Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.08::167.6

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Взаємообумовленість принципів і закономірностей державного управління:

теоретико-методологічний аспект

25.00.01- теорія та історія державного управління

Виноградова Наталія Леонідівна

ДНІПРОПЕТРОВСЬК - 2008

Науковий керівник - доктор філософських наук, професор

РЕШЕТНІЧЕНКО Андрій Володимирович, Академія митної служби України, професор кафедри філософії та соціально-політичних дисциплін.

Актуальність теми. У період трансформації українського суспільства та прискореного реформування державних інституцій особливої актуальності набувають питання вдосконалення системи державного управління на принципово нових концептуальних засадах, які інтегрують нові пріоритети суспільного розвитку. Такі основні вектори трансформації, як зміна характеру взаємодії держави і суспільства в напрямі формування партнерських відносин між державним, приватним та громадським секторами, застосування ринкових механізмів у практиці роботи органів виконавчої влади, упровадження сервісного підходу й акцентування уваги на якості державних послуг знайшли відображення в новітніх концепціях, таких як «державний менеджмент», «публічне врядування», «дерегулювання та самоорганізація» тощо. Оновлення концептуальних контурів науки державного управління позначається не лише на зміні світоглядних, методологічних настанов і орієнтирів, але й на перегляді змісту понять та категорій, які є інструментом теорії науки.

Категорії «закон», «закономірність» і «принцип» посідають місце в найвищих щаблях ієрархії абстрактних теоретичних понять і відіграють важливу роль у сучасній науці і, зокрема, у науці державного управління. Однак зміст цих понять у теорії державного управління неусталений. Вони ототожнюються, уживаються як синоніми поза з'ясуванням їх специфіки та характеру зв'язку, іноді їх існування просто ігнорується. У зв'язку з цим актуалізується необхідність упорядкування цих базових категорій в теорії державного управління на основі проведення змістовно-функціонального аналізу зазначених понять, виявлення їх специфічних рис та особливостей, розкриття характеру їх взаємозв'язків та взаємообумовленості. Актуальність дослідження посилюється також потребою осмислення суперечності між формалізованими в нормативно-правових актах управлінськими принципами та принципами, згідно із якими діє в управлінській практиці державний службовець.

Сучасне розуміння принципів державного управління, законів і закономірностей управлінської діяльності значною мірою формувалося під впливом традиції, закладеної працями Платона, Аристотеля, Н.Маккіавелі, Ф.Бекона, Т.Гоббса, К.Маркса, Ф.Енгельса, В.Леніна, І.Ільїна, М.Вебера, А.Файоля, Т.Парсонса, Д.Істона, Ф.Тейлора, Г.Форда та ін.

Аналіз наукових праць із загальних теоретико-методологічних аспектів розвитку наукового знання, логіки пізнавального процесу, становлення й функціонування понятійно-категорійного апарату, місця і ролі принципів та законів у наукових теоріях таких авторів, як В.Афанасьєв, В.Голованов, Л.Друянов, В.Ільїн, В.Лекторський, В.Стьопін, М.Розов, Г.Рузавін, В.Швирьов, В.Штофф, Г.Щедровицький, Е.Юдін та інші, сприяли концептуальному осмисленню автором функціонального призначення принципів і законів державного управління.

Суттєвий внесок у дослідження теоретико-методологічних і загальнонаукових проблем галузі державного управління зробили такі відомі вітчизняні та зарубіжні вчені: В.Авер'янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, Р.Войтович, В.Голубь, І.Грицяк, Б.Гурне, Д.Зєркін, В.Ігнатов, Ю.Кальниш, С.Кіндзерський, В.Князєв, В.Козбаненко, В.Малиновський, В.Мамонова, В.Мартиненко, О.Машков, І.Надольний, Н.Нижник, О.Оболенський, Г.Райт, І.Розпутенко, Г.Саймон, С.Серьогін, Ю.Сурмін, О.Сушинський, В.Тертичка, В.Тронь, С.Фаренік, С.Хаджирадєва, В.Цвєтков, С.Чукут, Ю.Шаров, І.Шкурат та ін. Дослідженню окремих аспектів проблеми визначення принципів державного управління, аналізу специфіки законів і закономірностей державного управління присвячені праці Т.Бутирської, Н.Грицяк, В.Капітона, В.Князєва, С.Кравченка, В.Куйбіди, О.Оболенського, С.Околітої, Т.Пахомової, А.Решетніченка, М.Свіріна, Ю.Сурміна та ін.

Водночас, проведений аналіз джерел за темою дослідження дає підставу стверджувати, що проблема взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління є малодослідженою. У сучасній теорії державного управління відсутні фундаментальні наукові розробки, які були б спеціально присвячені вивченню природи та змісту понять «закон», «закономірність» і «принцип» у державному управлінні, а також аналізу процесу взаємного обумовлення принципів та закономірностей державного управління, що визначило вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось згідно з п.2 та п.4 «Пріоритетних напрямів досліджень у галузі науки «Державне управління», схвалених рішенням Вченої ради Національної академії державного управління при Президентові України від 29.04.2004 р. № 96/4, та в межах тематики науково-дослідних робіт кафедри філософії, соціології державного управління і кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Дослідження проводилося у межах таких тем науково-дослідних робіт: «Концептуально-методологічні основи управління соціальним розвитком українського суспільства» (державний реєстраційний номер 0104U006874) та «Морально-етичні засади розвитку державної служби України: європейський та вітчизняний досвід» (державний реєстраційний номер 0107U002397), в яких автор брала участь як молодший науковий співробітник. Автором розроблялися частини концептуально-методологічної основи дослідження з вивчення принципів управління соціальним розвитком та передумов формування морально-етичних принципів, за якими функціонує сучасна державна служба в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є теоретико-методологічне обґрунтування взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління, визначення особливостей, що притаманні процесу їх взаємного обумовлення на сучасному етапі розвитку системи державного управління в Україні.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційній роботі послідовно вирішувалися такі завдання:

- здійснити системний аналіз стану розробки проблеми дослідження в науковій літературі;

- уточнити зміст основних понять теорії державного управління «закон державного управління» та «закономірність державного управління» на ґрунті дослідження їх сутнісних характеристик;

– визначити характерні риси змістовного наповнення принципу в теорії державного управління, установити особливості принципу стосовно закону державного управління та їх взаємозв'язок;

- розкрити специфіку пізнання законів і закономірностей державного управління на різних рівнях і сферах здійснення державно-управлінської діяльності; висвітлити особливості пізнання принципів державного управління;

– проаналізувати й охарактеризувати в контексті взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління методологічну роль і функції законів та закономірностей державного управління як у системі теоретичного знання наукової галузі державного управління, так і в управлінській практиці;

– запропонувати модель процесу взаємного обумовлення принципів і закономірностей у державному управлінні, визначити особливості цього процесу, характерні для системи сучасного вітчизняного державного управління;

- дослідити особливості процесу реалізації формалізованих принципів державного управління; проаналізувати основні чинники, що впливають на процес їх дотримання в системі державного управління.

Об'єкт дослідження - процеси державного управління як форма прояву законів, закономірностей і принципів державного управління.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління в умовах трансформації українського суспільства.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що розкриття особливостей взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління на основі проведення змістовно-функціонального аналізу понять «закон державного управління», «закономірність» і «принцип державного управління» дозволить удосконалити теоретичні напрацювання та оновити підходи управлінської практики для більш ефективного державного управління в Україні на сучасному етапі розвитку.

Методи дослідження. Мета і характер визначених завдань дослідження зумовили застосування комплексу загальнонаукових методів (аналізу, синтезу, індукції, дедукції, аналогії) і спеціальних методів вивчення проблеми. На основі діалектичного методу пізнання розглянуто теоретичні підходи до розуміння природи принципів державного управління, законів і закономірностей у державному управлінні; за допомогою історико-порівняльного методу було проаналізовано еволюцію цих підходів. Логіко-семантичний метод дав можливість сформулювати визначення змістовних характеристик цих ключових понять і простежити специфіку використання досліджуваних термінів у різних мовних традиціях у контексті аналізу закордонних джерел з теорії державного управління. Методи класифікації були використані під час розгляду переваг і недоліків існуючих підходів до систематизації принципів державного управління і формулювання авторської позиції з цього питання. Методи формалізації та моделювання застосовувалися під час дослідження взаємного обумовлення принципів і закономірностей державного управління, що дозволило розробити модель цього процесу.

Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи і його використання сприяло вирішенню більшості завдань дослідження, оскільки він дозволив виявляти стійку сутнісну і невипадкову залежність, тобто закономірність у державно-управлінських процесах. Застосування структурно-функціонального методу дозволило дослідити особливості прояву законів і закономірностей у різних підсистемах державного управління. Метод аналізу ситуативних прикладів застосовано для верифікації запропонованого підходу до розуміння причин недієвості формальних принципів державного управління. Широкого застосування в роботі набули прийоми описування, пояснення й зіставлення, систематизації та узагальнення відповідних наукових і нормативно-правових джерел інформації.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, полягають у тому, що в дисертаційній роботі

уперше:

- визначено домінантну роль принципів державного управління і похідний від них характер управлінських закономірностей як особливість, що притаманна взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління на сучасному етапі розвитку державного управління в Україні;

- запропоновано модель процесу взаємного обумовлення принципів і закономірностей у державному управлінні, яка розкриває процес формування взаємозв'язку і взаємовпливу закономірностей соціального розвитку, закономірностей, принципів і законів державного управління через механізми опредмечення та розпредмечення зв'язків і відношень у системі державного управління;

удосконалено:

- понятійно-категорійний апарат в аспекті уточнення змісту базових теоретичних понять науки державного управління, а саме: «закономірність державного управління», «закон державного управління» шляхом аналізу змістовних та структурно-функціональних характеристик цих понять;

- підходи до розгляду взаємозв'язку методів і рівнів пізнання закономірностей державного управління з методами практичної управлінської діяльності, що дозволило встановити залежність форми опредмечення закономірностей від наявних рівнів і методів пізнання та діяльності;

дістали подальшого розвитку:

- теоретико-методологічні підходи до розкриття взаємозв'язку понять «закономірність державного управління» і «закон» як юридичного терміна, на основі чого встановлено, що закономірності державного управління набувають предметності, зокрема, у нормативно-правових актах, тобто юридичних законах;

- теоретичне обґрунтування методологічної ролі і функцій законів державного управління, через їх розкриття як у системі теоретичного знання наукової галузі державного управління (функції узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, теоретизації, описування та пояснення, прогнозування та планування, отримання нового знання), так і в практиці державного управління (насамперед, роль законів у формуванні стратегії державного управління, у процесі прогнозування та планування управлінської діяльності, в унормуванні суспільної діяльності через закріплення законів як певних шаблонів, зразків, схем, що переважно набувають предметності в нормативно-правовому вираженні);

- експлікація принципів у теорії державного управління, підстави їх класифікації; запропоновано виділити дві групи принципів державного управління відповідно до двох основних форм осягнення світу індивідом: принципи пізнання державного управління та принципи практичного здійснення управлінської діяльності в органах державної влади та місцевого самоврядування;

- теоретичні аспекти розуміння основних суперечностей процесу реалізації формалізованих принципів державного управління шляхом з'ясування факторів, які впливають на процес їх дотримання суб'єктом управління.

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення роботи полягає в тому, що її положення можуть бути застосовані як методологічні принципи під час аналізу проблематики загальнонаукових категорій, які застосовуються в теорії державного управління, що сприятиме розвиткові теоретичного підґрунтя сучасних державно-управлінських процесів. Теоретичні напрацювання також можуть застосовуватися в навчальному процесі, зокрема в розробці тематичних планів, програм, курсів лекцій з проблем формування теоретико-методологічної складової науки державного управління. Основні результати дослідження використані факультетом післядипломної освіти Дніпропетровського національного університету у навчальному процесі студентів програми підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба» (акт про впровадження від 07.04.2008 р.), Академією митної служби України під час розробки методичного забезпечення навчальних курсів з «Державного управління» під час ліцензування підготовки магістрів за спеціальністю 8.150101 «Державна служба» (довідка про впровадження від 10.07.2008 р. № 11/402) та у навчальному процесі ДРІДУ НАДУ при Президентові України під час удосконалення навчально-методичного забезпечення дисципліни «Вступ до публічного врядування» (довідка про впровадження від 07.07.2008 р. № 03/1-5-16/2-616).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним авторським дослідженням. Висновки й результати, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, отримані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї та положення дисертації були викладені в доповідях і повідомленнях на таких науково-практичних конференціях, у тому числі й за міжнародною участю: «Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції» (Київ, 2003), «Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління» (Київ, 2004), «Проблеми підготовки управлінських кадрів на регіональному рівні» (Дніпропетровськ, 2004), «Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення» (Київ, 2005), «Управління соціальним розвитком: історія, теорія, методологія» (Дніпропетровськ, 2005), «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007), «Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування» (Львів, 2008).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 7 статей у наукових фахових виданнях та 6 публікацій - як тези доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 187 сторінок. Дисертація містить 2 таблиці, 3 рисунки, 2 додатки на 79 сторінках, список використаних джерел на 36 сторінках з 340 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розглянуто стан наукової розробки проблеми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну, практичне і теоретичне значення отриманих результатів дослідження, зазначено інформацію щодо їх апробації.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади дослідження» - проаналізовано та узагальнено науково-теоретичні підходи щодо розуміння і визначення понять «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії державного управління, розглянуто основні теоретико-методологічні проблеми визначення вказаних понять; визначено методологію дисертаційного дослідження.

Аналіз наукової літератури, що складає теоретичну базу галузі державного управління, у якій активного застосування набули поняття закону, закономірності і принципу, дозволяє виокремити три найбільш рельєфні теоретико-методологічні підходи щодо їх розуміння і визначення, а саме: 1) детерміністський, який вирізняється ставленням до закону як до зовнішньої об'єктивно існуючої, незалежно від людини, сили; наголошується на детермінуючій функції закону, активно досліджуються закони і закономірності в управлінні, зв'язок із принципами не вказується (поданий у публікаціях дослідників переважно радянської наукової школи - В.Байлука, В.Виноградова, Г.Глезермана, С.Гончарука, Н.Девяшина, О.Демідова, П.Кондратьєва, Л.Ляхової, В.Панібратова, В.Приписнова, І.Степанова, І.Суханова, А.Уледова та ін.); 2) аморфний - найбільш поширений підхід, за якого дослідники оперують поняттями, не з'ясовуючи їх змісту, уживаючи відповідно до їх загальнопоширеного тлумачення. На підставі цього формуються класифікації переважно принципів діяльності в певній управлінській сфері (представлений роботами В.Авер'янова, О.Антонової, М.Вебера, В.Голубь, І.Грицяка, Н.Грицяк, Б.Гурне, Д.Істона, С.Кіндзерського, В.Козбаненка, В.Мамонової, В.Мартиненка, Т.Парсонса, Т.Пахомової, Г.Райта, Г.Саймона, С.Серьогіна, А.Файоля та ін); 3) інтерпретаційний - відрізняється конкретизацією змісту поняття, яке дослідник використовує. Характерним є уточнення змісту або поняття закону (закономірності), або принципу, переважно без з'ясування їх специфіки та взаємозв'язків (роботи Г.Атаманчука, В.Бакуменка, Т.Бутирської Д.Зєркіна, В.Ігнатова, В.Капітона, В.Князєва, В.Куйбіди, В.Малиновського, Н.Нижник, О.Оболенського, С. Околітої, А.Решетніченка, С.Фареніка, Ю.Сурміна, О.Сушинського, В.Троня, В.Цвєткова та ін.).

Наукове знання в галузі державного управління щодо розуміння та застосування понять «закон», «закономірність» і «принцип» формувалося в межах трьох основних парадигм: класичної, посткласичної, еклектичної, або мультипарадигмальності, які за своїм світоглядним спрямуванням певним чином корелюють із відповідними теоретико-методологічними підходами. На еволюції цих підходів позначилися і ґенеза самої галузі науки державного управління, і зміни філософсько-методологічних концепцій науки, і традиція тлумачення вказаних понять в історії культури, права тощо, і зростаючий інтерес до управлінських, менеджерських знань.

Методологічне підґрунтя дослідження формувалося на основі використання концепції конструктивного реалізму в сучасній теорії державного управління, згідно з якою наука, зокрема, наука державного управління, розглядається як раціональна реконструкція суб'єктом наукового пізнання управлінських процесів та явищ у державі. Науковий закон у цій теоретичній моделі є результатом творчого відображення суб'єктом пізнання загальних, регулярних, необхідних, інваріантних зв'язків між явищами, процесами тощо.

Вибір методології дослідження був обумовлений також структурою феномену «закон», який містить причинно-наслідкову схему, тобто розкривається за допомогою дедуктивно-номологічної концептуальної моделі пояснення. Ураховуючи специфіку гуманітарного знання, зокрема, наукової галузі державного управління, яка визначається наявністю людського фактору в предметах цих наукових дисциплін, особливого значення як методологічні засади дослідження набувають концептуальна схема раціонального пояснення та методологія інституціонального аналізу. У межах підходу раціонального пояснення, який ґрунтується на націленості суб'єкта до продукування цілеспрямованої раціональної діяльності, підкріпленої практичним досвідом, стає можливою збагненність і формалізація дій цього суб'єкта. Методологія інституціонального аналізу дозволила вписати зв'язки та відносини, що виникають між окремими індивідами, до загальної системи зв'язків та відносин соціального оточення, адже саме інституційне середовище формує людську раціональність, виступаючи джерелом потреб, цілей і моделей поведінки.

Здійснений аналіз ступеня розробки проблеми засвідчив відсутність узгодженого та загальновизнаного підходу до визначення сутності базових понять теорії науки державного управління «закон», «закономірність» і «принцип», до виявлення їх специфіки та взаємозв'язку. Вивчення даної проблеми включає уточнення та обґрунтування цих понять на підґрунті застосування комплексного міждисциплінарного підходу до аналізу досліджуваних проблем.

У другому розділі - «Змістовний аналіз законів, закономірностей і принципів в теорії державного управління» - проаналізовано змістовні характеристики базових понять теорії науки державного управління «закон», «закономірність» і «принцип», що дозволило виявити їх сутнісні особливості та взаємозв'язок.

У роботі поняття «закон державного управління» розкривалося за допомогою міждисциплінарної загальнонаукової концептуальної схеми, яка передбачає пояснення дефініції через споріднені для нього поняття («зв'язок», «відношення», «необхідність», «повторюваність», «сутність», «інваріантність»), а також поглиблення інтерпретації через протиставлення із протилежним («хаос», «випадковість»). Розкриття сутнісних ознак понять, що досліджувалися, подавалося з урахуванням специфіки предмета державного управління.

На основі узагальнення та уточнення понятійно-категорійного апарату дослідження під «закономірностями державного управління», на думку автора, необхідно розуміти зв'язки (суттєві, усталені, необхідні) у явищах та процесах, які існують об'єктивно, реально, незалежно від людини. На підставі розуміння цих зв'язків (закономірностей) і відбувається формулювання певних розумових конструктів - наукових законів (законів державного управління). Науковий закон у теорії державного управління являє собою певне судження, виражене в загальноприйнятій для даного дискурсу знаковій формі, яке спрямоване на умовне, обмежене в часі та просторі, відображення суттєвих, повторюваних, відносно стабільних відношень та зв'язків державно-управлінської практики, які мають загальний та необхідний характер.

Водночас у роботі наголошується й на існуванні тісного взаємозв'язку між закономірністю державного управління та законом правовим, що випливає з аналізу механізму об'єктивації закономірностей державного управління. Право як нормативно-регулятивна система фіксує, закріплює й упорядковує стійкі, необхідні, регулярні взаємозв'язки і відношення, які виникають у системі державного управління (закономірності), оскільки в державному управлінні, через специфіку управлінського процесу, межі цілеспрямованого впливу повинні бути чітко визначені й не перевищувати компетенції органу влади, а дії владно-управлінських структур повинні бути суворо обмежені рамками права.

Аналіз змістовної сторони принципу із наголосом на його функціональному призначенні дає всі підстави вважати принцип самостійним елементом теорії, який несе дещо інше смислове навантаження ніж закон. Завдяки гносеологічній природі принцип державного управління у сфері практичної діяльності відіграє роль нормативно визначеного правила з виразною аксіологічною складовою, а принципи пізнання являють собою настанови та вимоги до пізнавального процесу (щодо організації знань), указівку на певну його спрямованість, так само містячи ціннісну або оцінювальну складову. Відповідно до розрізнення двох основних форм освоєння навколишнього світу (духовної та предметно-практичної), а також ураховуючи вищезазначену властивість принципів містити поведінкову складову, пропонується принципи державного управління розподілити на дві групи: 1) принципи пізнання державного управління; 2) принципи практичного здійснення державно-управлінської діяльності.

Процес взаємного обумовлення принципів та закономірностей державного управління може розвиватися в такий спосіб: за умов еволюційного поступового розвитку у глибинах усталеної, визначеної ситуації спочатку з'являються нові відносини, зв'язки, які з часом набувають регулярного, стійкого, закономірного характеру. Ці закономірності пізнаються і, певним чином відображені, знаходять втілення у принципах, які закріплюються в нормативно-правових актах. Тобто, за такої ситуації, закономірності є первинними стосовно принципів. Наприклад, принципи державної регуляторної політики, або принципи організації та діяльності органу самоорганізації населення, чи принципи закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, як результат усвідомлення закономірних зв'язків було послідовно відображено в законах України. У разі радикального, стрімкого перебігу подій закономірні зв'язки і відношення, перебуваючи весь час у русі, трансформуючись, одночасно об'єднуючи і вже застарілі відношення, і ті залежності, що тільки почали набувати стійкого, регулярного характеру, втрачають здатність спрямовувати рух, визначати напрям розвитку. У цій ситуації «першоджерелом» - основою, головною ідеєю, що формує і напрям перетворень, і власне характер зв'язків та відношень - стає принцип. У цьому разі принцип є первинним, а закономірності - похідними. Наприклад, принципи «Владу - радам» та «експропріація експропріаторів» визначили структурно-функціональні та організаційно-правові закономірності державного управління у революційній Росії.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запропонована модель дає можливість зрозуміти механізм опредмечування закономірностей державного управління. Так, закономірності соціального розвитку визначають закономірності державного управління, які, у свою чергу, опредмечуються в нормативно-правових актах (законах юридичних) та формулюються в законах державного управління (наукових). Закономірності державного управління також впливають на формування принципів державного управління. З іншого боку, і принципи державного управління, розпредмечуючись у поведінці конкретного управлінця, можуть визначати закономірності державного управління, які у свою чергу, певним чином, формують закономірності соціального розвитку.

У розділі, використовуючи існуюче розрізнення емпіричного і теоретичного рівнів пізнання, загальнонаукових, спеціальних (або окремих) та методів міжгалузевого дослідження, а також підходи до класифікації методів управління, було встановлено пов'язаність методів пізнання закономірностей із методами практичної управлінської діяльності та формами опредмечення закономірностей державного управління. Так, основними формами опредмечення закономірностей, які пізнаються на емпіричному рівні, виступають: акт; вказівка; договір; доручення; заява; записка; заходи; звіт; інформація; наказ; повідомлення; протокол; реєстр; рішення; розпорядження; список; справа; форма типового документа та ін. Закономірності, що пізнаються на теоретичному рівні пізнання, набувають предметності загалом у таких формах: конституція; закон; постанова; указ; кодекс; декрет; класифікатор; концепція; модель; нормативи; послання; програма; стандарт; тариф; хартія тощо. Таке розрізнення форм опредмечення закономірностей державного управління є свідченням тих суперечностей, що закладені якраз особливостями пізнання на теоретичному та емпіричному рівнях. Конституція України - документ, укладений на найвищому теоретичному рівні, є ідеальною моделлю, певним прообразом бажаного стану держави, що акумулює, переважно, принципи її розбудови. Ці принципи, втілюючись у закономірні зв'язки, конкретизуються в численних законах та підзаконних актах. Однак формальне проголошення принципів державного будівництва в Основному Законі України й досі не підкріплено реальним механізмом його застосування в підзаконних і, передусім, у так званих «відомчих» актах.

У третьому розділі - «Методологічні та праксеологічні аспекти законів, закономірностей і принципів державного управління» - досліджуються методологічні функції законів та закономірностей державного управління, виявляються основні суперечності процесу функціонування формальних принципів державного управління.

Методологічне значення законів державного управління розглядається в площині практичного здійснення управлінської діяльності й у сфері пізнання. У практиці державного управління методологічна роль законів виявляється в тому, що регулярні, повторювані, сталі, суттєві зв'язки в діяльності закріплюються в суспільному досвіді як певні шаблони, зразки, схеми поведінки, які набувають предметності в нормативно-правовому вираженні, в існуючій структурі державного управління. Указано на методологічне значення законів у формуванні стратегії державного управління. Вони дозволяють через систему залежностей, що ними утворюється, визначати цілі, їх ієрархію та адекватні засоби для їх досягнення.

Показано, що методологічні функції законів у теорії науки державного управління є подібними до їх функцій у будь-якій науковій теорії. Закони, будучи ідеальними схемами, слугують засобом для узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, побудови різноманітних класифікацій, для зв'язування в теорії понять та категорій. У розділі також обґрунтовано наукову значущість законів державного управління в прогнозуванні, плануванні, виявленні тенденцій зміни й розвитку явищ та процесів в управлінському середовищі, розглянуто методологічну функцію законів у пізнанні, яка спрямована на одержання нового знання.

Вивчення методологічного значення законів і принципів державного управління дозволило визначити особливістю процесу їх взаємного обумовлення в Україні на сучасному етапі розвитку домінуючу роль принципів та похідну від них роль закономірностей. Це пояснюється перехідним етапом розвитку держави, нестабільністю закономірних зв'язків, їх несистемністю. Однак, принципи державного управління, які б мали стати першоджерелом та основою формування напрямів перетворень, перспектив і темпів розвитку не лише системи державного управління, але й держави і суспільства загалом, на жаль, не забезпечують адекватного регулювання суспільних, у тому числі й управлінських, процесів і відносин. Серед причин недієвості формалізованих принципів основними є: ідеальність й абстрактність, що притаманна їм за природою, як науковим категоріям і поняттям, їх загальність і універсальність, у зв'язку із чим вони набувають характеру зразка, еталону, ідеалу, до якого реальна дійсність лише частково наближається. Природа загального поняття спричиняє також проблему його розуміння, тлумачення та вживання. Крім того, недієвість окремих визначених у законодавстві принципів обумовлена тим, що певна їх частина є відображенням норм і правил для суб'єкта управління, поза врахуванням інтересів, а отже, правил і принципів, якими керується об'єкт управління.

Головними ж причинами суперечності в процесі реалізації формалізованих принципів державного управління є: по-перше, суб'єктивний вибір управлінцем принципу дії в кожній конкретній ситуації (у даному випадку проблема вибору принципу перебуває в морально-етичній площині, оскільки вибір визначається ціннісними орієнтаціями й моральними якостями державного службовця); по-друге, відсутність визначених принципів як основних ідей стратегії реформування, і, зокрема, національної ідеї, що мали б стати духовною основою національної консолідації, стрижнем самоусвідомлення й самоорганізації нації, та нестача політичної волі і послідовності в запровадженні та дотриманні формалізованих у нормативних актах принципів державного управління.

За результатами проведеного дослідження, яке ґрунтувалося на теоретико-методологічному аналізі змістовних характеристик базових понять науки державного управління, зроблено висновок, що запропонований підхід до розуміння зв'язку та обумовленості принципів і закономірностей державного управління, дає можливість не лише вдосконалити понятійно-категорійний апарат теорії державного управління, але й створити передумови для успішного реформування системи державного управління, на основі цілеспрямованого визначення та дотримання принципів розвитку державно-управлінської системи на сучасному етапі її функціонування.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі розв'язано актуальне наукове завдання, що полягає в обґрунтуванні взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління, визначенні особливостей їх взаємозв'язку на сучасному етапі розвитку державного управління в Україні. Отримані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі висновки:

1. Аналіз стану джерел з досліджуваної проблеми свідчить про відсутність спеціальних досліджень з даної теми, суперечність та розбіжність у розумінні й визначенні сутності понять «закон», «закономірність» і «принцип» у теорії державного управління. Виявлено, що характерною особливістю сучасного стану науки державного управління є методологічний та концептуальний плюралізм. Серед трьох виокремлених підходів до розуміння вказаних понять найбільшого поширення дістав аморфний, і тенденція щодо його поширення зберігається. Детерміністський підхід, з огляду на те, що в сучасній науці відбуваються значні парадигмальні зміни, втрачає актуальність. Водночас посилення динаміки розвитку науки підвищує вимоги до понятійно-категоріального апарату як інструменту наукових досліджень, що актуалізує інтерпретаційний підхід.

2. Дослідження основних змістовних та структурно-функціональних характеристик понять «закон державного управління» та «закономірність державного управління» із застосуванням класичного підходу до розуміння поняття наукового закону дозволило їх розрізнити й уточнити визначення. Запропоновано розглядати закономірності державного управління як суттєві, усталені, необхідні зв'язки та відношення, які об'єктивно існують в управлінських явищах та процесах і певним чином регулюють діяльність. Науковий закон у теорії державного управління являє собою певне судження, що спрямоване на умовне, обмежене в часі та просторі, відображення суттєвих, повторюваних, відносно стабільних відношень та зв'язків у галузі державного управління, які мають загальний і необхідний характер, виражене в загальноприйнятій для даного дискурсу знаковій формі. Безпосередній зв'язок закономірності державного управління та юридичного закону виявляється в тому, що останній виступає однією з основних форм опредмечення закономірних зв'язків у державному управлінні.

3. Установлено, що принцип державного управління є гносеологічною категорією, зміст якої сконструйовано людською свідомістю і яка виражає або провідну ідею (як ціль-місію, орієнтир розвитку), або поведінковий зразок. Містячи норму, керівне правило, принцип у державному управлінні, на відміну від закону, завжди має ціннісний вимір.

На основі аналізу існуючих підходів до класифікації принципів державного управління запропоновано розрізняти дві групи принципів, які відповідають двом основним формам осягнення людиною світу: принципи пізнання державного управління і принципи практичного здійснення державно-управлінської діяльності.

4. Вивчення методів пізнання законів державного управління дозволило встановити їх взаємозалежність із методами практичної управлінської діяльності та формами опредмечення закономірностей державного управління. У цьому контексті проаналізовано втілення конституційних норм у законах України та підзаконних актах, що продемонструвало не лише певну суперечливість у відображенні закономірних зв'язків державного управління залежно від рівня та методів пізнання, але й несформованість, незрілість цих зв'язків. При цьому об'єктивно виникає певна колізія з реалізації загального в конкретному (теоретичного на емпіричному рівні), що призводить до невідповідності й суперечливості в процесах правоутворення, правореалізації, правозастосування та процесуальності. Її вирішенню сприятиме розвиток нормативно-правової бази з позиції системності та в напрямі гармонізації підзаконних і, передусім, так званих «відомчих» актів з Основним Законом та правовими стандартами законодавства держав ЄС.

Пізнання принципів державного управління загалом не відрізняється від пізнання закономірностей державного управління. Разом з тим вони мають як особливість наявність яскраво вираженої аксіологічної складової та оцінювального аспекту судження.

5. З'ясування методологічної ролі законів державного управління дало можливість порівняти їх із управлінськими принципами в контексті функціонального призначення, що поглибило погляди на ці категорії не лише в аспекті їх розрізнення, але й у дослідженні їх пов'язаності та обумовленості. Методологічну роль законів державного управління було розкрито у двох площинах: у сфері пізнання та у сфері практичного здійснення управлінської діяльності. Установлено, що в науковій теорії державного управління закони, так само як і в будь-якій науці, виконують функцію формування цілісної картини предметної сфери через виокремлення в одиничних, унікальних явищах, процесах тощо структурно-типового, загального, універсального з тим, аби зрозуміти, пояснити та вписати їх у загальну картину дійсності. Також закони, як засіб пізнання, слугують для узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, побудови різноманітних класифікацій та типологізацій, зв'язування в теорії понять та категорій. Прогностична роль законів проявляється як в теорії, так і практиці державного управління: прогнозування, планування, виявлення тенденцій зміни й розвитку явищ та процесів в управлінській сфері відбувається завдяки застосуванню певної схеми, яка ґрунтується на відтворенні регулярних, постійних, суттєвих зв'язків та відношень, а отже, базується на законах.

Крім того, у практиці державного управління методологічна роль законів виявляється в тому, що в суспільному досвіді вони закріплюються як певні шаблони, зразки, схеми, що опредмечуються в нормативно-правових актах, а також, відображаючи систему взаємозв'язків та залежностей, закони державного управління дозволяють формувати цілі та стратегію державного управління, визначати адекватні засоби для їх досягнення.

6. На підставі проведеного аналізу змісту і функцій досліджуваних понять було розроблено модель, яка демонструє залежності між законами, закономірностями і принципами державного управління, їх взаємозв'язок та взаємообумовленість. У цьому контексті встановлено, що стосовно закономірностей і законів принцип може виступати похідним і бути їх відображенням. З іншого боку, принцип також може виступати «першоджерелом», відповідно до якого формуються зв'язки і відношення, тобто закономірності. У такому разі закони і закономірності будуть похідними від принципу.

Запропонована модель дозволяє визначити особливість, притаманну процесу взаємного обумовлення принципів і закономірностей державного управління на сучасному етапі розвитку України, яка полягає в провідній ролі принципів державного управління і похідному від них характері управлінських закономірностей. Указана особливість визначається тим, що Україна перебуває на перехідному етапі розвитку, і система державного управління зазнає суттєвих структурних змін, через що закономірні зв'язки і відношення перебувають у процесі становлення, не маючи внутрішньої стійкості й упорядкованості. Тому саме принципи виступають першоджерелом формування напрямів реалізації компетенції державних органів, їх завдань і функцій, орієнтиром розвитку та критерієм вирішення колізій у державно-управлінській практиці. Такими головними принципами є: принцип верховенства права, законності, прозорості та гласності, легітимності, відповідальності, субсидіарності та ін.

7. Процес реалізації принципів державного управління, які формалізовані в нормативно-правових актах, позначений значними суперечностями. Аналіз цього процесу дозволив виявити причини, які впливають на дотримання існуючих принципів, а саме: 1) об'єктивні фактори, що визначаються самою природою принципів державного управління, змінити які майже неможливо - це природа загальних понять і категорій, проблема розуміння і тлумачення принципів, відсутність погодженості інтересів і принципів керуючої та керованої сторін в управлінському процесі; 2) фактори, що містять значну частину суб'єктивного чинника, і вплив на які, значною мірою може оптимізувати процес функціонування принципів державного управління - це, по-перше, суб'єктивне ставлення особи, уповноваженої на здійснення функцій держави, до формалізованих принципів державного управління і мотивації їх дотримання, по-друге, відсутність оформленої загальноприйнятної парадигми націо- і державотворення, що супроводжується нормативною невизначеністю, ціннісним вакуумом, зіткненням різноспрямованих орієнтацій, а отже, і послідовності в запровадженні та дотриманні формалізованих принципів державного управління. Відповідно, найбільш дійовими шляхами оптимізації функціонування принципів державного управління є: інституційне і правове закріплення визначених принципів державного управління через стандартизацію й унормування управлінських процедур; формування організаційно-правової культури державної служби як фактору інтегрування суспільних, професійних та індивідуальних цінностей, що забезпечує засвоєння й реалізацію принципів та норм на рівні моральної свідомості; деполітизація державної служби; запобігання девальвації етичних цінностей у суспільстві; виховання, навчання і професіоналізація державних службовців.

Складна та багатоаспектна тема дисертації, вочевидь, не вичерпується питаннями, що в ній розглянуті. Провідними напрямами подальших розвідок мають стати дослідження нормативно-правового закріплення принципів державного управління, удосконалення організаційно-правового регулювання дотримання державними службовцями морально-етичних принципів; розробка теми впливу глобалізації на динаміку тенденцій, закономірностей і принципів у системі вітчизняного державного управління; перегляд принципів та їх інституційного забезпечення у зв'язку із розвитком соціального партнерства між державою, приватним і громадським секторами на засадах інноваційної концепції публічного врядування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Виноградова, Н. Проблема визначення категорій «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії та методології державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 1 (15). - С. 55 - 68.

2. Виноградова, Н. Взаємозв'язок законів і принципів у теорії державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4 (18). - С. 83 - 88.

3. Виноградова, Н. Аналіз законів державного управління: онтологічний аспект / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 3 (21). - С. 97 - 110.

4. Виноградова, Н. Гносеологічний аспект дослідження законів державного управління / Н. Виноградова // Ефективність держ. упр.: зб. наук. пр. - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 8. - С. 19 - 30.

5. Виноградова, Н. Методологічні аспекти аналізу законів державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 3 (27). - С. 4 - 11.

6. Виноградова, Н. Еволюція науково-теоретичних підходів до визначення понять «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 1 (31). - С. 36 - 44.

7. Виноградова, Н. Л. Сучасні підходи до систематизації принципів у теорії державного управління в контексті змістовного аналізу поняття «принцип» / Н. Л. Виноградова // Державне будівництво. - 2008. - № 1 [Ел. ресурс] - Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/n_1_2008 - Назва з екрану.

8. Виноградова, Н. Закономірності в системі категорій теорії державного управління / Н. Виноградова // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ, 2003. - Т.1. - С. 236 - 237.

9. Виноградова, Н. Співвідношення законів та принципів у теорії державного управління / Н. Виноградова // Актуал. теоретико-методол. та організаційно-практ. пробл. держ. упр.: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 28 трав. 2004р.: у 2 т. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т.1. - С. 130 - 131.

10. Виноградова, Н. Системні характеристики законів державного управління / Н. Виноградова // Проблеми підготовки управлінських кадрів на регіональному рівні: матеріали регіон. наук.-практ. конф. / за заг. ред. О.М. Рудіка. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 13 - 17.

11. Виноградова, Н. Онтологічний аспект аналізу законів державного управління / Н. Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. на новому етапі державотворення: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 31 трав. 2005 р.: у 2 т. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 1. - С. 60 - 62.

12. Виноградова Н. Філософсько-методологічне підґрунтя аналізу законів державного управління / Н. Виноградова // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 30 трав. 2007 р.: у 4 т. / за заг. ред. О.Ю. Оболенського, С.В. Сьоміна. - К.: Вид-во НАДУ, 2008. - Т. 1. - С. 211 - 212.

13. Виноградова, Н. Принципи державного управління: проблеми їх дотримання державними службовцями / Н. Виноградова // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. 04 квітня 2008 р.: у 2 ч. / голова оргкомітету В. Загорський. - Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Ч. 2. - С. 315 - 319.

АНОТАЦІЇ

Виноградова Н.Л. Взаємообумовленість принципів і закономірностей державного управління: теоретико-методологічний аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Дніпропетровськ, 2008.

Дисертацію присвячено дослідженню процесу взаємного обумовлення принципів і закономірностей державного управління, його особливостей в Україні на сучасному етапі розвитку, на основі проведення змістовно-функціонального аналізу понять «закон державного управління», «закономірність» і «принцип державного управління». Установлено, що ці категорії є взаємопов'язаними, взаємообумовленими, проте не тотожними і мають власне змістовне наповнення.

Особливістю взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління на сучасному етапі розвитку України є те, що система державного управління, перебуваючи на перехідному етапі розвитку, зазнає суттєвих структурних змін, через що закономірні зв'язки і відношення перебувають у процесі становлення, не маючи внутрішньої стійкості й упорядкованості. Тому саме принципи виступають першоджерелом формування напрямів реалізації компетенції державних органів, їх завдань і функцій, орієнтиром розвитку та критерієм вирішення колізій у державно-управлінській практиці, тобто принципи в цій ситуації визначають закономірності державного управління.