Охрана земель

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Цели и задачи охраны земель

Земельные ресурсы - это вся территория, которая очерчена определенными границами Рощина В.В. Правовой механизм в сфере использования и охраны земель // Вопросы права. 2012. № 3. С. 21-25.. Они могут находиться в пользовании различных субъектов страны, но, тем не менее, относятся к природным объектам. Земля представляет собой средство производства, которое используют во многих отраслях экономической деятельности. Особенно она востребована в сельском и лесном хозяйстве. Земельный фонд мира составляет 134 млн. километров. Это 26,3 % от всей территории плнеты. Земельные ресурсы имеют определенную структуру. 11 % занимают пашни, луга и сады. То есть это обрабатываемые земли. Около 23 % земельных угодий приходится на пастбища. Леса и кустарники занимают 30 % всех земельных ресурсов планеты. Антропогенные ландшафты, то есть созданные руками человека, составляют 3 % от общего объема. Существуют и малопродуктивные земли, на которые приходится около 33 % земель.

Земельные ресурсы распределены неравномерно. Например, пастбища занимают большую часть в сравнении с обрабатываемыми землями. Особенно это характерно для Австралии. На Россию, США, Украину, Китай, Казахстан, Индию и Канаду приходится основная масса земель, используемых под пашни, сады и луга. Лесные массивы в основном преобладают в России, Южной и Северной Америке. Для Азии характерно наличие малопродуктивных земель. Структура земельных ресурсов может меняться. Это происходит по двум причинам. Деятельность людей накладывает свой отпечаток на распределение этих угодий. Очень много земель отводится под пашни, сады и луга. Они распахиваются, вырубаются леса, осушаются болота, пустыни орошаются. Так, за последние десятилетия площадь обрабатываемых земель увеличилась на 360 млн. гектаров. Некоторые страны отвоевывают земли морских просторов, используя прибрежную зону. Это первая причина изменения структуры земельных ресурсов. Она также меняется и из-за ухудшения качества земель. Это происходит одновременно с их расширением. Земельные ресурсы России - различные по своим качествам и свойствам (плодородие, наличие полезных ископаемых, лесных и водных массивов). В связи с этим их используют, ориентируясь на эти характеристики Правовой механизм государственного регулирования окружающей среды / Под ред. акад. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2011. 500 с..

Земельные ресурсы в нашей стране подразделяют на семь категорий:

1. Сельскохозяйственные земли. Они включают в себя все угодья, которые подходят для производства продукции, сельскохозяйственного назначения.

2. Земли, отведенные под населенные пункты. Они расположены на территориях административных образований (городов, сел и т. д.). Их основное предназначение - это строительство зданий и сооружений, необходимых для существования населенных пунктов.

3. Земли, отведенные для использования в промышленности, транспорте и других сопутствующих отраслях.

4. Территории, имеющие особую ценность. Это заповедники, угодья исторически-культурного значения, оздоровительные районы и прочие.

5. Лесной фонд земельных угодий. Это земли, покрытые лесными массивами или отведенные для использования в области лесного хозяйства. Они представляют особую ценность в сырьевом плане. Лес необходим для многих отраслей народно-хозяйственного комплекса. Это также место отдыха и энергетический источник.

6. Земельные ресурсы, занятые водными объектами. Сюда входят также гидротехнические сооружения и области, необходимые для их полноценного функционирования. Они удовлетворяют бытовые, питьевые, оздоровительные и некоторые другие нужды человечества. Такие ресурсы необходимы и для полноценной работы многих сфер экономической деятельности страны.

7. Земли запаса.

Контроль над использованием всех угодий осуществляет Комитет по земельным ресурсам. Их рациональное потребление очень важно для сохранения всего земельного фонда и окружающей природы в целом.

Современное землепользование способно вызвать негативные последствия для состояния земель. Наиболее заметны процессы загрязнения земель химическими и биологическими веществами, эрозия почв, засоление, заболачивание, подтопление, иссушение и другие виды разрушения.

Одновременно земля выступает объектом юридических прав граждан и организаций, таких, как право собственности и пользования. Нарушение этих прав, например, в процессе вынесения государственных решений либо действий отдельных лиц, а также нарушение порядка землепользования самими собственниками, владельцами, пользователями способно вызвать неблагоприятные последствия финансового, экономического и социального характера для третьих лиц, государства и общества.

Для предупреждения и преодоления негативных экологических, экономических и иных последствий землепользования разрабатываются и осуществляются меры, в том числе правового характера, по охране земель и защите прав на землю.

Поддержание благоприятного экологического состояния земель, охрана земель как объекта юридических прав граждан и организаций провозглашается в качестве принципиальной основы развития земельного законодательства. В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014// Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. (далее ЗК РФ) земельное законодательство основывается на принципах приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритета сохранения особо Ценных земель и сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. На основе этих принципов осуществляются различные организационные, экономические, агротехнические, воспитательные и иные мероприятия, которые, будучи закрепленными в нормах права, составляют содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю.

Правовая охрана земель и защита прав на землю - установленные нормами права меры, направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление земель, а также защиту прав собственности и пользования граждан и организаций, включая государство, на землю.

Охрана земель и обеспечение рационального землепользования имеют высокий приоритет в российском законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. (ст. 9) земля и другие природные ресурсы используется и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Традиционно особое значение придается землям сельскохозяйственного назначения, охрана которых и их использование для сельскохозяйственного производства ставятся выше иных хозяйственных интересов. Действует общий принцип, в соответствии с которым земли сельскохозяйственного качества используются прежде всего для сельскохозяйственных целей (ст. 79 ЗК РФ).

Теоретическую основу правового регулирования охраны земель составляет принцип устойчивого землепользования, вытекающий из общепризнанной международно-правовой концепции устойчивого развития. Концепция устойчивого развития была сформулирована в международном докладе под названием «Наше общее будущее», представленном на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Такое развитие возможно, если природопользование, осуществляемое настоящими поколениями, учитывает не только собственные интересы и потребности, но также интересы и потребности будущих поколений. По сути, речь идет о справедливом распределении природных благ не только по горизонтали - между живущими людьми, но и по вертикали - между живущими людьми и поколениями, которые будут населять нашу планету в бесконечно длительной перспективе Земельное право: учебник / Под ред. В.Х. Улюкаева. М.: Норма, 2012. 394 с..

Задача современного поколения в области обеспечения устойчивого землепользования заключается в передаче будущим поколениям земельных ресурсов, достаточных в количественном и качественном отношении для удовлетворения потребностей растущего населения планеты. Оно предполагает сохранение и увеличение площадей сельскохозяйственных угодий, предотвращение загрязнения земель, поддержание плодородия почв, рациональное размещение жилых, социальных и иных объектов на земельных участках, контроль за ростом городов, борьбу с опустыниванием. В продолжение концепции устойчивого развития в России разработана национальная политика в данной области, которая в концептуальном виде сформулирована в двух нормативных актах - «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации, по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Под деградацией земель понимается ухудшение качественного состояния земель под воздействием хозяйственной деятельности. Деградация выражается в загрязнении земель отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, заражении карантинными вредителями и болезнями растений, зарастании сорняками, кустарником и мелколесьем, ухудшении плодородия почв, эрозии почв, подтоплении, заболачивании, иссушении, уплотнении, образовании селей.

Обеспечение рационального (устойчивого) землепользования означает землепользование, которое не ухудшает количественных характеристик земель. Обеспечить рациональное землепользование - значит организовать такое использование земель, при котором сохраняются площади сельскохозяйственных угодий и не допускается снижение их плодородия, обеспечивается надлежащее, т.е. в соответствии с требованиями законодательства, использование земель, осуществляется компактная застройка, не вызывающая ухудшение состояния других природных объектов, обеспечивается целевое и своевременное использование земель, наилучшим образом отвечающее природно-климатическим и географическим свойствам конкретных земельных участков. Рациональное землепользование также означает эффективное использование земельных участков, под которым понимается получение максимальной экономической пользы с единицы площади Земельное право РФ: Учебник для вузов./Под ред. проф. Ш.Д. Проворова. М.: Бек, 2011. 507 с..

Понятия охраны земель от деградации и обеспечения их рационального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга, и в реальной жизни грань между ними фактически отсутствует. Мероприятия по борьбе с загрязнением повышают эффективность землепользования, а нерациональное землепользование влечет эрозию почв и другие виды деградации земель.

В Российской Федерации в 1990--1991 годах в системе земель­ных отношений была начата земельная реформа, в результате которой произошли радикальные изменения, коренным образом изменившие социальную структуру земельных собственников. В процессе ее транс­формации в стране появилось 43 миллиона земельных собственников и землевладельцев, которым передан более 130 миллионов га земли.

В ходе реформирования земельных отношений сформировалось принципиально новое земельное законодательство, созданы правовые основы платного землепользования, арендных отношений, рыночного оборота земель, их оценки и мониторинга, государственного земельно­го кадастра и землеустройства. В аграрном секторе начала формиро­ваться относительная устойчивая ориентация на различные формы земельной собственности, система сельскохозяйственного землеполь­зования и землевладения Дубровина С.Т. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Юристъ, 2012. 420 с..

Таким образом, охрана земель осуществляется в целях:

* предотвращения деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

* обеспечения улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

2. Мероприятия по охране земель

Юридические меры по охране земель характеризуются тремя понятиями: сохранение (использование земли такими способами и приемами, при которых не наступает ухудшение качеств состояния земельных участков); восстановление (главным образом это меры по рекультивации земель); улучшение (меры мелиоративного характера, в результате которых земля повышает социальную ценность) благоприятного состояния земель.

В целях охраны земель должны разрабатываться федеральные, региональные и местные программы, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Федеральные, региональные, местные программы призваны обеспечить юридические основы проведения охранительных мероприятий на соответствующей территории. Превентивное значение имеют мероприятия по охране земель, предусмотренные как ЗК РФ, так и законодательством об охране окружающей среды. В частности, для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, несоблюдение которых может привести к загрязнению почв, окружающей среды, деградации естественных экологических систем. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Городец, 2013. 850 с..

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков помимо общих обязанностей, установленных ст. 42 ЗК РФ, возложена обязанность по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозий, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, и др.

Меры охраны земель включают:

· определение необходимых прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране и рациональному использованию земель;

· установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны земель;

· установление необходимых правовых режимов для различных категорий земель, введение запретов и дозволений;

· поощрение благоприятной с точки зрения охраны земель деятельности;

· установление мер юридической ответственности за земельные правонарушения, а также порядка изъятия земель за их ненадлежащее использование Афонина А.В. Природоресурсное право. М.: Юрайт-издат, 2011. 544 с..

Права и обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов определяются как в законодательстве, так и в индивидуальных правоустанавливающих документах. Земельный кодекс предусматривает, что собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защищать земли от загрязнения отходами, химическими веществами, эрозии и от других форм деградации, поддерживать достигнутый уровень мелиорации, ликвидировать последствия загрязнения и захламления земель, рекультивировать нарушенные земли и обеспечивать их своевременное вовлечение в оборот, использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, использовать и сохранять плодородный слой почвы при работах, связанных с нарушением земель. Землепользователи не имеют права внедрять новые технологии, проводить мелиорацию либо осуществлять мероприятия по повышению плодородия почв, если они не соответствуют экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

В целях повышения плодородия почв сельскохозяйственного назначения собственники, владельцы, пользователи и арендаторы обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также способами, исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду, соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий Правовой механизм государственного регулирования окружающей среды / Под ред. акад. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2011. 500 с..

Типовой договор аренды земель сельскохозяйственного назначения предусматривает обязанность арендаторов эффективно использовать полученные земельные участки, повышать плодородие почв, осуществлять комплексные мероприятия по рациональному использованию и охране земель.

Охрана и рациональное использование земель обеспечиваются также мероприятиями государственных и муниципальных органов. В целях охраны земель предусматривается разработка федеральных, региональных и местных программ охраны земель, включающих проведение необходимых мероприятий государственными ведомствами и организациями, местными органами самоуправления. Так, Государственная программа повышения плодородия почв предусматривает проведение государством организационных, агротехнических, мелиоративных, культуртехнических и агротехнических работ, а также защиту почв от эрозии.

В интересах оценки состояния почв, а также охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Источником опасного загрязнения земель являются применяемые в сельском хозяйстве пестициды и агрохимикаты. Охрана земель от их негативного воздействия обеспечивается рядом мер контроля за их производством, обращением и применением, включая стандартизацию Земельное право: учебник / Под ред. В.Х. Улюкаева. М.: Норма, 2012. 394 с..

Охрана и рациональное использование земель обеспечиваются мерами, направленными на распределение земель по категориям исходя из целевого назначения и установлением для каждой категории соответствующего целевому назначению режима землепользования. Для каждой категории земель характерны свои особенности правового режима, включая меры охраны. К примеру, предусматривается выделение различного рода охранных зон на землях промышленности и иного специального назначения, в пределах которых ограничиваются некоторые виды землепользования. Наиболее строгие меры охраны и обеспечения рационального землепользования установлены для земель сельскохозяйственного назначения. В интересах сохранения ценных площадей сельскохозяйственных угодий запрещено их изъятие для несельскохозяйственных нужд, за исключением некоторых случаев. В целях сохранения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель органами субъектов РФ устанавливаются перечни земель, использование которых для других, т.е. несельскохозяйственных, целей не допускается.

Для обеспечения охраны земель применяются финансовые рычаги. Так, в интересах повышения заинтересованности граждан и организаций в сохранении и улучшении состояния закрепленных за ними земельных участков, обеспечения их рационального использования предусматривается экономическое стимулирование охраны и использования земель в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. В этом случае могут применяться, положения Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, в ред. от 02.11.2013// Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. о выделении из бюджетов грантов и материальной поддержки в случаях, предусмотренных законами, целевыми программами, решениями органов местного самоуправления.

В целях охраны земель разрабатываются и реализуются специальные меры, которые включают мелиорацию и рекультивацию земель, консервацию деградированных земель.

Деградация земель как мировая проблема

Если загрязнение воздуха, воды, исчезновение редких видов животных и растений ощущается и воспринимается быстро, то о деградации и эрозии почв этого нельзя сказать. Они менее заметны. Однако последствия весьма ощутимы. Пронесшиеся в начале 30-х годов над США пыльные бури побудили правительство уже в 1935 г. Организовать Государственную службу охраны почв, а в 1938 г. принять закон о сохранении почв.

Сильная ветровая эрозия почв и сопровождающие ее пыльные бури отмечались и в СССР, в 60-70е годы как следствие неумеренной распашки целинных земель.

Первая Всемирная конференция ООН по окружающей среде в Стокгольме в 1972 г. обратила серьезное внимание на состояние почвенного покрова планеты и приняла соответствующие рекомендации.

Всемирная конференция ООН по опустыниванию, созванная в 1977 г. в Найроби констатировала, что опустынивание всегда сопровождается деградацией почв.

В 1992 г. правительство Российской Федерации утвердило Государственную комплексную программу повышения плодородия почв. В ней отмечается неудовлетворительное состояние сельскохозяйственных угодий, тенденция ухудшения почвенного покрова и соответственно предусматривается комплекс мер по охране и повышению плодородия почв.

В действующем законодательстве отдельные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере использования и охраны почв рассредоточены по разным отраслям права, но, в основном, содержатся в земельном законодательстве, частично в природоохранительном и законодательстве, регулирующем отдельные аспекты сельскохозяйственной деятельности.

Конституцией Российской Федерации Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. определено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (статья 36).

Сфера взаимодействия общества и природы подразделяется на три группы отношений: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. С позиций этих групп отношений вопросы рационального использования и охраны почв и земель регулируются природоохранительным, земельным, лесным, горным, гражданским, административным, уголовным и другим федеральными законодательствами; Указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами и инструктивными документами федеральных органов исполнительной власти.

Земельный кодекс - основной законодательный акт, регулирующий земельные отношения и определяющий понятие и содержание рационального использования и охраны земельных ресурсов, контроля за использованием и охраной земель. Существующие в настоящее время законы, регулирующие охрану природных объектов и иные правовые нормы ограничения антропогенных нагрузок на окружающую природную среду, в том числе, выбросов и сбросов, не обеспечивают сохранения благоприятной для жизнедеятельности человека окружающей среды. Выбросы и сбросы аккумулируются почвой, зачастую необратимо теряющей при этом способность обеспечивать выполнение своих экологических функций Рощина В.В. Правовой механизм в сфере использования и охраны земель // Вопросы права. 2012. № 3. С. 21-25..

Многие страны, такие, как США, Китай, Германия, Франция, Канада, уже пришли к пониманию того, что охрана почв, борьба с деградацией и загрязнением почв может проводиться только на государственном уровне. Основным принципом зарубежного законодательства является недопустимость воздействий на почвы, приводящих к ухудшению их качества, деградации, загрязнению и разрушению. Законами этих стран регламентируется деятельность органов, предприятий, организаций и граждан в области охраны почв, установлены требования и ограничения для территорий с загрязненными почвами, предусматривающие мероприятия по очистке почв и предотвращению их воздействия на здоровье человека и окружающую среду. Предусмотрено ведение государственного учета качества почв, создание банка данных о почвах, включающего мониторинг почв и банк проб почв.

Рекультивация земель - это восстановление экологии загрязненной поверхности, а иначе говоря, это проведение различных мероприятий, способствующих восстановлению почвенного слоя Поднавознова, Ю. В. Правовые аспекты совершенствования системы управления в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов//Государственная власть и местное самоуправление.2010. № 3. С. 22 - 24..

Люди постоянно нарушают земельный покров нашей земли всеми способами: проводят мелиоративные работы, вырубают леса, добывают полезные ископаемые, возводят строения и перегружают окружающие территории всевозможным мусором. Кроме этого, мы хороним радиоактивные отходы, отравляем почву пестицидами и гербицидами. Как земле оставаться плодородной в таких экстремальных условиях? Для этого нужно задуматься, как реанимировать почву и помочь ей восстановиться.

Для этого необходима рекультивация земель, которая при грамотном подходе способна принести ощутимые плоды. Это довольно сложный и дорогостоящий способ помочь природе восстановиться после нашего вмешательства, но, если этого не делать, то у нас есть все шансы на вымирание.

Рекультивация земель состоит из следующих работ:

1) Работы по проектированию, лабораторному химическому исследованию и картографированию земель.

2) Работы, связанные со снятием, транспортировкой и складированием плодородных земель.

3) Выравнивание поверхности.

4) Нанесение обогащенного слоя.

5) Очищение от производственных отходов. Внесение полезных удобрений.

6) Посев фитомелиоративных растений.

Одним из основных видов нарушения равновесия почвы является загрязнение минерализованными водами. Рекультивация нарушенных земель в таких случаях производится с особой тщательностью, так как необходимо очистить, как правило, довольно большую площадь. Отравленные отходы попадают в почву и полностью нарушают экологический природный баланс. Земли, которые некоторые недобросовестные руководители предприятий засоряют отходами производства, очень быстро превратятся в мертвую зону. Вряд ли кто-то захочет жить на такой земле? Единственный способ восстановления - это рекультивация земель. Сотни ученых всего мира непрестанно работают над этой проблемой и довольно успешно. Если четко следовать их рекомендациям, то возможно восстановить нашу землю.

Рекультивация нарушенных земель проводится не только на самих «больных» землях, но и на окружающей их территории для более качественного восстановления земельных ресурсов. Все пострадавшие, собранные после рекультивации, необходимо надежно законсервировать в отстойниках, которые должны находиться под постоянным контролем для обеспечения полной безопасности окружающей среды. Рекультивация нефтезагрязненных земель Лошкарев Т.М. Экологическое право России: Учебник. М.: Академия, 2012. 536 с..

Особые восстановительные работы необходимо проводить на нефтезагрязненных землях с проходящим по ним нефтепроводом, где произошла аварийная утечка, или нефтедобывающих промыслах, а также на предприятиях, занимающихся перегонкой нефти и ее дальнейшей переработкой. Процесс рекультивации земель заключается в удалении нефти из состава почвы. Нефтяное загрязнение может быть умеренным или сильным. При умеренном загрязнении проводятся работы по самоочищению почвы с помощью агротехнических методов. Земля взрыхляется на большую глубину и удобряется. При сильном загрязнении проводится рекультивация нефтезагрязненных земель более сложными методами. На этих почвах создаются специальные условия для активизации определенных химических процессов, способствующих ликвидации загрязнений. Проводя быструю и качественную очистку нефтезагрязненных земель, мы сможем обеспечить нашей земле защиту и будем не один век пользоваться ее богатствами. Только полный комплекс мероприятий, связанных с рекультивацией земель, способен дать реальные результаты, которые помогут нам сохранить планету под названием Земля для наших потомков Горохов С.А. Земля как объект права собственности Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 11-17..

Таким образом, мероприятия по охране земель имеют превентивное (предупредительное) или восстановительное значение.

3. Основные направления государственной политики по охране земель

право земля охрана ресурс

Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти).

Виды управления в сфере использования и охраны земель:

· общее;

· специальное;

· ведомственное (отраслевое).

Виды органов управления в сфере использования и охраны земель:

1) органы общей компетенции:

· Президент РФ,

· Правительство РФ,

· органы исполнительной власти субъектов РФ,

· органы местного самоуправления.

2) специально уполномоченные органы государства в данной области:

· федеральные министерства (Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации);

· федеральные службы (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, и др.);

· федеральные агентства (Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и др.) Рощина В.В. Правовой механизм в сфере использования и охраны земель // Вопросы права. 2012. № 3. С. 21-25..

Общее управление в области использования и охраны земель

Общее управление носит территориальный характер и касается всех собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления.

Такое управление осуществляют органы общей компетенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах их компетенции.

Специальное управление в области использования и охраны земель

Специальное управление осуществляют специально уполномоченные органы государства в данной области, для которых выполнение соответствующих функций управления является главной задачей.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 Указ Президента РФ О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 21.05.2012 N 636, в ред. от 31.03.2014 // Российская газета. № 114. 22.05.2012.. В соответствии с Указом, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Основные управленческие функции в области охраны и использования земель возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

· по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

· по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации),

· по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, и т.д., а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды Земельное право РФ: Учебник для вузов./Под ред. проф. Ш.Д. Проворова. М.: Бек, 2011. 507 с..

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса; по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель; по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях, и т.д.

Ведомственное управление в области использования и охраны земель

Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые находятся, как правило, в федеральной государственной собственности. Регулирование охраны и использования земель не является для этих органов их основной задачей, чем они и отличаются от органов специальной компетенции.

Этот вид управления распространяется, прежде всего, на подведомственные данным органам предприятия, учреждения и организации. Такие органы получили название органов ведомственной (отраслевой) компетенции, и к ним, в частности, можно отнести Министерство обороны РФ, Министерство путей сообщения РФ и некоторые другие Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Городец, 2013. 850 с..

Система органов общего управления. Система органов, осуществляющих общее управление в сфере использования и охраны земель, состоит из государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне такую деятельность осуществляют органы местного самоуправления.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (в том числе и в сфере охраны земель) и управляет федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности.

Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 N 2-ФКЗ, в ред. от 07.05.2013// Российская газета. № 245. 23.12.1997. (ст. 14 и 18). Так, Правительство РФ управляет федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов закреплена в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014// Российская газета. № 202. 08.10.2003.. Так, поселковая, сельская администрация вправе: определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; утверждать планы и правила застройки населенных пунктов; вносить представления об установлении и изменении границ территории поселка, села, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда; запрещать на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Кроме того, поселковая, сельская администрация: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки в пределах черты поселка, села, а также из фонда других земель (в том числе земель запаса), переданных в ведение администрации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; осуществляет иные функции Правовой механизм государственного регулирования окружающей среды / Под ред. акад. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2011. 500 с..

К компетенции районной администрации относятся следующие полномочия: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; установление границ земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских администраций по согласованию с ними; утверждение схем и проектов районной планировки; запрещение на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Госкомэкологии России проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Районная администрация также: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки из всех земель в границах района, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; планирует использование земель, находящихся в ее ведении; организует разработку и выполнение планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов на территории района; взимает плату за землю; устанавливает границы территории земель, передаваемых в ведение поселковых сельских администраций по согласованию с ними; ведет государственный контроль за использованием и охраной земель; решает иные вопросы (ст. 55 и 60 Закона).

К числу полномочий городской администрации относятся:

1) определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории;

2) делегирование районным в городе администрациям отдельных полномочий в области регулирования земельных отношений, в том числе может передавать в ведение районных в городе администраций земли, находящиеся в городской черте или переданные в ведение городской администрации из земель запаса и других земель;

3) внесение представлений в вышестоящие органы государственной власти и управления об установлении и изменении границ города, границ и правового режима пригородной зоны;

4) утверждение генерального плана развития города и правил его застройки;

5) запрещение на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведения на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия Дубровина С.Т. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Юристъ, 2012. 420 с..

Система органов специального управления. К числу исполнительных органов государственной власти, осуществляющих специальное управление, относятся:

1) Федеральная служба земельного кадастра России;

2) Министерство природных ресурсов РФ;

3) Министерство здравоохранения РФ;

4) Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу;

5) Министерство сельского хозяйства РФ.

Исполнительным органом государственной власти, наделенным специальной компетенцией в области управления использованием и охраной земель, является Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ). Министерство выполняет возложенные на него задачи на основе Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 Постановление Правительства РФ "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" от 12.06.2008 N 450, в ред. от 18.03.2014// Собрание законодательства РФ. 23.06.2008. № 25. Ст. 2983.. Министерство является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны, а также координирующим деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти.

Минсельхоз РФ и его территориальные (бассейновые) органы являются специально уполномоченными государственными органами, в частности, в области: мелиорации земель, обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; использования, охраны, защиты участков лесного фонда (и соответственно земель, занятыми этими лесами) и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям (совместно с Федеральной службой лесного хозяйства России).

Основными задачами Минсельхоза РФ в том числе являются: проведение аграрных преобразований и участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности; проведение государственной политики и государственное управление в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиорации земель, использования, охраны и защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям Горохов С.А. Земля как объект права собственности Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 11-17..

Для решения этих задач Министерство:

1) в соответствии с федеральными программами содействует органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе;

2) организует во взаимодействии с Минприроды России разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей среды;

3) осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения;

4) ведет государственный контроль за состоянием и использованием систем сельскохозяйственного водоснабжения;

5) осуществляет в пределах компетенции государственное управление в области организации и функционирования государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий, а также использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям;

6) рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения и налагает административные взыскания.

Система органов ведомственного управления. Исполнительными органами государственной власти, которые осуществляют ведомственное управление в сфере использования и охраны земель, являются:

1) Министерство природных ресурсов России;

2) Федеральная пограничная служба России;

3) Министерство путей сообщения РФ;

4) Министерство обороны РФ и некоторые иные Афонина А.В. Природоресурсное право. М.: Юрайт-издат, 2011. 544 с..

Такова система органов управления в сфере использования и охраны земель в нашей стране.



4. Совершенствование системы управления в сфере рационального использования и охраны земель

В России необходимость радикальных изменений в модели мирового развития и страны, как и во всем мире, также осознается. Общество, экономика и природа -- неразделимы. Именно поэтому нам нужна и новая парадигма развития, которая способна обеспечить благосостояние общества без избыточного давления на природу. Интересы экономики, с одной стороны, и сбережение природы, с другой стороны, должны быть сбалансированы и должны ориентироваться на долгосрочную перспективу. При этом необходим инновационный рост и рост энергоэффективной, так называемой «зеленой» экономики, который, безусловно, выгоден всем странам Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Городец, 2013. 850 с..

Для России само понятие «зеленая экономика» является новым, и оно фактически не используется в официальных документах. Тем не менее намеченные страной цели на ближайшие 10-20 лет во многом корреспондируют с целями перехода к зеленой экономике. Это отражается в общей политике использования ресурсов и охраны окружающей среды на перспективу, имеющихся правовых и экономических инструментах. Вероятно, главная задача российской экономики на современном этапе, отраженная в основных документах развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу -- уход от сырьевой модели экономики. Эта задача является центральной и в концепции зеленой экономики. Большинство ее целей включено в основные концептуальные документы: Концепцию долгосрочного развития страны (2008), Стратегии долгосрочного развития страны («Стратегия-2020») (2012), Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ (2012), и другие.

Для реализации устойчивых целей развития страны необходимо предпринять значительные усилия, связанные с радикальным изменением набравших огромную инерцию природоемких сырьевых тенденций. Становится все более очевидно -- и кризис это подтвердил, -- что сформировавшаяся в России экспортно-сырьевая модель экономики исчерпала себя. Важной чертой новой модели должна стать экологическая устойчивость. К сожалению, сейчас в стране сформировались «антиустойчивые» тенденции развития: истощение природного капитала как фактора экономического роста; серьезное воздействие загрязнения окружающей среды на здоровье человека; структурные сдвиги в экономике, повышающие удельный вес природоэксплуатирующих и загрязняющих отраслей; рост экологических рисков в связи с высоким физическим износом оборудования; высокий уровень показателей природоемкости; природноресурсный характер экспорта; экологически несбалансированная инвестиционная политика, ведущая к росту диспропорций между природоэксплуатирующими и перерабатывающими, обрабатывающими и инфраструктурными отраслями экономики и др. Афонина А.В. Природоресурсное право. М.: Юрайт-издат, 2011. 544 с.

Формирование таких тенденций во многом связано с недоучетом экологического фактора в макроэкономической политике, что приводит к дальнейшей деградации окружающей среды, исчерпанию природных ресурсов. Эти тренды во многом связаны с природоемкой реструктуризацией экономики в 1990-е гг. в пользу сырьевых и загрязняющих окружающую среду секторов, ухудшением «экологического качества» физического капитала, происходившей на фоне деградации ресурсосберегающих и высокотехнологичных производств. «Утяжелению» структуры российской экономики способствовали и высокие цены на энергоносители, огромный рост цен на нефть и сырье в 2000-е гг. В целом в экономике произошел значительный сдвиг в пользу природоемких отраслей.

В России экологически негативные структурные сдвиги усугубил кризис, во время которого выжили, прежде всего, экспортные сырьевые отрасли, в том числе и благодаря государственной поддержке.

Анализ российского законодательства позволяет утверждать, что некоторые принципы устойчивого развития нашли отражение в Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. и получили закрепление в ряде нормативных правовых актов экологического законодательства. Учет экологических интересов заложен в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Экологические права граждан закреплены в ст. 42 Конституции РФ. Эти конституционные нормы являются базовыми для правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, что предусмотрено также в п. 1 ст. 72 Конституции РФ. Однако последовательной направленности на обеспечение устойчивого развития в системе законодательных актов российского экологического законодательства, тем не менее, не прослеживается.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере управления недрами, лесным хозяйством, использовании и охране водным фондом, эксплуатацией водохранилищ и водохозяйственных систем, гидротехнических сооружений, использовании животного мира и среды их обитания, особо охраняемых природных территорий, а также в сфере охраны окружающей среды. (За исключением сферы экологического надзора - это компетенция федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, находящейся в ведении и подчинении правительству РФ.)

...