Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку та функціонування

Одним із негативних явищ, що впливають на якість державної служби, репутацію державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, та ставлення до них громадян, а самих державних службовців - до дорученої справи, є корупція. У механізмі боротьби з корупцією в державних органах, органах місцевого самоврядування необхідно вирішити значну кількість проблем, але три з них виділяються як ключові: кадрова проблема; удосконалення законодавства - спрямування його на вироблення заходів запобігання корупції; широке застосування організаційних та економічних (матеріальних) заходів в попередженні і припиненні корупційних діянь.

У підрозділі 3.4. “Обмеження, заборони та соціально-правові гарантії для державних службовців” підкреслюється, що при вступі на державну службу громадяни України не мають ніяких привілеїв, не піддаються ніяким правовим обмеженням. На думку дисертанта, положення чинного законодавства дають можливість виділити три умовні групи вимог, дотримання яких необхідне для вступу на публічну службу та її проходження. Перша група - це вимоги щодо правового статусу особи - на державну службу можуть бути зараховані лише громадяни України, відносно яких не діють встановлені законом заборони, пов'язані з прийняттям на службу.

Друга група вимог пов'язана зі встановленням обмежень при вирішенні питання про зарахування на державну службу, згідно з якими при зарахуванні на державну службу неприпустимими є будь-які прямі чи непрямі обмеження, якщо громадянин має відповідну освіту і професійну підготовку.

Третя група стосується спеціальних вимог, що висуваються до особи, яка претендує на зайняття відповідної посади в державному органі чи його апараті. Вона пов'язана з рівнем освіти і кваліфікації (професійної підготовки). У деяких випадках законодавчо мають встановлюватися мінімальні кваліфікаційні вимоги.

В дисертації підкреслюється, що престижність публічної служби полягає не лише в тому, що службовець представляє державу чи її орган, органи місцевого самоврядування, наділений владними повноваженнями, виконує важливі функції держави чи місцевої громади, а і залежить від рівня соціального забезпечення, гарантій нормальної життєдіяльності як самого службовця, так і членів його сім'ї, близьких.

Тому удосконалення правових засад функціонування державної служби поряд з чітким законодавчим закріпленням її основ вимагає перегляду системи оплати праці державних службовців відповідно до схеми, в загальних рисах визначеної Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу.

Моральне і матеріальне стимулювання праці державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування поєднуються з встановленням і застосуванням до них у разі потреби різних заходів індивідуальної юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, порушення законності і дисципліни, заподіяння матеріальної шкоди державі, громаді, підприємству, установі, організації, громадянам. Заходи відповідальності є важливим засобом виховання службовців. До них можуть застосовуватися і заходи громадського впливу.

У підрозділі 3.5. “Особливості юридичної відповідальності державних службовців та припинення державної служби” наголошується, що статус державного службовця, посадової особи місцевого самоврядування втрачається з моменту припинення служби за підстав, передбачених законами України. Одночасно зазначається, що порядок припинення державно-службових відносин та службових відносин у сфері місцевого самоврядування має бути встановлений з таким розрахунком, щоб не порушувався управлінський процес, забезпечувалася заміна службовців у найкоротші строки.

За певних обставин, на погляд автора, статус службовця може не виникнути. Так, якщо особа пройшла конкурсний відбір (обрання) і вперше зараховується на службу, але відмовилась від складання присяги, то вона не може бути призначена на посаду за результатами конкурсу. До складання присяги така особа, як уявляється, не може розглядатися як державний службовець чи посадова особа органу місцевого самоврядування, оскільки вона ще не зарахована на службу. У зв'язку з цим в законодавстві доцільно записати, що відмова у складанні присяги є підставою не для припинення державної служби, як сказано нині, а підставою для ненадання статусу державного службовця чи посадової особи місцевого самоврядування.

У Розділі 4 “Проблеми реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування” дисертантом з'ясовуються шляхи підвищення ефективності державної служби, суть і критерії оцінки ефективності праці державних службовців, дається аналіз проблемних питань контролю з боку держави та інститутів громадянського суспільства у системі державної служби, визначаються основні напрямки реформування системи та змісту законодавства про державну службу.

Підрозділ 4.1. “Основні напрями розвитку та підвищення ефективності державної (публічної) служби” стосується як законодавчого регулювання діяльності публічно-владних інститутів, так і організаційного. Йдеться, зокрема, про недостатню урегульованість публічно-службових відносин, оскільки ця регламентація уже не повною мірою відповідає потребам управлінської політики і практики, та про проблеми організаційного і матеріально-фінансового характеру. Діючі закони України “Про державну службу” та “Про службу в органах місцевого самоврядування” не охоплюють всіх відносин, які виникають при проходженні служби, деякі з їх положень не відображають суті цих відносин та особливостей проходження службової діяльності в окремих галузях і сферах.

На реалізацію державної політики по реформуванню адміністративної системи, державної служби та інших впливають тіньова економіка, нерівність у розвитку регіонів, безробіття, що призводить до зубожіння населення, недостатня кількість спеціалістів у галузі державного управління та адміністративного права, які могли б в умовах ринкових перетворень займатися підготовкою всього комплексу законодавчих та інших нормативно-правових актів та невміння або небажання владних інституцій організовувати таку роботу; неадекватне розуміння та реагування різних політичних сил та політичного керівництва на шляхи та потреби реформування державного управління; недооцінка ролі держави і виконавчої влади в економічній і соціальній сферах в умовах ринку; незавершеність законодавчого регулювання та організаційно-матеріального і фінансового забезпечення державної служби та місцевого самоврядування та інші.

Останнім часом йдуть процеси, які не узгоджуються не лише з теоретичними, науковими постулатами щодо державної служби, а й з чинним законодавством. У міністерствах та держадміністраціях зміщуються не лише заступники, а й керівники департаментів, управлінь, відділів. Зникає логіка державного управління, його наступництва, вимоги стабільності державної служби ігноруються. Разом з тим, системні і структурні зміни в управлінській сфері не можуть бути необдуманими, необґрунтованими, хаотичними.

В роботі визначені основні напрямки розвитку та підвищення ефективності державної служби, до яких, на думку автора, можна віднести: створення нової правової бази щодо врегулювання державно-службових відносин; удосконалення кадрового і організаційного забезпечення управлінської діяльності, її фінансово-економічних основ, наукового та інформаційного забезпечення; вироблення механізмів підконтрольності й підзвітності діяльності державних службовців; удосконалення регіонального і місцевого управління; вирішення проблем поділу посад у сфері публічної служби на політичні, адміністративні і патронатні; створення завершеної системи управління державною службою; належне стимулювання праці державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування; антикорупційна спрямованість законодавства про публічну службу; конкретизація юридичної відповідальності за окремі види правопорушень; підвищення загальної та правової культури управлінців, удосконалення системи їх виховання; чітке визначення напрямків громадського контролю у сфері публічно-правових відносин та діяльності владних інституцій тощо.

У підрозділі 4.2. “Суть та критерії оцінки ефективності праці державних службовців” підкреслено значення у реформуванні системи державного управління та місцевого самоврядування оцінки діяльності праці посадових осіб цих органів як поточної - щорічної, так і основної - періодичної атестації. Існуюча система оцінки професійних, ділових, моральних якостей на сьогодні не може задовольняти, оскільки критерії та показники якості роботи державного службовця не враховують специфіки проходження служби в окремих галузях і сферах, можливі різні підходи до оцінки як самих критеріїв, показників оцінки, так і до об'єктивності самої оцінки. У щорічній оцінці діяльності службовців є широке коло для особистого розсуду керівника. Тому атестація має стати дійсно головною формою перевірки й оцінки якості управлінських кадрів. Дієвість атестації залежить від низки факторів. Зокрема від того, наскільки обґрунтовані та продумані вимоги, пов'язані з окремими етапами роботи по організації і проведенню атестації, оформленню необхідної документації; від рівня кваліфікації керівника, секретаря і членів комісії; забезпечення умов для проведення атестації; забезпечення можливостей по виконанню рекомендацій атестаційної комісії; рівня правової урегульованості порядку проведення атестації.

Підрозділ 4.3. “Особливості контролю у сфері державної служби” присвячений такому впливовому напрямку підвищення ефективності управління, а одночасно функції органів публічної влади та їх посадових осіб як контроль. Головним завданням контролю є його організаційна спрямованість, тому суть контрольної діяльності полягає не лише у виявленні негативних явищ і тенденцій, порушень законності і дисципліни, а й у виробленні заходів, які б забезпечували належний рівень управлінської діяльності, виховували працівників у дусі дотримання законодавства і дисципліни, що стало б необхідним елементом їх діяльності.

Очевидною є необхідність нормативно-правового регулювання всіх сторін контрольної та наглядової діяльності, механізму проведення контрольних дій, підвищення відповідальності за результати контролю та усунення виявлених недоліків. Дисертант вважає за важливе створити такий механізм здійснення контролю, який би не був спрямований виключно на виявлення недоліків і порушень, та застосування заходів примусового характеру. Спрямування контрольної діяльності лише на виявлення негативних сторін діяльності, зобов'язування осіб, що проводять контрольні перевірки, за будь-яких обставин знайти недоліки, як це робиться в даний час, призводить до втручання в діяльність підконтрольних, не сприяє покращенню роботи органів виконавчої влади та їх апарату, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, всього корпусу службовців.

У підрозділі 4.4. “Основні напрямки реформування системи та змісту законодавства про державну службу в Україні” зазначається, що реформування будь-яких інституцій або суспільних явищ не може мати остаточного чи закінченого характеру. З урахуванням системи державних органів і виділення в них трьох типів державних посад - політичних, патронатних і адміністративних - мають будуватися система законодавства про державну службу, розроблятись зміни до діючої.

Уявляється, що внесенням змін і доповнень до чинного Закону України “Про державну службу”, ці питання вирішити неможливо, оскільки названий Закон, як і інші, регулюють в цілому порядок проходження служби в органах виконавчої влади. Тому доцільно не латати діючий закон, а розпочати інтенсивну роботу по підготовці узагальнюючого Закону про державну службу (цивільну службу), який би стосувався регулювання загальних проблем служби в органах всіх гілок влади в державі, всіх державних органів та органів місцевого самоврядування, а можливо державних підприємств, установ і організацій.

Настав також час перейти від обговорення проекту Кодексу загальних правил поведінки державних службовців (Кодексу честі державних службовців) до його розгляду у Верховній Раді України з наступним прийняттям та введенням в дію.

Автором запропоновано два варіанти регулювання державної служби в Україні, залежно від тлумачення “державної служби” у вузькому чи широкому розумінні.

Перший варіант (який формально прийнятий нині) - це трактування державної служби як інституту публічної служби, що здійснюється в державних органах та їх апараті.

Другий варіант пов'язується з визнанням державної служби як “служби державі” і включає в себе такі сфери:

а) службу в державних установах (підприємствах) та інших організаціях, що не пов'язана з реалізацією повноважень державної влади (освіта, охорона здоров'я, культура тощо);

б) службу в державних органах, що наділені державно-владними повноваженнями (всі органи державної влади та інші суб'єкти з делегованими повноваженнями державної влади);

в) мілітаризовану службу (крім строкової), яка охоплює такі види: служба в усіх видах Збройних Сил України; служба у Прикордонних військах України; служба в органах внутрішніх справ та у Внутрішніх військах МВС України; служба в органах Служби Безпеки України; служба в Державній службі охорони України; служба в органах виконання покарань тощо.

Другий варіант визначення державної служби надає можливості для розвитку інституту державної служби в Україні. В перспективі він дозволяє розширити коло державних службовців.

Окремо в законодавстві слід виділити групу державних службовців - політичних чиновників та врегулювати службові відносини в системі місцевого самоврядування, патронатної служби.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі теоретичного осмислення наукових праць, автори яких розробляють проблеми організації та функціонування державних органів та їх апарату, місцевого самоврядування, державної (публічної) служби, аналізу чинного законодавства та практики його застосування, в роботі сформульовано низку висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети - вирішення наукової проблеми - опрацювання нових підходів до реформування державно-правових інституцій та оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, що сформульовані в політико-правових документах, розроблення концептуальних засад організації, функціонування і правового забезпечення інституту державної служби, який відіграє важливу роль у формуванні і розвитку державності та від якого залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи нашої держави. Основні з них такі:

1. Правові засади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування закріпила Конституція України, чим відкриваються подальші можливості для становлення, розвитку і формування цих інститутів законодавства, надаються можливості подальшого удосконалення конституційно-правових норм у цій сфері діяльності.

Розвиток конституційних засад державної служби в Україні полягає в прийнятті законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин у нашій державі щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реалізації права громадян на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, визначали пріоритетні напрямки у цій діяльності, гарантували системний підхід до створення такого законодавства.

2. Соціальне призначення державної служби своїм спрямуванням має виконання завдань держави, реалізацію її функцій та повноважень державних органів, із яких випливають завдання державної служби. Вони мають знайти конкретизацію в законах та інших нормативно-правових актах.

Функції державної служби визначаються її призначенням - виконання завдань держави, а тому вони безпосередньо пов'язані з функціями держави і спрямовані на їх реалізацію через забезпечення виконання завдань, що стоять перед органом (зовнішніми для нього), чи для забезпечення діяльності самої служби, оскільки державна служба (служба в органах місцевого самоврядування) не може поєднуватись лише з кадровим забезпеченням державних органів чи органів місцевого самоврядування.

3. Принципи державної служби є ключовими, вихідними ідеями для інституту державної служби, основою його побудови, визначальними для суспільних, державно-службових відносин, витікають із них і відбивають їх закономірності. Принципи державної служби базуються на принципах адміністративного права, формуються у тісному взаємозв'язку із загально соціальними принципами та принципами права, а також пов'язані з принципами управління (державного управління), оскільки останні впливають на формування системи принципів адміністративного права.

Слід наголосити на двосторонньому впливі щодо формування принципів адміністративного права і державної служби, оскільки принципи адміністративного права створюють базу для становлення і розвитку правового інституту - державної служби, а принципи державної служби - частина державної діяльності, в тому числі державного управління, впливають на систему та зміст принципів галузі права.

4. Поділ служби на види пов'язується, в першу чергу, з таким аспектом, як місце її проходження (державна, служба в органах місцевого самоврядування, служба в державних установах, організаціях, на підприємствах, недержавних формуваннях). Конституційні засади поділу державної влади на гілки дозволяють виділити державну службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. З урахуванням специфіки сфер і галузей державної діяльності державну службу можна поділити на цивільну і мілітаризовану, які також можуть бути піддані подальшому поділу.

Служба в органах місцевого самоврядування розглядається в роботі як самостійний вид публічної служби, є близькою за своїми характеристиками (характерними рисами) до державної, але повністю ці види публічної служби не можна ототожнювати.

5. В дисертації здійснено аналіз законодавчого регулювання державно-службових відносин ряду країн Європи та визначено ті елементи, які можуть бути запозичені нашою державою. Застосовуючи такий досвід, необхідно враховувати особливості системи чинного законодавства України національні традиції, міжнародні стандарти в регулюванні службово-публічних відносин тощо.

6. Практика державотворення та становлення державного апарату в Україні показує, що структурні перетворення в системі державних органів здійснюються, як правило, з центру, однак реформування, зміна системи, структури і компетенції центральних органів виконавчої влади залежать і від діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, роботі яких повинні бути притаманні оперативність, компетентність, активність у вирішенні загальнодержавних і регіональних (місцевих) проблем.

Розвиток і вдосконалення державної служби слід пов'язувати з чітким встановленням функцій відповідних органів, а також їх системи, структури, штатів, що дозволить оптимально визначити обсяг повноважень по кожній конкретній посаді, кожної посадової особи, слугуватиме утвердженню стабільності в системі і структурі органів виконавчої влади. Система посад державних службовців має визначатися в залежності від структури державного органу, тобто складу його внутрішніх підрозділів і форм їх взаємодії.

7. Головним напрямком удосконалення державної служби визнається її демократизація, визначення оптимальних організаційних структур. Наявність типових структур органів виконавчої влади визначає необхідність встановлення типових штатів, пояснюється існуванням загальних вимог, які ставляться посадами, групами посад до службовця, а процес управління, способи розв'язання управлінських завдань принципово не пов'язуються з характером суб'єкта (органу) чи об'єкта управління. Посадові вимоги незалежно від сфери чи галузі діяльності є принципово однаковими.

Разом з тим, посада - це структурна одиниця державного органу чи його структурного підрозділу. Тому поряд із типовими посадовими обов'язками і правами (повноваженнями) виникають такі, що відображають її особливості. При встановленні посади відповідним державно-правовим актом розробляється і її статус. Встановлення посади і включення її в структуру конкретного органу започатковує процес комплектування кадрами державного апарату, визначає порядок зайняття затвердженої посади та передбачає конкретизацію притаманних посаді повноважень у відповідних посадових положеннях і інструкціях, де відображаються як внутрішні взаємовідносини, так і зовнішні.

8. Класифікація посад державної служби на види проводиться в залежності від обраного критерію: гілки влади, в якій вона здійснюється; порядку проходження; місця посади та її призначення в реалізації функцій і завдань держави; організаційно-правового рівня органу, який приймає на посаду, обсягу і характеру компетенції на конкретній посаді, ролі та місця посади в структурі органу.

9. Правовий статус державного службовця похідний від змісту державної служби як правового і організаційного інституту. На думку автора, при формуванні поняття “державний службовець” необхідно виходити з ознак, які відрізняють цю категорію службовців від інших, та те, яким буде підхід законодавця до визначення - в широкому чи вузькому розумінні, адже мова може вестись про всіх службовців, діяльність яких пов'язана з виконанням певних завдань і функцій держави, її органів, установ і організацій, чи лише про “чиновників” - службовців державних органів та їх апарату або ще вужче - службовців органів виконавчої влади та їх апарату.

Головним є визначення ознак, за якими здійснюється віднесення працівників до державних службовців та певних їх груп (видів). У зв'язку з цим необхідно провести чіткі межі між державно-службовими (публічно-правовими) відносинами та відносинами, що мають приватно-правовий характер, регулюються нормами трудового права, трудовою угодою (контрактом).

10. Найбільш принципово важливим є розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади. Політична посада - це визнана Конституцією та законами України посада в органах державної влади, яка обіймається внаслідок обрання на неї українським народом або призначення всенародно обраними носіями державної влади на визначений законом термін чи з метою реалізації політичної програми. Адміністративні посади - це посади (професійна діяльність осіб) в органах виконавчої влади (державної влади, якщо законодавство про державну службу буде поширюватись і на працівників апаратів Верховної Ради України, судів, прокуратури та інших органів) щодо практичного виконання їх функцій і завдань та які отримують заробітну плату за рахунок коштів Державного бюджету України. Державні службовці, що обіймають адміністративні посади, наділені державно-владними повноваженнями для здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

11. Статус посади визначається з її встановленням та характеризує посадове положення службовця, обумовлює зміст вимог до претендента на її зайняття, відображає сутність і зміст державно-службових відносин, являє собою сукупність правил проходження державної служби - прав, обов'язків, обмежень, заборон, гарантій, соціального захисту, відповідальності. Через названі категорії статус розвивається, а відтак зміна державно-службових відносин веде до зміни правового статусу державних службовців.

Конкретні права та обов'язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються в посадових положеннях та інструкціях.

12. Шляхи і способи вирішення кадрових проблем у сфері державної служби і служби в органах місцевого самоврядування полягають у створенні і забезпеченні загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Мета такої системи - забезпечити підготовку молоді до державної служби, безперервність і обов'язковість навчання всіх службовців для професійного зростання, реалізації кар'єри, просування по службі, що давало б можливість планувати процеси підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, забезпечити потреби державних органів і їх апарату, органи місцевого самоврядування кадрами, враховувати особисті інтереси працівника. Тому одним із напрямків впровадження наукової організації праці державних службовців є не лише опрацювання вимог, що висуваються до особи службовця, а і вимог до підготовки фахівців відповідного рівня.

Відповідальність за стан кадрового забезпечення центральних та місцевих органів виконавчої влади покладається на їх керівників. Контроль за кадровим забезпеченням державної служби, а також розробка практичних рекомендацій, інформаційних, інструктивних матеріалів, спрямованих на подальше вдосконалення роботи з кадрами, здійснюється Головним управлінням державної служби України, органами виконавчої влади і підпорядкованими їм структурами.

13. Етика державного службовця - це ті моральні і правові (юридичні) вимоги, які ставляться до особи, що претендує на зайняття посади державного службовця та до державного службовця в процесі виконання ним завдань і функцій держави, її органів.

Одним із негативних явищ, що впливають на якість державної служби, репутацію державних службовців та ставлення до них громадян, а самих державних службовців - до дорученої справи, є корупція. У механізмі боротьби з корупцією в державних органах, органах місцевого самоврядування необхідно вирішити значну кількість проблем, три з яких можна назвати ключовими: кадрова проблема; удосконалення законодавства; застосування організаційних та економічних заходів в попередженні корупційних діянь.

14. При вступі на державну службу громадяни України не мають ніяких привілеїв, не піддаються ніяким правовим обмеженням, але норми Закону України “Про державну службу” дають можливість виділити три умовні групи вимог, дотримання яких необхідне для вступу на державну службу та її проходження: вимоги щодо правового статусу особи; вимоги, пов'язані з встановленням обмежень для державних органів та посадових осіб при вирішенні питання про зарахування на державну службу; вимоги, що висуваються до особи, яка претендує на зайняття відповідної посади в державному органі чи його апараті.

15. Економічні чинники виступають, у першу чергу, стимуляторами службової діяльності, але лише за адекватної оцінки результатів праці та з урахуванням інших елементів соціально-правового і морального забезпечення.

Моральне і матеріальне стимулювання праці державних службовців поєднуються з встановленням і застосуванням до них у разі потреби різних заходів індивідуальної юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, порушення законності і дисципліни, заподіяння матеріальної шкоди державі, підприємству, установі, організації, громадянам. Заходи відповідальності є важливим засобом виховання державних службовців.

16. Законодавча регламентація функцій, повноважень та порядку діяльності владних інституцій не повною мірою відповідає потребам управлінської політики і практики. Це стосується і організаційних проблем.

Важливе значення у реформуванні системи державного управління та місцевого самоврядування має щорічна оцінка діяльності праці посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування та періодична атестація. На сьогодні не існує єдиної системи оцінки професійних, ділових, моральних якостей, а оскільки критерії та показники якості роботи державного службовця не враховують специфіки проходження служби в окремих галузях і сферах, то можливі різні підходи до оцінки як критеріїв, показників оцінки, так і до об'єктивності самої оцінки. У щорічній оцінці діяльності службовців є широке коло для особистого розсуду керівника. Тому атестація має стати головною формою перевірки та оцінки якості управлінських кадрів.

17. Впливовим напрямком підвищення ефективності державного управління, а одночасно функцією органів публічної влади та їх посадових осіб є здійснення контролю.

Доцільно створити такий механізм здійснення контролю, який би не був спрямований виключно на виявлення недоліків, порушень, а, зокрема, на профілактику та попередження порушення законності і дисципліни, вивчення й узагальнення кращих зразків у діяльності управлінських структур, розповсюдження позитивного досвіду, підвищення ефективності роботи підконтрольних об'єктів, вирішення кадрових питань, заохочення службовців, які належним чином виконують свої функції і завдання, тощо.

18. Реформування будь-яких інституцій чи суспільних явищ не може мати остаточного і закінченого характеру. Розвиваються і виникають нові суспільні відносини, з'являються нові рішення певних проблем, змінюється соціально-політична, економічна ситуація, а відповідно змінюються форми, методи, підходи до їх розв'язання. Це стосується і державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Уявляється, що внесенням змін і доповнень до чинного Закону України “Про державну службу” ці питання вирішити неможливо. Доцільно не латати чинний закон, а розпочати інтенсивну роботу з підготовки узагальнюючого закону про державну службу, який би стосувався регулювання загальних проблем служби в органах всіх гілок влади в державі, всіх державних органів та органів місцевого самоврядування, а можливо державних підприємств, установ і організацій.

Безумовно, проблеми законодавчого забезпечення державної служби не можуть вирішуватися одночасно. Не обов'язковою є і підготовка в першу чергу загального закону про державну службу. Це був би ідеальний варіант, коли на базі закону, що встановлює принципові засади державної служби, вирішувалися б всі інші проблеми у цій сфері, регулювались всі державно-службові відносини. Можливі інші підходи, підготовка законів про службу в конкретних гілках влади, органах місцевого самоврядування, внесення змін і доповнень до чинного Закону “Про державну службу” з подальшим виходом на загальний закон. Настав також час перейти від обговорення проекту Кодексу загальних правил поведінки державних службовців (Кодексу честі державних службовців) до його розгляду у Верховній Раді України з наступним прийняттям та введенням в дію.

Удосконалення законодавства з питань державної служби, визначення єдиних стандартів якості державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, забезпечення їх реалізації в усіх органах публічної влади дозволить зміцнити авторитет державної служби, підвищити ефективність функціонування державних органів та їх апарату, забезпечити належну якість надання ними управлінських послуг громадянам, задовольняти їх законні права.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. - Харків: Право, 2005. - 304 с.;

Битяк Ю. П. Органи виконавчої влади і проблеми становлення державності // Конституційно-правові засади становлення української державності / За заг. ред. В. Я. Тація, Ю. М. Тодики. - Х.: Право, 2003. - С. 208 - 232 (328 с.)

Битяк Ю. П. Сучасний стан і проблеми законодавчого забезпечення державної служби в Україні // Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім “Ін - Юре”, 1999. - С. 99 - 110 (272 с.)

Битяк Ю. П. Правове регулювання державної служби та питання його удосконалення // Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Авер'янова В. Б. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - С. 195 - 207 (432 с.)

Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін. / За ред. Ю. П. Битяка. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - 544 с.

Конституція України: Науково-практичний коментар / Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. - Харків: Право; Київ: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2003. - 808 с.

Битяк Ю. П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних основ. - К.: НМК ВО, 1990. - 64 с.

Битяк Ю. П. Проблеми нормативно-правового регулювання оцінки діяльності державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування // Вісник Академії правових наук України: Зб. наук. пр. - Харків: Право, 2005. - № 4. - С. 116 - 123.

Битяк Ю. П. Співвідношення правового статусу посади та посадової особи // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. - Харків: Право, 2005. - Вип. 10. - С. 22 - 32.

Битяк Ю. П. Засади публічно-правового регулювання державної служби в Україні // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. - Сімферополь, 2005. - Спеціальний випуск: у 2 ч. - Ч. 1. - С. 57 - 62.

Битяк Ю. П. Моральні та правові вимоги до поведінки державних службовців // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. - Харків: Право, 2004. - Вип. 8. - С. 26 - 37.

Битяк Ю. П. Адміністративна реформа і проблеми удосконалення законодавчої діяльності в Україні // Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції: Зб. наук. пр. - Київ, 2003. - С. 68 - 73.

Битяк Ю. П. Правові засади та напрямки розвитку кадрової політики в Україні // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. - Одеська національна юридична академія, 2003. - Вип. 19. - С. 32 - 36.

Битяк Ю. П. Становлення та шляхи забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві // Вісник Академії правових наук України. - 2003. - № 1. - С. 51 - 60.

Битяк Ю. П. Головні напрямки удосконалення законодавства про місцеве самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - № 2 (13). - У двох частинах: Ч. ІІ. - Харків: Вид-во ХарРІ УАДУ “Магістр” - 2002. - С. 211 - 214.

Битяк Ю. П. Напрямки наукових досліджень проблем місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. - Харків: Право, 2002. - Вип. 2. - С. 34 - 44.

Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. - Харків: Право, 2002. - Вип. 4. - С. 3 - 14.

Битяк Ю. П., Константий О. В. Правова природа адміністративних договорів // Вісник Академії правових наук України. - Харків: Право, 2001. - № 3. - С. 101 - 109.

Битяк Ю. П., Петришин О. В. Державні секретарі в системі органів виконавчої влади // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. - Харків: Право, 2001. - Вип. 1. - С. 91 - 98.

Битяк Ю. П. Організаційно-правові засади управління державним вищим навчальним закладом освіти України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Української академії державного управління при Президентові України. Харківський регіональний інститут. - Харків, 2001. - № 1 (9). - С. 80 - 88.

Битяк Ю. П. Адміністративна юстиція і права людини // Проблеми законності: Респ. міжвід. наук. зб. - Харків: Національна юридична академія України, 2000. - Вип. 42. - С. 113 - 118.

Битяк Ю. П. Державна служба в Україні, її види // Вісник Академії правових наук України. - 2000. - № 3. - С. 58 - 65.

Битяк Ю. П. Оновлення змісту діяльності органів виконавчої влади - головна мета адміністративної реформи в Україні // Вісник Академії правових наук України. - 1999. - № 4. - С. 10 - 19.

Битяк Ю. П. Соціальна роль державної служби в Україні // Проблеми законності: респ. міжвід. наук. зб. - Харків: Національна юридична академія України, 1999. - Вип. 38. - С. 51 - 57.

Битяк Ю. П. Конституційно-правові засади становлення та розвитку державної служби в Україні // Вісник Академії правових наук України. - 1998. - № 2. - С. 72 - 82.

Битяк Ю. П. Правові засади забезпечення прав людини і громадянина в сфері державної служби // Проблеми законності: Респ. міжвід. наук. зб. - Харків: Національна юридична академія України, 1998. - Вип. 36. - С. 97 - 104.

Битяк Ю. П., Петришин О. В. Авторський проект Закону України “Про службу в державних органах та їх апараті” // Вісник Академії правових наук України. - Х.: Право. - 1998. - № 1. - С. 150 - 169.

Битяк Ю. П., Комзюк О. Т. К концепции реформы административного законодательства и административного судопроизводства // Юридическая наука и проблемы формирования демократического правового государства Украина: Темат. сб. науч. трудов УЮА. - Киев, 1993. - С. 75 - 79.

Битяк Ю. П. Социальная роль кадров в государственном управлении // Проблемы законности: Респ. межвед. науч. сб. - Харьков: Украинская юридическая академия, 1993. - Вып. 28. - С. 67 - 71.

Павловский Р. С., Битяк Ю. П. Кадровая политика в управлении агропромышленным комплексом // Проблемы социалистической законности: Респ. межвед. науч. сборник. - Харьков, 1989. - Вып. 23. - С. 3 - 10.

Битяк Ю. П. Совершенствование контроля в советском государственном управлении // Социалистическая законность в советском государственном управлении. - Х., 1987. - С. 34 - 43.

Битяк Ю. П., Барабаш А. Т., Волошко В. Д. Правовые вопросы укрепления государственной, трудовой и договорной дисциплины // Проблемы социалистической законности: Респ. межвед. науч. сборник. - Харьков, 1987. - Вып. 20. - С. 61 - 67.

Битяк Ю. П. Совершенствование управления народным хозяйством в СССР - объективная закономерность // Проблемы социалистической законности: Респ. межвед. науч. сб. - Харьков, 1986. - Вып. 18. - С. 21 - 27.

Битяк Ю. П., Нечитайленко А. О. Організація апарату державного управління // Радянське право. - 1987. - № 5. - С. 93 - 94.

Битяк Ю. П. Важный шаг в совершенствовании законодательства об административных правонарушениях // Проблемы социалистической законности: Респ. межвед. науч. сб. - Харьков, 1981. - Вып. 8. - С. 133 - 140.

Битяк Ю. П. Завдання відомчого контролю на державній службі // Проблеми правового забезпечення економічної та соціальної політики в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. 24 - 25 травня 2005 р. м. Харків / Відп. за випуск Ю. М. Грошевий, М. І. Панов. - Х.: Нац. юрид. акад. України. - 2005. - С. 345 - 349.

Битяк Ю. П. Роль науки адміністративного права в становленні української державності // Українська державність: становлення, досвід, проблеми: Зб. наук. статей (за матеріалами ХІІ Харківських політол. читань). - Х.: Право, 2001. - С. 108 - 109.

Битяк Ю. П. Удосконалення контрольних функцій місцевих державних адміністрацій // Зб. наук. пр. Української академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2001. - Вип. 1/2001. - С. 56 - 57.

АНОТАЦІЯ

Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку та функціонування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2006.

Дисертацію присвячено проблемам законодавчого регулювання державно-службових відносин та відносин у сфері здійснення службової діяльності в системі місцевого самоврядування в Україні. Визначаються конституційно-правові засади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, соціальна роль, функції, принципи і завдання державної (публічної) служби.

Значна увага приділена удосконаленню системи та структури органів виконавчої влади, значенню діяльності їх апарату для становлення державності в Україні. Наводиться характеристика посади, розглядаються категорії посад, проблемні питання щодо поняття державних службовців, їх видів, правового статусу, аналізуються шляхи кадрового забезпечення державних органів, підвищення культури і етики державних службовців, їх кваліфікації, юридичної відповідальності.

Розроблено сучасну теорію державної служби, визначені та розглянуті основні напрямки її розвитку, підвищення ефективності, оцінки службової діяльності і контролю в цій сфері. Сформульовані концептуальні напрями реформування системи та змісту законодавства про державну службу і службу в місцевому самоврядуванні.

Ключові слова: органи виконавчої влади, місцеве самоврядування, державна служба, посада, посадова особа, державний службовець, етика державних службовців, моральні і правові вимоги до державних службовців, юридична відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Битяк Ю. П. Государственная служба в Украине: проблемы становления, развития и функционирования. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2006.

Диссертация посвящена проблемам становления, развития и функционирования государственной службы в Украине, законодательного регулирования государственно-служебных отношений и отношений в сфере осуществления служебной деятельности в системе местного самоуправления. Определяются конституционно-правовые основы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, социальная роль, функции, принципы и задачи государственной (публичной) службы.

Работа является одной их первых попыток комплексно, с использованием современных методов познания, учетом новейших достижений правовой науки исследовать проблемные вопросы в сфере государственной службы и ее нормативно-правового регулирования, сформулировать авторское видение путей их решения. В результате проведенного исследования разработаны теоретические основы организации государственной службы, выработаны концептуальные направления правового обеспечения этого важного института, определена система, структура и содержание законодательства о государственной службе в Украине, службе в местном самоуправлении. Получило дальнейшее развитие понятие государственной службы, обоснование ее видов.

В работе рассматриваются вопросы организации и прохождения службы в органах местного самоуправления, которая характеризуется как самостоятельный вид публичной службы, имеющий значительное количество общих характерных черт с государственной. Однако, этот вид публичной службы, как и его правовое регулирование, не может отождествляться с государственной по ряду особенностей - представление интересов не только государства, а отдельного региона, местности либо граждан, прохождение службы, ответственность и др.

В новом аспекте анализируются конституционно-правовые основы государственной службы в ряде европейских государств. Основное внимание акцентируется не на особенностях функционирования государственной службы, а на выявлении возможных элементов организации и правового регулирования государственно-служебных отношений, приемлемых для применения в практике украинского государственного строительства.

Значительное внимание уделено влиянию государственной службы на систему и структуру государственных органов, их аппарата, становление государственности в Украине. Приводится характеристика должности, категорий должностей в государственных органах, рассматриваются проблемные вопросы о понятии должностного лица, государственного служащего, их видов, особенностей правового положения и прохождения службы.

Дальнейшее обоснование получили пути разрешения проблем кадрового обеспечения государственных органов и местного самоуправления, культуры служащих, этики, повышения квалификации, юридической ответственности. В новом аспекте рассмотрены вопросы формирования кадрового резерва государственных органов и его использования.

Разработана современная теория государственной службы, рассмотрены основные направления её развития, повышения эффективности служебной деятельности, оценки ее результатов, осуществления контроля в сфере государственной службы. Сформулированы концептуальные направления реформирования системы законодательства о государственной службе в Украине, которая должна включать: общий закон о государственной службе (гражданской службе), законы и иные законодательные акты, которые регулировали бы государственно-служебные отношения в системе исполнительной власти, законодательном органе, аппарате судебной системы, отдельных отраслях и сферах государственного управления, местном самоуправлении и др. Сделаны конкретные предложения относительно содержания законодательства о государственной службе, службе в местном самоуправлении, правил поведения государственных служащих.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, местное самоуправление, государственная служба, должность, должностное лицо, государственный служащий, этика государственных служащих, моральные и правовые требования к государственным служащим, юридическая ответственность.

самоврядування місцевий україна

ANNOTATION

Bytyak Yu.P. Public service in Ukraine: problems of formation, development and functioning. - Manuscript.

Dissertation for Doctor of legal sciences scientific degree, speciality 12.00.07 - management theory; administrative law and procedure; financial law; informational law. - Yaroslav the Wise National Law Academy of Ukraine, Kharkiv, 2006.

The dissertation is devoted to the problems of legal regulation of public service relations and relations in the field of conduction service activity in the system of local governing in Ukraine. The author defines constitutional-legal grounds of public service and service in the local governing bodies, social role, functions, principles and tasks of state (public) service.

Major attention is paid to improvement of system and structure of bodies of executive power, significance of their activity for formation of statehood in Ukraine. The characteristics of the post is given, the categories of posts is studied, together with problem issues concerning government employees, their types, legal status, the ways of peopleware of state bodies, increase of culture and ethics of government employees, their qualification, legal responsibility are analyzed.

The author develops modern public service theory, defines and studies main trends of its development, increase of effectiveness, evaluation of service activity and control in this field. The main conceptual trends of reformation of system and contents of legislation on public service and service in local governing are formed.

Key words: executive power bodies, local governing, public service, post, official, government employee, ethics of government employees, moral and legal demands to government employees, legal responsibility.

Размещено на Allbest.ru