Неправительственные организации – основа гражданского общества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

неправительственный правовой законодательный власть

С первого года обретения независимости Казахстан взял курс на построение демократического государства, в котором гражданское общество играет важную роль. Официальной датой политического признания объединений граждан (НПО) в Казахстане можно считать октябрь 2000 года, когда Президентом Н. Назарбаевым в Послании народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу» был озвучен термин НПО. Конкретно было обращено внимание на то, что «неправительственные общественные организации уже сегодня играют в Казахстане огромную роль и в правозащитной деятельности, и в реализации особых интересов групп населения, и в социальной стабилизации общества».

В Послании «Об основных направлениях внутренней и внешней политики на 2003 год» дается прямое указание: «Правительству также необходимо инициировать разработку закона о статусе и правах неправительственных организаций». В качестве первоочередного вопроса в сфере «государственного строительства и демократизации общества» было обозначено «законодательное внедрение механизма государственного социального заказа на услуги неправительственных организаций».

«Отношение государства и неправительственных организаций выходят на принципиально новый уровень. Речь идет о формировании новой модели отношений, в которой государство и НПО выступают партнерами. И поэтому нам важно определить стратегию совместной работы. Цель у нас общая - обеспечение устойчивого продвижения по пути либерализации, построения экономически сильного, правового государства, развитого гражданского общества» - Н. Назарбаев.[1]

В деле установления стабильной демократизации страны и процветающей экономики огромную роль играет совместная работа гражданского общества и государства. Мировая практика показывает, что строительство любого успешного общества, ориентированного на долговременный рост и процветание, идет не одними лишь усилиями правительства. К тому же, любое демократическое общество характеризуется развитым «третьим сектором». Очевидно, что неправительственные организации должны играть существенную роль в обеспечении подотчетности власти своему обществу, защищать права человека и свободу слова.

И как говорил Бернард Шоу, «демократия не может стать выше уровня того человеческого материала, из которого составлены ее избиратели». Каков же уровень «человеческого материала» в случае с Казахстаном? [2 ]

Выбор данной темы является весьма актуальным и очевидным, так как:

1) В настоящее время, руководством Казахстана предпринимаются попытки придать новый импульс процессу общественно-политического развития страны. С этой целью на базе постоянно действующего совещания была создана Национальная комиссия по демократизации и развитию гражданского общества при Президенте РК, которая уже разработала программу политических реформ, направленных на создание в стране эффективного гражданского общества и становление развитой демократической политической системы; [3]

2) Неправительственные организации являются одним из центральных элементов рыночно ориентированной модели политической модернизации страны, так как формируют в общественно-политическом пространстве традиции социального предпринимательства и системно снижают уровень социальной апатии и иждивенческих настроений в обществе. Намеченный государственными органами комплексный переход от практики командно-админстративного управления к рыночной модели развития общественно-политического пространства страны, требует серьезного организационного и институционального усиления неправительственного («третьего») сектора Казахстана;

3) Поступательное и последовательное формирование институтов гражданского общества, становление партнерских отношений между гражданином и государством стали зримыми показателями продвижения демократических реформ в Казахстане. Сегодня с уверенностью можно сказать, что государство «повернулось лицом» к «третьему сектору», к этому оно пришло через осознание роли неправительственных организаций в демократических процессах. [1]

В своем Послании народу Казахстана от 28 февраля 2007 года Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев подчеркнул большую роль институтов гражданского общества в демократизации страны, а также отметил, что будущие политические реформы будут направлены на создание благоприятных условий для развития институтов гражданского общества.

Принимая во внимание вышеизложенное, а также анализируя современное состояние и развитие неправительственного сектора, считаем, что выбор направления исследования обусловлен необходимостью более глубокого изучения тенденций, перспектив развития, правовых основ НПО в Казахстане.

Неправительственный сектор, особенности его природы, а также роль в развитии и функционировании гражданского общества и государства в целом является объектом данной работы.

Предметом дипломной работы является законодательство, регулирующее административно-правовые, финансово-правовые аспекты взаимодействия неправительственных организаций и органов государственной власти и практика реализации данного законодательства.

Исследование административно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций является целью нашей работы.

Исходя из поставленной цели работы, необходимо решить следующие задачи исследования:

1. Рассмотреть теоретическую основу гражданского общества и выявить роль НПО в его развитии и в сотрудничестве с государством;

2. Исследовать процесс становления и развития неправительственного сектора в Республике Казахстан;

3. Изучить и проанализировать проблемы и перспективы развития системы поддержки НПО органами государственной власти в Казахстане, в частности в Костанайской области;

4. Провести социологическое мониторинговое исследование о деятельности НПО в Костанайской области;

5. Разработать основные выводы и рекомендации по исследуемой работе.

Степень научной разработанности проблемы такова, что в основном теоретическую основу для исследования составили работы общетеоретического и отраслевого характера учеными Российской Федерации и дальнего зарубежья, такие как: С. Абакумов, С Комаров, Т. Бойкова, В. Витюк, Г. Кудрявцева, А. Талалаев, А. Щиглик. Что касается казахстанских ученых, то это: Акмагамбетов Г., Аюпова З., Дьяченко С., Садыков Н, Котова Л, Ташмагамбетов М., Орлов К. Вопросы создания и деятельности неправительственных организаций неоднократно являлись предметом исследования в юридической науке Российской Федерации. Им посвящены работы таких ученых, как И. Аверкиев, Е. Зайцева, С. Юрьев и другие. В Казахстане им посвящены лишь отдельные монографии таких ученых, как Марата Ташмагамбетова, Андрея Сунгурова.

Вместе с тем, проблемы правовых основ неправительственного сектора в строительстве государства в современных условиях проведения административной реформы в научной литературе исследованы фрагментарно и недостаточно, что предопределило необходимость нового исследования.

Научная новизна дипломной работы определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения эффективного сотрудничества государственных органов и неправительственных организаций, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности деятельности органов государственной власти и неправительственного сектора. Элементы новизны проявлены в выявлении наиболее важных, ключевых проблем механизма правового регулирования дальнейшего развития, совершенствования и повышения эффективности взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций в Республике Казахстан, в частности в Костанайской области.

Методологическую основу дипломной работы составили классические общенаучные и специальные методы познания, в частности анализ документов, системный, социологический, эмпирический, историко-юридический методы. Их применение в сочетание с современными достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать содержание государственно-правового механизма сотрудничества и поддержки неправительственных организаций.

В свою очередь, Конституция Республики Казахстан, Законы РК «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О государственном социальном заказе», «Об административных процедурах», «О государственном местном управлении и самоуправлении», Указы Президента РК, Постановления Правительства РК и другие нормативно-правовые акты составляют нормативно-правовую базу дипломной работы.

Нормативно-правовая база исследования представлена следующими основными группами:

- государственная Концепция и Программа поддержки и развития неправительственного сектора страны, законодательные акты, регулирующие деятельность неправительственных организаций в Казахстане, выступления и ежегодные послания Президента РК Н.Назарбаева народу Казахстана;

- материалы текущих архивов центров информационной поддержки НПО Министерства информации РК, обзор деятельности НПО в Казахстане Программы развития ООН, аналитический обзор «Развитие некоммерческого сектора» Института сотрудничества в целях развития, программные отчеты ведущих некоммерческих ассоциаций и неправительственных организаций Казахстана о своей деятельности;

- Конституция Республики Казахстан, Законы РК «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организация», «О государственном социальном заказе», «О государственных закупках», «Об административных процедурах», «О государственном местном управлении и самоуправлении в РК», Указы Президента РК, Постановления Правительства РК и другие нормативно-правовые акты;

- годовые отчеты о деятельности иностранных благотворительных фондов и агентств по международному развитию, база данных неправительственных организаций Казахстана американского благотворительного фонда Каунтерпарт, сборник статей и документов «Гражданское общество в Республике Казахстан» Международного центра по исследованию и обучению НПО;

- статистические сборники Агентства Республики Казахстан по статистике, методические пособия и справочная литература о деятельности неправительственных организаций, электронные страницы НПО, государственных структур и международных фондов;

- публикации в СМИ, связанные с проблематикой гражданского общества и неправительственного сектора, труды зарубежных и отечественных исследователей «третьего» сектора, материалы конференций, круглых столов и форумов, посвященных проблемам и перспективам развития НПО в Казахстане.

Теоретическая значимость работы велика, так как полученные в ходе исследования выводы могут быть использованы научными работниками, студентами, магистрантами, диссертантами и аспирантами для дальнейшего изучения проблемы. Ряд положений работы может найти применение и в учебно-методической практике вузов республики, для разработки спецкурса «Гражданское общество и правовое государство, также как дополнительный материал к основному материалу дисциплины, в научных исследованиях и в преподавании по проблематике конституционного и административного права. Сформулированные же на основе выводов практические предложения и рекомендации по проблемам правовой роли НПО, составляющие практическую значимость дипломной работы, могут быть использованы в деятельности государственной власти, в особенности органов, курирующих внутреннюю политику, и институтов гражданского общества.

1. Неправительственные организации в Казахстане: административно - правовое положение в системе институтов гражданского общества

1.1 Неправительственный сектор государства как фактор демократизации общества

С момента обретения независимости Республикой Казахстан, одним из показателей общественных преобразований является развитие неправительственного сектора, как одного из важных и непосредственных участников демократических процессов. Сейчас в стране активно идет процесс формирования Третьего сектора, необходимого для функционирования гражданского общества.

Различные государства проходят разные пути становления демократии в зависимости от того, каков их экономический, социальный и политический уровень развития, традиции и менталитет народа. Сегодня большинство аналитиков и политиков считают, что демократия является одним из наиболее вероятных залогов справедливости и благополучия, а механизмы ее практического воплощения признается гражданское общество.

Гражданское общество - это общество, в котором юридически обеспечены и политически защищены основные права и свободы личности, гармонично развита сфера негосударственных отношений. Гражданская инициатива, как осознанная и активная деятельность во благо общества, является одной из важных характеристик динамики гражданского общества.

«Единственный путь, который даст надежду на лучшее будущее для всего человечества, это путь взаимодействия и сотрудничества, в котором все общественные усилия - государство, частный сектор, образовательные и исследовательские учреждения, гражданское общество во всех его формах - объединят свои силы в преследовании определенных, достижимых целей.»[3]

Процесс становления и развития гражданского общества тесно ассоциируется с развитием Третьего сектора, под которым понимается самоинициируемый добровольный сектор, состоящий из свободно объединяющихся индивидов, реализующих свои некоммерческие цели в религиозных организациях, клубах по интересам, профессиональных ассоциациях, союзах, социальных движениях и другое. Являясь неотъемлемой составной частью гражданского общества, Третий сектор оказывает позитивное воздействие на дальнейшую демократизацию общественно-политических процессов в стране. [4 ]

В условиях, когда демократическая система государства еще не получила своего развития, гражданское общество развивается преимущественно посредством неправительственного сектора.

Неправительственные организации - открытые некоммерческие общественные организации, не ограниченные профессиональной спецификой и не стремящиеся к государственной власти. Сектор НПО - это форма общественной самодеятельности, которая юридически оформлена посредством регистрации НПО. Термин «неправительственная организация» получил распространение с легкой руки международных донорских организаций, заменив казахстанские названия «самодеятельных или независимых общественных организаций». Следуя традициям некоторых западных стран, в понятие «неправительственная организация» не включаются политические партии, профсоюзы, общественно-политические движения, национально-культурные центры и спортивные сообщества. Среди элементов Третьего сектора можно также выделить организации местных сообществ, т.е. общественные организации, работающие на уровне местных сообществ, состоящие иногда не более чем из 3-х человек. Кроме того, существуют гражданские группы, т.е. инициативные группы, не являющиеся НПО.

НПО, как составная часть гражданского общества, выполняют функцию связующего звена между властью и населением. Государство должно быть заинтересовано в развитии конструктивных контактов с НПО.

Необходимость и неизбежность взаимодействия государство и НПО объясняется рядом основных причин:[5] 1. Большинство НПО решают те задачи, на которые государственные органы, в силу различных причин, должного внимания не обращают. Это забота о малообеспеченных, больных, социально-неблагополучных гражданах, реальная защита прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Республики Казахстан.

2.В ряде случаев неправительственные организации действуют успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения, в силу того, что они более гибки по сравнению с государственными органами и активнее применяют инновационные подходы к решению новых проблем.

3.Укрепление демократического государства и развитие местного самоуправления, объявленное приоритетными направлениями внутренней политики Казахстана, решающим образом зависят от формирования современного гражданского общества. Речь идет о разнообразных формах взаимодействия граждан, их добровольного участия в общественных делах. В роли «несущих конструкций» такого гражданского общества выступают именно НПО.

Первой и основной демократической функцией гражданского общества является функция быть ограничителем государственной власти, то есть, по сути дела выполнять роль общественного контроля над государством. А это, в свою очередь, означает, что организации гражданского общества являются демократическими, политическими институциями, которые могут осуществлять такой контроль наиболее эффективно.

В различных условиях эта функция проявляется по-разному: в демократических государствах - как возможность контроля за властью и ее предостережение, в авторитарных государствах - как возможность демократизации общества.

В недемократических режимах организации гражданского общества играют важную роль в раскрытии злоупотреблений и фактов несоблюдения законности. [5 ]

Во-первых, при демократическом правлении гражданское общество является важнейшим инструментом контроля за масштабами государственной власти, потенциальными злоупотреблениями и нарушениями законности, доводит выявленные факты до сведения общественности. Можно даже сказать, что роль гражданского общества является более существенной именно в период развития демократии, ее поддержания и укрепления, чем в период ее зарождения.

Во-вторых, активная деятельность обществ и объединений дополняет роль партий (движений), создавая им льготные условия для участия в политической жизни, увеличивает эффективность политической деятельности, расширяет знания и умения демократически настроенных граждан, способствует одобрению, принятию и соблюдению демократических прав и обязанностей граждан.

В-третьих, гражданское общество представляет широкое поле деятельности для развития таких важнейших атрибутов демократии, как терпимость, умеренность, готовность к компромиссу, уважение противоположной точки зрения. Эти демократические ценности и нормы становятся привычными и стабильно работают в обществе, если они формируются и поддерживаются государством.

Участие в жизни гражданского общества обеспечивает и организации, и работающих в них людей значительными практическими знаниями и навыками. Если внутри группы достигнут консенсус путем споров, тогда уважение к противоположной точке зрения во время дебатов возрастает. Это поможет налаживанию сотрудничества всех сторон и решению проблем в данной области.

Четвертая функция может проявляться в тех случаях, когда гражданское общество в интересах демократии создает непартийные каналы для объединения и представительства интересов особых групп населения. Эта функция особенно важна при заботе с такими традиционно притесняемыми группами, как женские; расовые, этнические и им подобные меньшинства; так как позволяет им приблизиться к власти, что в условиях формальной политики для них, как правило, невозможно.

Добиться политического и социального равноправия в гражданском обществе возможно только при организованном нажиме на власть и поддержке снизу.

Гражданское общество создает особо крепки фундамент для демократии, если существует возможность для участия в деятельности органов власти всех уровней и влияния на них.

В-пятых, плюралистическое гражданское общество, особенно относительно экономически развитое, помогает генерировать большое количество интересов, которые, переплетаясь между собой противостоя друг Другу, тем не менее способны смягчать возникающие политические конфликты.

Интересы индивидов многочисленны. Объединяясь для их осуществления во множество разнообразных организаций, индивиды сталкиваются и общаются при этом с другими людьми, имеющими иные политические интересы и мнения. А такое общение требует от сторон толерантности, обоюдное влияние помогает смягчать воинственность взглядов, содействует проявлению терпимости к различиям и большей готовности к компромиссу.

В-шестых, функцией демократического гражданского общества можно считать поиск новых лидеров и обучение. Преднамеренной эта цель является достаточно редко. Для успешно функционирующих организаций гражданского общества поиск и подготовка лидеров чаще всего становятся как бы долгосрочным побочным продуктом их деятельности.

Лидеры и активисты приобретают умения и уверенность в себе в процессе работы в своих организациях и объединениях.

Здесь они учатся приемам организации людей, создания мотивов их деятельности, учатся вести дебаты, находить и считать деньги, составлять сметы и программы, умению вести переговоры и добиваться поддержки своих идей, управлять организациями и создавать коалиции. Многие партии в странах Восточной и Центральной Европы выросли из гражданских объединений, а их лидеры приобрели свой опыт во время руководства гражданскими организациями.

Седьмое. Многие организации граждан ясно выражают в качестве своих целей развитие демократии. [ 5 ]

Гражданские организации пристально наблюдают за подготовкой и процессом многопартийных выборов, критически оценивают случаи обмана, что способствует повышению доверия избирателей к результатам выборов, подтверждения их легитимности законности.

Демократические институции и организации граждан работают во многих государствах, способствуя реформированию избирательной системы, демократизации политических партий, усилению законности, децентрализации государственной власти усилению гласности за ее деятельностью, повышению ответственности правительства.

В переходный период организации, занимающиеся правами человека, выполняют важную роль в проведении судебной реформы, способствуют улучшению условий содержания заключенных, повышению уважения общества к свободе отдельных личностей и правам меньшинств.

Энергичное гражданское общество широко распространяет информацию; помогает гражданам в коллективной деятельности, защищает их интересы и ценности.

Свободная - пресса -- только одна из возможностей обеспечить открытость общества путем распространения альтернативной информации. Независимые организации также могут дать гражданам правдивую и полную информацию о деятельности правительства, независимо от того, что оно само о себе расскажет. [6 ]

Особенно показательной в этом смысле является работа, проводимая правозащитными группами, которые предоставляют тем или иным официальным изданиям свои разъяснения по поводу злоупотреблений властей или проводимых властями репрессий.

Восьмое. Свобода распространения идей и информации достигается в результате демократических экономических реформ. Если в кризисной ситуации политику стабилизации экономики, избранную исполнительной властью, обычно нужно проводить в жизнь быстро, подчас силовые силовыми методами и в одностороннем порядке, то такие структурно сложные экономические преобразования, как приватизация, либерализация торговли и финансов и многие другие из этого ряда нуждаются в поддержке населения и осуществляются более успешно, если проводятся в жизнь в рамках демократического процесса. [ 6 ]

Экономическая реформа тогда будет успешной, когда она обеспечена законодательно и пользуется поддержкой со стороны политических партий и коалиций.

В основе создания коалиций лежат как раз общие интересы. С одной стороны существуют традиционно сложившиеся группы людей, которые могут многое потерять в ходе проводимой реформы.

Они пытаются организовываться и защищать свои интересы, противостоят закрытию неэффективных производств, препятствуют уменьшению влияния государства на экономику, всячески противятся открытию экономики, проявлению конкуренции.

На другом полюсе располагаются выдвинутые в ходе реформ личности с не совсем одинаковыми интересами, например, хуторяне и мелкие предприниматели, а также потребители, которые слабо организованы и недостаточно информированы о том, как новая экономическая политика влияет конкретно на них.

Помощниками для этой категории людей могут послужить политике -- экономические организации, торговые палаты, журналисты, пишущие на экономические темы и вообще все те, кто помогает преодолевать информационные и организационные барьеры, кто поддерживает политику реформ и нейтрализует противостояние переменам.

Наконец, девятая функция гражданского общества появляется в случае успешной реализации восьмой функции. Повышение ответственности и эффективности политической системы, а вслед за ними усиление законности в энергичном гражданском обществе гарантирует уважение граждан к государству, обеспечивает их позитивное участие в государственных делах. Таким образом, государство получает возможность править и издавать распоряжения, опираясь на свободную законопослушность граждан.

Многогранная общественная жизнь способна сделать гораздо больше, чем только умножать требования к государству. Организации и объединения гражданского общества могут увеличить возможности различных групп для исправления своего благополучия, причем, независимо от государства.

В Казахстане, НПО способны оказывать влияние на развитие демократии. Так считают около половины респондентов проведенного социологического исследования группы «Центральноазиатский проект», причем 20,8% опрошенных в этом факте абсолютно не сомневаются. В большей степени склонны признать влияние НПО на развитие демократии представители официальных властей (29,2%) и представители самих общественных организаций (26,8%), в меньшей степени - представители коммерческого сектора (5%), СМИ и академических институтов (12%), согласно диаграмме 1 и диаграмме 1.1. [7]

Значительно более перспективными видятся взаимоотношения между НПО и коммерческим сектором, так как в рыночных условиях бизнес играет системообразующую роль. В настоящее время коммерческие структуры крайне слабо поддерживают НПО; исключение составляет только очень крупный и, в основном, иностранный бизнес, присутствующий в Казахстане.



Диаграмма 1. Влияние НПО на развитие демократии в Казахстане

Диаграмма 2. Влияние НПО на развитие демократии в Казахстане (по группам)

Такая ситуация объясняется отсутствием благоприятного налогового режима и малыми возможностями НПО влиять на положение коммерческого сектора в Казахстане; бизнес, в этом смысле заинтересован в хороших отношениях с центральным правительством страны и местной государственной властью. [7]

НПО уже сейчас могут играть «амортизирующую» роль, смягчая, снижая давление бизнеса на сознание населения, которое не без оснований считает, что богатство немногих создано ценой значительного падения уровня жизни и даже обнищания подавляющего числа граждан Казахстана. Рыночные отношения в стране не могут прочно устояться без легитимизации новых отношений собственности. НПО могут, в силу своего в чем-то особого положения «посредника» между различными слоями общества, показывать, раскрывать реальные возможности, которые открываются перед населением в новых экономических условиях, могут учить новым принципам отношений в обществе. Отчасти это уже делается теми НПО, которые работают с населением в сфере профессионального перепрофилирования и обучения кадров.

Не у всех гражданских обществ и организаций гражданского общества есть одинаковый потенциал, чтобы осуществлять все вышеперечисленные функции демократического строительства. Возможности этих организаций зависят от их внутренней структуры и построения. Чтобы хорошо представить это, необходимо проанализировать цели групп гражданского общества и методы их деятельности. [8]

Первый признак. Возможности стабильно развивать демократию заметно расширяются, если в гражданском обществе отсутствуют группы, преследующие антидемократические цели, всячески противящиеся компромиссам на пути к демократии. Эти группы не являются составной частью гражданского общества, однако, их деятельность может принести немало вреда процессу демократизации. Могущественные, отстаивающие собственные интересы группы толкают партии в направлении популистских обещаний и крайних политических решений, что в свою очередь поляризует общество по партийным признакам и пристрастиям. В этом случае не исключено, что государство может привести в действие механизм подавления, а отсюда недалеко и до массовых беспорядков. В конечном счете, возможно ослабление и радикализация демократических элементов гражданского общества в целом.

Вторым важнейшим признаком гражданского общества является уровень его организации. Стабильности, прогнозируемости и управляемости демократического порядка способствуют не только партии (движения), но и созданные по интересам группы. Правильная структурная организация интересов, а также их стабильность, способствуют развитию их сотрудничества. Если деятельность создаваемой организации является долгосрочной, то у ее лидеров должно быть больше оснований подходить ответственно к выполняемым заданиям и заботиться о перспективе. В противном случае, лучше прибегнуть к поиску наиболее краткосрочных проектов, не требующих нахождения компромиссов.

Третий признак. Заложенная внутри демократического общества демократия оказывает влияние на выбор модели поведения (демократической или недемократической) своих членов. Если входящие в состав гражданского общества группы и организации представляют собой большие свободные демократические школы, то их внутренняя структура при принятии решений и выборе руководителей должна быть демократической. Соблюдение устава, представительность, пребывание на виду, ответственность и ротация лидеров внутри объединения увеличивает возможность передачи демократических ценностей и практических знаний своим членам.

Четвертый признак. Высокий уровень плюрализма гражданского общества способствует развитию демократии общества. Требования к обладанию определенным уровнем плюрализма исходит из самого определения гражданского общества. Плюрализм способствует существованию и деятельности гражданского общества, укрепляет уверенность в своих силах при сотрудничестве и обмене мнениями с другими организациями.

Плюрализм оказывает положительное влияние на такие области деятельности, как права человека и трудовое право. Это означает, во-первых, что данная сфера деятельности является менее уязвимой, т.к. в ней действует несколько групп; во-вторых, что репрессия или исчезновение одной организации не означает конца организованному представительству всей сфере деятельности.

Соревнование между группами и организациями способствует также укреплению чувства ответственности и необходимости представительства, давая, таким образом, членам право выбора организации, в случае, если их прежняя организация, по их же мнению, не в состоянии более представлять их в нужной мере.

И, наконец, пятый признак. Наиболее важным вкладом в развитие демократии со стороны гражданского общества является наличие большого количества организаций в составе гражданского общества, что позволяет людям принимать участие в объединениях и всевозможных неформальных организациях на различных уровнях и в различных областях. Большое количество объединений внутри гражданского общества способствует более активному развитию самого общества. [8]

Коммерческий сектор может быть заинтересован в НПО как способе продвижения своих интересов на самых разных уровнях общества. Кроме того, поддерживая НПО, бизнес способен улучшать отношения с теми слоями общества, которые в наибольшей мере пострадали от перемен последнего времени. Одним словом, в Казахстане взаимодействие НПО и бизнеса имеет хорошую перспективу.

1.2 Эволюция неправительственных организаций в Республике Казахстан

Становление неправительственного сектора в Казахстане совпадает со становлением казахстанской государственности, периодом развития Казахстана, как демократического, светского государства с рыночной экономикой.

Анализ деятельности неправительственных организаций в Казахстане позволяет выделить 4 этапа развития общественного сектора и его взаимодействия с государством. [9]

1 этап становления неправительственного сектора охватывает период с конца 80-х по 1994 годы. За это время, по оценкам отечественных и зарубежных экспертов, было образовано около 500 неправительственных организаций. При этом неправительственные организации были в основном правозащитного направления, что связано с периодом становления независимости Казахстана и обусловлено началом процесса демократических преобразований.

Основной характеристикой этого этапа является отсутствие системности в создании неправительственных организаций. Это отвечало вызову времени, веяниям демократических процессов и определяло первый опыт демократических преобразований с республике.

Этот период характеризовался процессом выработки общих подходов и приоритетов государства по отношению к неправительственному сектору. Редки примеры позитивного сотрудничества государства и неправительственных организаций.

2 этап - с 1994 по 1997 годы. Это этап качественного и количественного роста неправительственных организаций, их численность по республике возросла до 1600. Следует отметить не только количественный рост НПО, но и дифференциацию по видам деятельности. Количественный рост НПО, в первую очередь, можно объяснить массированной финансовой поддержкой международных фондов и организаций через систему грантов.

Грантовая поддержка зарубежных фондов и организаций носила обучающий и методический характер для эффективной организации деятельности неправительственных объединений. Финансовая помощь международных организаций оказала существенное влияние на процесс становления неправительственного сектора.

Этот период ознаменован открытием новых возможностей для формирующегося добровольческого сектора. В 1996 году принят Закон РК «Об общественных объединениях», определивший юридический статус, права и обязанности общественных объединений, активизировавший процесс появления многочисленных новых неправительственных организаций. Однако этот Закон был несовершенен, так как в нем размыты границы понятия «общественное объединение», определен сложная процедура регистрации.

Данный период характеризуется структурным и организационным становлением неправительственных организаций, выработкой единой государственной политики в отношении неправительственного сектора.

3 этап начинается с 1998 года по 2001 год. Это качественно новый этап, характеризующийся конкретной постановкой вопроса о реализации механизма взаимодействия государства с неправительственными организациями. Возникает проблема качественной организационно-практической поддержки общественного сектора. Массированное выделение международных грантов для НПО к 1998 году ограничивается и идет на снижение. В этих условиях важное значение приобретает реальное сотрудничество неправительственного сектора с государством на принципах равноправного партнерства и самофинансирования. Государство оказывает действенную поддержку неправительственным организациям. Свидетельствами того является принятие в 2001 году Закона «О некоммерческих организациях РК», явившийся реальным шагом в признании роли и места неправительственных организаций в общественных процессах.

Как положительное явление следует отметить смягчение условий регистрации некоторым категориям неправительственных организаций. Так, в соответствии с постановлением Правительства РК № 640 от 15 мая 2001 года сбор за регистрацию молодежных неправительственных организаций уменьшился с двадцатикратного до двукратного месячного расчетного показателя.[10]

Также постановлением Правительства РК освобождаются от налога товары, ввозимые в благотворительных целях по линии государства, правительств государств, международных организаций, что является важным для решения социальных проблем.

4 этап с 2001 года по настоящее время. Министерством культуры информации РК по инициативе в тесном сотрудничестве с Ресурсным центром ПРООН для НПО и рядом крупных НПО была разработана Концепция государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан, одобренная Правительством Казахстана 23 января 2002 года. Разработка и успешное продвижение данной Концепции означает новый этап в развитии отношений НПО - государство и доказывает, что неправительственный сектор в Казахстане заявил о себе, стал реальной общественной силой и важным ресурсом дальнейшей демократизации страны. В 2005 году 12 апреля был утвержден Закон «О государственном социальном заказе», в котором дано определение комплекса правовых основ, принципов, порядка формирования и исполнения на конкурсной основе государственного социального заказа неправительственными организациями Республики Казахстан. Целью проведения конкурсов заключается в том, что государство финансирует проекты, направленные на решение социальных проблем казахстанского общества, а неправительственные организации, работающие с населением, реализуют эти проекты.

Хронология возникновения НПО по стране в целом и по регионам дает следующую картину. Первые 6 НПО были зарегистрированы в 1989 году: в Алмате (3), в Караганде (2) и Мангыстау (1). В период с 1989 по 1994 года ежегодно регистрировались от 6 до 57 НПО. В 1995 году идет активизация образования НПО с пиком в 1998 (303) и спадом к 2001 (100). Подобное снижение количества зарегистрированных НПО можно объяснить, частично, периодом ожидания окончательного варианта Налогового Кодекса Республики Казахстан, который подвергался пересмотру с начала 2000 года. [10]

На конец 2001 года в стране было официально зарегистрировано 1767 НПО. [11]. В настоящее время в Агентстве Республики Казахстан по статистике подход к учету организаций неправительственного сектора основан на том, что существующими читаются только организации, регулярно подающие отчеты в налоговые органы. Вряд ли данный факт можно расценивать как достоверный критерий устойчивости. Вообще, разница в цифрах, отражающих количество НПО в стране в разные годы, определяется разницей в подходе к выбору критериев устойчивости и самого определения, какие структуры относятся к НПО.

Направления деятельности НПО в Казахстане: [12.]

1) Правозащитные НПО. В результате анализа обширной информации, связанной с деятельностью правозащитных организаций в Казахстане, СНГ и других странах можно сделать вывод, что к общеправозащитным организациям следует отнести те правозащитные НПО, которые реализуют в своей деятельности все четыре большинства из основных функций:

- мониторинг ситуации с соблюдением всего спектра прав и свобод человека и гражданина в своей стране и информирование общественности, в том числе и международной, о тенденциях ее развития и о частных случаях грубых нарушений прав человека;

- анализ действующего законодательства и передаваемых в Парламент законопроектов на предмет их соответствия международным нормам и стандартам в области прав человека;

- защита прав и свобод конкретных людей, считающих, что их права были нарушены национальным законодательством или правоприменительной практикой в отдельных случаях, отражающих более глубокие тенденции;

- просветительская деятельность: распространение знаний в обществе о международных документах в области прав человека,

нормах и стандартах, институтах и механизмах защиты прав человека на международном уровне и в развитых демократических странах;

Актуальность и общественная значимость деятельности правозащитных НПО обусловлена, во-первых, тем, что случаи нарушения тех или иных прав и свобод граждан в первую очередь со стороны государства, его органов и их должностных лиц стали все более и более частыми. Причем, больше других всевозможные ограничения и нарушения прав и свобод граждан допускают правоохранительные и судебные органы, которые на деле должны эти права и свободы защищать.

Анализ правозащитного движения в Казахстане показывает, что первыми в 1988-1989 гг. были созданы отделения казахстанского Всесоюзного добровольного историко-просветительского общества “Мемориал”. По ряду объективных и субъективных причин в результате этой попытки были созданы две организации: Алма-Атинское отделение “Мемориала” и Казахстанское добровольное историко-просветительское общество “Адилет” (“Справедливость”). Обе эти организации сконцентрировались, в основном, на историческом аспекте восстановления прав жертв тоталитаризма. В настоящее время из них функционирует только общество “Адилет”

В 1990-1991 была создана Казахстанская ассоциация жертв политических репрессий, которая занялась восстановлением прав политических репрессированных, депортированных, немецких трудармейцев и т.д.

1991-1992 год ознаменовался появлением Общественного правозащитного комитета “Желтоксан”, который занялся восстановлением прав лиц, привлеченных к уголовной и административной ответственности за выступления молодежи в декабре 1986 года. В тот же период времени создан Алматинский Хельсинкский Комитет - правозащитная организация, находящаяся в системе Международной Хельсинской Федерации.

В 1993 году учреждены Казахстано-американское (с 1997 года - Казахстанское международное) бюро по правам человека и соблюдению законности и Алматинская общественная ассоциация по правам человека. В 1993-1994 годах создаются Демократический комитет по правам человека Казахстана и общественное движение “Правовое развитие Казахстана”.

В 1994-1995 гг. появляются первые общеправозащитные организации в регионах Казахстана: Центр по правам человека (г.Караганда), региональные отделения Демократического комитета по правам человека Казахстана.

В 1995-1996 годах создаются Ассоциация независимых электронных средств массовой информации, занимающаяся защитой прав журналистов, Центр содействия реформе уголовного правосудия, защищающий права задержанных, арестованных, подследственных и заключенных.

В 1998-2000 гг. учреждаются Фонд защиты свободы слова «Адил-Соз» и Центр по правам человека, Институт прав человека и различные

просветительские правозащитные организации.

На результативность работы правозащитных организаций в Казахстане влияет уровень их известности и популярности среди населения республики. Среди видов деятельности, осуществляемых правозащитными НПО, по мнению экспертов, особенно выделяются информационное обеспечение, предоставление юридических консультаций населению, проведение мониторинга по соблюдению прав человека, правовое образование, проведение независимых экспертиз, правозащитная деятельность в судах, влияние на законотворческий процесс, участие в принятии общественно-значимых решений.

2) НПО, действующие в сфере здравоохранения, образования, культуры. Деятельность НПО, занимающихся вопросами здравоохранения, образования и культуры, актуальна ввиду наличия серьезных проблем в этих сферах и необходимости дополнить усилия в них государства.

Первые из НПО, занимающихся вопросами здравоохранения, появились в Казахстане еще в начале 90-х годов. Тогда же в республике появились и донорские организации, которые начали осуществлять поддержку проектов НПО, направленных на решение медицинских проблем. Эти НПО стали получать не только финансовую и техническую помощь, но и организационно-методическую поддержку в виде семинаров, конференций. Благодаря такой помощи и часто предприимчивости и энтузиазму своих лидеров, некоторые НПО по технической и научно-методической обеспеченности стали превосходить отдельные государственные медицинские учреждения, что позволяет им эффективно и своевременно изучать проблему, сформировать общественное мнение и оказывать конкретную помощь целевым группам населения.

Не являясь лидирующими по количеству, образовательные НПО могут включать в свой круг и те, которые наиболее частой формой своей деятельности выбирают проведение семинаров и тренингов по своим проблемам. К особой категории можно отнести и негосударственные (частные) организации образования, зарегистрированные в форме учреждений или некоммерческих акционерных обществ.

По организационно-правовой форме они относятся к некоммерческим организациям, реализуют платные лицензируемые академические образовательные программы разных уровней с выдачей документов об образовании. Подавляющее большинство этих учебных заведений никогда не получали грантов на свою деятельность. В качестве НПО они присутствуют в базах данных Третьего сектора ПРООН, Каунтерпарт Консорциума, Фонда Сорос - Казахстан. В целом же, НПО, занимающиеся вопросами социальной защиты, здравоохранения, образования и культуры, пользуются довольно большой известностью и популярностью среди населения республики, а также той или иной поддержкой с его стороны.

3) Экологические НПО. Необходимость деятельности экологических НПО обоснована, главным образом, неблагополучной ситуацией в экологии страны в целом и особенно ее отдельных регионов, а также слабой и неэффективной деятельностью государства по решению экологических проблем и охране окружающей среды. Приоритетные направления деятельности экологических организаций - изучение и ликвидация последствий полигонов, территорий с неблагоприятной экологической ситуацией; формирование общественного мнения; внедрение систем экологического образования; лоббирование проектов законов и иных нормативно-правовых актов, направленных на решение экологических проблем; проведение конференций, семинаров, общественных слушаний по экологическим проблемам; осуществление проектов, направленных на сохранение биоразнообразия тех или иных регионов, борьбу с опустыниванием, реабилитацию лиц, пострадавших в зонах экологических бедствий.

4) Благотворительные НПО. Социальная значимость благотворительной деятельности соответствующих НПО обусловлена, прежде всего, тем, что в ней остро нуждаются представители социально-уязвимых слоев и групп населения - дети-сироты, малообеспеченные семьи, инвалиды, пенсионеры, бездомные, а также медицинские, образовательные и детские учреждения, но сама эта деятельность нуждается в своем развитии.

В качестве примера деятельности благотворительных НПО можно привести проведение осенью 2001 года Первого республиканского фестиваля творчества детей-инвалидов “Синяя птица”, в котором принял участие ряд НПО, работающих с детьми-инвалидами, а также Волонтерский дом Фонда Сорос-Казахстан. [12]

Причем, в процессе проведения данной акции было установлено партнерство с коммерческими структурами: “Шеврон Мунайгаз Инк”, которая была генеральным спонсором фестиваля, и “Группа-4”, оплатившая расходы по проезду иногородних участников. Кроме возможности участия, дети-сироты получили призы и подарки.

Как правило, деятельность благотворительных НПО заключается в оказании материальной и финансовой поддержки гражданам, принадлежащим к социально уязвимым слоям населения, учреждениям социальной направленности, лоббировании льгот для благотворительной деятельности, проведении благотворительных обедов, безвозмездной раздаче вещей и медикаментов, сборе средств для благотворительности, открытии детских деревень, создании консультационных центров и т.д. [13]

Необходимо определить правовой статус и правовую базу благотворительности, добиться от государства оказания всевозможной поддержки благотворительных НПО и поощрения их деятельности, включая предоставление определенных налоговых льгот, установить и расширить взаимодействие и сотрудничество между соответствующими НПО и государственными и коммерческими организациями, также занимающимися благотворительностью, создать и внедрить в общественное сознание ценности и традиции благотворительности и спонсорства.

1.3 Законодательные основы организации и деятельности неправительственных организаций

Законодательство, регулирующее вопросы создания, регистрации, управления и отчетности, налоговых и иных льгот, играет жизненно важную роль в развитии неправительственного сектора в любой стране мира. От этого во многом зависит уровень развития и эффективность деятельности НПО, наличие доверия и поддержки по отношению к ним со стороны общества.

Сегодня деятельность НПО регламентируется рядом законодательных актов. Однако, несмотря на недостатки, законодательство начала 90-х годов дало мощный импульс развитию НПО в Казахстане, была создана общая организационно-правовая основа для деятельности самодеятельных организаций и окончательно легализована возможность участия казахстанских граждан в общественных организациях, создаваемых на добровольной и независимой основе. Достаточно упомянуть, что на 1 декабря 1993 года число зарегистрированных общественных объединений составляло уже 28462, при этом значительно расширилась и сама сфера их деятельности. [14]

Следующий этап в развитии отечественного неправительственного сектора обычно связывается с приходом зарубежных и международных донорских организаций и оказанием ими поддержки местным НПО, в том числе в виде грантов.

В плане законодательного регулирования НПО в тот период также происходят очень важные и значимые изменения. В конце 1994 года был принят Гражданский кодекс, который законодательно закрепил общее понятие «некоммерческая организация» и предусмотрел различные организационно-правовые формы для их создания и государственной регистрации. Наряду с общественным объединением появилась возможность создавать НПО в форме:

* общественного фонда,

* учреждения,

* объединения юридических лиц в форме

ассоциации (союза).

Для многих это была возможность избежать некоторых существенных неудобств формы общественного объединения, например, обязательное наличие десяти инициаторов для его создания и регистрации, ограничение территориальной сферы деятельности организации местным статусом. Многообразие форм некоммерческих организаций позволило создавать не только массовые организации, появилось большое количество НПО, основанных небольшими группами лиц и даже зачастую одним лицом.

Можно сказать, что второй этап в развитии казахстанского неправительственного сектора проходил в соответствии с законодательным принципом «невмешательства общественных организаций в дела государства и государства в дела общественных организаций». В развитие данного принципа в статье 5 Конституции РК 1995 года был даже установлен запрет «на государственное финансирование общественных объединений», который зачастую рассматривался как запрет на государственную поддержку всех НПО, независимо от того, в какой форме они созданы.

Даже «приближенные к государству» общественные организации в определенной мере потеряли свои права на финансовую поддержку со стороны государства. Сегодня мы можем говорить о наступлении нового этапа взаимоотношений государства и неправительственных организаций, определенные признаки которого наблюдаются и в законодательной сфере. В самом начале 2001 года был принят Закон «О некоммерческих организациях». В соответствии с Законом Казахстана «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001, к ним относятся:

...