Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку та функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 342.92 (477)

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ

СТАНОВЛЕННЯ, РОЗВИТКУ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

БИТЯК Юрій Прокопович

Харків - 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України

Захист відбудеться “26” червня 2006 р. о 9.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77)

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70)

Автореферат розісланий “23” травня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Шепітько В.Ю.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Соціально-політичні процеси в українському суспільстві, зміна пріоритетів у державотворенні спонукали вітчизняну юридичну науку до пошуку моделей державної служби, які базуються на врахуванні нових чинників. Очевидним стало те, що без фундаментальних наукових досліджень теоретичних і прикладних проблем, які виникають у сфері державно-службових відносин, врахування концептуальних змін у державотворенні, якісний прорив у справі становлення і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування (публічної служби) неможливий.

Існуюча система законодавства України про публічну службу ще не повною мірою задовольняє зростаючі потреби суспільства у демократичних перетвореннях та забезпеченні ефективного виконання завдань і функцій держави, тому на порядок денний постають питання щодо створення системи національного законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування як невід'ємну передумову демократичних перетворень, запровадження правових, соціальних та економічних стандартів життєдіяльності людини, суспільства і держави, реального покращання добробуту людей.

За таких умов виникає потреба в суттєвому поліпшенні діяльності апарату державних органів та органів місцевого самоврядування, зміцненні потенціалу та авторитету публічної служби, наближенні її до потреб людей. Для цього поряд з чітким визначенням повноважень і функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, подолання проявів корупції шляхом призначення в органи державної та місцевої влади порядних і чесних професіоналів необхідно створити службовцям належні умови праці та забезпечити їх гідною заробітною платою, ввести жорсткий публічний контроль за використанням бюджетних коштів тощо.

Успішна розбудова демократичної, соціальної, правової державності неможлива без створення реальних умов для цього процесу, подолання негативних явищ у державно-службових відносинах відповідно до принципів верховенства права, пріоритетності основних прав і свобод людини і громадянина.

Проблеми публічної служби в дисертації розглядаються із залученням не лише наукових праць вчених-адміністративістів, а й представників науки управління, конституційного, трудового, інших галузей права. Наведені в їхніх працях узагальнення, визначення, погляди на державну службу за радянської правової доктрини та в нових умовах, за нової ідеології розвитку адміністративного права дозволили більш повно і всебічно охарактеризувати сутність та зміст державно-службових відносин, показати їх особливості, розвиток наукових поглядів на публічну службу, законодавство у цій сфері діяльності.

Крім відомих вчених кінця ХІХ - початку ХХ століття, які в тій чи іншій мірі цікавилися ними, значну увагу дослідженню питань державно-службових відносин приділяли в 60-90-х рр. минулого століття А. П. Альохін, І. А. Бачило, В. Г. Вишняков, В. А. Власов, О. В. Воробйов, В. М. Горшеньов, Л. В. Коваль, Ю. М. Козлов, Д. А. Керімова, Б. М. Лазарєв, Б. Д. Лебін, О. Є. Луньов, В. М. Манохін, Р. С. Павловський, І. М. Пахомов, О. С. Піголкін, М. М. Перфільєв, Г. І. Петров, В. І. Попова, Ю. О. Розенбаум, С. С. Студенікін, М. С. Студенікіна, Л. С. Явич, О. М. Якуба, Ц. А. Ямпольська та ін.

З кінця 80-х - початку 90-х років ХХ ст. питання оптимізації державного управління, його кадрового забезпечення знову вийшли на порядок денний як в Україні, так і в інших країнах СНД. Теоретичні аспекти державно-службових відносин, визначення системи принципів організації та функціонування державної служби розглядалися в працях вчених-адміністративістів, теоретиків права у процесі дослідження окремих проблем державної служби - С. С. Алексєєва, Г. В. Атаманчука Д. М. Бахраха, К. С. Бєльського, В. В. Волошиної, А. А. Воробйова, О. О. Лукашової, Г. В. Мальцева, Ю. М. Старілова, К. А. Титова, Ю. О. Тихомирова, Г. Б. Шишко, В. А. Юсупова, В. А. Яковлєва та ін. В Україні, після проголошення незалежності дослідженню загальних аспектів цієї проблеми приділяли увагу В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Л. Р. Біла, В. С. Венедиктов, І. П. Голосніченко, І. Є. Данильєва, Є. В. Додін, С. Д. Дубенко, М. І. Іншин, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, Л. Є. Кисіль, В. Л. Коваленко, І. Б. Коліушко, В. К. Колпаков, В. Р. Кравець, О. Д. Крупчан, Є. Б. Кубко, Г. І. Леліков, В. К. Малиновський, Т. В. Мотренко, Н. Р. Нижник, О. Д. Оболенський, В. Ф. Опришко, О. В. Петришин, В. Ф. Погорілко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванов, В. Ф. Сіренко, В. С. Стефанюк, М. М. Тищенко, Ю. М. Тодика, Г. Й. Ткач, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та ін.

Внаслідок цього правова наука має у своєму розпорядженні значний масив теоретичних і практичних розробок з питань становлення та функціонування державних органів та їх апарату, поняття і змісту державної служби, використання яких дозволило автору ґрунтовно охарактеризувати державно-службові відносини з точки зору їх організації і правого забезпечення.

Разом з тим, аналіз досліджень організації й функціонування державних органів та їх апарату, проходження державної (публічної) служби та чинного у цій сфері законодавства дає підстави визнати, що після проголошення Україною незалежності адміністративно-правовою наукою не було зроблено комплексного дослідження проблем державної служби та запропоновано практиці суттєвих теоретичних концептуальних положень щодо правового регулювання державно-службових відносин, які б відповідали програмним політичним завданням і конституційним вимогам щодо створення законодавства про державну службу в напрямі визнання головним обов'язком держави забезпечення пріоритетів прав і свобод людини і громадянина.

Розуміння того, що державна служба - це предмет дослідження не лише адміністративного, а й конституційного, трудового, інших галузей права та інших галузей знань (теорії управління, державного управління, теорії держави та права, політології, соціології, філософії тощо) на основі методу міждисциплінарного аналізу дозволило запропонувати нові підходи до сучасного стану досліджень проблем публічної служби в адміністративному праві.

Роботи вітчизняних і зарубіжних фахівців склали теоретичну базу для нового погляду на соціальну роль, функції, поняття та види державної служби, її значення для утвердження державності в Україні, визначення напрямів реформування системи та шляхів удосконалення законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, його впливу на демократичні перетворення у державі, становлення громадянського суспільства.

Правовий статус державних службовців, порядок проходження публічної служби розглядаються у поєднанні з моральними і правовими вимогами до поведінки службовців, антикорупційною спрямованістю правових засад формування та функціонування державної служби, проблемами підготовки кадрів для органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. У роботі запропоновано авторські, принципово нові підходи до розвитку сучасної системи державної служби, підвищення ефективності службової діяльності.

Наведене зумовлює актуальність теми дослідження, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку організаційних засад публічної служби в Україні, оновлення і реформування законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування відповідно до вимог сучасного українського державотворення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, протокол № 4 від 24.04.1997 р. Напрями дослідження є складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідають цільовій комплексній програмі “Проблеми удосконалення організації та діяльності органів законодавчої та виконавчої влади та самоврядування в Україні” на 1996 - 2000 рр. та цільовій комплексній програмі “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” на 2001 - 2005 рр. № 0186.0.070865.

Мета і завдання дослідження. Основна мета дослідження - опрацювання на основі нових підходів до реформування державно-правових інституцій та оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, що сформульовані в політико-правових документах, концептуальних засад організації і правового забезпечення одного із важливих інститутів щодо формування і розвитку державності, функціонування всієї суспільно-політичної системи - державної (публічної) служби України, яка є важливою складовою сучасного державного будівництва і суттєво впливає на реалізацію різноманітних завдань і функцій держави.

Відповідно до мети були поставлені такі основні завдання:

проаналізувати конституційно-правові засади становлення і розвитку публічної служби, її соціальну роль, функції та значення для утвердження України як демократичної, соціальної, правової держави, формування громадянського суспільства;

на підставі системно-структурного аналізу розкрити поняття та здійснити класифікацію державної служби на види з метою використання даної класифікації у процесі правового регулювання державно-службових відносин у різних галузях і сферах державної діяльності;

визначити місце та значення служби в органах місцевого самоврядування як виду публічної служби, риси, які об'єднують її з державною та відмежовують від державної служби, особливості законодавчого регулювання служби в органах місцевого самоврядування;

обґрунтувати значення державної служби для структуризації органів виконавчої влади, визначення їх функцій та вдосконалення системи, структури і штатів;

уточнити поняття державної служби на основі аналізу існуючих підходів до цього терміну, навести авторське його визначення та провести класифікацію посад у державних органах;

розкрити поняття та особливості правового статусу різних категорій державних службовців, визначити їх види та проаналізувати проблемні питання проходження державної служби;

з'ясувати сутність та мету моральних і правових вимог до поведінки державних службовців, причини корупції та корупційних діянь у сфері державної служби, шляхи їх усунення;

проаналізувати проблемні питання контролю з боку держави та інститутів громадянського суспільства в системі державної служби;

розглянути засади кадрового забезпечення державних органів та органів місцевого самоврядування, систему підготовки та підвищення кваліфікації службовців, особливості їх атестації з метою вироблення та надання пропозицій щодо удосконалення цієї діяльності;

визначити шляхи підвищення ефективності державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

здійснити порівняльний аналіз законодавчого регулювання державно-службових відносин в Україні та в інших країнах і на цій основі опрацювати пропозиції щодо можливості використання їх досвіду в законотворчій діяльності української держави;

визначити систему та структуру законодавства про державну службу в Україні, надати пропозиції щодо його удосконалення.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері державної служби - самостійного інституту адміністративного права та служби в органах місцевого самоврядування.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, правові основи та особливості функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Системний підхід є основою методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначає стратегію дослідження державно-службових відносин у сучасних умовах в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, що дозволяє розглянути шляхом використання методу міждисциплінарного аналізу проблеми публічної служби.

У роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості державної служби, посади, структури і штатів державних органів та їх апарату (розділ 1, підрозділи 1.2, 1.3; розділ 2, пп. 2.2, 2.3). Методи класифікації, системно-структурний, системно функціональний застосовано для визначення системи загальних функцій державної служби, її принципів та видів, класифікації посад у державних органах, видів державних службовців та їх класифікації, визначення проблем, що існують у сфері кадрової політики та причин корупції в ній (розділ 1, пп. 1.2, 1.3; розділ 2, пп. 2.2, 2.3; розділ 3, пп. 3.1, 3.2, 3.3; розділ 4, пп. 4.1, 4.2, 4.4); історичний метод - при аналізі поглядів на проблеми поняття та законодавчого регулювання державної служби (розділ 1, п. 1.3, 1.4); порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи - для визначення напрямків законодавчого регулювання службових відносин, використання зарубіжного досвіду, вдосконалення контролю в системі публічної служби, кадрового забезпечення управління, вдосконалення теоретико-правових засад подальшого розвитку державної служби, визначення шляхів підвищення її ефективності та напрямків реформування системи і структури законодавства про державну службу в Україні (розділи 1, пп. 1.1, 1.5; 3; 4, пп. 4.1, 4.3, 4.4).

Теоретичне підґрунтя для виконання роботи склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, конституційного та адміністративного права, трудового права, інших галузевих правових наук. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади становлення, розвитку та функціонування державно-службових (публічно-службових) відносин. Дисертант звертався також до законодавства деяких європейських країн, досвід яких щодо правового регулювання державно-службових відносин може бути використаний в Україні. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять також політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших робіт, в якій комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки досліджені проблемні питання організації і правового забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні та сформульоване авторське бачення шляхів їх вирішення, вирішена важлива наукова проблема, суть якої полягає в опрацюванні на основі теоретичних узагальнень та нових підходів до реформування державно-правових інституцій і оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, що сформульовані в політико-правових документах, концептуальних засад організації і правового забезпечення інституту державної служби, яка є важливою складовою сучасного державного будівництва, здійснює свій вплив на вирішення завдань і функцій держави.

У результаті проведеного дослідження вироблено теоретико-правові основи нової концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, сформульовано низку положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих з яких належать:

Уперше:

сутність, зміст та поняття державної служби в Україні визначені шляхом з'ясування конституційно-правових засад становлення і розвитку з урахування трьох аспектів її суспільного призначення - соціального, політичного і правового;

з'ясовано соціальну роль, функції і принципи державної служби в умовах становлення громадського суспільства в Україні та на основі загальної характеристики чинного законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування (публічну службу), встановлено її значення для здійснення демократичних перетворень у державі;

розглянуто проблеми публічної служби шляхом застосування методу міждисциплінарного аналізу із залученням наукових праць представників науки управління, теорії держави і права, конституційного, адміністративного, трудового та інших галузей права;

організаційно-правові засади державно-службових відносин в Україні розглянуто в поєднанні з моральними і правовими вимогами до поведінки державних службовців, антикорупційною спрямованістю правових основ формування та функціонування державної служби;

запропоновано авторську систему та структуру законодавства щодо регулювання державно-службових відносин у сфері цивільної служби, визначено напрямки узгодження законодавчих актів про цивільну і мілітаризовану державну службу в Україні та напрямки можливого застосування досвіду деяких європейських країн в Україні.

Удосконалено:

поняття державної служби, державного службовця, посадової особи, для чого здійснено аналіз правового статусу посади державної служби та державного службовця, проведено класифікацію посад у державних органах та державних службовців на види;

існуючі погляди на засади кадрового забезпечення державного управління, систему підготовки та підвищення кваліфікації службовців державних органів;

існуючі погляди на місце та роль центрального органу виконавчої влади з державної служби в системі державних органів з позиції розширення його правового статусу;

систему критеріїв віднесення посад державної служби до політичних, адміністративних та патронатних;

обґрунтування значення державної служби для структуризації органів виконавчої влади, удосконалення їх системи, структури і штатів.

Дістали подальшого розвитку:

аналіз проблем, що існують у сфері державної служби та негативно впливають на виконання функцій держави, її органів, забезпечення реалізації конституційних прав і свобод громадян, надання їм управлінських послуг;

дослідження контролю в системі державної служби з боку держави та інститутів громадянського суспільства, визначення шляхів підвищення ефективності державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

положення щодо оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань, місця та значення атестації державних службовців для проходження державної служби, процедур їх здійснення;

узагальнення законодавчого регулювання державно-службових відносин у деяких країнах Європи та обґрунтування можливостей використання їх досвіду в нашій державі;

дослідження місця і значення служби в органах місцевого самоврядування як виду публічної служби для вирішення загальнодержавних і місцевих питань та визначення загальних її рис з державною службою, особливостей та напрямів законодавчого регулювання.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертаційному дослідженні положення, узагальнення, висновки і пропозиції мають як загальнотеоретичне, так і прикладне значення для науки адміністративного права і законотворчої практики. Вони надають можливість поступової зміни чинної концепції розвитку державної служби, яка базується на засадах служіння державі, первинності державних інтересів на нову схему - служіння народу України, забезпечення належної реалізації прав і свобод людини та створення нової системи законодавства в цій сфері.

У науково-дослідній сфері - результати дослідження у своїй сукупності дозволяють стверджувати, що державна служба - це самостійний інститут права, зокрема адміністративного, який складають норми публічного законодавства, що може бути основою для подальшої розробки проблем державної служби.

У сфері правотворчості - сформульовані висновки та пропозиції можуть бути використані для розробки концептуальних засад створення нової системи законодавства про державну службу, підготовки низки законодавчих та інших нормативно-правових актів, зокрема нової редакції законів України “Про державну службу”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про попередження (запобігання) і припинення корупції”, “Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті”, Кодексу етики державних службовців (загальних правил поведінки), Адміністративно-процедурного кодексу тощо.

У правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить поліпшити застосування приписів чинного законодавства, що регулює державно-службові відносини.

У навчальному процесі - матеріали дисертації можна використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, курсів спеціалізації “Адміністративна відповідальність”, “Організація управління в органах внутрішніх справ”. Вони вже використовувалися при підготовці підручників та навчальних посібників з Адміністративного права України, під час проведення занять із зазначених дисциплін у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого. Їх враховано у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора.

У правовиховній сфері - положення і висновки дисертації можуть бути використані в роботі з підвищення рівня правової та професійної культури державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, громадян.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Розділи і глави монографій та підручника, опублікованих у співавторстві, виконані здобувачем особисто. Дисертант також здійснив загальне редагування підручника. У науково-практичному коментарю до Конституції України здобувач прокоментував статті 39, 49, 65, 118, 119. У наукових статтях “Правова природа адміністративних договорів” (здобувачем розроблені положення, що стосуються наявності договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, обов'язковості адміністративних договорів для виконання державними службовцями та посадовими особами місцевого самоврядування), “Державні секретарі в системі органів виконавчої влади” (здобувачем сформульовані положення щодо пошуку оптимальної моделі організації державно-службових відносин, класифікації посад та їх видів), “Авторський проект Закону України “Про службу в державних органах та їх апараті” (здобувачем підготовлені вступ, розділ 3 - правовий статус службовців державних органів та їх апарату, розділ 4 - проходження служби в державних органах та їх апараті, розділ 7 - матеріальне та соціально-побутове забезпечення), “К концепции реформы административного законодательства и административного судопроизводства” (дисертантом розроблені положення щодо системи адміністративного законодавства, місця в ній адміністративного судочинства), “Кадровая политика в управлении агропромышленным комплексом” (здобувачем сформульовані положення щодо категорій працівників цього комплексу, кадрового резерву та удосконалення кадрової роботи), “Правовые вопросы укрепления государственной, трудовой и договорной дисциплины” (дисертантом визначені шляхи укріплення державної дисципліни та особливості юридичної відповідальності державних службовців), “Організація апарату державного управління” (здобувачем висловлені думки щодо напрямків подальшого удосконалення організації апарату державного управління). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Окремі положення дисертації доповідались автором на міжнародних, республіканських, регіональних науково-практичних, наукових конференціях, семінарах, “круглих столах”, а саме: “Проблеми реформування державної служби: конституційні та управлінські аспекти” (м. Київ, 1995 р.); “Права людини і правова держава (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини) (м. Харків, 1998 р.); “Актуальні проблеми формування правової держави в Україні. До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод” (м. Харків, 2000 р.); “Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (м. Суми, 2000 р.); “Конституція України - основа модернізації держави та суспільства” (м. Харків, 2001 р.); “Правові проблеми реформування регіональної влади” (м. Харків, 2002 р.); “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (м. Харків, 2001 р.); “Правові основи організації і діяльності добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування” (м. Харків, 2003 р.); “Нормативно-правові та організаційні аспекти вдосконалення механізму надання управлінських послуг” (м. Харків, 2003 р.); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 2003 р.); “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (м. Київ, 2003 р.); “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” (м. Харків, 2004 р.); “Проблеми правового забезпечення економічної та соціальної політики в Україні” (м. Харків, 2005 р.); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Ялта, 2005 р.) та ін.

Публікації за темою дисертації. Основні положення дисертації знайшли своє відбиття у опублікованих автором 38 наукових публікаціях, з яких індивідуальна монографія, 2 колективні монографії, 2 навчальних посібника, підручник та науково-практичний коментар, 28 статей у фахових наукових виданнях, та 3 тези доповідей на наукових та науково-практичних конференціях.

Структура дисертації складається з вступу, чотирьох розділів, які об'єднують дев'ятнадцять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації складає 379 сторінок. Список використаних джерел складається з 453 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації, структура й обсяг роботи.

Розділ І “Конституційно-правові засади кадрової політики в Україні”, що складається з п'яти підрозділів, присвячено конституційно-правовим засадам становлення і розвитку державної служби в Україні, її соціальній ролі, функціям та принципам, розкривається поняття і здійснюється класифікація державної служби на види, надається загальна характеристика законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, а також здійснюється порівняльний аналіз законодавчого регулювання державно-службових відносин в Україні та інших країнах та опрацьовуються пропозиції щодо можливості використання їх досвіду в законотворчій діяльності Української держави.

У підрозділі 1.1. “Законодавчі засади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування” державна служба розглядається як суспільно корисна діяльність по здійсненню управління, його забезпеченню, обслуговуванню людей, яка виконується на професійній основі працівниками державних органів, пов'язана зі здійсненням функцій керівництва, управління, контролю, нагляду, обліку та з іншими формами державної діяльності. Вона спрямована на реалізацію компетенції відповідних державних органів і організацій, закріплюється в законах та інших нормативно-правових актах. Це публічна служба, одним із видів якої є і служба в органах місцевого самоврядування.

Правові засади організації і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування закладені Конституцією України, згідно з якою основи державної служби визначаються виключно законами України. Це конституційне положення відкриває подальші можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу.

Важливим вбачається визначення гарантій та механізму реалізації права на державну службу як конституційного принципу, що має знайти відображення в чинному законодавстві.

Розвиток конституційних засад державної служби в Україні пов'язаний з прийняттям законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин у нашій державі щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реалізації права громадян на державну службу, визначення пріоритетних напрямків у цій діяльності, системного підходу до створення законодавства, яке має складати інститут державної служби, кола державних органів та посадових осіб, що вправі регулювати правовідносини, які виникають у сфері державної служби.

У підрозділі 1.2. “Соціальна роль, функції та принципи державної (публічної) служби в Україні” визначається соціальне призначення державної служби. На думку автора, воно полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій, суть яких зводиться до забезпечення суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України.

Завдання державної служби випливають з повноважень відповідних державних органів і знаходять свою конкретизацію в законах та інших нормативно-правових актах, що встановлюють правовий статус органу та регулюють порядок проходження окремих видів державної служби. Оскільки в жодному законодавчому акті завдання державної служби в повному обсязі не визначені, в дисертації наводиться перелік цих завдань, які, на погляд автора, мають знайти своє правове закріплення.

Функції державної служби в роботі розглядаються з позицій мети здійснення - забезпечення виконання завдань, що стоять перед відповідним органом (зовнішніми для нього), чи для забезпечення діяльності самої служби, оскільки державна служба (служба в органах місцевого самоврядування) не може поєднуватись лише з кадровим забезпеченням державних органів чи органів місцевого самоврядування. У цьому зв'язку, підтримуючи погляд щодо поділу функцій публічної служби на загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні, дисертант вважає, що загальні функції слід поділити на пов'язані з виконанням функцій державного органу і спрямовані на вирішення кадрового забезпечення державних органів та їх апарату, апарату органів місцевого самоврядування.

Принципи державної служби є ключовими, вихідними ідеями для інституту державної служби, основою його побудови, визначальними для суспільних, державно-службових відносин, витікають із них і відбивають їх закономірності. Принципи державної служби базуються на принципах адміністративного права, оскільки норми цієї галузі права суттєво впливають на регулювання державно-службових відносин.

Принципи державної служби тісно пов'язані також з принципами управління (державного управління), а останні впливають на формування системи принципів адміністративного права. Принципи державного управління є орієнтирами діяльності суб'єктів права, служать критеріями поведінки учасників адміністративно-правових відносин, а принципи адміністративного права впливають на зміст управлінської діяльності, функціонування всього механізму адміністративно-правового регулювання, виражають і охороняють систему загальнолюдських цінностей громадянського суспільства. З цього приводу в дисертації наголошується на двосторонньому впливі щодо формування принципів адміністративного права і державної служби, метою чого є впорядкування правового регулювання публічно-службових відносин, що забезпечувало б досягнення конституційних ідей щодо пріоритету прав і свобод людини, розвитку і функціонування держави як демократичної, правової.

У підрозділі 1.3. “Поняття та види державної служби” державна служба характеризується як складна цілісна система, яка має свій зміст і структуру, виступає соціальним явищем зі своїми характерними елементами та якісними особливостями. Традиційно державну службу розглядають у трьох аспектах - соціальному, політичному і правовому. В юридичній науці головна увага приділяється правовій характеристиці державної служби, її адміністративно-правовій формі, що не може дати повного уявлення про цю складну соціальну систему, має певною мірою однобічний характер, але для практики державного будівництва, виконання функцій держави у справі забезпечення прав, свобод людини і громадянина, інтересів юридичних осіб така характеристика має першочергове значення.

В роботі зазначається, що поняття державної служби, щоб мати комплексний характер, повинне враховувати всі аспекти. Разом з тим при його виробленні слід відмовитися від тих елементів, які можуть розглядатися як самостійні явища або такі, що суттєво не впливають на поняття державної служби.

Поділ служби на види пов'язується, в першу чергу, з таким аспектом, як місце її проходження (державна, служба в органах місцевого самоврядування, служба в державних установах, організаціях, на підприємствах, недержавних формуваннях). Конституційні засади поділу державної влади на гілки дозволяють виділити державну службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. З урахуванням специфіки сфер і галузей державної діяльності державну службу можна поділити на цивільну і мілітаризовану, які також можуть бути піддані подальшому поділу.

У підрозділі 1.4. “Служба в органах місцевого самоврядування як вид публічної служби (загальні риси і особливості)” служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби, який близький за своїми характеристиками (характерними рисами) до державної. Зокрема, це професійна діяльність, пов'язана із зайняттям посад, спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та виконання окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Останні положення підкреслюють як роль, так і її зв'язок з органами виконавчої влади, державним управлінням та державною службою.

Разом з тим, службу в органах місцевого самоврядування не можна розглядати як державну, про що свідчить і врегулювання її проходження окремим законом. Безумовно, повністю ці види публічної служби не можна ототожнювати, але проблеми становлення, функціонування та розвитку місцевого самоврядування, діяльності органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, проходження служби в органах місцевого самоврядування багато в чому співпадають з проблемами, які існують у формуванні та діяльності органів виконавчої влади, проходженні в них служби.

Підрозділ 1.5. “Конституційно-правові засади державної служби зарубіжних країн та можливості застосування їх досвіду в Україні” присвячений аналізу конституційно-правового регулювання державно-службових відносин в деяких європейських країнах та визначенню елементів, які можуть бути запозичені нашою державою. Безумовно, застосовуючи такий досвід, необхідно враховувати особливості системи законодавства, яке існує в Україні на сьогодні, національні традиції, міжнародні стандарти в регулюванні службово-публічних відносин.

До положень, які можуть бути враховані законодавством України, на нашу думку, слід віднести, зокрема, досвід Німеччини щодо проходження підготовчої служби, організації відбору на державну службу, проведення іспитів. Французька та іспанська системи адміністрації, побудовані на концепції держави як єдиної централізованої системи, що забезпечує ефективне управління державою із центру. Корисним також вбачається досвід щодо систематизації законодавства про державну службу, яке об'єднане в окремому Кодексі адміністративних законів Іспанії під назвою “Державна служба”, ґрунтування публічної служби на концепції відділення політики від управління, як це робиться і в інших державах Європи та світу та ін.

Із практики Англії доцільно запозичити перевірки відповідності кандидатів посадовим вимогам. Цим займається спеціальний незалежний орган - комісія. Адміністрація може призначити на службу тільки тих кандидатів, які мають посвідчення, видані комісією. Цим, як уявляється, зменшується можливість корупційних, дружніх, кумівських та інших дій при формування корпусу державних службовців.

Регулювання державно-службових відносин у Російській Федерації пов'язане з проведенням чіткого розмежування між державною службою, службою в органах місцевого самоврядування і службою в приватному секторі, а відповідно і поняттями посадової (службової) особи в цих секторах. Такий підхід може стати корисним і для України.

Розділ 2 “Система та структура державних органів, їх апарату: проблеми удосконалення” містить п'ять підрозділів, в яких аналізуються напрямки удосконалення системи, структури і штатів державних органів, обґрунтовується значення державної служби для структуризації органів виконавчої влади, розкривається поняття та особливості правового статусу різних категорій державних службовців, визначаються їх види та ін.

У підрозділі 2.1. “Органи виконавчої влади і проблеми становлення державності в Україні” підкреслюється, що у нинішніх умовах головною тенденцією розвитку суспільства і держави є встановлення та визначення напрямків реалізації державних функцій, які б забезпечували засади самоорганізації та самоврядування у державі, визначали державу як об'єднуючий інститут щодо стабілізації суспільства, становлення його як громадянського, створювали механізми захисту та забезпечення прав людини і громадянина.

Одним із важливих завдань державотворення є реформування системи органів виконавчої влади, чітке визначення схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, уточнення компетенції та напрямів діяльності Кабінету Міністрів України (уряду), міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій. В дисертації підкреслюється, що відсутність законів про Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, про нормативно-правові акти та ін., не сприяє як підвищенню ролі відповідних органів у вирішенні питань державного управління, так і організації виконання законів, інших нормативно-правових актів всіма ланками державного апарату.

Розбудові державності, забезпеченню прав і свобод громадян значною мірою може сприяти запровадження стандартів діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, створення умов для здійснення громадського контролю за їх дотриманням, упровадження ефективних форм організації вирішення проблем за зверненнями громадян.

Разом з тим, структурні реорганізації органів виконавчої влади мають проводитися за умов попереднього визначення реальної необхідності та напрямків зміни функцій і компетенції, форм і методів діяльності відповідних органів та їх структурних підрозділів, оскільки раціоналізація апарату державного управління вимагає приведення певних інституцій та численності їх службовців до рівня, який забезпечував би ефективну діяльність. Повноваження державних службовців визначаються цілями і завданнями управлінської діяльності, залежать від призначення органу, його місця в системі управління, а статус державного службовця в кінцевому підсумку залежно від посади - первинної структурної одиниці державного органу чи його апарату, яку обіймає службовець.

У підрозділі 2.2. “Структура і штати державних органів, їх подальша раціоналізація” система посад державних службовців пов'язується з структурою державного органу, тобто складом внутрішніх підрозділів органу і формами їх взаємодії.

Норматив чисельності службовців різних категорій закріплюється у штатному розписі державних органів, що визначається затвердженою в установленому порядку кількістю структурних підрозділів, які складаються з посадових одиниць (посад). Доцільно розрізняти штати адміністративно-управлінського (керівництво) й оперативного апарату (спеціалісти).

Наявність типових структур органів виконавчої влади визначає необхідність установлення типових штатів, пояснюється існуванням загальних вимог, які ставляться посадами, групами посад до службовця, а процес управління, способи розв'язання управлінських завдань принципово не пов'язуються з характером суб'єкта (органу) чи об'єкта управління. Посадові вимоги незалежно від сфери чи галузі діяльності є принципово однаковими.

Підрозділ 2.3. “Посада в державних органах та їх апараті. Категорії посад, їх класифікація” присвячений характеристиці посади як найпростішого елементу організаційної структури, який визначає комплекс прав і обов'язків самостійно здійснюваних державним службовцем при вирішенні організаційно-управлінських проблем. Тому поряд із типовими посадовими обов'язками і правами (повноваженнями) виникають такі, що відображають особливості посади. Установлення посади і включення її у структуру конкретного органу започатковує процес комплектування кадрами державного апарату, зайняття затвердженої посади та передбачає конкретизацію притаманних посаді повноважень у відповідних посадових положеннях та інструкціях, де відображаються як внутрішні, так і зовнішні взаємовідносини.

Класифікація посад державної служби на види у дисертації проводиться залежно від того, в системі якої гілки влади вона здійснюється (служба в апараті Верховної Ради України (законодавчому органі), служба в органах виконавчої влади, судових органах). Залежно від порядку проходження, виділяються цивільна і мілітаризована служба. На класифікацію посад впливає місце посади та її призначення в реалізації функцій і завдань держави. За цими критеріями виділяються три типи посад - політичні, адміністративні, патронатні. Виділення цих видів посад безпосередньо витікає зі змісту і характеру державної діяльності, способів призначення та надання повноважень.

Закон України “Про державну службу” в основі поділу посад на категорії як критерії визначає організаційно-правовий рівень органу, який приймає на посаду, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади у структурі державного органу.

Якщо вести мову про вибір Україною європейської моделі розвитку державної служби, приведення класифікації посад у відповідність з євро стандартами, то доцільно виділити в системі посад державної служби, по-перше, посади політичні, адміністративні, патронатні; по-друге, адміністративні посади поділити на цивільні та мілітаризовані; по-третє, визначити чотири категорії адміністративних посад (умовно А, В, С, D) зберігши, як критерії, крім рівня освіти, місце посади у структурі державного органу.

У підрозділі 2.4. “Державні службовці: поняття та види” правовий статус державного службовця розглядається як похідний від змісту державної служби. Залежно від місця служби (органу, організації), де повноваження виконуються державними службовцями, поняття державного службовця розглядають у широкому чи вузькому значенні. У широкому значенні до державних службовців відносяться фізичні особи, які здійснюють державні функції не лише в державних органах, а і в інших державних організаціях - на підприємствах, в установах. У вузькому значенні державні службовці визначаються як особи, які займають посади в державних органах та їх апараті, на оплатній, професійній основі виконують завдання і функції держави. Заробітну плату вони отримують за рахунок державних коштів. В дисертації наводиться авторське визначення поняття “державні службовці”.

Класифікація державних службовців на види (групи) може здійснюватися за різними ознаками. Головним є визначення критерію, який покладається в основу віднесення працівників до державних службовців та певних їх груп (видів). У зв'язку з цим необхідно визначити чіткі межі між державно-службовими (публічно-правовими) відносинами та відносинами, що мають приватно-правовий характер, регулюються нормами трудового права, трудовою угодою (контрактом).

Єдиного законодавчого визначення поняття “посадова особа”, “службова особа”, “державний службовець” не існує. В роботі зроблено висновок про те, що якщо в основу класифікації державних службовців покласти види службової діяльності та суб'єктну приналежність органу (організації), де служба здійснюється, то можна виділити ознаки, які дозволяють віднести тих чи інших працівників до державних службовців. Такими засадничими ознаками є:

1) державна служба - це діяльність осіб у державних органах, установах чи організаціях, яка ґрунтується на публічно-правових приписах;

2) державні службовці здійснюють організаційну діяльність, яка спрямована на виконання завдань і функцій держави, а відповідно державного органу (організації), де вони працюють. Організаційна діяльність пов'язана також з особливостями комплектування державних органів та їх апарату та правовим регулюванням державно-службових відносин;

3) державна служба передбачає діяльність на службі у суб'єкта публічного права, вона є часткою державної діяльності;

4) оплата праці державних службовців здійснюється, як правило, з коштів Державного бюджету.

За таких умов всі державні службовці можуть поділятись на тих, що займають “політичні посади”, і тих, що займають “адміністративні посади”. В дисертації наводяться визначення політичної та адміністративної посади.

У підрозділі 2.5. “Правовий статус державних службовців та особливості проходження державної служби” зазначається, що правовий статус державних службовців відображає сутність і зміст державно-службових відносин, поєднує елементи інституту державної служби від вступу на неї до завершення. Він, на думку автора, являє собою сукупність правил проходження державної служби - прав, обов'язків, обмежень, заборон, гарантій, соціального захисту, відповідальності. Через названі категорії в дисертації розкривається статус державних службовців та робиться висновок, що зміна державно-службових відносин веде до зміни правового статусу державних службовців.

Розділ 3 “Кадрове забезпечення державних органів та органів місцевого самоврядування” містить аналіз засад кадрового забезпечення державного управління, системи підготовки та підвищення кваліфікації службовців державних органів, особливостей їх атестації.

У підрозділі 3.1. “Організаційно-правові засади та принципи кадрового забезпечення державного управління” розглядаються шляхи і способи вирішення кадрових проблем у сфері державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Вони полягають у створенні і забезпеченні загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, оскільки кожний новий етап розвитку суспільства і держави вимагає і нових людей, відновлення кадрового корпусу.

Елементами процесу комплектування державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування є виявлення кількісних та якісних потреб у кадрах, їх підготовка, добір, розстановка, визначення способів зайняття посад, встановлення правових засад проходження державної служби чи служби в органах місцевого самоврядування, шляхів підвищення кваліфікації, визначення засад перевірки виконання службовцями покладених на них завдань. Держава повинна завжди мати кадровий резерв для заміщення посад різних рівнів, а відповідно підготовка і виховання кадрів продовжують займати вагоме, місце в системі формування державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування (апарату органів публічної влади). Кінцевим результатом цієї діяльності є створення управлінського колективу, здатного успішно розв'язувати різнобічні завдання, що стоять перед державним органом, галуззю, регіоном, тобто певною сферою людської діяльності або територією.

У підрозділі 3.2. “Система підвищення кваліфікації службовців та формування кадрового резерву державних органів” звертається увага на те, що особливо місце серед складових єдиної кадрової політики держави займає система підвищення кваліфікації. Її метою є досягнення державними службовцями, посадовими особами органів місцевого самоврядування високого професійного рівня, забезпечення суб'єктів владних повноважень кваліфікованими кадрами, здатними до ефективного управління, впровадження в практику новітніх технологій.

Підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування - це навчання з метою оновлення та розвитку їх знань і умінь, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування.

Нині в Україні діє система установ з підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, яка умовно в дисертації поділяється на три рівні -- центральний, регіональний і місцевий.

У підрозділі 3.3. “Етика державних службовців” ця категорія розглядається як моральні й правові (юридичні) вимоги, які ставляться до особи, що претендує на зайняття посади державного службовця та до державного службовця в процесі виконання ним завдань і функцій держави, її органів.

Проблеми моралі, поведінки державних службовців, а відповідно і культури державного управління в роботі зводяться до трьох груп. Перша, і головна, це поведінка державного службовця у відносинах з громадянами. Друга стосується питань раціональної організації роботи державного органу, установи - поведінка у внутрішньо організаційних відносинах - з керівниками, колегами і підлеглими. Третя - це поведінка державного службовця у відносинах з іншими державними органами і установами, в тому числі не підпорядкованими, об'єднаннями громадян і релігійними організаціями, міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями.