Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Вступ

Розділ 1. Поняття, система та правові засоби державної служби України

1.1 Поняття державної служби

1.2 Соціальна природа державної служби

1.3 Нормативно - правове регулювання державної служби

Розділ 2. Проходження державної служби

2.1 Визначення державної служби та державних службовців

2.2 Цілі, принципи та завдання державної служби

Розділ 3. Стан та перспективи реформування системи державної служби в Україні

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Сучасну державу неможливо уявити без такої важливої складової як державна служба.

Багато в чому завдяки саме цьому важливому політичному, правовому та організаційному інститутові держава має змогу фактично втілювати в життя завдання, що перед нею стоять. Від якісної організації державної служби, компетентності державних службовців залежить те, наскільки держава буде відповідати уявленням людей про державу та їхнім потребам [1].

Державна служба є одним із різновидів служби у суспільстві, яка виникла у II половині ХVII століття в Німеччині та Франції. В Україні інститут державної служби започатковано з прийняттям Закону України «Про державну службу», 16 грудня 1993 року. Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави по створенню правових, організаційних, економічних та соціальних умов для реалізації громадянами України права на державну службу.

Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апарату [2].

Державну службу традиційно розглядають у трьох аспектах - соціальному, політичному і правовому. Характеризуючи коротко кожний із аспектів державної служби, слід підкреслити, що перший полягає у здійсненні завдань і функцій держави в житті суспільства; другий пов'язаний з формуванням державної влади, її здійсненням відповідними органами (законодавчими, виконавчими, судовими), їх вищим керівництвом, а також Президентом України від імені народу; третій обумовлений державно-правовою природою держаної служби, спрямуванням на практичне виконання функцій і завдань конкретних органів апаратом цих органів (державними службовцями) відповідно до статусу конкретного працівника, порядку проходження служби та ін., що завжди вимагає правового регулювання і реалізується за допомогою правових норм [3]. Служба в державних органах, державних і громадських організаціях є одним із видів соціальної діяльності людей. Служба державі нерозривно зв'язана з самою державою, її роллю в житті суспільства. Це одна з сторін діяльності держави по організації і правовому регулюванні особового складу державних органів, інших державних організацій.

Державна служба - це насамперед служіння державі, тобто виконання за її дорученням за плату від неї визначеної діяльності по реалізації задач і функцій держави в державних органах і установах, яке грунтується на принципах гуманізму і соціальної справедливості, демократизму і законності в інтересах народу України.

Таке визначення державної служби дозволяє відмежувати державно-управлінську діяльність від діяльності фахівців у народному господарстві, у соціально-культурній сфері, а також відмежувати державну службу й інші види служби. Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Її основними напрямками є вивчення цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції.

Державна служба - комплексний правовий інститут, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Складність інституту державної служби полягає в тому, що, по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права; по-друге, складається з окремих підінститутів, наприклад, проходження служби, принципів державної служби.

Актуальність теми курсової роботи зумовлена тим, що саме державний механізм є основною ланкою в структурі влади. Державні службовці - основні суб'єкти нормотворчості, які покликані виконувати та забезпечувати виконання положень Конституції України, її законів та інших нормативних актів.

Об'єктом даної роботи є суспільні відносини, які виникають в сфері державної служби.

Предметом виступають правові основи та особливості функціонування державної служби в Україні.

Метою написання даної курсової роботи є всебічний аналіз поняття “державна служба” в Україні, а також її регулювання як правового інституту.

Розділ 1. Поняття, система та правові засоби державної служби в Україні

1.1 Поняття державної служби

Державна служба органічно пов'язана з державою, її роллю та місцем у житті суспільства. В діяльності державних службовців реалізуються завдання та функції держави, оскільки кожна посада - це коло службових повноважень, які складають частину компетенції відповідного органу, вона невідривно пов'язана з його структурою і в той же час має на меті організацію особового складу державного органу чи його апарату -державних службовців. Таким чином, якщо державну службу розглядати з огляду на місце, яке вона посідає в державній організації, то вона починається там, де встановлюється посада. Встановлення посад завершує організацію державних органів та їх апарату .

Слід зазначити, що державну службу, в свою чергу, залежно від форми діяльності, поділяють на види: державна служба в апарату законодавчих органів, державна служба в органах виконавчої влади (органах державного управління та їх апарату), державна служба в судових органах і органах прокуратури. Цим підкреслюється, що державна служба, будучи завжди органічно пов'язаною з державою, в реальній дійсності втілюється у виконання певних завдань і функцій держави - законодавчих, виконавчих, судових, прокурорсько-наглядових; її напрями фактично відповідають основним формам державної діяльності. Державна служба певною мірою відбиває факт суспільного поділу праці, відзначає різноманітність її видів.

Державний апарат організовує виконання державних функцій у політичній, господарській, соціально-культурній та інших сферах. Без нього неможливі цілеспрямований вплив на всі сторони життя суспільства, розв'язання найважливіших справ державного й громадського життя.

Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апарату з метою практичного виконання завдань і функцій держави й одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [3].

Поняття державної служби поєднує найголовніші елементи змісту службової діяльності: державний служба правовий посадовий

а) державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апарату;

б) вона є частиною або однією зі сторін організаційної діяльності держави;

в) цю організаційну діяльність спрямовано на комплектування особового складу державних органів та інших організацій і правове регулювання роботи державних службовців;

г) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави;

д) особливість державної служби пов'язано з оплатою праці осіб, що на ній перебувають, з державних коштів.

Важливо відзначити, що названі елементи вказують також на значну організаторську роль держави в розв'язанні проблем управління різними галузями, оскільки від професійних знань кадрів управління залежить виконання її завдань і функцій.

Закон України «Про державну службу», прийнятий у грудні 1993 р., встановлює основні принципи державної служби, розвиває конституційне положення про рівне право громадян на доступ до державної служби (ч. 2 ст. 38). У ст. 4 цього Закону зазначено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту й професійну підготовку та пройшли в установленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. В Законі нічого не говориться про можливість і порядок перебування на державній службі в Україні іноземних громадян, досвід яких широко використовують у різних галузях управління.

У законі України "Про державну службу" сформульована етика державного службовця, відповідно до якої державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників. Дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків,що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. [11].

Це має велике як теоретичне, так і практичне значення.

1.2 Соціальна природа державної служби

Державна служба являє собою складне соціальне явище. Вона вбирає в себе ряд аспектів, включаючи економічний, політичний, правовий, соціальний, організаційний, кадровий. Усі вони відображають багатогранність державної служби як сфери професійної діяльності державних службовців із забезпечення виконання повноважень державних органів.

Соціальна природа, сенс і призначення державної служби обумовлюють й відповідний характер її функціонування. У демократичному суспільстві функціонування державної служби постає за своїм характером як процес служіння народу, тій політичній системі, котра народом створена. Важливо при цьому те, щоб ця політична система, перш за все, в обличчі держави, мала дійсно народний характер, жила інтересами й сподіваннями народу.

З історичного досвіду відомо, що спільність інтересів держави й народу становлять соціальне джерело могутності політичної системи країни. Але в історії було чимало держав, які виражали інтереси саме вузької соціальної групи населення й нехтували інтересами більшості. Правителі таких держав вважали, що їх сила полягала в здібності маніпулювати масами, переводити їх енергію на ті способи діяльності, котрі служать егоїстичним інтересам меншості.

В нових історичних умовах докорінно змінюється уява про силу держави. Держава міцна тоді, коли відбиває інтереси народу, принаймні його більшості, коли здійснюється координація діяльності державних органів з інститутами громадянського суспільства. Завдяки такій координації створюється формальна й неформальна система вироблення й здійснення політики держави. В той же час, існуючі в суспільстві суперечності можуть призвести до певного або різкого протистояння частини народу й державних структур, що спостерігається в сучасній Україні. Значна частина населення незадоволена соціальною оцінкою економічних і політичних реформ, що здійснюються в країні. За цих умов державна служба опинилася майже в кризовому стані. Криза призвела до знецінення діяльності державних службовців в очах значної частини народу, не кажучи вже про ту частку населення, яка опинилася на грані виживання. Криза державної служби - це частина загальносистемної кризи, яку переживає тепер українське суспільство. Вихід з кризового стану стане можливим тоді, коли держава буде проводити соціально орієнтовану політику, яка одержить широку народну підтримку.

На думку Битяка Ю. соціальний аспект полягає в тому, що держава повинна турбуватися про підготовку для виконання її функції відповідних категорій осіб, які на професійній основі зможуть вирішувати комплекс питань, що постають перед державою і суспільством. Соціальний аспект просліджується і в можливостях громадян займатися державною службою та службою в недержавних органах і організаціях. Це право, крім громадянства, не повинно пов'язуватися з іншими факторами - походженням, статтю, соціальним і майновим станом, національністю чи расовою приналежністю тощо. Але при зарахуванні на державну службу освіта, професійна підготовка, у деяких випадках стан здоров'я, дієздатність, судимість та інші фактори повинні обов'язково враховуватися [3].

Оболенський О. вважає, що соціальна природа державної служби визначається соціально-класовим складом державних службовців. Будь-яка держава прагне створити державну службу як надійний інструмент здійснення своєї політики. Надійність державної служби в класовому суспільстві визначається соціальним складом чиновників, їх належністю до владного класу або тих соціальних шарів суспільства, які цей клас підтримують, поділяють з ним відповідальність за загальний стан справ. Звичайно в цьому випадку використовується становий принцип комплектування апарату управління, державних структур [4].

Соціальний характер інституту державної служби офіційно визнаний шляхом закріплення основ організації і здійснення державної служби в конституціях сучасних демократичних держав. Цьому сприяла та обставина, що право на державну службу було віднесене Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід'ємних прав людини. Стаття 21 Загальної декларації проголошує: кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні. Принцип рівного доступу громадян до державної служби закріплений і у ст. 38 Конституції України, Законі України «Про державну службу».

Державна служба є видом суспільно корисної діяльності. Соціальний характер державної служби правової, демократичної держави визначається її природою, метою, функціями і принципами організації. Тобто державна служба в сучасному вузькому розумінні розглядається не як служіння державі, а як професійна діяльність щодо забезпечення виконання функцій і повноважень держави. Виступаючи елементом суспільної структури, державна служба має ряд особливостей, притаманних їй як соціальному інституту.

По-перше, вона становить властиву тільки їй сферу професійної діяльності. Всім своїм змістом, формами і методами ця діяльність спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів.

По-друге, як зв'язуюча ланка між державою і громадянином, державна служба покликана захищати права й свободи громадян. Конституційне положення про те, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» (ст. З Конституції України), виступає визначальним стрижнем в діяльності державних службовців, незалежно від їх службового статусу.

По-третє, державна служба як суспільна явище - своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня гуманності, людяності, існуючих в суспільстві порядків [5, 110].

Таким чином, витоками державної служби є соціальні умови її формування і розвитку. Її соціальна природа повністю визначається характером політичного устрою суспільства, особливостями держави, складом державних службовців як найбільш послідовних виразників і провідників державної волі.

1.3 Нормативно - правове регулювання державної служби

В умовах державотворення в Україні, а відповідно й ускладнення завдань та функцій держави, роль і значення державної служби невпинно зростають. Останнім часом законодавчими та виконавчими органами здійснено певні заходи щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин і організації державної служби. Прийнято низку законів і законодавчих актів, що регулюють окремі напрями державно-службової діяльності: про місцеву державну адміністрацію, про Прикордонні війська України, про Прокуратуру України, про Збройні Сили України, про освіту, про міліцію України тощо. Усі вони тією чи іншою мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах. Закон України «Про державну службу» спрямований на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних, соціальних умов реалізації громадянами права на державну службу. В преамбулі цього Закону встановлено, що він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апарату, але зміст Закону дозволяє зробити висновок про те, що він практично регулює діяльність апарату органів виконавчої влади[7].

Державну політику в сфері державної служби визначає Верховна Рада України. Її основними напрямами є вивчення цілей, завдань і принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення державної політики і функціонального управління державною службою утворено Головне управління державної служби України та Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України. Указом Президента України від 24 липня 1995 р. затверджено «Положення про Раду по роботі з кадрами».

На Головне управління державної служби покладено прогнозування й планування потреб державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики в сфері державної служби в державних органах та їх апарату, розробку та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з питань державної служби, розробку, координацію й контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та розв'язання інших питань організації і правового регулювання державної служби[12].

Оскільки питання функціонування державної служби в державних органах, правове становище яких регулюють спеціальні закони України, вирішують ці органи, то є важливим створення та функціонування Координаційної ради з питань державної служби для визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення ефективності державної служби. Положення про Координаційну раду з питань державної служби затверджує Кабінет Міністрів України.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів комітетів Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

Правове становище державних службовців, що працюють у апарату органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ тощо, визначається відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Нормативно-правова основа діяльності державної служби включає в себе такі рівні правового регулювання:

Законодавчий:

1. Конституція України №254к/96 від 28 червня 1996 року

2. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року N 3723-XII

3. Закон України “Про дипломатичну службу” від 20 вересня 2001 року N 2728-III

4. Закон України “Про боротьбу з корупцією” 5 жовтня 1995 року N 356/95-ВР

5. Закон України “Про Національний банк України” від 20 травня 1999 року N 679-XIV

Підзаконний:

1. Указ Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року N 810/98

2. Указ Президента України “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від 14 квітня 2000 року N 599/2000;

3. Постанова “Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців” від 15 лютого 2002 р. N 169

4. Постанова КМУ “Про затвердження Порядку проведення конкурсу для прийняття на дипломатичну службу” від 16 листопада 2002 р. N 1754

5. Постанова КМУ “Про порядок призначення на посади та звільнення з посад перших заступників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій” від 29 липня 1999 р. N 1369

6. Постанова КМУ “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців” від 28 грудня 2000 р. N 1922

7. Розпорядження КМУ “Про затвердження Концепції ротації кадрів на окремих посадах державних службовців” від 18 березня 2002 р. N 144-р

8. Наказ Головдержслужби і УАДУ при Президентові України “Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців” від 10 травня 2002 року №30/84 9. Наказ Головдержслужби “Про затвердження Загального порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань” від 31 жовтня 2003 року N 122.

Правова основа віднесення державних службовців до категорій посад.

Перша категорія - посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України тощо.

Друга категорія - посади заступників глави Секретаріату Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України тощо.

Третя категорія - посади заступників керівників структурних підрозділів, завідувачів секторів, головних спеціалістів, експертів, консультантів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.

Посади державних службовців	Категорії посадових осіб, віднесених до держаних службовців на основі Закону України “Про державну	Категорії посадових осіб, віднесених до держаних службовців на основі Постанов Кабінету Міністрів України	Категорії посадових осіб, віднесених до держаних службовців на основі Розпоряджень Кабінету Міністрів України	Категорії посадових осіб, віднесених до держаних службовців на основі інших нормативно-правових актів
1 категорія	4	7	30	15
2 категорія	17	19	142	9
3 категорія	26	49	170	15
4 категорія	14	58	146	22
5 категорія	17	53	152	49
6 категорія	18	31	121	0
7 категорія	9	18	75	0

Четверта категорія - посади спеціалістів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.

П'ята категорія - посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

Шоста категорія - посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

Сьома категорія - посади спеціалістів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.

Закон України “Про державну службу” чітко не визначає поділу посад на політичні, адміністративні, патронатні (це, правда, закладено у Стратегії реформування державної служби).

Варто відзначити, що досі спостерігається спонтанність у правовому регулюванні категорій державних службовців за сферою діяльності. Крім Закону України “Про державну службу”, є низка інших законів, які визначають особливості правового статусу службовців окремих органів державної влади. Можемо виділити такі категорії:

державні службовці органів виконавчої влади;

державні службовці військової служби;

державні службовці правоохоронних органів;

державні службовці судових і юрисдикційних органів;

державні службовці митних органів;

дипломатичні державні службовці.

Відмінності між категоріями є дуже значними. Так, питання функціонування державної служби у Національному банку та класифікації посад, відповідно до Закону України “Про Національний банк України”, вирішує Правління Національного банку відповідно до законодавства України.

Законодавчі положення щодо проходження державної служби в Україні деталізуються через підзаконні нормативно-правові акти. Постановами Кабінету Міністрів України затверджені Положення про конкурс, атестацію, щорічну оцінку діяльності державного службовця, порядок проведення службового розслідування, кадровий резерв тощо.

Серед проблемних питань (прогалин) правового регулювання діяльності державних службовців також відзначимо:

-конкурс на заміщення посад державних службовців на належному рівні врегульовано лише для посад 3-7 категорії, нормативно визначеного порядку проведення конкурсу на заміщення посад 1-2 категорій державної служби на сьогодні немає. Це суперечить принципам кар'єрно-позиційної державної служби і дає місце вольовому вирішенню кадрових питань при зайнятті посад вищих державних службовців;

-законодавство про державну службу належним чином не врегульовує порядок виконання робіт на державній службі за угодою (проведення експертизи, виконання наукових, аналітичних робіт), статус осіб, які виконують такі роботи;

-на сьогодні відсутні правові механізми встановлення і вирішення “конфлікту інтересів” на державній службі;

-на підзаконному рівні відсутня деталізація положень щодо боротьби з корупцією серед державних службовців (це стосується, насамперед, фінансового контролю);

-відсутність законодавчого врегулювання статусу окремих вищих посадових осіб органів державного управління (членів Кабінету Міністрів України)[18].

Розділ 2. Проходження державної служби

2.1 Визначення державної служби та державних службовців

Розглядаючи поняття державної служби як професійну діяльність соціального прошарку суспільства, треба дати визначення служби в загальному розумінні. Під службою розуміють вид діяльності людини, систему установ, певний соціально-правовий інститут, створення духовних цінностей тощо. Таким чином, служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

В адміністративно-правовій літературі служба за своїм внутрішнім змістом іноді аналізується з двох боків - як організація, налагодження служби, що передує практичному її здійсненню, і як сама службова діяльність [6, 9]. Проте, якщо проаналізувати статути державних і недержавних організацій, положення про державні органи, затверджені на різних рівнях, то стає очевидним, яке важливе значення приділяється побудові та врегулюванню взаємовідносин між внутрішніми структурними підрозділами органів, між посадовими особами, розподілу між ними повноважень. Тому доповнення змісту служби таким елементом, як організація та правове регулювання внутрішньоорганізаційних відносин, необхідне для правильного розуміння поняття державної служби.

Вперше на законодавчому рівні визначення поняття «державна служба» закріплене у ст. 1 Закону України «Про державну службу», згідно з яким вона являє собою професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апарату щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [2].

При аналізі державної служби необхідно звернути увагу на поняття державно-службових відносин. Традиційно в теорії адміністративного права державно-службові відносини поділяються на дві основні групи:

1. Відносини, які виникають в процесі організації державної служби, а саме у зв'язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державної ради, в зв'язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини носять адміністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби.

2. Відносини, які складаються в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності робітника всередині державного органу; в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; в процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів. Відповідно цю групу відносин можна віднести до галузі трудового права [5, 106].

Державна служба - один з важливих видів суспільно корисної діяльності, зміст якої полягає у виконанні завдань і функцій держави відповідно до обсягу компетенції відповідного органу державної влади.

Державна служба є організаційно-правовим явищем зі своїм характерним змістом та особливостями.В усіх випадках службова діяльність пов'язана з трьома елементами:

1) запровадженням служби (встановлення посад, їх кількості), правовим врегулюванням порядку проходження тощо;

2) організацією виконання повноважень, здійсненням управління відповідними об'єктами;

3) вирішенням внутрішньоорганізаційних питань службової діяльності в певному органі чи організації (взаємовідносини між структурними підрозділами та службовцями відповідного органу) [7, 308].

Державна служба вживається в трьох значеннях:

1. Як галузь науки державна служба вивчає й досліджує проблеми становлення та розвитку системи державної служби. Як галузь наукового знання державна служба може сприяти розв'язанню не лише конкретних державно-службових проблем, а й удосконаленню всієї системи державного управління. Слід зауважити, що наукові дослідження у сфері державної служби мають міждисциплінарний комплексний характер.

2. Як галузь законодавства державна служба - це система нормативних актів, в яких урегульовані державно-службові відносини. У перспективі можна передбачити, що ця система поступово перетвориться в окрему комплексну галузь - право державної служби, в якій за цільовою та предметною ознаками об'єднується різний правовий матеріал, пов'язаний з організацією та функціонуванням усіх інститутів державної служби.

3. Як галузь права державна служба являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини. Ця галузь права вивчає державно-службове законодавство, тобто законодавство про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Розглянемо визначення «державних службовців». Загальноприйнято вважати, що службовці - це особи, які проходять якийсь певний вид служби (державної, громадської чи комунальної).На жаль, чинний Закон «Про державну службу» не містить визначення поняття «державні службовці» (що є безумовним його недоліком), але пропонує опосередкований підхід до його визначення. Частиною першою ст. 1 визначено державну службу через «професійну діяльність осіб», які займають посади в державних органах та їх апарату, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за яку вони одержують заробітну плату, а частиною другою тієї самої статті зазначено, що «ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження».

Враховуючу законодавчу невизначеність терміну «державний службовець» та дискусії щодо визначення поняття «державна служба», доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розуміння поняття «державні службовці» в Україні не вироблено. Тому доречно застосовувати два основних підходи до визначення терміну:

-державний службовець в широкому розумінні - працівник, який здійснює на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, організації, підприємстві суспільно корисну діяльність та одержує за таку працю заробітну плату (таке визначення ґрунтується на широкому розумінні поняття «державна служба»);

-державний службовець у вузькому розумінні - особа, яка перебуває на службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному органі або його апарату, з метою здійснення специфічного виду публічної суспільно корисної діяльності - професійного державного управління та (або) регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагороду з коштів державного бюджету (таке визначення ґрунтується на вузькому розумінні поняття «державна служба») [8, 282].

Отже, державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю публічністю (загальнодержавний інтерес, а не приватний), професійністю (як професія), постійністю (не на тимчасовій основі, а на постійній) та функціонуванням у сфері державного управління (регулювання).

Слід наголосити, що державним службовцем людина стає тільки в тому випадку, коли вона працює на посаді державного службовця. Державний службовець повинен:

- сумлінно виконувати свої службові обов'язки;

- шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників,

дотримуватися високої культури спілкування;

- не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

2.2 Цілі, принципи та завдання державної служби

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави [9, 219].

Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції.

Головні цілі та завдання державної служби визначають процес її функціонування в цілому. Доцільно виділити такі цілі:

-забезпечення досягнення цілей та виконання завдань і функцій держави;

-забезпечення стабільності в політичній, економічній і соціальній сферах, що передбачає запровадження політики та механізмів політичного і соціального партнерства;

-підготовка проектів та виконання політичних рішень, що прийматимуться Президентом України, парламентом, вищим органом виконавчої влади;

-забезпечення суспільного добробуту [4, 109].

Державна служба ставить перед собою наступні завдання:

- охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

- формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів;

- забезпечення ефективної роботи державних органів у відповідності до їхньої компетенції;

- удосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців;

- створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців;

- забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби [10, 10].

Принципи державної служби - це основоположні, ідеї, настанови, які визначають основні напрямки реалізації завдань, цілей і функцій державної служби, її організацію і функціонування, правовий статус державних службовців.

Відповідно до статті 3 Закону державна служба ґрунтується на таких основних принципах, як:

- служіння народові України;

- демократизм і законність;

- гуманізм і соціальна справедливість;

- пріоритет прав людини і громадянина;

- професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі;

- персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни;

- дотримання прав та законних інтересів органів місцевого самоврядування;

- дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян [11, 97].

В юридичній науці прийнято класифікувати принципи державної служби на два види: конституційні (інколи їх називають «основні») і організаційно-правові («організаційно-функціональні»).

До конституційних принципів належать: служіння народові України; демократизм і законність; рівність доступу до державної служби; пріоритет прав людини і громадянина, політична і релігійна нейтральність, гласність і прозорість та ін.

Організаційно-правовими принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність; чесність і відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян та ін. [10, 15].

Дещо іншої точки зору стосовно організаційно-правових (організаційно-функціональних) принципів дотримується Малиновський В.Я., який відносить до них: єдність системи державної служби; політичну нейтральність державної служби; рівність доступу до державної служби; ієрархічність системи державної служби; уніфікованість державної служби; стабільність інституту державної служби; ефективність державної служби; систему заслуг [12, 24].

Отже, основними цілями і завданнями державної служби в Україні є сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади, відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції.

Розділ 3. Стан та перспективи реформування системи державної служби в Україні

На сьогодні у сфері державної служби сформувалась ситуація невизначеності, зумовлена відсутністю бачення щодо перспектив її розвитку. З одного боку, вбачається недоцільним приділення уваги практикам, що відповідають нормам чинного Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII [19] з огляду на прийняття нового Закону України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 р. № 4050-VI [20].З другого боку, об'єктивні факти підтверджують неможливість однозначної переорієнтації на новий закон.

Про це свідчить, по-перше, дворазове відтермінування набрання чинності нового закону; по-друге, актуальність причин, які зумовили таке відтермінування і вочевидь знову поставлять питання можливості набуття чинності цього закону; по-третє, масштабне переформатування зовнішніх обставин, в яких планувалось реформування державної служби, та відповідне зміщення пріоритетів державної політики.

Відтак актуально постає потреба в прогнозному аналізі перспектив розвитку державної служби в контексті запровадження нового законодавства про державну службу як основного чинника зміни механізмів проходження державної служби.

Науково-практична дискусія щодо запровадження нових підходів до визначення принципів, правових та організаційних основ державної служби в Україні триває практично від самих основ заснування інституту державної служби в незалежній Україні. Частину тез, як-от необхідність відокремлення політичних посад, орієнтація на надання послуг тощо можна прослідкувати в низці наукових праць [21-22], а також програмних документах щодо розвитку державної служби, які, серед іншого, наводилися і як основа для втілення тих чи інших новацій, відображених у новому законодавстві про державну службу. Науковцями активно досліджувалися також окремі аспекти вдосконалення державної служби [23-24] та зарубіжний досвід організації державного управління, окремих процедур та практик, а також досвід проведення відповідних реформ [25-27], які знайшли своє відображення в новому Законі України «Про державну службу».

Водночас і після прийняття нового законодавства про державну службу в наукових працях, експертних оцінках і в публічних виступах високо-посадовців та експертів не менша увага приділяється аналізу проблем розвитку системи державно-управлінських відносин в Україні. Її стану, визначенню основних недоліків і суперечностей та шляхам удосконалення системи державно-управлінських відносин в Україні, потребам Української держави в модернізації державного управління на основі аналізу світових тенденцій його розвитку присвячено наукові доробки [26-28]. Денис Бродський, екс-голова Національного агентства України з питань державної служби (далі - Нацдержслужба України), серед актуальних вимог щодо оновлення державної служби вказує на необхідність відділення політичних посад від адміністративних, організацію прозорого призначення на всі адміністративні посади шляхом проведення конкурсів [24]. Українські експерти вказують на ще більш широке коло недоліків нового законодавства. Зокрема, Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, погоджуючись із рекомендаціями, зробленими європейськими експертами, також вказує на те, що новий закон про державну службу не вирішує проблем належного розмежування політики та державної служби, не забезпечує умов для добору на вищі посади в державній службі за критеріями професійності та політичної нейтральності, не містить необхідних інституційних елементів для захисту системи державної служби тощо [25].Враховуючи динамічність суспільно-політичних процесів в Україні, невизначеність у питанні запровадження нового законодавства про державну службу, дискусія щодо перспектив розвитку державної служби наразі активно триває також під час комунікативних заходів у професійній спільноті науковців та фахівців державного управління [26].Аналіз вказаних та інших досліджень і публікацій змушує поставити під сумнів твердження про закладені в новому законодавстві про державну службу відповіді на сучасні виклики до системи державної служби, оскільки проблеми, які виокремлювались до прийняття нового законодавства про державну службу, продовжують і наразі активно порушуватися науковцями та експертами як такі, що потребують законодавчого врегулювання.

Водночас існує прогалина щодо вироблення бачення подальшого розвитку, у тому числі нормативно-правового окреслення механізмів проходження державної служби, що зумовлює актуальність таких досліджень з метою орієнтації професійної діяльності науковців, навчальних закладів, системи підвищення кваліфікації, кадрових підрозділів державних органів тощо.

17 листопада 2011 р. прийнято Закон України «Про державну службу» № 4050-VI, який мав набути чинності з 1 січня 2013 р. і дата набуття чинності якого двічітпереносилася (спочатку на 1 січня 2014 р. Законом України від 20 листопада 2012 р. № 5483-VI, потім -на 1 січня 2015 р. Законом України № 714-VII від 19 грудня 2013 р.). Серед офіційних версій причин відтермінування набрання чинності Закону в обох випадках вказувалося на два основних фактори.

По-перше, це незабезпечення синхронного та скоординованого введення в дію нових редакцій законів України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування», що спричинить невідповідності в нормативному регулюванні проходження служби в органах місцевого самоврядування, оскільки наразі таке проходження регулюється відсильними нормами до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII. Це, у свою чергу, зумовлено тим, що затягнулось у часі прийняття нової редакції Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (реєстраційний номер 9673 від 11 січня 2012 р.), який Верховна Рада України 6 вересня 2012 р. повернула Кабінету Міністрів України із суттєвими зауваженнями на доопрацювання [27].

По-друге, це відсутність коштів для реалізації вказаних законів і необхідність їх передбачення в проектах Державного бюджету України на відповідні роки [23; 28; 29].

Враховуючи, що зрушень ні у напрямі прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», ні в закладенні до проекту державного бюджету на 2015 р. коштів на впровадження нового законодавства про державну службу та про службу в органах місцевого самоврядування немає [30], можна стверджувати, що вірогідність набуття чинності нового Закону України «Про державну службу» у визначені строки близька до нуля.

Сукупність наведених аргументів дає змогу дійти висновку про вірогідність того, що нове законодавство про державну службу з 1 січня 2015р. діяти не буде.

Разом з тим такого висновку недостатньо. Відкритим залишається питання щодо перспектив розвитку державної служби. На сьогодні маємо невизначено довге щорічне відтермінування набуття чинності нового законодавства про державну службу з очікуванням прийнятного часу та фінансових можливостей, що фактично і є першим сценарієм розвитку подій, який полягає в консервації наявного стану і збереженні всіх існуючих механізмів у системі державної служби.

Сьогодні склалася ситуація, коли вся система підвищення кваліфікації державних службовців активно працює над вивченням засад проходження державної служби відповідно до нового законодавства. Витрачаються час, кошти, людські зусилля на підготовку до імплементації того, чого найближчим часом, як можна дійти висновку, не буде. І це стосується не лише системи підвищення кваліфікації.

У зв'язку з цим першочерговим завданням постає нормативно-правове врегулювання перспективи запровадження новацій у системі державної служби: необхідно дати відповіді професійній спільноті на поставлені запитання і припинити витрачання ресурсів на невизначені цілі.

Окремо необхідно виділити і низку проблем, які постають у разі запровадження вже прийнятого нового Закону України «Про державну службу» при спробі практичного застосування. По-перше, треба взяти до уваги, що набуття його чинності потребує прийняття низки локальних документів у кожному органі державної влади:

- визначення переліку посад працівників, які виконують функції з обслуговування;

- затвердження профілів професійної компетентності посад державної служби у новій редакції з метою приведення їх у відповідність із рекомендованими спеціальними вимогами до посад державної служби, що були затверджені Нацдержслужбою України вже після того, коли всі органи державної влади на виконання відповідного доручення Президента України розробили і затвердили вказані документи відповідно до існуючих на той час вимог;

- присвоєння рангів державним службовцям відповідно до нової класифікації посад;

- встановлення надбавок за вислугу років на державній службі та надбавок за ранг у співвідношенні до мінімальної заробітної плати;

- затвердження положення про преміювання;

- затвердження положень про служби персоналу та посадових інструкцій їх працівників;

- внесення змін до посадових інструкцій усіх державних службовців з метою їх приведення у відповідність із профілями професійної компетентності щонайменше в частині визначення вимог до посади;

- затвердження правил внутрішнього службового розпорядку.

Наступним аспектом є необхідність урахування вимог чинного законодавства, пов'язаних із змінами, які передбачається запровадити. Так, відповідно до ст. 32 Кодексу законів про працю України про зміну важливих умов праці - систем та розмірів оплати праці, пільг, режиму роботи, встановлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміну розрядів і найменування посад та інших - працівник повинен бути повідомлений не пізніше ніж за два місяці. Таким чином, у разі набуття чинності нового законодавства про державну службу з 1 січня 2015 р., до 1 листопада 2015 р. всі державні службовці мають бути повідомлені про наступні зміни в установленому порядку.

Принагідно необхідно вказати й на інші проблеми проведення спецперевірки, що унеможливлюють забезпечення вимог законодавства про державну службу. Так, практика її проведення засвідчила неможливість забезпечення вимог ст. 25 Закону в частині строків призначення на посаду державної служби за результатами конкурсу не пізніше 30 календарних днів після оприлюднення інформації про його переможця (в окремих випадках інформації від органів влади, зокрема щодо освіти кандидатів на посади, не надходить більше року, наприклад, коли освіта здобувалась військовослужбовцями, особові справи яких зберігаються в Міністерстві оборони України, мають гриф «ДСК» та у випадках, коли освіта здобувалась у період до оголошення незалежності України в колишніх республіках СРСР чи в іноземних державах.

Порівняно з чинним законодавством про державну службу викликає подив відсутність можливості проведення комп'ютерного тестування у рамках відбору кандидатів на заміщення вакантних посад, оскільки нове законодавство передбачає лише письмову форму іспиту на знання законодавства. Звужено діапазон оцінок результатів службової діяльності державного службовця від 4 до 3:«негативна», «позитивна» та «відмінна», що на практиці не дає змоги диференціювати результативність діяльності працівників.

Не визначено, як враховується час присвоєння попереднього рангу під час розгляду питання щодо присвоєння рангу при переході на нову класифікацію посад державної служби. Не враховано необхідність врегулювати у перехідних положеннях механізм проведення першої після набуття чинності нового Закону оцінки результативної професійної діяльності, враховуючи, що індивідуальні плани не були попередньо затверджені.

Це лише не повний перелік проблем, з якими стикнулися практики під час спроби застосування нових норм законодавства. У сукупності з рекомендаціями експертів щодо необхідності нівелювання некоректних норм нового законодавства про державну службу всі зазначені проблемні моменти вказують на потребу подальшої роботи над доопрацюванням законодавства про державну службу.

Висновки

Сучасний правовий інститут державної служби - це комплекс правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правове регулювання має включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2) закріплення статусу державного службовця та гарантій його здійснення;

3) механізм проходження державної служби. Специфічність статусу державної служби обумовлена характером відносин, які вона регулює, а саме їх публічно-правовою природою.

Отже, державна служба є комплексним правовим інститутом, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права, зокрема, конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін. Державні службовці - це особи, які займають посади в державних органах та їх апарату щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

...