Теорія та методологія фахової підготовки державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 35.08

Теорія та методологія фахової підготовки державних службовців

Спеціальність 25.00.03 - державна служба

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Мельников Олександр Федорович

Київ 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків).

Науковий консультант - доктор філософських наук, професор МОТРЕНКО Тимофій Валентинович, Головне управління державної служби України, начальник.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор СЕРЬОГІН Сергій Михайлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Дніпропетровськ), директор;

доктор наук з державного управління ГОНЧАРУК Наталія Трохимівна, Секретаріат Кабінету Міністрів України (м. Київ), начальник Управління адміністративної реформи;

доктор наук з державного управління, професор ХАДЖИРАДЄВА Світлана Костянтинівна,Південноукраїнський державний педагогічний університет ім. К.Д. Ушинського (м. Одеса), завідувач кафедри загальних дисциплін та управління освітніми закладами.

Захист відбудеться 25 червня 2009 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.867.032 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4, к. 416.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053,м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 22 травня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В. М. Соловйов

державний службовець професійний навчання

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В епоху глобалізації, масштабних структурних змін у світовій економіці, якісної перебудови адміністративних систем на особливу увагу заслуговують питання упровадження в Україні сучасних стандартів публічного управління, що обумовлює необхідність забезпечення державного апарату висококваліфікованими, компетентними фахівцями, здатними ефективно працювати в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, готовими відповідати на виклики соціально-економічного розвитку держави. Разом з тим, організація і функціонування органів державного управління і органів місцевого самоврядування безпосередньо залежить від професіоналізму і компетенції їх працівників. Без відповідної фахової підготовки не можна розраховувати на успіх адміністративної й політичної реформ, формування і запровадження новітніх механізмів державного управління.

Становлення дієвого інституту державної служби в Україні та системи підготовки кадрів для неї відбувається в умовах зміни парадигми суспільного розвитку, типу культур, духовно-моральних орієнтирів. Тому ефективне функціонування системи безперервного професійного навчання кадрів є нагальною потребою та найважливішим фактором зміцнення державності, становлення правової, демократичної, соціальної держави з орієнтованою на людину ринковою економікою.

Органи державної влади потребують нових кадрів, здатних на основі та в межах законів діяти самостійно, креативно і заповзятливо, бути дисциплінованими і рішучими у питаннях прийняття нестандартних рішень, захисту прав та свободи людини і громадянина. Зміст і рівень їх спеціального, фахового, професійного навчання мають відповідати стратегії розбудови української державності, враховувати високий динамізм соціальних і економічних процесів, завдання й труднощі формування і запровадження новітніх моделей державного управління і його кадрового забезпечення. У той же час важливо дбати про престижність державної служби і підвищення рівня професійної компетенції працівників.

Наукове обґрунтування організаційно-функціональних, соціальних, економічних та інших заходів, спрямованих на підвищення ефективності системи професійної підготовки, має базуватися на досягненнях вітчизняної та світової науки, з використанням системного підходу та на основі аналізу потреб посадовців органів державного управління та місцевого самоврядування у навчанні.

Стан наукової розробки проблеми. Дослідженню проблем фахової підготовки державних службовців значну увагу приділяють відомі західні фахівці: К. Бухман, К. Вагеманн, А. Вайгенд, М. Вудкок, Б. Гурне, Р. Джонсон, Ф. Жорис, Г. Райт П. Тайнер та ін. Окремі аспекти цієї проблематики розглядає чимало вітчизняних дослідників, у тому числі В. Бакуменко, М. Головатий, Н. Гончарук, С. Дубенко, В. Луговий, Г. Мостовий, Т. Мотренко, П. Назимко, Н. Нижник, О. Оболенський, В. Олуйко, Н. Протасова, І. Розпутенко, С. Серьогін, С. Хаджирадєва та ін. Проблема підготовки кадрів регіонального рівня та роль держави в організації цього процесу розглядаються в роботах А. Анішина, Д. Верби, В. Гречишкіна, С. Мельника, В. Савченко та багатьох інших українських науковців.

Однак ще бракує наукових праць теоретико-прикладного характеру щодо розв'язання організаційно-правових проблем запровадження інноваційних підходів до професійного навчання в ситуації принципово нових вимог стосовно форм і методів діяльності державних службовців, що й обумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов'язана з комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України (далі - НАДУ) “Державне управління та місцеве самоврядування” (державний реєстраційний номер 0200U004103), в межах якого науковцями Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі - ХарРІ НАДУ) виконувалися науково-дослідні роботи “Потреби у професійному навчанні державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування” (державний реєстраційний номер 0103U0008430), “Впровадження системних підходів у професійну підготовку державних службовців та узагальнення досвіду роботи регіональних владних структур” (державний реєстраційний номер 0204U000132), “Оцінка впливу навчання на професійну діяльність державних службовців Харківської області” (державний реєстраційний номер 0205U002651), “Удосконалення механізмів професійного зростання державних службовців на регіональному рівні” (державний реєстраційний номер 0206U005154).

Внесок дисертанта у їх виконання полягає у визначені особливостей професійного навчання державних службовців в умовах переходу до новітньої парадигми державного управління, пропонуванні концепції державного стандарту професійної підготовки державних службовців, удосконаленні засобів менеджменту навчального процесу та його складових, опрацюванні методології вивчення потреб державних службовців у професійному навчанні, яка у подальшому стала основою інструментарію дослідження.

У роботі також викладено результати досліджень, отриманих дисертантом під час виконання проектів “Підтримка інституційних реформ в Україні” (фінансувався у 2001-2003 рр. Міністерством міжнародного розвитку Великої Британії), TEMPUS TACIS JEP 25254_2004 “Тренінгові програми для підготовки державних службовців України (V-VII категорій) з питань європейської інтеграції” (2005-2009 рр.).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування шляхів і напрямів удосконалення системи професійного навчання державних службовців відповідно до сучасної парадигми розвитку трудових ресурсів та запровадження практичних заходів щодо їх реалізації в Україні. Досягнення визначеної мети зумовило необхідність вирішення таких завдань:

визначити місце і роль державної служби в системі державного управління;

з'ясувати особливості управління кадрами в системі державної служби в контексті сучасної парадигми її розвитку;

з'ясувати чинники ефективності діяльності та головні ознаки компетентності сучасного державного службовця;

обґрунтувати організаційно-правові засади сучасної системи професійної підготовки державних службовців;

з'ясувати роль та місце кадрових служб на рівні установи, організації;

дослідити основні проблеми в системі професійного навчання державних службовців в Україні;

охарактеризувати складові та функції системи професійного навчання державних службовців;

визначити шляхи і напрямки реорганізації системи професійного навчання державних службовців в Україні;

сформулювати основні вимоги до менеджменту навчального процесу державних службовців та оволодіння ними кращим досвідом управлінської діяльності;

розробити нові сучасні підходи до організації професійного навчання державних службовців.

Об'єкт дослідження - інститут державної служби в демократичній, правовій, соціальній державі.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади професійного навчання державних службовців відповідно до вимог сучасної парадигми державного управління.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні того, що проблема професійного навчання державних службовців в Україні потребує, з одного боку, наукового осмислення теоретико-методологічних засад її функціонування, а з іншого, - обґрунтування комплексу заходів щодо удосконалення механізмів державного управління системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців відповідно до сучасної парадигми розвитку трудових ресурсів.

Методи дослідження. Цілісність дослідження забезпечують системний і структурно-функціональний підходи. Для теоретичного осмислення окремих питань застосовуються методи аналізу і синтезу (узагальнення закордонного досвіду реформування систем державної служби, визначення етапів розвитку системи управління трудовими ресурсами та структури потреб державних службовців у навчанні), моделювання (запровадження сучасних технологій навчання, розробка нового державного стандарту професійної підготовки), абстракції та узагальнення (з'ясування принципів професійного навчання, функцій кадрових служб, визначення основних проблем сучасної системи професійного навчання державних службовців та її подальших орієнтирів), соціологічного опитування (з'ясування реальних потреб державних службовців у професійному навчанні) та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад реформування системи професійного навчання державних службовців в Україні відповідно до вимог сучасної парадигми розвитку трудових ресурсів.

У дисертації вперше у вітчизняній науці державного управління:

- визначено особливості розвитку процесу професійного навчання державних службовців в умовах сучасної парадигми ефективного державного управління, що передбачає: урахування фактора залежності системи навчання від впливу зовнішнього соціально-економічного середовища; спрямування зусиль державних службовців на забезпечення державно-приватного партнерства; реальне забезпечення взаємозв'язку навчання, творчої самоосвіти та самовдосконалення посадовців; задіяння та адаптацію нових форм менеджменту навчального процесу; залучення кадрових служб до участі в опрацюванні та реалізації програм фахової підготовки, приведенні змісту навчання у відповідність з суспільно-державними, регіональними, організаційними та індивідуальними освітніми потребами державних службовців;

- розроблено методи аналізу потреб державних службовців: стратегічних (через “оцінювання етики”, “оцінювання клієнтів”, оцінювання якості, бенчмаркінг), оперативних (через “всебічний підхід”), індивідуальних (психологічних, особистісних та кваліфікаційних);

- запропонована концепція державного стандарту освіти щодо професійної підготовки державних службовців, яка включає: державну компоненту (шляхом запровадження освітньо-кваліфікаційного рівня “Бакалавр” в освітній галузі “Державне управління”, визначення напрямів та спеціальностей з урахуванням функціонального і галузевого змісту роботи службовців та забезпечення державного замовлення на підготовку та перепідготовку магістрів і бакалаврів); галузеву компоненту (шляхом визначення єдиних нормативних складових освітньо-кваліфікаційних і професійно-кваліфікаційних характеристик, відповідних освітньо-професійних і професійних навчальних програм та засобів діагностики); а також компоненту окремого вищого навчального закладу (шляхом встановлення вимог комплексності та цілісності до нормативних та варіативних складових навчально-методичного забезпечення професійного навчання посадовців).

Удосконалено:

- засоби менеджменту навчального процесу державних службовців, що ґрунтуються на принципах стратегічного управління, індивідуалізації навчання, використання дієвих прийомів мотивування викладачів і слухачів, моніторингу рівня задоволеності слухачів навчанням, контролю отриманих знань, вмінь та навичок, оцінки ефективності навчання;

- окремі складові процесу професійного навчання державних службовців, зокрема, технологію заохочення учасників навчального процесу до спільного визначення цілей навчання, наближення схожості навчання з робочим середовищем; методи використання різних підходів до навчання на окремих його етапах; способи організації навчального матеріалу; форми залучення слухачів до моделювання конкретних ситуацій; засоби налагодження каналів зворотного зв'язку у системі “слухач - викладач”, використання різноманітних методів і стимулів;

- змістовні характеристики поняття “професійна компетентність державних службовців”, яке окрім певного набору конкретних знань, вмінь і навичок має включати професійні (потяг до самовдосконалення та прийняття нестандартних рішень, інноваційність мислення, комунікабельність, здатність до колективної роботи) та морально-етичні якості (повага до людей, толерантність тощо);

- функціональні обов'язки кадрових служб органів державної влади на основі осучаснення всього комплексу заходів щодо удосконалення добору, розстановки, оцінювання працівників.

Дістало подальший розвиток:

- визначення основних тенденцій реформування державної служби за кордоном: посилення законодавчого закріплення загальної стратегії реформ та їх суспільної підтримки; забезпечення вичерпності нормативно-правової бази регулювання відносин в державній службі; запровадження кар'єрної моделі державної служби; підвищення вимог до рівня освіти державних службовців та розширення можливостей щодо її набуття; запровадження новітніх форм управління трудовими ресурсами та ін.;

- осмислення заходів щодо розв'язання суттєвих проблем чинної системи професійного навчання державних службовців в Україні, які стосуються підвищення ролі кадрових служб органів влади у формуванні навчальних програм і планів підвищення кваліфікації, слабкої підготовленості їх працівників до виконання якісно нових функцій та завдань; подолання суперечностей між освітніми установами і замовниками на професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації фахівців у сфері державного управління; чіткого розмежування функцій в організації професійного навчання між Головним управлінням державної служби України (далі - Головдержслужба України), місцевими органами влади, НАДУ та іншими навчальними закладами; удосконалення державного стандарту професійної підготовки державних службовців; нормативного забезпечення системи моніторингу потреб державних службовців у професійному навчанні та моніторингу потреб органів влади у кваліфікованих працівниках; подолання пасивності у поширенні нових форм та методів підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

- узагальнення потреб державних службовців у навчанні, що включають вимоги до знань, умінь та навичок, які здатні забезпечити ефективне використання наявної нормативно-правової бази, сучасних технологій ділового спілкування, новітніх інформаційних засобів тощо.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у визначенні перспективних напрямів підвищення ефективності системи професійного навчання державних службовців в Україні та розробці відповідних програм. Основні положення та висновки можуть бути використані при реформуванні системи публічного адміністрування, запровадженні в органах влади кадрового менеджменту, а також при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів для слухачів системи підвищення кваліфікації державних службовців, визначення їх потреб у професійному навчанні. Результати дослідження впроваджені у роботі кадрових служб місцевих органів влади при розробці та реалізації програм фахової підготовки посадовців, використанні нових форм менеджменту навчального процесу та приведення змісту навчання у відповідність з суспільно-державними, регіональними, організаційними та індивідуальними освітніми потребами державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (довідка Секретаріату Кабінету Міністрів України від 27.02.2009 р. № 40-2-09, акт Харківської облдержадміністрації від 17.02.2009 р. № 37/03, акт Луганської облдержадміністрації від 30.01.2009 р. № 17/03, акт Полтавської облради від 19.03.2009 р. № 21/03).

Основні положення та висновки дисертації реалізовані при визначенні потреб у навчанні, організації навчального процесу, розробці навчально-методичного забезпечення підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування за професійними програмами та програмами тематичних семінарів у Хмельницькому університеті управління та права (акт від 21.12.2008 р. № 317/), Харківському національному економічному університеті та ХарРІ НАДУ (акт від 27.03.2009 р. № 48/03).

Запропоновані в дисертації теоретичні підходи, узагальнення, висновки й рекомендації також можуть бути корисними у навчальному процесі закладів системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, при підготовці підручників, навчальних посібників та методичних рекомендацій для слухачів спеціальності 8.150104 “Державне управління у сфері освіти”.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною науковою працею. Усі сформульовані в ній висновки, методичні положення, пропозиції та рекомендації ґрунтуються на особистих дослідженнях здобувача. У дисертації не використовувалися ідеї та напрацювання фахівців у співавторстві з якими виконувалися науково-дослідні роботи та опубліковано окремі статті і видання.

Апробація результатів дослідження. Наукові ідеї, основні положення, результати і висновки дисертаційного дослідження оприлюднювались на міжнародних та регіональних науково-практичних конференціях “Актуальні проблеми підвищення кваліфікації державних службовців” (м. Київ, 1996 р.), “Механізми вдосконалення процесу управління економічним і соціальним розвитком регіону” (м. Харків, 1997 р.), “Актуальні питання організації навчання і методики викладання в системі підвищення кваліфікації державних службовців” (м. Київ, 1998 р.), ІV, V, та VII наукових конференціях Української асоціації дистанційного навчання (м. Харків - м. Севастополь, м. Ялта 2000 р., 2001 р., 2003 р.), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (м. Київ, 2001 р.), “Соціально-економічні дослідження в перехідний період: дистанційне навчання у XXI столітті” (м. Львів, 2001 р.), “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (м. Київ, 2002 р.), “Формування механізму регіонального управління в Україні” (м. Харків, 2002 р.), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (м. Київ, 2003 р.), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 2004 р.), 15 щорічна конференція мережі шкіл та інститутів публічного управління (NISPAcee) “Лідерство та менеджмент у публічному секторі: цінності, стандарти та компетенції у Центральній та Східній Європі” (м. Київ, 17 - 19 травня 2007 р.), а також на І - IX міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2001-2009 рр.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 62 наукові праці, у т.ч. 4 монографії, 28 статей у виданнях, включених ВАК України до переліку фахових з державного управління. 14 наукових статей, які додатково відображають наукові результати дисертації, надруковано в інших наукових виданнях. Загальний обсяг публікацій за темою дослідження становить 84 авт. арк., з яких особисто дисертанту належать 60 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 447 сторінок і містить 72 рисунки, в тому числі 13 - на окремих сторінках, 17 таблиць, у тому числі 5 - на окремих сторінках. Список використаних джерел налічує 466 найменувань на 44 сторінках, з них 137 - іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з'ясовується зв'язок дослідження з науковими програмами, розкривається його мета, завдання, об'єкт, предмет, методи, наукова новизна отриманих результатів, їх практичне значення та особистий внесок здобувача, наводяться відомості про апробацію результатів дисертації та публікації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади професійної діяльності державних службовців” - державна служба досліджується як соціальний інститут, покликаний забезпечити практичну реалізацію цілей і функцій держави. У прикладному аспекті цей інститут представляє собою діяльність державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, що ґрунтується на чинних нормативно-правових актах. Як професійна діяльність вона передбачає необхідність володіння певними професійними навичками, вміннями та знаннями, які випливають з конкретного обсягу повноважень державних службовців, принципів та цілей функціонування державного апарату в цілому.

У вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Державне управління можне трактувати з точки зору сутності, реального змісту діяльності або форм, яких воно набирає і в яких існує. Враховуючи розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову, державне управління визначають шляхом розмежування законодавчої та судової діяльності держави, підкреслюючи тим самим зміст державного управління. Суттєвим є твердження про те, що державне управління існує для пізнання громадських потреб та інтересів, їх оцінювання та структуризації, визначення цілей розробки рішень і їх практичного виконання. Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити як єдиний ланцюг взаємопов'язаних суспільних явищ, опосередкований державою як суб'єктом управління: потреби - інтереси - цілі - рішення - дії - результати.

Важливим елементом ефективного функціонування системи державного управління є раціональна кадрова політика, яка має враховувати не тільки потреби органів державної влади і суспільства, а й об'єктивні тенденції, що склалися останнім часом щодо управління трудовими ресурсами.

Управління трудовими ресурсами з боку державної служби представляє собою комплекс принципів та заходів, щодо забезпечення ефективного функціонування апарату органів державного управління. Його можна розглядати з декількох точок зору: по-перше, це функції (планування, оволодіння інформацією, розробка директивних положень та їх ратифікація) необхідні для управління; по-друге, це розміщення дефіцитних ресурсів (державних посад і робочих місць); по-третє, управління відображає вплив семи симбіозних і конкуруючих цінностей (політичної чуйності, результативності, прав особистості, соціальної справедливості згідно з традиційною державною моделлю; персональною відповідальністю, скорочення штатів і децентралізації, колективної відповідальності згідно з новою протидержавною моделлю) на розміщення державних робочих місць; по-четверте, це закони, правила і положення, що використовуються для відображення цих абстрактних цінностей, - кадрові системи (політичні призначення, державна цивільна служба, укладання колективних договорів, надання переважних прав у традиційних моделях; альтернативні механізми надання суспільних послуг і гнучкі соціально-трудові відносини згідно з парадигмами приватизації і співпраці).

Аналіз розвитку державних систем управління трудовими ресурсами у західних країнах свідчить, що вони пройшли сім основних еволюційних стадій: аристократичну, патронажну, професійну, результативності, людську, приватизаційну, партнерську. Партнерська стадія, як найважливіша бере свій відлік від 2000-х років і базується на цінностях індивідуальної відповідальності, обмеженого і децентралізованого уряду, спільного надання послуг урядовими і неурядовими організаціями.

В межах цієї парадигми можливі три моделі кадрових служб:

- модель обслуговування клієнта (працівники кадрової служби роблять те, що вони роблять, краще і швидше, визнаючи, що керівник є ключовим замовником);

- модель розвитку організації і консалтинг (працівники кадрової служби беруть на себе нові функції усередині організації, консультують керівників з питань розв'язання широкого кола організаційних проблем);

- модель стратегічного управління трудовими ресурсами (спрямування розвитку персоналу у відповідності з місією організації, її цілями та політикою).

В межах третьої моделі на особливу увагу заслуговує така функція кадрової служби, як навчання персоналу та оцінка ефективності його діяльності (ступеня відповідності рівня компетентності працівників місії діяльності організації).

Процес підготовки державних службовців слід розглядати як систему, що включає сукупність інституцій, програм та засобів, спрямованих на досягнення важливої мети - продукування фахівців, здатних ефективно виконувати державні та суспільні завдання в якісно нових умовах.

Система професійного навчання державних службовців має загальнокультурну, фахово-кваліфікаційну та функціональну складові, взаємопов'язані одна з одною. Загальнокультурна складова містить набір індивідуальних якостей, необхідних для виконання професійних обов'язків; фахово-кваліфікаційна - передбачає необхідність оволодіння загальним для всіх державних службовців набором знань, вмінь та навичок; функціональна передбачає набір перших і других властивостей, необхідних для виконання конкретних завдань у повсякденній діяльності.

Система професійного навчання державних службовців виконує загальні і специфічні функції. До загальних функцій відносяться: планування, організація, регулювання, кадрове забезпечення і контроль. Специфічні функції можна поділити на взаємозалежні зовнішні (визначають роль і місце цієї системи в системі суспільних відносин) та внутрішні (безпосередньо стосуються розвитку професійних якостей державних службовців).

У другому розділі - “Організаційно-правове забезпечення професійного навчання державних службовців в Україні та за кордоном” - розглядається предмет правового регулювання системи професійної підготовки державних службовців, як коло відносин у цій сфері, закріплених відповідними юридичними нормами. Нормативну основу правового регулювання системи підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони та підзаконні нормативно-правові акти, “Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців”, “Комплексна програма підготовки державних службовців”, “Програма кадрового забезпечення державної служби” та ін. Значний масив нормативно-правових актів, що регулюють питання підвищення кваліфікації державних службовців і виражають диференціацію правового регулювання, видають міністерства і відомства. Вони конкретизують акти більшої юридичної сили, детальніше визначають зміст відносин з підвищення кваліфікації кадрів певної сфери діяльності, визначають контингент державних службовців, які мають підвищувати кваліфікацію, терміни навчання тощо.

Аналіз нормативно-правової бази у сфері професійного навчання державних службовців України свідчить про тенденцію централізованого закріплення та вирішення важливих питань навчання державних службовців, уніфікації правового регулювання відносин у цій сфері, що проявляється у збільшенні кількості законодавчих та інших нормативно-правових актів загального характеру. Між тим, зазначене ускладнює можливості варіативності підготовки відповідних професійних програм для державних службовців. Необхідним є більш ефективне заохочення регіональних органів влади до участі у відпрацюванні та здійсненні програм професійного навчання державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, більш активне використання регіональних, адресних програм професійного навчання.

Для подальшого реформування державної служби згідно з європейськими стандартами, надання якісних адміністративних послуг Президентом України, урядом України, починаючи з 2006 р., видано низку нових документів, які, зокрема, наголошують на впровадженні обов'язкового підвищення кваліфікації державних службовців, створення сприятливих умов для їх професійного навчання та творчого розвитку, розширення можливостей для підвищення кваліфікації без відриву від служби.

Важливою проблемою щодо підвищення ефективності системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців є необхідність заміни застарілого Закону України “Про державну службу”, який вичерпав свій ресурс і не дозволяє належним чином стимулювати державних службовців до професійного самовдосконалення.

Головне управління державної служби України та НАДУ у 2006 р. розробили та оприлюднили для обговорення проект “Стратегія модернізації системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування” та запропонували “дорожню карту” реалізації цієї стратегії. Обговорюються також нова редакція “Положення про центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій” та проект “Порядку залучення територіальних органів Головного управління державної служби України до питань підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в регіоні”. Запропонований проект Стратегії є кроком вперед у вирішенні найболючіших проблем професіоналізації державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. До суттєвих новацій, які пропонує Стратегія, слід віднести:

чітко виписані цілі та завдання системи;

- передбачення внесення до державної складової Державного стандарту освіти освітньо-кваліфікаційних рівнів: а)“бакалавра” за відповідним напрямом та спеціальностями освітньої галузі “Державне управління”; б)“бакалавра” за спеціальностями інших напрямів професійної діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та структур, що надають публічні послуги, із широкою функціональною спеціалізацією освітньої галузі “Державне управління”;

підходи до визначення обсягу часткового фінансування професійної підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Ці новації заслуговують на підтримку, адже майже всі вони раніше вже пропонувалися, у тому числі і автором, у різноманітних формах. На жаль, пропозиції не були втілені в життя.

У той же час, не всі, дуже важливі пропозиції знайшли своє відображення у запропонованому проекті Стратегії. Мова йдеться, наприклад, про необхідність чіткого визначення:

розподілу посад державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, які проходять підвищення кваліфікації між Інститутом підвищення кваліфікації керівних кадрів НАДУ, регіональними інститутами НАДУ, територіальними центрами перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ і організацій;

положень про порядок відбору та направлення посадовців для підвищення кваліфікації у навчальні заклади системи;

повноважень суб'єктів системи, в першу чергу, органів державної влади та органів місцевого самоврядування як замовників на професійне навчання посадовців і керівників установ;

доцільності та процедур проведення тендерів щодо надання освітніх послуг з підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, виходячи з того, що в кожній області спеціально для цього створений та діє або регіональний інститут НАДУ або територіальний центр, і, до речі, найчастіше вони на території є єдині, хто має ліцензію на надання саме цих послуг;

положень підвищення кваліфікації працівниками територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, та порядку фінансування їх навчання.

Сьогодні можна стверджувати, що нормативно-правова база державної служби та її складова - система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, потребує у постійного оновлення відповідно до потреб держави та суспільства, хоча, на жаль, це оновлення найчастіше стає похідною від політичної ситуації в країні. На жаль, доводиться констатувати, що лише використанням сучасної термінології у плануванні діяльності (“дорожня карта”, “біла книга”, “зелена книга” і т. ін.) без наповнення її конкретним змістом неможна модернізувати систему навчання.

У дисертації досліджується система професійного навчання державних службовців в Україні. Сьогодні не існує жодного питання організації та функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, державної служби взагалі, яке б не пов'язувалося з професіоналізмом та компетенцією службовців. Запровадження реформ у державному управлінні, формування на сучасних засадах механізму удосконалення державного апарату, розвиток державної служби органічно пов'язані з професійною підготовкою кадрів. Становлення єдиної загальнонаціональної державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців має здійснюватися на конституційних засадах, концептуальних положеннях адміністративної реформи, оновленого законодавства про державну службу, освіту та інших законодавчих і нормативно-правових актів.

Разом з тим, ця система є практично новим напрямом державно-освітній діяльності в незалежній Україні, яка розвивається не на порожньому місці, а на базі української вищої школи з її інтелектуальним, духовним, кадровим, матеріально-технічним потенціалом.

Удосконалення системи професійного навчання державних службовців підпорядковується становленню державної служби України, як складової її кадрового забезпечення. Реальність є такою, що ці процеси відбуваються в умовах зміни парадигми суспільного розвитку, типу культури, духовно-моральних орієнтирів. За таких умов ефективне функціонування системи безперервного професійного навчання державних службовців є нагальною потребою та найважливішим фактором зміцнення державності, становлення правової, демократичної, соціальної держави із соціально-орієнтованою ринковою економікою.

У той же час необхідно перебороти досить складну кадрову ситуацію в державному апараті, коли внаслідок відомих причин падає престиж державної служби та рівень професіональної компетенції.

Це пояснюється тим, що в нашій країні склад державних службовців, особливо керівних кадрів, довгий час формувався, як правило, за рахунок партійних і комсомольських працівників, фахівців народного господарства, які не мали спеціальної підготовки для виконання державно-управлінських функцій. Бракувало й навчальних закладів (за винятком галузевих вузів силових структур, мережі вищих партійних шкіл, з їх філіями, університетів марксизму-ленінізму тощо) для підготовки державних службовців. Частка їх, кількість навчалася в системі партійної освіти, що відобразилося на профілі підготовки та рівні кваліфікації. Абсолютна їх більшість має інженерну або сільськогосподарську вищу освіту з наступною перекваліфікацією у сфері політичних, історичних або філософських наук.

У розробці концептуальних засад удосконалення професійної підготовки державних службовців неможливо обмежитися тільки вирішенням поточних завдань. Стратегія професійного навчання кадрів - це стратегія майбутнього держави. Визначення потреби у кадрах (кількісної та якісної - за спеціалізаціями та кваліфікаціями) обумовлена, передусім, станом і прогнозом розвитку соціально-економічних і політичних процесів, рівнем розвитку виробничих сил, завданнями управління, пріоритетами суспільства. Попри всі складності перехідного періоду, останніми роками стала більш активною та послідовною робота вищих органів державної влади щодо формування системи професійного навчання державних службовців. Можна констатувати, що в директивних документах, що регулюють ці процеси закладено основи єдиної кадрової політики у сфері державної служби, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Метою єдиної загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів є забезпечення їх високого професіоналізму, якнайповніша реалізація кожним державним службовцем права на збагачення своїх знань, професійних навичок і вмінь, своїх інтересів та ін., тому, насамперед, необхідно з'ясувати, сутність поняття “єдина загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців”, а також цілі, принципи, структуру системи, суб'єкти та об'єкти освітнього процесу, зміст навчання.

Система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців складається з освітньо-професійних програм підготовки та перепідготовки, професійних програм підвищення кваліфікації, мережі закладів професійного навчання, яка сформована із застосуванням механізмів ліцензування та акредитації в освітній галузі “Державне управління”, та органів державної влади, що здійснюють управління системою навчання державних службовців.

Аналіз закордонних моделей організації системи підготовки державних службовців, дозволяє стверджувати, що перетворення системи державної служби в Україні у переважно кар'єрну може забезпечити приплив до неї кадрових ресурсів, ефективне використання кар'єрної стратегії - поєднати інтерес службовців до професійного зростання та його мотивацію (стабільну зайнятість, поліпшення матеріального становища, самореалізацію особистості тощо). У межах кар'єрної системи державної служби зростає роль конструктивних настанов службовців, насамперед, щодо позитивної організаційної мети (лояльність до колег, участь у реалізації як власних програм, так і програм колег, якісно нові відносини з громадськістю). Широкі перспективи службового зростання фахівців у кар'єрній системі, практична спрямованість кваліфікаційних іспитів і службових атестацій є вагомими стимулами оволодіння спеціальними знаннями, вміннями та навичками, використання їх у практичній роботі.

Системи державної служби тих чи інших країн за їх характерними рисами (наймання, підготовка, добір, просування кадрів по службі) можна поділити на кар'єрні й посадові.

У кар'єрній системі працівник, призначений на державну службу, знаходиться в ієрархії, де визначені його категорія, клас, ранг. Між рангом і займаною конкретною посадою за нормальної ситуації існує кореляція. Кар'єрна система забезпечує певний автоматизм у просуванні по службі, але за більш високий ранг, відповідно до правил, доводиться боротися за допомогою так званих внутрішніх конкурсів - досить жорсткої системи, тому що, як правило, чиновник ніколи не виходить за межі однієї і тієї ж сфери діяльності, а лише просувається службовими сходами.

У посадовій системі існує інший вихідний пункт. Спочатку формується каталог затверджених посад, що відображає умови заняття кожної з них. Ліквідація посади означає припинення трудових відносин. Таким чином, кар'єри державного службовця, незалежно від займаної посади, у такій системі не існує.

У дисертації аналізується іноземний досвід реформування системи підготовки державних службовців (Франція, США, Центральна та Східна Європа) в контексті розвитку системи державної служби в Україні, яка стала на шлях кар'єрного розвитку. Але забезпечення кар'єрного процесу і управління ним можливо лише на довгостроковій основі, в умовах стабільності державного апарату і з урахуванням як позитивного, так і негативного досвіду державної служби закордонних країн, а також деяких сторін роботи чиновників у їхніх межах.

У третьому розділі - “Психолого-педагогічні аспекти професійної підготовки державних службовців” - досліджено ефективність роботи державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування в залежності від функціонування системи професійного навчання. Визначено, що саме на спеціалізовані центри професійної підготовки повинна покладатися місія із забезпечення під час навчання оптимального взаємозв'язку загальнокультурної, фахово-кваліфікаційної та функціональної складової діяльності працівників владних установ. Професійна підготовка, окрім іншого, має бути спрямованою на підвищення загальнокультурного рівня державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування. Адже працівники владних установ поряд з володінням конкретними методами і прийомами практичного управління, мають навчатися гнучкому осмисленню ситуацій, що виникають та їх результативному розв'язанню.

В межах партнерської парадигми державного управління трудовими ресурсами ключовими ознаками компетентності державного службовця можна вважати наявність належних знань, вмінь, навичок, соціально-етичної культури кадрів, що дозволяє належним чином вибудовувати відносини організації з іншими суб'єктами соціально-політичного життя. Від рівня соціально-етичної культури державного службовця залежить успішність, ефективність управлінської діяльності держави взагалі. У такій ситуації, моральність та соціальна відповідальність стають одними з найсуттєвіших вимірів професіоналізму державних службовців, що в свою чергу, висуває особливі вимоги до процесу організації їх професійного навчання.

Засади системи навчання державних службовців включають організаційні та андрагогічні принципи: перші - визначають ключові особливості функціонування та організації діяльності цієї системи, другі - особливості роботи з державними службовцями. Підготовка державних службовців має враховувати індивідуальні особливості кожного слухача як унікальної особистості зі своїми здібностями. Тому методи і форми їх навчання і виховання повинні бути по можливості максимально індивідуалізованими. З урахуванням необхідності формування державних службовців як активних учасників суспільних перетворень, при їх підготовці важливо закласти вміння не лише ефективно використовувати суспільно значущу інформацію, а й продукування нової. У цьому сенсі найбільш ефективними уявляються такі форми занять, як семінари, конференції, диспути, ділові ігри.

Одним з визначальних елементів системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців є визначення їхніх потреб у навчанні. При чому такий аналіз має передбачати не тільки з'ясування потреб у конкретних знаннях, вміннях та навичках, а й формування ціннісної складової - визначення ролі та місця конкретної організації в системі державного управління, особливостей послуг, які надаються конкретним групам споживачів, механізмів організації взаємодії з іншими суб'єктами соціальних відносин на місцевому рівні. Саме потреби виступають побудниками активності людини, завдяки якій усувається невідповідність між певними внутрішніми та звонішніми умовами діяльності. Потреби у професійному навчанні можна розглядати як розбіжність між досягнутою професійною компетентністю працівника владної установи та конкретими професійно-кваліфікаційними вимогами до відповідної посади або до певних організаційних завдань.

Для формування програм професійного навчання є необхідним визначення рівня реальних потреб державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування. Причому визначення цих потреб у професійному навчанні має бути диверсифікованим, спрямованим на задоволення конкретних адресних груп. Вивчення потреб у професійному навчанні має бути діючою складовою системи управління персоналом, метою якої виступає послідовне підвищення ефективності діяльності органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

У четвертому розділі - “Функціональне обстеження та аналіз потреб у навчанні (на прикладі Харківської області)” - проаналізовані результати проведених соціологічних досліджень серед державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування Харківської області. З'ясовано, що потреби в теоретичній підготовці, знаннях з певних наукових дисциплін у державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування органів місцевого самоврядування є вищими, ніж потреби у практичних вміннях та навичках, що актуалізує необхідність створення ефективної системи підготовки кадрів для органів місцевого самоврядування та її постійного удосконалення. Рівень цих потреб у працівників органів місцевого самоврядування є вищим, ніж у державних службовців.

Основними напрямами, що відображають першочергові потреби навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування Харківської області, є:

а) взаємодія органів влади і населення - організація роботи органів влади, зорієнтованої на задоволення потреб мешканців, підвищення якості надання їм соціально значущих послуг, розвиток партнерських відносин щодо управління справами розвитку територій;

б) правове забезпечення діяльності місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування - чинна нормативна база, проблеми розмежування повноважень з іншими органами влади, права й обов'язки, функції та повноваження працівників владних структур;

в) інформаційні технології в державному управлінні і місцевому самоврядуванні - використання сучасних комп'ютерних технологій та засобів зв'язку, вивчення принципів роботи з Інтернет, питання захисту комп'ютерної інформації тощо.

Окрім цих загальних напрямів, відповідно до місця, характеру, стажу роботи та рівня професійної підготовки працівників окремо з'ясовано, що їх деякі категорії мають потребу в інших сферах навчання.

Значна частка навчального часу на короткострокових курсах підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування необхідна для поглибленого вивчення питань психології, управління, ділового спілкування та етикету, удосконалення технологій управління та ін. Важливою складовою занять з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів має стати обговорення актуальних аспектів соціальної політики держави і ролі в її реалізації місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування для бажаючих. доцільною є організація постійно діючих семінарів, для працівників місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування з питань інформаційних технологій та їх застосування в управлінні, а також вивчення останніх нормативних актів, що стосуються тематики навчання.

П'ятий розділ - “Напрями вдосконалення організації професійного навчання державних службовців” - присвячено дослідженню стратегічного розвитку органів державного управління. Удосконалення будь-якого органу державного управління з позиції забезпечення ефективності його діяльності, необхідно розглядати з двох боків. З одного боку, це задоволення потреб населення відповідної території та забезпечення її відповідного структурно-функціонального розвитку . З-іншої, - це забезпечення її належного соціального розвитку. Отже, розвиток організації має бути гуманістичним у тому сенсі, що робота не може розглядатися тільки як один виробничий чинник, а як процес соціально значущої праці, спосіб зростання і розвитку особистості.

Ідеальна і нормативна стратегія управління людськими ресурсами на рівні організації - це та, що працює на задоволення інтересів як організації, його керівництва, так і громадськості. Це результат низки комплексних політичних операцій, головною з яких є обговорення цілей, завдань та результатів діяльності кожного державного службовця з усіма зацікавленими сторонами, з урахуванням думки останнього. Оцінка діяльності кожного державного службовця має містити набір декількох чинників, серед яких на особливу увагу заслуговують такі як, незалежне мислення, винахідливість, здатність до стратегічного планування, об'єднання роботи інших, комунікабельність.

У системі підготовки державних службовців можна запропонувати, як мінімум, три структурні композиційні рівні: перший - типологізація фахових проблем у різних сегментах суспільствознавства; другий структурний рівень - припускає набуття слухачем певного пакету знань, який поповнюється, щодо виконання професійно орієнтованої ролі в органах державного управління; третій структурний рівень -вироблення, коригування і закріплення умінь і навичок роботи державного службовця з населенням.

Головними принципами навчання державних службовців, виходячи із сучасних концепцій державного управління трудовими ресурсами, та завдань, які належить виконувати державним службовцям, можна визначити:

- наближення спільної постановки цілей учасниками навчального процесу;

- збільшення схожості навчання з робочим середовищем;

- використання різних підходів до навчання;

- грамотне конструювання навчального матеріалу;

- зміцнення зворотного зв'язку;

- використання різноманітних методів і стимулів навчання.

Найбільш прогресивними формами навчання державних службовців є методи спільного отримання знань, порівняння, системного мислення, змагання і підвищення взаємної довіри між суб'єктами суспільних відносин.

Використання новітніх методів і форм навчання вимагає грамотного педагогічного менеджменту у спеціалізованих навчальних закладах з підготовки державних службовців, який передбачає забезпечення нерозривної єдності мотиваційного, когнітивного та поведінкового компонентів професійного навчання.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі отримано нові науково обґрунтовані результати, які в сукупності розв'язують важливу наукову проблему державного управління трудовими ресурсами в сфері державної служби. Дослідження теоретико-методологічних засад нової парадигми ефективного державного управління та професійної діяльності державних службовців дозволяє запропонувати такі наукові висновки, теоретичні положення та практичні рекомендації:

1. Головним ресурсом функціонування державного апарату є кадровий як сукупність працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які виконують управлінські, контрольні та розпорядчі функції, забезпечують надання соціальних і адміністративних послуг населенню. Від рівня професійної підготовки цієї групи працівників залежить успішність виконання усіх функцій і завдань держави.