Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні: організаційний аспект

Панченко Микола Миколайович

Одеса 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат політичних наук, доцент СОКУР Наталя Володимирівна, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри філософських та соціально-політичних наук.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент ПАХОМОВА Тетяна Іванівна, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування;

доктор політичних наук, професор НАУМКІНА Світлана Михайлівна, Південноукраїнський державний педагогічний університет ім. К.Д.Ушинського, завідувач кафедри політичних наук.

Захист відбудеться 2 липня 2009 року о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к.212.

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий «1» червня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

1. Загальна характеристика роботи

державний управління соціальний регіональний

Актуальність теми дослідження. Специфічним моментом для сучасної України в соціально-правовому аспекті є питання історичної відповідальності держави за зміни в соціальному становищі населення, що напряму випливає з функцій держави, як вони визначені в Конституції України. Тенденція соціалізації державних функцій особливо яскраво простежується через нові ознаки «сучасності» Української держави: соціально-правова держава захищає інтереси не тільки політично й економічно домінуючої верстви або класу, а й меншості, опозиції, інститутів громадянського суспільства; соціально-правова держава - це постійний контакт влади з населенням, від прозорості якого залежить ефективність державного управління соціальною сферою. З огляду на це, значної уваги потребує модернізація регулятивної функції держави, насамперед, через удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Перед регіональними органами влади постають завдання з удосконалення соціальної інфраструктури територій, сприяння реалізації принципу соціальної справедливості, усунення множинності економічних диференціацій та соціальних стратифікацій, що виникли на етапі трансформаційного процесу розвитку економіки. Одним з основних завдань на етапі формування соціально-правової держави є перегляд цінностей, принципів, методів та механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Теоретичні засади механізмів державного управління соціальною сферою досліджують у своїх працях такі вітчизняні та зарубіжні вчені, як: Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, Д.Н.Бахрах, І.Л.Бачіло, В.Г.Бодров, З.С.Гладун, С.М.Зінченко, В.М.Іванов, В.М.Князєв, В.К.Колпаков, О.В.Кузьменко, П.І.Надолішній, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, М.П.Орзіх, В.І.Патрушев, А.В.Пікулькин, Л.Л.Приходченко, В.А.Ребкало, О.М.Рой, Ю.М.Старилов, Д.Д.Цабрія та інші.

Окремі аспекти розвитку соціальної сфери на рівні держави та регіонів відображені в роботах таких вчених: З.В. Балабаєва, Н.А.Волгін, Е.А.Гансова, В.І.Гилко, Н.М. Драгомирецька, О.Л.Іванова, В.Н.Ковальов, Л.І.Кормич, Е.М.Лібанова, С.М.Наумкіна, Г.І.Осадча, П.Д.Павленок, О.М.Палій, Т.І.Пахомова, Н.В.Піроженко, В.А.Скуратівський, Г.В.Черкашин та інших, де розглядаються питання соціального спрямування державної соціальної політики в Україні, відношення громадян у регіонах до державних зусиль у цьому напрямку.

Віддаючи належне проведеним дослідженням зазначимо, що більшість з них зорієнтована на вирішення проблеми соціальних взаємодій та соціальних відносин, подолання диференціації в рівнях життя населення, ефективності державного управління, проте загальновизнаного підходу щодо удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, зокрема в організаційному аспекті, у системному вигляді ще не сформовано. Слід підкреслити, що і особливості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні ще не знайшли всебічного вивчення, що обумовило відсутність теоретичних розробок у напряму їх вдосконалення та модернізації.

Таким чином, теоретичні й методичні питання організаційної модернізації механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні як способу підвищення ефективності влади у забезпеченні прав і свобод людини, потребують подальшого дослідження, що і визначило мету та завдання дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось у межах науково-дослідної теми Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України «Сучасний соціально-політичний та гуманітарний розвиток регіону» (№ держреєстрації 0107U004691), в якій дисертантом, як виконавцем, досліджено структуру органів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні та виявлено особливості механізмів державного управління у цій сфері.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є теоретичне обґрунтування організаційних засад удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Для досягнення мети дослідження було поставлено і вирішено такі завдання:

- дослідити сучасні теоретико-методологічні засади державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, здійснити аналіз існуючого понятійно-категоріального апарату щодо визначення сутності основних понять дослідження «соціальна сфера», «соціальна політика», «державне управління соціальною сферою», «механізми державного управління соціальною сферою на регіональному рівні»;

- проаналізувати цінності, принципи і методи державного управління соціальною сферою та визначити принципи дієвості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні;

- дослідити сучасний стан вітчизняної соціальної сфери на рівні регіонів і досвід проведення державної соціальної політики в Україні та зарубіжних країнах й на цій основі виявити «вузькі місця» в системі механізмів державного управління регіональною соціальною сферою;

- з'ясувати організаційно-правову структуру державного управління соціальною сферою та виявити специфічні риси й особливості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні;

- розробити систему критеріїв комплексного оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою регіону з метою обґрунтування напрямів удосконалення механізмів державного управління регіональною соціальною сферою;

- визначити й обґрунтувати напрями вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні та розробити практичні рекомендації органам регіональної влади, зокрема, щодо розвитку суб'єкт-суб'єктної практики соціальної взаємодії державної влади й соціальних груп.

Об'єктом дослідження є механізми державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Предметом дослідження - організаційні засади вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що застосування на практиці системи комплексного оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні не за кінцевими, а за проміжними результатами сприятиме обґрунтованому вибору напрямів удосконалення механізмів державного управління, що у результаті забезпечить соціальну модернізацію регулятивної функції держави.

Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використано наступні загальні та спеціальні методи, які відповідають меті й завданням наукового дослідження: історичний метод було застосовано для виявлення часової динаміки розвитку механізму взаємодії держави з іншими суб'єктами розвитку регіональної соціальної сфери; на основі порівняльного методу здійснено аналіз правових основ процесів, що досліджуються; системний метод дав змогу здійснити теоретико-методологічне узагальнення наукових концепцій, розробок вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених державному управлінню соціальною сферою; за допомогою методу типологічного аналізу здійснено класифікацію принципів і методів державного управління, підходів та критеріїв оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою; методом системно-структурного аналізу досліджено організаційну структуру управління соціальною сферою регіону, механізм відкритого управління.

Інформаційною базою для отримання наукових фактів та інформації слугувало чинне законодавство як України, так і зарубіжних країн стосовно взаємовідносин між державною владою, бізнесом та громадськістю, вітчизняні та закордонні публікації, документи поточних архівів органів державної влади, статистичні матеріали Одеської обласної державної адміністрації та Держкомстату України, збірники матеріалів конференцій і «круглих столів», присвячених досліджуваній проблематиці; результати досліджень, проведених вченими та науковими організаціями України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні конкретного наукового завдання - забезпечення ефективної реалізації цілей і завдань державної соціальної політики завдяки вдосконаленню механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, насамперед, в організаційному аспекті, що конкретизується в наступних положеннях:

вперше:

- на основі дослідження специфіки державного управління соціальною сферою на регіональному рівні та проблем забезпечення соціального благополуччя населення регіону визначено структурно-цільові принципи дієвості механізмів державного управління: оперативне реагування на соціальні процеси; визнання альтернативності рішень; субсидіарність при визначені пріоритетів; встановлення часових меж; мобільність й адаптивність, які є концептуальними вихідними положеннями врегулювання суб'єкт-об'єктних і суб'єкт-суб'єктних відносин у процесі реалізації державної соціальної політики на регіональному рівні та визначення напрямів удосконалення діючих механізмів державного управління соціальною сферою;

- запропоновано цілісну систему критеріїв комплексного оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні не за кінцевими, а за проміжними результатами, як інструменту обґрунтування напрямів удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, що складається з чотирьох відносно самостійних рівнів: загальної ефективності; спеціальної ефективності; конкретної ефективності; результативності;

- обґрунтовано організаційні засади вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні за напрямами: розвиток механізмів відкритого управління; формування регіональних соціальних стандартів; використання механізмів міжсекторної взаємодії, які представлено у формі конкретних рекомендацій органам державної влади;

удосконалено:

- понятійний апарат державного управління соціальною сферою, зокрема поглиблено зміст поняття «державне управління соціальною сферою на регіональному рівні» як виконавчо-розпорядча діяльність з реалізації цілей одночасно загальнодержавної та регіональної соціальної політики, заснованої на законодавчо встановлених імперативах, що визначають реальний рівень життя, соціального благополуччя, зайнятості населення, його соціальної підтримки;

- процедуру запровадження механізму відкритого управління у процес планування бюджетних трансфертів на регіональну соціальну сферу, головною особливістю якої є максимальне врахування під час планування інтересів регіональних громад з одночасним підвищенням відповідальності цих громад та їх представництва;

набуло подальшого розвитку:

- механізм міжсекторної взаємодії у формі громадської ради, яка є дорадчо-консультативним органом, що створюється з метою забезпечення врахування громадської думки при формуванні та реалізації державної соціальної політики, здійснення моніторингових заходів, пов'язаних з оцінкою ефективності дій органів публічної влади у задоволенні потреб населення в соціальних послугах;

- підходи до систематизації принципів і методів державного управління соціальною сферою.

Практичне значення одержаних результатів полягає у розробці конкретних рекомендацій органам регіональної влади щодо розвитку суб'єкт-суб'єктної практики соціальної взаємодії державної влади й соціальних груп у напряму вдосконалення механізмів управління.

Результати дослідження використано в поточній діяльності Управління внутрішньої політики Одеської обласної державної адміністрації при роботі з громадськими організаціями та районними державними адміністраціями для визначення ефективності дій органів влади при вирішенні проблем забезпечення соціального благополуччя населення регіону (довідка від 12.05.08 р. № 1306).

Результати, що отримані в ході дослідження, можуть бути використані органами регіонального управління для підвищення ефективності управлінського впливу на соціальну сферу регіону, зокрема запровадження механізму відкритого управління у процес планування бюджетних трансфертів забезпечить максимальне врахування інтересів регіональних громад з одночасним підвищенням їх відповідальності.

Теоретичні узагальнення і висновки дисертації також можуть бути використані у наукових дослідженнях проблем удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою, в тому числі при розробці нових підходів до управління соціальною інфраструктурою, а також при оновленні програм і методичних матеріалів навчальних дисциплін щодо підготовки управлінських кадрів, посібників та довідкової літератури з питань управління соціальним і гуманітарним розвитком в Україні.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею. Отримані результати, які характеризують наукову новизну, розробки і висновки, що виносяться на захист, одержані автором особисто шляхом проведення досліджень. Основні положення й висновки дисертації викладено в одноосібних наукових працях.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і результати дослідження були оприлюднені та обговорені на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (м. Одеса, 2006 р.); «Проблеми політико-правового забезпечення євро- та євроатлантичної інтеграції України» (м. Одеса, 2007 р.); V Всеукраїнська наукова конференція правників-початківців (м. Одеса, 2007 р.); «Одеські соціологічні читання «Інституційні зміни та пошук нової ідентичності» (м. Одеса, 2007 р.); «Актуальні проблеми реалізації плану дій Україна - ЄС» (м. Одеса, 2007 р.); «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (м. Одеса, 2007 р.). Результати апробації були схвалені, а тексти оприлюднених наукових доповідей були рекомендовані до друку.

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором в дванадцяти одноосібних публікаціях, п'ять з яких - у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації складає 179 сторінок. Список використаних джерел включає 241 найменування. У роботі наведено 4 рисунки, 11 додатків.

2. Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв'язок з програмами й темами наукових досліджень, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу й методи дослідження, розкрито наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, подано інформацію про апробацію та впровадження в практику результатів, кількість публікацій, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади державного управління соціальною сферою на регіональному рівні» - на основі системного аналізу досліджень зарубіжних та вітчизняних вчених узагальнено концептуальні підходи до державного управління соціальною сферою на регіональному рівні; обґрунтовано системно-синергетичну модель державного управління соціальною сферою; розкрито сутність понять «соціальна політика», «соціальна сфера» в аспекті предмету дослідження та «державне управління соціальною сферою на регіональному рівні»; проаналізовано цінності, принципи і методи державного управління соціальною сферою та визначено принципи дієвості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Аналіз наукової літератури, яка з різних сторін стосується питань державного управління соціальною сферою на регіональному рівні показав, що: по-перше, не зважаючи на велику кількість досліджень у предметній сфері, не вирішеними залишилися питання щодо процедур, методів, засобів і принципів організації державного управління соціальною сферою саме на регіональному рівні; по-друге, не існує єдиного підходу до визначення та оцінювання ефективності державного управління вказаною сферою; по-третє, теорія управління соціальною сферою має будуватися на системних засадах. З огляду на це, методологічною основою дослідження обрано запропоновану Г.В. Атаманчуком універсальну модель управління як системної суб'єкт-об'єктної взаємодії, в основі якої знаходяться об'єкти управління та обґрунтовано розширення цієї моделі синергетичним підходом, виходячи з того, що будь-яка соціальна система є такою, що самоорганізується.

Виходячи із синергетичного підходу, органи державного управління в процесі докладання управлінських зусиль повинні здійснювати, насамперед, регулюючий вплив на механізм самоорганізації відповідного зрізу соціального простору. Адже, у процесі управління соціальною сферою на макрорівні взаємозалежна управлінська діяльність створює «синергію» - ефект взаємоузгодження поводження елементів системи в процесі її самоорганізації. У результаті, завдяки обміну інформацією, злагодженому втручанню і загальному контролю за взаємодією відповідних органів управління, об'єктивно підвищується ефективність управління даною сферою.

Сегментом соціального простору виступає соціальна сфера, де відбуваються всі процеси соціальної діяльності індивіда та соціуму. У широкому розумінні поняття «соціальна сфера» - це область прояву засад соціальності через взаємодію індивідів та спільнот, а також через функціонування соціальних інститутів. Соціальна сфера містить два основних компоненти - соціальні відносини та соціальну діяльність. Центральним елементом у структурі соціальної сфери є потреби індивіда та групи. У вузькому змісті «соціальна сфера» - це особлива область взаємодії людей, де здійснюється їхнє відтворення та життєзабезпечення і задовольняються потреби.

Відповідно до Конституції України, теоретичну та правову основу державного управління соціальною сферою становить концепція соціальної держави. Соціальна держава - особливий тип високорозвиненої держави, у якому забезпечується високий рівень соціальної захищеності всіх громадян за допомогою активної діяльності з регулювання соціальної й економічної сфер життєдіяльності суспільства, встановлення в ньому соціальної справедливості й солідарності. Головна мета соціальної держави полягає в сприянні нормальному функціонуванню соціальної сфери через реалізацію державної соціальної політики. Державна соціальна політика - це діяльність органів державного управління з регулювання розвитку соціальної сфери суспільства, значну частину якої становить соціальний захист.

Соціальна політика й соціальний захист є найважливішими категоріями соціальної сфери. Соціальний захист - це комплекс заходів, спрямованих на усунення соціальної нерівності та забезпечення всіх членів суспільства певним мінімумом соціальних благ. У сучасній Україні реалізується ліберальний тип соціальної політики, яка розглядається як політика держави (а не держави та громадянського суспільства) та трактується не як політика підтримки всіх громадян, а як область діяльності, спрямована переважно на соціально уразливі верстви населення. Ми допускаємо, що представлення про соціальну політику як про політику підтримки лише тих людей і груп, що перебувають у важкій життєвій ситуації, буде поступово змінюватися в міру збільшення ресурсів і подолання економічних труднощів у сучасному українському суспільстві. Лише в цьому випадку об'єктна сфера соціальної політики зможе розширитися.

Визначення сутності основних понять, що характеризують соціальну сферу, досить чітко вказують на роль державного управління у даній сфері та дають змогу сформулювати таке визначення: державне управління соціальною сферою - це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на стан і розвиток соціальної сфери суспільної системи, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної соціальної політики в інтересах оптимального функціонування та розвитку інститутів громадянського суспільства та соціально-правової держави.

У розділі обґрунтовано, що успішне формування та реалізація соціальної політики держави залежить від органів регіональної влади, які постійно контактують з населенням, а від ефективності цих контактів залежить ефективність державного управління соціальною сферою. Таким чином, одним з основних завдань на етапі формування соціально-правової держави є перегляд цінностей, принципів, методів та механізмів державного управління регіональною соціальною сферою.

Розгляд проблемних питань інтерпретації загальноприйнятих у державно-управлінській науці принципів державного управління в аспекті управління соціальною сферою показав доцільність введення кількох принципів, що враховують специфіку управління соціальною сферою на рівні регіону. Ми пропонуємо впровадження окремої групи принципів, яка характеризується значною мінливістю у часі, нелінійною залежністю від багатьох різнорівневих факторів та різноманітністю соціальних проблем в межах різних регіонів. Ця група принципів є різновидом структурно-цільової групи принципів, оскільки усі вони здійснюють вплив переважно на процес та результат формування цілей державного управління: принцип інноваційності; принцип оперативного реагування на соціальні процеси; принцип раціонального балансу інтересів усіх елементів соціальної сфери; принцип визнання альтернативності рішень державного управління соціальною сферою; принцип субсидіарності; принцип мобільності й адаптивності; принцип науковості управління соціальною сферою; принцип обов'язковості зворотного зв'язку; принцип встановлення часових меж; принцип розгорнутого процедурного забезпечення заходів; принцип орієнтації на програмно-цільові методи. У сукупності вони є концептуальними вихідними положеннями врегулювання суб'єкт-об'єктних і суб'єкт-суб'єктних відносин у процесі реалізації державної соціальної політики на регіональному рівні.

У другому розділі - «Механізми державного управління соціальною сферою на регіональному рівні» - досліджено сучасний стан вітчизняної соціальної сфери на рівні регіонів і досвід проведення державної соціальної політики в Україні та зарубіжних країнах; з'ясовано організаційно-правову структуру державного управління соціальною сферою; виявлено специфічні риси й особливості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

В умовах загальної економічної кризи яскраво виявилися відмінності в рівнях відтворювального потенціалу регіонів (природних ресурсів, виробничих потужностей, робочої сили, наявності транспортних артерій). Диференціація соціально-економічного становища регіонів України одержала безпосереднє віддзеркалення в можливостях фінансування розвитку основних галузей соціальної сфери в регіонах України. Не зважаючи на міжрегіональні соціально-економічні відмінності, перед всіма регіонами стоять, по суті, подібні проблеми: старіння населення; розповсюдження нових форм бідності (при тому, що саме поняття «бідність» трансформується); міграція; підготовка кадрів для економіки, заснованої на знаннях. Сьогодні, як і раніше, в регіонах залишається чимало невирішених проблем соціального характеру: погіршується демографічна ситуація, не знижується смертність населення, є низькою його купівельна спроможність. Особлива контрастність регіональної структури, зокрема її матеріальної бази, позначається на галузях, спрямованих на задоволення потреб населення: житлово-комунальне господарство, освіта і охорона здоров'я, зайнятість та ринок праці. В умовах, що склалися, як і раніше, актуальним залишається завдання подальшого розвитку і підвищення ефективності функціонування установ соціально-культурної сфери.

Зміст державного управління соціальною сферою на регіональному рівні полягає в координації, гармонізації фундаментальних взаємодій, удосконаленні структури цього надзвичайно складного системного утворення й вимагає участі в управлінні нею великої кількості суб'єктів державної влади на всіх рівнях її організації: загальнодержавному та місцевому. Отже, державне управління регіональною соціальною сферою є виконавчо-розпорядчою діяльністю з реалізації цілей одночасно загальнодержавної та регіональної соціальної політики, заснованої на законодавчо встановлених імперативах, що визначають реальний рівень життя, соціального благополуччя, зайнятості населення, його соціальної підтримки.

Державне управління окремими елементами соціальної сфери на регіональному рівні здійснюється профільними управліннями місцевих державних адміністрацій, які підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам та комітетам України. Відповідні центральні органи виконавчої влади фактично здійснюють регулюючий та керуючий вплив на діяльність місцевих органів державного управління соціальною сферою. На рівні регіону державне управління соціальною сферою здійснюють місцеві державні адміністрації, що закріплено в ст. 118 Конституції України. В той же час можна помітити певну розгалуженість регіональних управлінь порівняно з центральними органами влади, що свідчить про намагання держави охопити спеціалізованим управлінським впливом якомога більше сторін соціального життя.

Сутнісний та термінологічний аналіз Конституції України та інших нормативно-законодавчих актів, що визначають діяльність місцевих державних адміністрацій, дозволяє зробити висновок, що вони не є однозначними відносно сутнісно-правової, системної та структурної характеристики даних органів державної влади, відсутнє чітке визначення, чи є державні адміністрації колегіальними або єдиноначальними органами.

Аналіз стану соціальної сфери на регіональному рівні та організаційно-правових засад управління нею показав, що наразі в Україні все ще існує ряд невирішених проблем, зокрема, незбалансованість реформування господарського механізму (бюджетної, грошово-кредитної, фіскальної та інших сфер) з реформуванням в соціальній і трудовій сферах; недосконалість норм соціального та трудового законодавства, невикористання в практиці соціального управління державних соціальних стандартів і соціальних гарантій чинного законодавства, недостатня адаптованість соціального законодавства України до системи законодавства та права Європейського Союзу; нечіткість розмежування соціальних функцій, обов'язків та відповідальності за вирішення соціальних проблем між державою та регіонами. В даний час в Україні діє майже тисячі різних нормативних актів, що передбачають ті або інші види соціальних пільг, допомоги, дотацій і компенсаційних виплат для понад 100 категорій громадян (ветерани, інваліди, діти, безробітні, молодь, що вчиться, чорнобильці і т.д.). Проте, діюча система пільг і компенсацій украй неефективна. Значна частина соціальних трансфертів використовується на підтримку тих груп населення, доходи яких вище за прожитковий мінімум. При значних розмірах бюджетних коштів, що направляються на соціальні потреби, реальна допомога, яка потрапляє до конкретної людини, часто просто символічна і немає адресного характеру. Наразі постала нагальна необхідність перегляду і корекції цієї сфери державного управління на регіональному рівні, особливо це стосується законодавчого забезпечення її функціонування.

В умовах ринкових відносин бюджет перестає бути єдиним джерелом коштів, що надходять до соціальної сфери. У країнах ЄС, США найкращим і практично єдиним способом боротьби з бідністю, соціальною незахищеністю та безробіттям вважається запровадження політики соціально-активного суспільства, мета якої полягає у підтримці активних, упевнених у собі, самостійних громадян. Тому в умовах дефіцитності місцевих ресурсів, на долю яких припадає найбільша питома вага витрат на соціальну сферу, актуальним є розвиток механізмів створення і вдосконалення мотиваційного середовища для розвитку людських ресурсів, реалізації їх трудового, підприємницького і інтелектуального потенціалу через залучення в систему вирішення проблем соціальної сфери якомога більшої кількості організованих та самостійних учасників і забезпечення їхньої оптимальної взаємодії в напрямку вирішення проблем соціальної сфери.

Порівняльний аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду впровадження та розвитку механізмів державного управління соціальною сферою на рівні регіонів показує, що важливу роль в управлінні регіональною соціальною сферою в демократичному суспільстві відіграє діяльність органів місцевої влади щодо впровадження наступних механізмів державного управління:

- активізації соціальної політики, що передбачає взаємозв'язок між різними видами соціальних систем (схем) захисту участі на ринку праці;

- інформаційно-комунікаційних механізмів, що забезпечують розповсюдження інформації, яка відкриває населенню регіону нові можливості для підвищення доходу і отримання послуг, а також сприяє вдосконаленню системи освіти, охорони здоров'я, підготовки кадрів для інноваційної активності в економіці, підвищення конкурентоспроможності громадян, зокрема з обмеженими фізичними, матеріальними і іншими можливостями;

- механізмів міжсекторного партнерства у процесі розробки і реалізації управлінських рішень на місцевому рівні, що сприятиме їх об'єктивізації, становленню громадянського суспільства, залученню додаткових ресурсів для вирішення проблем соціальної сфери регіону.

Зазначені напрями потребують наукового обґрунтування, насамперед, організаційних засад удосконалення діючих механізмів державного управління регіональною соціальною сферою з урахуванням інституційних перетворень в нашій державі під впливом загальносвітових трансформаційних процесів.

У третьому розділі - «Організаційні засади вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні» - запропоновано цілісну систему критеріїв комплексного оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні; визначено напрями вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні й обґрунтовано організаційні засади цієї модернізації.

Аналіз свідчить, що ефективність державного управління соціальною сферою на регіональному рівні є досить складною категорією, що характеризує досконалість системи державного управління і найчастіше визначається за допомогою порівняння результатів управління, що спостерігаються у відповідній частині соціальної сфери, та ресурсів, витрачених на їх досягнення. Під ефективністю державного управління соціальною сферою ми розуміємо сумарну ефективність внутрішньої організації адміністративних процесів у сукупності органів державного управління, задіяних у роботі з цією сферою. У зв'язку з цим, ефективність державного управління можна оцінити шляхом порівняння отриманого результату і витрат на управління.

Очевидним є те, що така елементарна оцінка не завжди є достатньо коректною, оскільки результат державного управління соціальною сферою характеризується тим, що він: не завжди виражається саме в матеріальному еквіваленті; майже не відповідає очікуваному безпосередньому й опосередкованому результату; може виражатися у різних формах - бути соціально-економічним, соціально-політичним, соціально-психологічним тощо; практично не виражається у кількісних показниках - зазвичай якісні характеристики результату державного управління соціальною сферою принципово не можуть бути визначені у формальних параметрах. Це зумовило необхідність критичного осмислення існуючих у сучасній науці критеріїв ефективності державного управління та формування системи критеріїв оцінювання, які могли б скласти основу методики аналізу ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Автором розширено існуючі методичні підходи до оцінювання ефективності управління через розробку та обґрунтування системи критеріїв комплексного оцінювання загальної, спеціальної, конкретної ефективності та результативності. На перших кроках запровадження запропонованої системи критеріїв представляється корисним, під час оцінювання діяльності конкретних органів влади, використовувати здебільшого метод Дельфі, поступово, з накопиченням бази формалізованих оцінок для порівняння, переходячи до формально-аналітичного методу. Ми очікуємо, що перші інтегральні оцінки ефективності будуть агрегуватися у наступну шкалу: відмінна, добра, задовільна, незадовільна ефективність державного управління.

При прийнятті рішень у системі державного управління соціальною сферою на регіональному рівні виникає три групи проблем: 1) для визначення ефективності того або іншого рішення необхідно мати модель поведінки об'єкту управління залежно від цього рішення (управлінського впливу); 2) всі учасники регіональної соціальної системи мають властивість активності, отже і модель керованого об'єкту, і процедури взаємодії осіб, які приймають рішення, повинні враховувати цю активність; 3) система прийняття рішень у системі державного управління, крім розподіленості, характеризується складною багаторівневою структурою. Аналіз цих груп проблем дозволив обґрунтувати організаційні засади удосконалення механізму відкритого управління - процедуру планування бюджетних трансфертів на регіональну соціальну сферу, головною особливістю якої є максимальне врахування під час планування інтересів регіональних громад з одночасним підвищенням відповідальності цих громад та їх представництва.

Сенс механізмів відкритого управління полягає у наступному. Якщо центральні органи влади суворо дотримуються умов відкритості та чесності, тобто оголошують усім «споживачам» правила розподілу ресурсів та не порушують їх, то й «споживачам» вигідно вести себе чесно та відкрито, тобто надавати центру повну та достовірну інформацію про отриманий ефект від використання коштів. Зазначено, що впровадження механізмів відкритого управління дозволяє сповна враховувати під час планування інтереси регіональних громад з одночасним підвищенням їх відповідальності, спростити формулу розрахунку бюджетних трансфертів, та, головне, не порушувати при цьому питання автономізації України.

Наступна проблема пов'язана ще з одним важливим аспектом розвитку державного управління регіональною соціальною сферою - зниження міжрегіональних диспропорцій у соціальних показниках, у тому числі розмірах середньодушового доходу та забезпечення додержання визначених державою соціальних гарантій стосовно кожного громадянина незалежно від місця його проживання. Не зважаючи на задеклароване завдання соціальної держави вирівнювати соціальні умови для громадян, необхідним, на наш погляд, є перетворення деяких показників соціального розвитку із загальнодержавних на регіональні. Йдеться про те, що регіональна громада має визначати абсолютні чи відносні розміри показників соціального забезпечення виходячи з місцевих умов, ураховуючи внутрішній ресурсний потенціал та певні етнічні традиції. Відтак, ще одним напрямом удосконалення механізмів державного управління є розробка регіональних соціальних стандартів.

Регіональний соціальний стандарт - це правовий документ, що встановлює комплекс норм, правил та вимог до ресурсної забезпеченості регіональної соціальної сфери, спрямованість дій держави зі створення матеріальних, правових, інституційних умов забезпечення соціального благополуччя населення, відповідно до його потреб, в якому з метою добровільного багаторазового застосування встановлюються нормативи забезпечення життєдіяльності та принципи реалізації державних заходів у соціальній сфері. Основним елементом стандарту, завдяки якому суб'єкти здійснюють вибір заходів, способів використання ресурсів, є норми. Стосовно системи державного управління на регіональному рівні, однією з норм є владні приписи держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, розподілу (перерозподілу), використання публічних фінансів та регулювання публічних видатків на соціальну сферу. Стандарт має забезпечити умови для формування необхідного обсягу ресурсів, що відповідає потребам регіональної соціальної сфери згідно з функціями і повноваженнями регіональних органів влади. При цьому в стандарті мають бути враховані лімітуючи фактори: дефіцит матеріально-фінансових та кадрових ресурсів; складність адміністративних процедур інвестування; слабкий розвиток бізнес-інфраструктури; відсутність налагодженої системи обліку наявності і витрачання ресурсів з відповідним методичним забезпеченням тощо, з альтернативами їх переборювання.

Практична реалізація вищезазначених напрямів удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні можлива лише за умов забезпечення взаємодії між органами місцевого самоврядування, виконавчої влади та громадськими, релігійними об'єднаннями, населенням, завдяки чому буде досягнута суспільна згода при вирішенні найважливіших соціальних питань місцевого значення. Ефективним є застосування механізму міжсекторної взаємодії у формі громадської ради, яка є дорадчо-консультативним органом, що створюється з метою забезпечення врахування громадської думки при формуванні та реалізації державної соціальної політики, здійснення моніторингових заходів, пов'язаних з оцінкою ефективності дій органів публічної влади у задоволенні потреб населення в соціальних послугах. Суть діяльності громадської ради полягає у реалізації інформаційно-комунікативної функції - забезпечення взаємозв'язку між потребами регіональної соціальної сфери й діями органів влади у задоволенні потреб населення соціальними послугами (рис.1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таким чином, першочерговим заходом модернізації державного управління соціальною сферою на рівні регіонів є запровадження комплексної системи критеріїв оцінювання ефективності дій органів влади як інструменту визначення адекватних (чинній ситуації) напрямів удосконалення механізмів державного управління, що сприятиме ефективній реалізації цілей і завдань державної соціальної політики.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення актуального наукового завдання - забезпечення ефективної реалізації цілей і завдань державної соціальної політики завдяки науковому обґрунтуванню організаційних засад удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні. Згідно з отриманими в процесі дослідження результатами сформовано наступні висновки та пропозиції, що мають теоретичне та практичне значення.

1. На основі системного дослідження теоретико-методологічних засад державного управління соціальною сферою доведено, що сучасний зміст поняття «соціальна сфера» розкривається не тільки через розуміння її як інфраструктури, що забезпечує соціальні норми життєдіяльності населення шляхом надання органами публічної влади відповідних послуг, але й через цільову спрямованість на формування сприятливих соціальних відносин між індивідуумами і їх групами (колективами). Основними компонентами соціальної сфери є соціальні відносини та соціальна діяльність. Центральним елементом у структурі соціальної сфери виступають потреби індивіда та групи, що забезпечуються органами публічної влади через надання соціальних послуг.

2. Державне управління соціальною сферою на регіональному рівні є виконавчо-розпорядчою діяльністю з реалізації цілей одночасно загальнодержавної та регіональної соціальної політики, заснованої на законодавчо встановлених імперативах, що визначають реальний рівень життя, соціального благополуччя, зайнятості населення, його соціальної підтримки. Концептуальними вихідними положеннями врегулювання суб'єкт-об'єктних і суб'єкт-суб'єктних відносин у процесі реалізації державної соціальної політики на регіональному рівні є принципи державного управління. Обґрунтовано доцільність запровадження окремої групи принципів, що характеризується значною мінливістю у часі, нелінійною залежністю від багатьох різнорівневих факторів та різноманітністю соціальних проблем в межах різних регіонів. Ця група принципів є різновидом структурно-цільової групи принципів, оскільки усі вони здійснюють вплив переважно на процес та результат формування цілей державного управління соціальною сферою.

3. Під механізмом державного управління соціальною сферою на регіональному рівні розуміється послідовність взаємопов'язаних дій усіх суб'єктів державної соціальної політики, узгоджених з наявною сукупністю засобів і регламентуючих методів, що забезпечує перетворення вихідних рішень (забезпечення належного рівня та якості життя населення) в результат (соціальні послуги). Ураховуючи той факт, що будь-який механізм завжди конкретний, оскільки спрямований на результат через регламентування та взаємозв'язок окремих дій шляхом використання доступних ресурсів, визначено «власні цілі» організаційного механізму державного управління соціальною сферою: розвиток соціальної інфраструктури; соціальне обслуговування населення; соціальний захист населення.

4. Специфічними рисами організаційного механізму державного управління соціальною сферою на регіональному рівні є: наявність кількох, відносно незалежних, суб'єктів управління різними галузями соціальної сфери, що не забезпечує цілісність системи управління соціальним розвитком; подвійне підпорядкування соціальних управлінь голові обласної державної адміністрації та профільним міністерствам (а якщо додати делегування повноважень обласними радами, то й потрійне), що не сприяє самостійній, а отже якісній та ефективній роботі щодо реалізації чіткої управлінської політики; відсутність регіональних нормативів соціального благополуччя населення, внаслідок чого не забезпечується адекватне реагування суспільних інститутів на соціальні зміни.

5. В умовах ресурсної дефіцитності, яка безпосередньо віддзеркалюється в обсягах публічних видатків на соціальну сферу, важливим елементом організаційного механізму державного управління соціальною сферою на регіональному рівні (що здатний забезпечити не тільки його дієвість, але й ефективність) є міжсекторна взаємодія. Цей елемент механізму частково впроваджений у вітчизняну практику надання соціальних послуг через «соціальне замовлення», як засіб вирішення пріоритетних проблем територіальної громади органами місцевої влади з залученням комерційних структур і некомерційних організацій (вперше у 2000 р., м. Одеса). Але нормативно-правова не закріпленість соціального замовлення є чинником, що гальмує розвиток міжсекторної взаємодії. В умовах дефіцитності місцевих ресурсів, на долю яких припадає найбільш питома вага витрат на соціальну сферу, актуальним є створення умов для залучення в систему вирішення проблем соціальної сфери якомога більшої кількості організованих та самостійних учасників і забезпечення їх оптимальної взаємодії у напряму вирішення проблем соціальної сфери.

6. Суспільно обумовлена вимога підвищення рівня ефективності та якості державного управління загалом потребує розробки комплексного підходу до оцінювання його ефективності й в управлінні соціальною сферою. Найпродуктивнішою представляється організація оцінювання ефективності управління соціальною сферою за аналогією із організацією перевірки ведення фінансової діяльності - шляхом незалежного аудиту. Тим більше, що державне управління соціальною сферою у кінцевому результаті має справу із найдорожчими «фінансами» - людьми. Комплексне оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні має базуватися на наступній системі критеріїв: загальної, спеціальної, конкретної ефективності та окремо результативності.

7. Аналіз діючих механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні виявив кілька «вузьких місць» у цій системі, які в той же час можуть мати достатньо перспективні та не затратні рішення, за умов їх організаційного вдосконалення. Перспективним напрямом удосконалення процедури витрачання державних ресурсів на підтримку різних складових регіональної соціальної сфери ми вважаємо запровадження у систему державного управління регіональною соціальною сферою механізмів відкритого управління, які мають замінити чинний механізм прямих пріоритетів. Механізм відкритого управління найяскравіше відображає ідею погодження інтересів центру (як носія та розпорядника державного бюджету) та інтересів «споживачів» - місцевих органів влади і передбачає, що центр має певні уявлення про так звані «функції ефекту» від можливого застосування ресурсів, а кожен «споживач» не тільки подає заявку на ресурси з розписом затратних статей, а й повідомляє центр про власну оцінку ефективності використання даних ресурсів у кількох варіантах їх обсягів.

8. Об'єктивне визначення потреб місцевих органів влади у ресурсному забезпеченні реалізації завдань державної соціальної політики та надання соціальних послуг має базуватися на соціальних нормативах життєдіяльності населення, що у лаконічній та конкретній формі мають бути закріплені в регіональному соціальному стандарті. Розробка такого нормативного документу - це пріоритетний напрям удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, направлений на перетворення деяких показників соціального розвитку із загальнодержавних на регіональні. Саме регіональна громада має визначати абсолютні чи відносні розміри показників соціального забезпечення виходячи з місцевих умов, ураховуючи внутрішній ресурсний потенціал та певні етнічні традиції.

9. Розвиток міжсекторної взаємодії, як організаційного елементу вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, доцільний у формі громадської ради, яка є дорадчо-консультативним органом, що створюється з метою забезпечення врахування громадської думки при формуванні та реалізації державної соціальної політики, здійснення моніторингових заходів, пов'язаних із оцінкою ефективності дій органів публічної влади у задоволенні потреб населення в соціальних послугах. Громадська рада має слугувати проведенню публічної експертизи тих ключових рішень, які стосуються перспектив розвитку регіону та сприяти впровадженню в практику форм взаємодії з владою шляхом проведення цільових зустрічей з обговоренням, спільною розробкою та вирішенням конкретних соціальних проблем.

10. За результатами дослідження розроблено та обґрунтовано наступні практичні рекомендації органам державної влади:

- з метою вдосконалення державного управління соціальною сферою на регіональному рівні, формувати дерево цілей виходячи з об'єктивних положень структурно-цільових принципів щодо врегулювання суб'єкт-об'єктних і суб'єкт-суб'єктних відносин у процесі реалізації державної соціальної політики;

- з метою досягнення об'єктивності та інформативності оцінювання ефективності механізмів державного управління регіональною соціальною сферою запровадити постійний контроль за ступенем організованості, регулярності та результативності розпорядчо-виконавчої діяльності із застосуванням запропонованої системи критеріїв ефективності;

- у рамках паліативного вирішення проблеми практичної неможливості для держави в сучасних умовах забезпечувати одночасно для жителів усіх регіонів усі задекларовані державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії, перевести значну частину показників соціального благополуччя та рівня життя населення із розряду загальнодержавних у розряд регіональних та перекласти на розсуд регіональної громади під керівництвом місцевих органів державного управління визначення абсолютних чи відносних розмірів цих показників;

- у межах вирішення проблеми мобілізації ресурсів для розв'язання найважливіших соціальних завдань на регіональному рівні забезпечити нормативно-правове оформлення різноманітних інструментів міжсекторної взаємодії: соціального замовлення; організаційно-правової форми громадської ради; соціальної експертизи економічних рішень тощо.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Панченко М. М. Про соціальний контекст політики держави у сфері народного господарства / М. Панченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 4 (28). - С. 233 - 237.

2. Панченко М. М. Проблеми бідності населення в системі соціального захисту / М. Панченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ. 2006. - Вип. 3 (27). - С. 117 - 124.

3. Панченко М. М. Рівень життя населення - складова соціального добробуту в державі / М. Панченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 3 (31). - С. 254 - 261.

4. Панченко М. М. Методичні засади оцінки ефективності державного управління соціальною сферою / М. Панченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 1 (33). - С. 61 - 67.