питань у науковій літературі, обумовлюють актуальність та необхідність наукового дослідження інституту адміністративного судочинства з урахуванням сучасних суспільно-політичних умов, національних правових традицій та позитивного зарубіжного досвіду.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження належить до числа пріоритетних у галузі удосконалення адміністративного права та процесу, а також розбудови судової системи України. Тема дисертації затверджена Вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ України та виконана відповідно до Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2008 рік (п. 78). Тема дослідження розглянута та схвалена у 2007 році відділенням Академії правових наук України (п. 428). Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції судово-правової реформи в Україні, Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу та вивчення теоретичних положень, нормативно-правового регулювання та сучасної системи адміністративного судочинства розробити рекомендації щодо удосконалення функціонування адміністративних судів в Україні.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

- визначити місце адміністративної юстиції в адміністративному праві, сформулювати її поняття, мету, завдання та основні принципи функціонування в умовах демократичних перетворень і становлення України як демократичної правової держави;

- дослідити історичний розвиток адміністративної юстиції та світові моделі її організації, а також визначити можливість і межі застосування позитивного історичного та міжнародного досвіду у нормотворчій та правозастосовчій діяльності адміністративних судів;

- проаналізувати основні нормативно-правові акти, що регулюють порядок створення та функціонування адміністративних судів, а також порядок їх фінансового, матеріально-технічного, соціального та іншого забезпечення;

- проаналізувати основні принципи побудови системи адміністративних судів, а також визначити напрями їх удосконалення;

- визначити основні проблеми, що існують у сфері кадрового забезпечення адміністративного судочинства та розробити рекомендації, спрямовані на підвищення правого статусу суддів адміністративних судів;

- визначити компетенцію адміністративних судів і розробити критерії відмежування адміністративного судочинства від конституційного, цивільного, господарського судочинства, а також від судочинства в судах загальної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення;

- розкрити процесуальні особливості розгляду публічно-правових спорів в адміністративних судах і на цій основі розробити практичні рекомендації з їх удосконалення;

- проаналізувати ефективність правових норм, що регулюють виконання рішень в адміністративних справах і сформулювати пропозиції щодо їх удосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають під час реалізації адміністративного судочинства.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади функціонування адміністративних судів.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети та завдань, в роботі використано сукупність як загальних, так і спеціальних методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких дозволило всебічно проаналізувати об'єкт дослідження, а саме: діалектичний метод, за допомогою якого поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і зміст адміністративного судочинства (розділ 1, 2, 3); аналіз і синтез, за допомогою яких з'ясовано місце інституту адміністративного судочинства в системі адміністративного права в цілому, та адміністративному процесі зокрема (підрозділ 1.1); системний підхід застосовувався з метою досягнення принципової єдності теоретико-пізнавальної основи розуміння структурно-функціональної характеристики адміністративного судочинства як цілісної системи соціального порядку (підрозділ 1.1, 2.1, 3.1, 3.2); формально-логічний метод дозволив з'ясувати логіко-методологічні засади побудови основних дефініцій (підрозділ 1.1, 1.3, 3.1, 3.2); формально-юридичний метод, який у поєднанні з методом логічного аналізу дозволив всебічно вивчити існуючу систему правових норм, які закріплюють систему адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства, а також окреслити напрями вдосконалення законодавства у цій сфері (розділ 1, 2, 3); історико-правовий метод дав змогу дослідити історичні витоки та розвиток теоретичних поглядів у сфері адміністративного судочинства (підрозділ 1.1, 1.2, 2.2, 3.1, 3.2); методи класифікації та групування використовувалися при дослідженні наукових підходів до визначення адміністративної юстиції, системи її ознак і принципів, світових моделей організації, а також при аналізі нормативних актів, що регулюють діяльність адміністративних судів (розділ 1, 2, 3); порівняльно-правовий метод дозволив провести більш глибоке дослідження світових моделей організації адміністративної юстиції та визначити напрями можливого запозичення зарубіжного досвіду в процесі удосконалення вітчизняного інституту адміністративного судочинства (підрозділ 1.3, 2.2, 2.3, 3.2, 3.3); контент-аналіз документів використовувався при вивченні нормативних актів, що регулюють діяльність адміністративних судів, виявленні на цій основі недоліків, прогалин, суперечностей та прорахунків, а також розробці рекомендацій, спрямованих на їх усунення (розділ 2, 3); статистичні методи використовувалися при характеристиці якості роботи адміністративних судів (розділ 2, 3); соціологічні методи використовувалися при з'ясуванні наявних у досліджуваній сфері проблем на основі проведення анкетувань (розділ 2, 3).

Емпіричну базу складають Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, що забезпечують функціонування адміністративних судів; нормативні документи міжнародних організацій, законодавчі та інші нормативно-правові акти деяких зарубіжних країн (Франції, Німеччини, США, Австрії, Нідерландів, Російської Федерації, Польщі), досвід яких у сфері адміністративного судочинства може бути використаний в Україні; історичні правові джерела часів Російської імперії, державності України 1917-1920 рр. та радянської влади; рішення Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України; статистичні дані, аналітичні довідки та узагальнення судової практики Міністерства юстиції України, Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України, Академії суддів України, Державної судової адміністрації України; дані проведеного анкетування 641 респондента, з яких: 37 - судді і помічники суддів адміністративних судів; 53 - громадяни, які брали участь у судовому розгляді адміністративних справ; 265 - фахівці у галузі права; 286 - пересічні громадяни. адміністративний юстиція суд правовий

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що це одне із перших в українській адміністративно-правовій науці комплексне монографічне дослідження, спеціально присвячене безпосередньо аналізу організаційно-правових засад функціонування адміністративних судів, яке ґрунтується на положеннях Кодексу адміністративного судочинства України та враховує практику діяльності незалежних адміністративних судів.

На основі проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, висновків, пропозицій, що мають важливе значення не лише для теорії адміністративного права та процесу, але й для правозастосовчої діяльності адміністративних судів, а саме:

вперше:

– розроблено проект Комплексної програми розвитку адміністративного судочинства на 2009-2019 роки, в якій зосереджено основні заходи, спрямовані на удосконалення правового регулювання адміністративного судочинства, системи та структури адміністративних судів, їх кадрового, фінансового, матеріально-технічного, інформаційного, соціального та іншого забезпечення;

– обґрунтовано необхідність позбавлення Президента України повноважень утворювати та ліквідовувати адміністративні суди, запропоновано закріпити їх систему в Законі України «Про систему адміністративних судів України», розроблено проект цього закону, а також обґрунтовано позбавлення Президента України права призначати на посади та звільняти з посад голів адміністративних судів і їх заступників, наділивши цим повноваженням збори суддів;

– запропоновано створити в рамках судової системи Раду з вирішення конфліктів з метою забезпечення оперативності розв'язання спорів про підсудність справ судам різних юрисдикцій, а також розроблено проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України», в якому визначено основні організаційні засади функціонування такого органу;

– обґрунтовано доцільність прийняття Закону України «Про адміністративні суди», в якому мають бути закріплені додаткові вимоги, обмеження, заборони, обов'язки та повноваження для суддів таких судів, а також розроблено конкретні пропозиції до цього закону;

– розроблено практичні рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності правових норм, що регулюють виконання судових рішень в адміністративних справах.

удосконалено:

– поняття адміністративної юстиції, під якою пропонується розуміти комплексний інститут адміністративного права, норми якого регулюють діяльність органів правосуддя чи квазісудових органів з розгляду та вирішення спорів публічно-правового характеру між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та суб'єктами владних повноважень, з іншого, відновлення суб'єктивних публічних прав або порядку публічного управління, а також об'єктивного правопорядку в державі;

– періодизацію історії розвитку вітчизняного інституту адміністративної юстиції, що враховує об'єктивні фактори, які впливали на розвиток адміністративної юстиції на кожному виділеному етапі, а також охоплює не лише практичну, а й теоретичну сторону становлення цього інституту від часів Російської імперії та до сьогодні;

– класифікацію правових актів у сфері адміністративного судочинства, в основу якої покладено такий критерій, як сфера їх регулювання;

– поняття публічно-правового спору, під яким пропонується розуміти різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин між суб'єктами владних повноважень та іншими суб'єктами права на підставі дійсного чи уявного порушення суб'єктивних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб;

– поняття «рішення», «дія» та «бездіяльність» органів публічного управління, які пропонується закріпити в ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України;

– критерії розмежування адміністративного судочинства від конституційного, цивільного, господарського судочинства та від судочинства в судах загальної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення;

– нормативно-правові акти, якими визначається система та структура адміністративних судів, їх компетенція, а також кадрове забезпечення;

– нормативно-правове регулювання інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві, а також інституту судових викликів.

дістало подальший розвиток:

– положення про те, що адміністративна юстиція є невід'ємним складовим елементом адміністративного права. Водночас, враховуючи специфіку прояву цього інституту в Україні, а також сучасну тенденцію докорінного оновлення наукових поглядів на предмет адміністративного права, висунуто тезу, що адміністративне судочинство поступово виокремиться з адміністративного права та складатиме самостійну галузь - судовий адміністративний процес;

– положення про те, що інститут адміністративної юстиції існує в різноманітних організаційних формах, а тому зводити його виключно до функціонування системи незалежних адміністративних судів є помилковим;

– положення про необхідність залучення до розгляду справ в адміністративних судах народних засідателів;

– положення про те, що необхідно прийняти Закон України «Про адміністративні процедури», в якому мають бути закріплені стандарти відносин особи з органом влади, додержання яких мають перевіряти адміністративні суди за правилами Кодексу адміністративного судочинства України;

– положення про необхідність поглиблення спеціалізації суддів адміністративних судів з розгляду окремих категорій адміністративних справ, зокрема, щодо вирішення податкових, митних, екологічних спорів, спорів у сфері соціального забезпечення, проходження державної служби, вчинення нотаріальних дій, громадянства та міграції населення, виборів і референдуму, законності діяльності органів публічного управління тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції використовуються:

– у правотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до нормативно-правових актів, якими визначається: система та структура адміністративних судів України; порядок призначення та звільнення суддів адміністративних судів, їх навчання та підвищення кваліфікації; організаційне, матеріально-технічне, фінансове, соціальне та інше забезпечення діяльності адміністративних судів; порядок розгляду публічно-правових спорів в адміністративних судах тощо (Довідка Інституту законодавства Верховної Ради України про реалізацію наукових досліджень № 326/08 від 3 червня 2008 р.);

– у навчальному процесі - під час викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право» та спеціальних курсів: «Адміністративний процес», «Адміністративна реформа в Україні», «Адміністративно-деліктне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України», «Основи міграційного права», «Забезпечення законності та прав людини в діяльності міліції громадської безпеки», а також при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій та розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів (Акт впровадження наукових розробок у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ № 46/2718 від 26.06.2008 р.);

– у правозастосовчій діяльності (Акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність Солом'янського РУ ГУМВС України в м. Києві № 59/1184/2 від 31.10.2008 р.);

Результати проведеного дослідження також можуть бути використані у науково-дослідній роботі: для поглиблення теоретичних розробок питань, пов'язаних з ефективністю функціонування адміністративного судочинства, визначення його сутності та змісту, мети та завдань, принципів, а також з'ясування його місця в системі адміністративного права.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного наукового дослідження обговорювались на засіданнях кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ. Підсумки розробки проблеми у цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки були оприлюднені на таких науково-практичних конференціях: науково-практична конференція «Забезпечення громадської безпеки - головне завдання правоохоронних органів держави» (23 лютого 2007 р., м. Донецьк - Донецький юридичний інститут Луганський державний університет внутрішніх справ); ХІІІ Міжнародна науково-практична конференція «Україна в євроінтеграційних процесах» (23-24 лютого 2008 р., м. Київ - Київський міжнародний університет); Міжнародна науково-практична Інтернет-конференція «Становлення сучасної юридичної науки» (29 квітня 2008 р. - Міжнародна науково-практична Інтернет-конференція за участю Тернопільської міської громадської організації «Правозахисна організація «АКВІТАС»); V Міжнародна науково-практична конференція «Актуальні питання реформування правової системи України» (30-31 травня 2008 р., м. Луцьк - Волинський національний університет ім. Лесі Українки).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у восьми наукових статтях, п'ять з яких опубліковані у фахових виданнях, затверджених ВАК України, три - у тезах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дослідження. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність і логіку викладення матеріалу. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, 19 додатків і списку використаних джерел (321 найменування). Загальний обсяг роботи - 210 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, розкривається зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, визначаються мета, основні завдання, об'єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна, практичне і теоретичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративної юстиції» складається з трьох підрозділів, у яких розкривається юридично-змістовий, історичний та порівняльно-правовий підхід до розуміння інституту адміністративної юстиції.

У підрозділі 1.1. «Зміст і ознаки адміністративної юстиції» визначено місце адміністративної юстиції в адміністративному праві та процесі, досліджено етимологічне походження аналізованого поняття та проаналізовано найбільш відомі його визначення. При розкритті ознак адміністративної юстиції основна увага зосереджується на аналізі тих ознак, які перевірені часом і залишаються незмінними в країнах з різними правовими системами та національними традиціями, а саме: особлива природа адміністративно-правових спорів, на вирішення яких спрямований аналізований інститут; наявність системи органів, які створюються для вирішення таких спорів; їх розгляд за спеціально встановленими процесуальними правилами, з дотриманням встановленої процедури та форми; прийняття конкретного рішення за наслідками розгляду справи.

На основі аналізу різноманітних авторських підходів, дисертант робить висновок, що метою адміністративної юстиції, яка розкриває її сутність і призначення в сучасній правовій державі є захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, відновлення суб'єктивних публічних прав громадян і організацій, а також об'єктивного правопорядку в державі. Зазначена мета конкретизується в завданнях адміністративної юстиції, які дисертант поділяє на основні, загальні та факультативні.

На основі дослідження наукових підходів до визначення поняття, ознак, мети та принципів, формулюється авторське визначення адміністративної юстиції.

Підрозділ 1.2. «Історичний розвиток адміністративної юстиції» присвячений дослідженню історії виникнення та становлення адміністративної юстиції на теренах нашої держави. Сьогодні підходи до періодизації історії розвитку адміністративної юстиції неповною мірою відображають особливості її виникнення та становлення в Україні, а тому мають бути переглянуті. При цьому обґрунтовується доцільність виокремлення наступних етапів: 1) до 1904 р.; 2) 1904-1918 рр.; 3) 1918-1920 рр.; 4) 1920-1924 рр.; 5) 1924-1961 рр.; 6) 1961-1987 рр.; 7) 1987-1991 рр.; 8) 1991-2002 рр.; 9) після 2002 р.

На користь такого підходу дисертант наводить такі аргументи: запропонована періодизація враховує особливості розвитку адміністративної юстиції у дореволюційний період і після розпаду Радянського Союзу; гармонійно поєднує як теоретичну, так і практичну сторону становлення інституту адміністративної юстиції в Україні; враховує як об'єктивні фактори, що впливали на розвиток адміністративної юстиції на кожному із виділених етапів, так і різне трактування науковцями її поняття, ознак, мети, змісту та місця в правовій системі.

У підрозділі 1.3. «Порівняльно-правовий аналіз моделей адміністративної юстиції та характеристика української моделі» аналізується зарубіжний досвід організації адміністративної юстиції з метою розробки основних напрямів удосконалення цього інституту в Україні. При цьому дисертант підкреслює, що необхідно уникати механічного перенесення окремих елементів зарубіжних моделей, оскільки будь-яке запозичення має враховувати національно-правові традиції та сучасну соціально-політичну ситуацію в країні. Крім того, йому має передувати детальне наукове дослідження та обов'язкова апробація.

Організаційна побудова адміністративної юстиції в окремих країнах має свої особливості, які не завжди можна розглянути в рамках традиційних моделей, запропонованих в літературі. В зв'язку з цим, основна увага зосереджується на дослідженні характерних рис організації та функціонування інституту адміністративної юстиції у конкретно взятих країнах, які умовно об'єднано у чотири групи: 1) в рамках континентальної моделі аналізуються особливості організації адміністративної юстиції в Франції, Німеччині, Італії, Єгипті, Швеції, Австрії та Литві; 2) в рамках англосаксонської моделі - в Англії, США та Австралії; 3) в рамках східноєвропейської моделі - в Польщі, Естонії, Болгарії, Угорщині, Російській Федерації; 4) в рамках традиційної моделі - в Японії, Китаї, Індії.

Таким чином, адміністративна юстиція може існувати в різноманітних організаційних формах, а тому зводити її виключно до функціонування системи незалежних адміністративних судів (тобто до адміністративного судочинства) є помилковим. Водночас, зазначається, що в Україні цей інститут створений за зразком континентальної моделі та реалізується у формі адміністративного судочинства.

Розділ 2 «Організаційно-правові засади діяльності адміністративних судів в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких аналізується правове забезпечення функціонування адміністративних судів, їх організаційна побудова та кадрове забезпечення.

Підрозділ 2.1 «Правове забезпечення діяльності адміністративних судів» присвячений аналізу нормативно-правових актів, які визначають організаційні засади функціонування адміністративного судочинства в Україні. У підрозділі класифіковано нормативний матеріал і проведено дослідження в межах визначених класифікаційних груп, що дозволило приділити увагу кожному правовому акту, і, водночас, надало можливість виявити прогалини в сфері правового регулювання адміністративного судочинства. При цьому нормативно-правові акти запропоновано поділяти на п'ять груп: 1) ті, що стали підставою для створення в Україні системи незалежних адміністративних судів і заклали основоположні принципи її функціонування; 2) ті, що визначають організаційну побудову системи адміністративних судів, їх структуру, порядок створення, реорганізацію та ліквідацію; 3) ті, що визначають компетенцію та повноваження адміністративних судів, порядок розгляду та вирішення ними адміністративно-правових спорів; 4) ті, що регулюють кадрове забезпечення адміністративних судів, порядок призначення, переміщення та звільнення з посад суддів адміністративних судів різних рівнів; 5) ті, що регулюють матеріально-технічне, фінансове, інформаційне та інше забезпечення діяльності адміністративних судів.

Аналіз нормативно-правових актів, які забезпечують функціонування адміністративного судочинства, дозволив дисертанту виявити ряд недоліків і прогалин у цій сфері. З метою їх усунення, запропоновано прийняти Комплексну програму розвитку адміністративного судочинства на 2009-2019 рр., в якій мають бути зосереджені основні заходи щодо удосконалення правового регулювання адміністративного судочинства, системи та структури адміністративних судів, їх кадрового, фінансового, матеріально-технічного, інформаційного, соціального та іншого забезпечення, а також розроблено її проект.

У підрозділі 2.2. «Система адміністративних судів України» розглядається оптимальна організаційна побудова системи адміністративного судочинства; законодавчі підходи до можливої системи організації адміністративного судочинства; сучасна система адміністративних судів; внутрішня побудова адміністративних судів; визначення граничної чисельності адміністративних судів тощо.

На початковому етапі запровадження незалежних адміністративних судів їх систему в цілому можна охарактеризувати як досить прогресивну. Водночас, дисертант зауважує, що така система може бути лише перехідною на шляху до створення дійсно незалежного та доступного адміністративного судочинства, оскільки вона має ряд недоліків і потребує подальшого удосконалення. Зокрема, пропонується змінити порядок створення та ліквідації адміністративних судів: позбавити цього права Президента України та закріпити систему та структуру адміністративних судів в Законі України «Про систему адміністративних судів України», проект якого було розроблено. Також, з метою забезпечення оперативності розв'язання спорів про підсудність і забезпечення об'єктивного розгляду кожної справи, дисертантом запропоновано створити в рамках судової системи Раду з вирішення конфліктів. Крім того, обґрунтовано необхідність поглиблення спеціалізації суддів адміністративних судів з розгляду окремих категорій адміністративних справ.

У підрозділі 2.3 «Кадрове забезпечення адміністративного судочинства» розглядаються питання удосконалення порядку призначення на посаду, переміщення та звільнення з посади суддів адміністративних судів, підвищення вимог, які висуваються до них, призначення суддів на адміністративні посади та їх функціональні повноваження; покращення процесу підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації суддів адміністративних судів.

Сьогодні кадрове забезпечення адміністративного судочинства неповністю відображає специфіку розгляду публічно-правових спорів незалежними адміністративними судами. З метою його удосконалення, обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про адміністративні суди України», а також розроблено конкретні пропозиції до його змісту. Зокрема, пропонується підвищити вимоги до освіти суддів адміністративних судів, їх віку та досвіду практичної діяльності; створити вищий навчальний заклад для суддів таких судів; встановити обов'язкове стажування в органах публічного управління відповідних рівнів перед призначенням їх на посади та під час служби; закріпити поступове підвищення суддів у посаді з чіткою регламентацією терміну перебування на попередній посаді тощо. Також з метою забезпечення незалежності адміністративних судів пропонується змінити порядок призначення їх голів і заступників, зокрема, передати це право від Президента України зборам суддів.

Розділ 3 «Особливості реалізації адміністративного судочинства в Україні» складається з трьох підрозділів, які присвячені аналізу компетенції адміністративних судів, характеристиці справ адміністративної юрисдикції та порядку розгляду справ в адміністративних судах.

У підрозділі 3.1 «Компетенція адміністративних судів і відмежування адміністративного судочинства від інших видів судочинства» наводяться основні критерії відмежування адміністративного судочинства від конституційного, цивільного та господарського. Крім того, дисертант звертає увагу на неможливість ототожнення адміністративного судочинства із судочинством в судах загальної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення (проступки). З цією метою підтримується думка науковців, які пропонують визначати судову діяльність з розгляду справ про адміністративні правопорушення (проступки) як адміністративно-деліктне судочинство, що здійснюється судами загальної юрисдикції.

Зважаючи на аналіз компетенції адміністративних судів, дисертант обґрунтовує необхідність її уточнення. Зокрема, висловлено згоду із доцільністю віднесення до неї вирішення справ за зверненням суб'єкта владних повноважень, оскільки закріплення в Кодексі адміністративного судочинства України судового, а не адміністративного порядку їх вирішення, не суперечить основному призначенню адміністративного судочинства та сприяє покращенню захисту прав і свобод громадян у їх взаєминах з органами публічного управління. Однак, наголошено на необхідності закріплення в КАСУ вичерпного переліку таких справ. Крім того, обґрунтовано існування нагальної потреби віднесення до повноважень адміністративних судів вирішення скарг на дії нотаріуса, оскільки вони завжди носять публічний характер, мають юридичне значення та спрямовані на реалізацію особами їх прав для попередження виникнення спору.

Підрозділ 3.2 «Характеристика справ адміністративної юрисдикції» присвячений характеристиці справ адміністративної юрисдикції та аналізу правової природи публічно-правових спорів. Передусім, дисертант наголошує на тому, що в сфері нормативно-правого регулювання юрисдикції адміністративних судів використовується не зовсім чітка термінологія, в зв'язку з чим обґрунтовується необхідність розробки єдиного понятійно-категоріального апарату. Зокрема, пропонується закріпити в Кодексі адміністративного судочинсва України такі визначення, як «публічно-правовий спір», «дія», «бездіяльність» та «рішення» органів публічного управління.

З огляду на те, що головною ідеєю адміністративного судочинства завжди є контроль легальності, а його завдання полягає не у забезпеченні ефективності публічного управління та місцевого самоврядування, а в гарантуванні дотримання вимог права, дисертант пропонує закріпити в Кодексі адміністративного судочинства України положення про те, що адміністративні суди не перевіряють рішення дії та бездіяльність суб'єктів владних повноважень щодо їх доцільності, якщо вони прийняті (вчинені) на власний розсуд на підставі, у межах повноважень і у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Крім того, пропонується закріпити право оскаржувати не лише дії та рішення, що призвели до фактичного порушення суб'єктивних прав, а й дії та рішення, що можуть призвести до такого порушення, а також рекомендаційні акти, що мають підзаконний характер, та акти нормативного тлумачення.

У підрозділі 3.3 «Порядок розгляду справ в адміністративних судах України» характеризуються такі стадії адміністративного судочинства, як відкриття провадження в адміністративній справі, підготовче провадження, судовий розгляд адміністративної справи, винесення рішення та його виконання; апеляційне провадження, касаційне провадження, а також провадження за винятковими та нововиявленими обставинами. Сьогодні закріплений в Кодексі адміністративного судочинства України порядок розгляду та вирішення адміністративних справ не повністю відповідає сучасним вимогам, а тому має бути удосконалений. Зокрема, пропонується закріпити в КАСУ право позивача в разі відсутності необхідної інформації чи ускладнення її отримання не персоніфікувати особу відповідача та подавати позов до держави в цілому, конкретної адміністративно-територіальної одиниці чи до органу публічного управління. З метою надання допомоги громадянам в оформленні позовної заяви обґрунтовується необхідність забезпечити в апараті кожного суду відповідну кількість службовців, до повноважень яких віднести прийом громадян і оформлення їх звернень до суду, як альтернативний варіант - покласти ці обов'язки на помічників суддів. Крім того, розроблено конкретні пропозиції з удосконалення інституту забезпечення позову та судових викликів.

З метою підвищення ефективності інституту виконання рішень в адміністративних справах дисертант пропонує:

1) створити при адміністративних судах службу судових виконавців в адміністративних справах, яка має бути організаційно відокремленою від органів виконавчої влади та фінансуватися в межах коштів, які виділяються на фінансування діяльності апарату конкретного суду;

2) надати суду право накладати штрафи на осіб, винних у невиконанні чи неналежному виконанні судових рішень;

3) удосконалити заходи забезпечення виконання судових рішень в адміністративних справах колективними суб'єктами публічного управління;

4) передбачити обов'язок органів публічного управління, їх посадових і службових осіб звітувати в засобах масової інформації про хід виконання рішення в адміністративній справі тощо.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведені теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці проблеми організаційно-правового забезпечення функціонування адміністративних судів в Україні та формулювання обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства України у цій сфері. Найбільш важливими є такі висновки.

1. Визначено місце адміністративної юстиції в адміністративному праві, сформульовано її поняття, визначено ознаки, мету, завдання, основні принципи функціонування. Зокрема, під адміністративною юстицією дисертант пропонує розуміти комплексний інститут адміністративного права, норми якого регулюють діяльність органів правосуддя чи квазісудових органів з розгляду та вирішення спорів публічно-правового характеру між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та суб'єктами владних повноважень, з іншого, відновлення суб'єктивних публічних прав або порядку публічного управління, а також об'єктивного правопорядку в державі.

Основною метою адміністративної юстиції є захист прав, свобод і інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, відновлення суб'єктивних публічних прав громадян і організацій, а також об'єктивного правопорядку в державі.

Ця мета конкретизується в завданнях, серед яких виокремлюються основні, загальні та факультативні. Частину першу ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України пропонується доповнити такими галузевими принципами адміністративного судочинства: організаційної незалежності; судового керівництва процесом; забезпечення права на захист і його доступність; повноти та всебічності дослідження обставин справи; економічності та швидкості; доступності адміністративного судочинства; юридичної визначеності та відкритості судових рішень; незалежності, безсторонності та професіоналізму адміністративних суддів.

2. В історії розвитку інституту адміністративної юстиції виділено такі етапи: а) до 1904 р.; б) 1904-1918 рр.; в) 1918-1920 рр.; г) 1920-1924 рр.; д) 1924-1961 рр.; е) 1961-1987 рр.; є) 1987-1991 рр.; ж) 1991-2002 рр.; з) після 2002 р.

Адміністративна юстиція - це поняття узагальнюючого характеру, базовою організаційною ланкою якого є адміністративний суд. Тобто співвідношення цих понять пропонується розглядати під матеріальним і процесуальним кутом зору: основною організаційною складовою адміністративної юстиції є адміністративний суд, а процесуальною складовою - здійснення правосуддя в формі адміністративного судочинства.

3. Розроблено класифікацію основних правових актів, які регулюють порядок створення та функціонування адміністративних судів, а також виявлено недоліки та прогалини у нормативно-правовому забезпеченні адміністративного судочинства та розроблено конкретні рекомендації щодо їх усунення. Запропоновано зосередити основні заходи щодо удосконалення правового регулювання адміністративного судочинства в Комплексній програмі розвитку адміністративного судочинства на 2009-2019 рр., та розроблено її проект.

4. Досліджено основні принципи побудови системи адміністративних судів, і на цій основі розроблено конкретні напрями їх удосконалення. Зокрема, пропонується виключити з повноважень Президента України право утворювати та ліквідовувати адміністративні суди і закріпити їх систему та структуру в Законі України «Про систему адміністративних судів України». Також обґрунтовано створення в рамках судової системи Раду з вирішення конфліктів. Організаційні основи діяльності такого органу запропоновано закріпити в окремій главі Закону України «Про судоустрій України», і розроблено її проект.

5. Визначено основні проблеми, що існують у сфері кадрового забезпечення адміністративного судочинства, та розроблено пропозиції щодо їх усунення. Зокрема, пропонується прийняти Закон України «Про адміністративні суди», в якому будуть передбачені додаткові вимоги, обмеження, заборони, обов'язки та повноваження для суддів таких судів, а також сформульовано конкретні рекомендації до такого закону. Також запропоновано змінити порядок призначення голів адміністративних судів і їх заступників, а саме: позбавити цього права Президента України та передати його зборам суддів.

З метою позбавлення голів адміністративних судів і їх заступників важелів, які можуть використовуватися для незаконного впливу на суддів, обґрунтовується доцільність передачі зборам суддів таких їх повноважень: визначення спеціалізації суддів, затвердження порядку розподілу справ, затвердження порядку утворення колегій суддів і призначення у них головуючих, вирішення питань матеріально-технічного та фінансового забезпечення, складання графіків відпусток, розгляд звітів суддів, які обіймають адміністративні посади, а також призначення суддів на адміністративні посади.

6. Визначено компетенцію адміністративних судів, розроблено критерії відмежування адміністративного судочинства від інших різновидів судочинства. Зокрема, пропонується закріпити в Кодексі адміністративного судочинства України вичерпний перелік категорій справ за позовами суб'єкта владних повноважень. Також до компетенції адміністративних судів пропонується віднести вирішення скарг на неправомірні дії нотаріуса, оскільки вони носять публічний характер, мають юридичне значення та спрямовані на реалізацію особами їх прав для попередження виникнення спору. Пропонується наділити громадян правом оскаржувати не лише ті дії та рішення, що призвели до фактичного порушення суб'єктивних прав, а й ті, що тільки можуть призвести до такого порушення. Також пропонується наділити адміністративні суди правом перевіряти законність рекомендаційних актів, які носять підзаконний характер, а також актів нормативного тлумачення.

З метою визначення основних принципів віднесення спорів до підвідомчості адміністративних судів у ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України пропонується закріпити таке визначення публічно-правового спору: це - різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин між суб'єктами владних повноважень та іншими суб'єктами права на підставі дійсного чи уявного порушення суб'єктивних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

7. Розкрито процесуальні особливості розгляду публічно-правових спорів, і на цій основі розроблено практичні рекомендації щодо їх удосконалення. Зокрема, запропоновано закріпити в Кодексі адміністративного судочинства України положення про те, що у випадках відсутності необхідної інформації чи ускладнення її отримання, позивач може не персоніфікувати особу відповідача та подати позов до держави в цілому, конкретної адміністративно-територіальної одиниці чи до органу публічного управління. Також з метою надання допомоги громадянам в оформленні позовних заяв пропонується ввести в штати апаратів адміністративних судів відповідну кількість службовців, до повноважень яких віднести прийом громадян і оформлення їх звернень до суду; як альтернативний варіант - покласти ці обов'язки на помічників суддів. Для позначення інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві пропонується вживати термін «інститут попереднього судового захисту», а також обґрунтовується доцільність розширення переліку способів такого забезпечення, включивши до нього заборону вчиняти певні дії або зобов'язання вчинити дію чи прийняти рішення, накладання арешту на майно і грошові кошти, що належать відповідачеві та знаходяться у нього чи в інших осіб.

8. Проаналізовано ефективність правових норм, які регулюють виконання рішень в адміністративних справах, та сформульовано пропозиції щодо їх удосконалення. Зокрема, пропонується утворити при адміністративних судах службу судових виконавців в адміністративних справах, яка має бути організаційно відокремленою від органів виконавчої влади та фінансуватися в межах коштів, які виділяються на фінансування діяльності апарату конкретного суду. Також пропонується надати суду право накладати штраф на осіб, винних у невиконанні чи неналежному виконанні судових рішень в адміністративних справах. При цьому вмотивовано закріплення механізму такого стягнення: орган, або посадова особа, на яку покладено виконання рішення в адміністративній справі, сплачує штраф за кожен день прострочення виконання рішення, який виплачується на користь позивача та до державного бюджету.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мирончук І. В. Міжнародний досвід організації адміністративного судочинства / І. В. Мирончук // Право і суспільство. - 2007. - № 2. - С. 105-112.

2. Мирончук І. В. Основні напрями кадрового реформування адміністративних судів / І. В. Мирончук // Право і суспільство. - 2007. - № 3. - С. 93-101.

3. Шруб І. В. Новий підхід до періодизації історії становлення адміністративної юстиції в Україні / І. В. Шруб // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. - 2008. - № 5. - С. 222-232.

4. Шруб І. В. Прогалини у законодавчому регулюванні адміністративного судочинства / І. В. Шруб // Право України. - 2008. - № 6. - С. 57-62.

5. Шруб І. В. Визначення компетенції адміністративних судів у законодавстві України / І. В. Шруб // Підприємництво, господарство і право. - 2008. - № 8. - С. 50-53.

6. Шруб І. В. Організаційна модель адміністративної юстиції в умовах європейської інтеграції // І. В. Шруб / Реформування держави і права в контексті євроінтеграції. Проблеми державного будівництва в Україні. Випуск № 14: ХІІІ Міжнародна науково-практична конференція професорсько-викладацького складу на тему «Україна в євроінтеграційних процесах», 23-24 лютого 2008 р., м. Київ, Київський міжнародний університет: тези доп. - К., 2008. - С. 231-235.

7. Шруб І. В. Шляхи удосконалення механізму виконання судових рішень в адміністративних справах // І. В. Шруб / Становлення сучасної юридичної науки: Міжнародна науково-практична Інтернет-конференція за участю Тернопільської міської громадської організації «Правозахисна організація «АКВІТАС», 29 квітня 2008 р., м. Тернопіль: тези доп. - Тернопіль, 2008. - С. 59-62.

8. Шруб І. В. Основні проблеми у сфері визначення повноважень адміністративних судів та характеристика способів їх подолання // І. В. Шруб / Актуальні питання реформування правової системи України: V Міжнародна науково-практична конференція, 30-31 травня 2008 р., м. Луцьк, Волинський національний університет ім. Лесі Українки: тези доп. - Луцьк, 2008. - С. 215-217.

АНОТАЦІЯ

Шруб І. В. Функціонування адміністративних судів в Україні: організаційно-правові засади та їх реалізація. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2009.

Дисертація присвячена аналізу організаційно-правових засад функціонування адміністративних судів, відповідності інституту адміністративного судочинства Конституції України та загальновизнаним міжнародним стандартам у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина.

В роботі визначено місце адміністративної юстиції в адміністративному праві, а також запропоновано її авторське визначення. Розкрито мету, завдання, ознаки та принципи адміністративної юстиції. Обґрунтовано новий підхід до періодизації історії розвитку адміністративного судочинства та проаналізовано світові моделі організації адміністративної юстиції.

Запропонована авторська класифікація нормативно-правових актів у сфері адміністративного судочинства, в основу якої покладено такий критерій, як сфера їх регулювання.

Проаналізовано організаційну побудову адміністративних судів, їх кадрове, матеріально-технічне, фінансове та інше забезпечення та на цій основі розроблено пропозиції з їх удосконалення.

Проведено відмежування адміністративного судочинства від конституційного, господарського, цивільного судочинства та від судочинства в судах загальної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення. Проаналізовано компетенцію адміністративних судів, а також визначено сутність і складові елементи справ адміністративної юрисдикції.

Проаналізовано порядок розгляду справ в адміністративних судах і виконання рішень в адміністративних справах.

Ключові слова: адміністративна юстиція, адміністративне судочинство, адміністративний процес, адміністративний суд, органи публічного управління, публічно-правовий спір, справа адміністративної юрисдикції, судовий захист суб'єктивних прав і свобод громадян.