Правовые основы деятельности неправительственных организаций

* общественного фонда,

* учреждения,

* объединения юридических лиц в форме

ассоциации (союза).

Для многих это была возможность избежать некоторых существенных неудобств формы общественного объединения, например, обязательное наличие десяти инициаторов для его создания и регистрации, ограничение территориальной сферы деятельности организации местным статусом. Многообразие форм некоммерческих организаций позволило создавать не только массовые организации, появилось большое количество НПО, основанных небольшими группами лиц и даже зачастую одним лицом.

Можно сказать, что второй этап в развитии казахстанского неправительственного сектора проходил в соответствии с законодательным принципом «невмешательства общественных организаций в дела государства и государства в дела общественных организаций». В развитие данного принципа в статье 5 Конституции РК 1995 года был даже установлен запрет «на государственное финансирование общественных объединений», который зачастую рассматривался как запрет на государственную поддержку всех НПО, независимо от того, в какой форме они созданы.

Даже «приближенные к государству» общественные организации в определенной мере потеряли свои права на финансовую поддержку со стороны государства. Сегодня мы можем говорить о наступлении нового этапа взаимоотношений государства и неправительственных организаций, определенные признаки которого наблюдаются и в законодательной сфере. В самом начале 2001 года был принят Закон «О некоммерческих организациях». В соответствии с Законом Казахстана «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001, к ним относятся:

* учреждение (государственное и частное),

* общественное объединение,

* фонд (частный, корпоративный, общественный,

государственный),

* потребительский кооператив,

* религиозное объединение,

* некоммерческое акционерное общество, * иные: нотариальные, торгово-промышленные, аудиторские палаты; коллегии адвокатов, КСК. [15]

Следует отметить, что религиозные объединения, партии и профсоюзы также рассматриваются как некоммерческие организации и упоминаются в законе от 16 января 2001, но в законодательстве РК имеются отдельные законы для этих организаций.

Соответственно, к негосударственным некоммерческим организациям относятся все вышеперечисленные, кроме:

* государственного учреждения,

* государственного фонда.

На диаграмме 2 представлено деление НПО по трем организационно-правовым формам в процентном соотношении. Сюда не включены негосударственные учреждения. Сельские потребительские кооперативы (СПК) не выделены, хотя включены в общее число НПО. Они обычно регистрируются как общественные фонды или ассоциации. Очевидно, что предпочтительной организационно-правовой формой регистрации является общественное объединение. Объединение юридических лиц в форме ассоциации выглядит как наименее популярный вариант регистрации.

Хотя сам по себе данный закон не содержит принципиально новых подходов к правовому регулированию НПО, но вместе с тем его принятие рассматривается многими в качестве выражения заинтересованности государства в развитии негосударственного некоммерческого

сектора в Казахстане. Весьма значимым событием является устранение из нового Налогового кодекса, принятого 12 июня 2001 года, индивидуальных налоговых льгот для узкого круга общественных организаций, которым в прошлые годы зачастую ограничивалась государственная поддержка и официальное признание социальной значимости деятельности НПО. Также следует отметить и то, что, несмотря на наличие в Налоговом кодексе ряда весьма неудачных положений о налогообложении некоммерческих организаций, некоторые его нововведения предоставляют более благоприятные условия для осуществления ими деятельности на платной основе и эффективного размещения средств организаций.

К неудачным положениям нового Налогового кодекса следует отнести подход к регулированию грантов и гуманитарной помощи.

В случае грантов - это обязательная процедура включения большинства зарубежных и международных грантодающих организаций в соответствующий правительственный список, а также невозможность предоставления грантов местными общественными организациями.

Диаграмма 2

Организационно-правовые формы НПО

Как известно, большую роль в становлении общественного сектора сыграл Закон Республики Казахстан "Об общественных объединениях" (1996 г.), определивший юридический статус общественных объединений, их права и обязанности. Однако этот закон был несовершенен, так как в нем размыты границы понятия "общественное объединение", определена сложная процедура регистрации. [15]

Принятый в январе 2001 года Закон Республики Казахстан "О некоммерческих организациях" явился реальным шагом в усовершенствовании законодательства в области регистрации юридических лиц.

В первую очередь разрешилась проблема правовой регламентации предпринимательской деятельности в ее многочисленных формах. В Закон введены значительные изменения и преобразования не только в сфере создания и деятельности подобных организаций, но и в порядке их реорганизации и ликвидации. Законом четко определены организационно-правовые нормы и виды некоммерческих юридических лиц, их права и обязанности, порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности.

Для регистрирующих органов важным моментом является правовая регламентация некоммерческих организаций, перечисленных в статье 6 Закона.

Как положительный фактор следует отметить смягчение условий регистрации НПО. Регистрационный взнос снижен и составляет 20 расчетных показателей.

Действенную поддержку по совершенствованию правовой базы, регулирующей деятельность общественных объединений, оказывает Министерство культуры, информации и общественного согласия.

Так, 15 мая 2001 года вышло постановление Правительства Республики Казахстан № 640 "О внесении дополнений в постановление Правительства республики Казахстан от 19 ноября 1996 года № 1405 "Об утверждении Положения о порядке уплаты сбора за государственную регистрацию юридических лиц", подготовленное МКИОС. В соответствии с вышеназванным постановлением сбор за регистрацию молодежных неправительственных организаций уменьшается в размере с двадцатикратного до двукратного расчетного показателя. Данная мера, несомненно, существенно облегчит процедуру государственной регистрации детских и молодежных НПО, создаст условия дальнейшего увеличения количества молодежных организаций. [16]

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 января 2002 г. № 84 "Правила освобождения от налога на добавленную стоимость товаров, импортируемых в Республику Казахстан" освобождаются от налога товары, ввозимые в благотворительных целях по линии государства, правительств государств, международных организаций, что окажет благоприятное воздействие на функционирование общественного сектора.

Кодексом Республики Казахстан "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" № 209-II от 12 июня 2001 года предусмотрены значительные льготы по налогам для некоммерческих организаций. Так, некоммерческие организации освобождаются:

1) от корпоративного подоходного налога - по доходам, полученным в виде вознаграждения, гранта, вступительных и членских взносах, благотворительной помощи, безвозмездно переданного имущества, отчислений и пожертвований на безвозмездной основе;

2) от налога на добавленную стоимость - по оборотам по реализации услуг, связанных с оказанием услуг по защите и социальному обеспечению детей, престарелых, ветеранов войны и труда, инвалидов, образовательных и медицинских услуг.

От НДС по социальному налогу освобождается ввоз гуманитарной, благотворительной помощи за счет средств грантов. Также предусмотрены льготы по земельному налогу, налогу на имущество.

В целях упорядочения и конкретизации деятельности международных организаций принято Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2001 г. № 1753 "Об утверждении перечня международных и государственных организаций, зарубежных неправительственных организаций и фондов, предоставляющих гранты". [17]

Несмотря на значительные государственные меры по законодательному обеспечению деятельности общественного сектора, требуется совершенствование законодательной базы в части регулирования деятельности НПО.

Представителями общественности неоднократно высказывались мнения о разработке специального закона о статусе неправительственных организаций или внесения изменений в действующее законодательство. По данным социологического исследования (2001г.), 31,5% экспертов считает, что "доработка Закона "О некоммерческих организациях" является важным фактором, влияющим на развитие сектора НПО в Казахстане.

Отсутствие благоприятной законодательной базы рассматривается экспертами как одно из главных препятствий в поступательном движении НПО. Данное мнение выразили 54% респондентов.

В Послании народу Казахстана "Об основных направлениях внутренней и внешней политики на 2003 год" Президент страны дает конкретное поручение: "Правительству также необходимо инициировать разработку закона о статусе и правах неправительственных организаций". [18]

Данные законопроекты соответствуют общей стратегии государственной политики Республики Казахстан, направленной на дальнейшее развитие институтов гражданского общества, укрепление внутриполитической стабильности. Законопроекты направлены на формирование новой модели отношений в проведении социальной политики в Республике Казахстан, создание устойчивой и эффективной системы отношений между государством и общественным сектором, развитие сотрудничества с международными и иностранными неправительственными организациями.

Разработка законопроекта "О неправительственных организациях в Республике Казахстан" обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования законодательной базы в части определения статуса неправительственных организаций Республики Казахстан, а также иностранных и международных неправительственных организаций, действующих на территории Республики Казахстан.

Закон "О государственном социальном заказе" обеспечил правовую основу для участия неправительственных организаций в решении социально значимых проблем общества. Также данный Закон установил правовые основы, принципы, порядок формирования и исполнения на конкурсной основе государственного социального заказа неправительственными организациями Республики Казахстан.

Принятие указанных законопроектов явились стимуляторами качественного роста неправительственных организаций, обеспечил правовую основу для участия НПО в решении социально значимых проблем за счет средств государственного бюджета.

Подводя итоги исследуемой теоретической части дипломной работы, следует отметить следующее:

1) неправительственные организации являются одним из важнейших элементов гражданского общества, способным формировать и продвигать гражданские инициативы. Являясь некоммерческими организациями, НПО способствуют объединению людей для совместного достижения поставленных целей, что, в свою очередь, повышает гражданскую активность населения. Формирование и укрепление разветвленной системы НПО - важный индикатор становления гражданского общества в Казахстане, свидетельство многообразия социальных интересов и создания условий для их реализации.

2) развитие сектора НПО в Казахстане берет свое начало с возникновения первых неправительственных организаций в конце 80-х годов. С течением времени конъюнктура сектора менялась как количественно, так и качественно. Тем не менее, на количественный показатель сектора НПО в Казахстане влияет отсутствие единого подхода к учету существующих НПО.

На сегодняшний день сектору НПО характерно следующее:

* географическая концентрация в столицах и крупных городах, тогда как в сельской местности их очень мало. Это можно объяснить отсутствием информационных коммуникаций, интенсивного взаимодействия социальных и экономических институтов в селе;

* тематическая концентрация по небольшому числу таких важных для развития страны направлений как права человека, борьба с бедностью, благотворительность, гендерная проблематика, работа с социально уязвимыми слоями населения, экология. При этом НПО достигают определенных успехов в этих областях, способствуя дальнейшей активизации граждан. Хороших результатов добиваются те общественные организации, которые сотрудничают с государственными органами на республиканском и местном уровнях.

Наблюдается определенная поддержка деятельности НПО представителями местного бизнеса, особенно по предоставлению адресной

благотворительной помощи. Однако ни грантодатели, ни получатели помощи не хотят распространять информацию об этом и делиться опытом. Улучшить ситуацию могло бы принятие закона о благотворительности, которое сделало бы эти отношения легальными и, кроме того, стимулировало бы коммерческие организации к финансовой поддержке НПО путем предоставления налоговых льгот. Другая очевидная тенденция - это рост осознания необходимости общей скоординированной стратегии по представлению и защите интересов сектора НПО, выработке, которой способствует сотрудничество и повышение профессионализма.

3) законодательство Казахстана об НПО имеет много специфических черт, которые связаны с историей его формирования, достаточно короткой, но сложной и противоречивой по своему характеру. Так, в национальном законодательстве все еще отсутствует юридическое различие между отдельными организационно-правовыми формами НПО.

Отсутствует в Казахстане и блок законодательства, регулирующий деятельность благотворительных организаций и предоставляющий им налоговые и иные льготы по сравнению с остальными некоммерческими организациями. Казахстанские законы содержат очень краткие положения, касающиеся вопросов управления в НПО, в то время как соответствующие вопросы достаточно подробно и детально регламентируются в законодательстве многих стран мира. Можно сказать, что казахстанское законодательство об НПО едва прошло этап становления: оно позволяет создавать и регистрировать негосударственные некоммерческие организации и даже предоставляет им определенные налоговые льготы, но на достаточно низком уровне. Сделан достаточно большой шаг вперед в плане обеспечения либерального правового режима в отношении неправительственного сектора и отхода от практики поддержки государством небольшого избранного круга полугосударственных общественных организаций.

4) Наиболее критически к НПО и их влиянию на развитие в республике демократии и решение актуальных проблем общества относятся представители коммерческих структур. Подобное отношение является наглядным показателем того, что в республике до сих пор отсутствует механизм взаимодействия коммерческих структур и неправительственного сектора.

Есть все основания полагать, что последующее развитие неправительственного сектора в Казахстане будет проходить под знаком более последовательной государственной и законодательной политики, которая позволит НПО более эффективно реализовать свой огромный потенциал в разрешении социальных проблем, существующих в казахстанском обществе

2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ «ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА» В СТРОИТЕЛЬСТВЕ ГОСУДАРСТВА

2.1 Проблемы и перспективы развития системы поддержки НПО органами государственной власти в Казахстане

После распада СССР, многие государства теперь уже нынешнего СНГ обозначили свой курс на формирование демократических принципов государственного управления.

Одним из основополагающих принципов демократического государства, является сильное и развитое гражданское общество, и правовое государство.

События в Кыргызстане, Грузии и Украине, показало пример возможности участия отчасти общества в создании тех политических сил, которым был предоставлен определенный кредит доверия. [19]

Эти процессы говорят о том, что общественное мнение в странах СНГ во-первых стало более критичным к власти, во-вторых, существует потребность масс, участия в политической жизни общества, так как все это время гражданское общество просто напросто стремилось выжить в эпоху перемен. Также следует отметить, что многими аналитиками признается, что на свержение власти к примеру А.Акаева послужила деятельность так называемых неправительственных организаций, финансируемых зарубежными фондами.

Из множества определений сущности НПО, хотелось бы отметить такое определение. Неправительственные организации - это открытые некоммерческие организации, не ограниченные профессиональной спецификой (поэтому к НПО не относятся профсоюзы) и не стремящиеся к государственной власти (поэтому к НПО не относятся партии).[20]. Как правило неправительственные организации являются ключевым фактором развития гражданского общества.

При изучении гражданского общества хотелось бы привести мнение казахстанских исследователей относительно развития гражданского общества в Республике Казахстан.

Одним из первых исследователей гражданского общества в Республике Казахстан является профессор Г.Г Акмаганбетов. Он под гражданским обществом понимает, «что гражданское общество в общепринятом смысле это союз индивидуальностей объединенных по интересам и убеждениям и любым другим признакам»[ 2], т.е речь идет о самоорганизации индивидов, в рамках различных форм выражения своих интересов.

Созвучным Конституции Республики Казахстан, является мнение профессора Аюповой З.П., которая считает, что «Синтез правовой системы и гражданского общества является условием и главным фактором гражданских прав и свобод».[3 ].

По мнению А. Нысанбаева, « Сегодня можно констатировать существование сильной президентской власти, основанной на четкой системе государственных органов», и в свою очередь, политические реформы последнего десятилетия позволили заложить основы гражданского общества в виде его основного института-третьего сектора, партии, профсоюзы, религиозные объединения, СМИ, и другие добровольные ассоциации. Он признает, что «процесс институциализации демократии все еще опережает процесс социальной мобилизации населения, что во многом стало следствием неразвитости гражданского общества в стране. Руководству республики за несколько лет политических реформ удалось создать основы формальных институтов демократии, но для заполнения их реальным содержанием, выработки новой гражданской политической культуры, являющейся движущейся силой развития институтов гражданского общества, видимо потребуется не одно десятилетие». [20]. Признавая, что государство, и институты гражданского общества сосуществуют в качестве относительно изолированных сегментов политической системы».

Однако, как справедливо считает профессор Р.Кадыржанов, для эффективного функционирования гражданского общества институциональных предпосылок недостаточно. Незрелость гражданского общества в Казахстане связана с тем, что социокультурные предпосылки не вполне сформировались. Речь идет о том, что в современном Казахстане вертикальные, в первую очередь, патрон - клиентские связи и отношения доминируют над горизонтальными, гражданственными связями и отношениям. [21]. Мировой опыт говорит о том, что развитое гражданское общество формируется там, где горизонтальные доминируют над вертикальными связями.

Дьяченко С.А. полагает, что необходимым условием развития гражданского общества является становление среднего класса. Средний класс, по его мнению, служит базовым ядром и фундаментом казахстанской демократии. [ 22].

Несмотря на существование различных мнений специалистов, хотелось бы отметить, что в Казахстане сектор НПО активно развивается, направленный на реализацию общественных инициатив.

Как понятие «неправительственная организация» впервые законодательно закреплено в 2005 году в Законе Республики Казахстан «О государственном социальном заказе», хотя в нормативных актах Правительства, иных документах широко употребляется данное понятие. Своей деятельностью НПО охватывают практически все общественно значимые сферы. Это вопросы экологии, социальной сферы, образования, культуры, здравоохранения, гендерных отношений, защиты прав человека и др., т.е. фактически НПО сегодня стоят на острие всех наиболее значимых социальных проблем.

По данным Министерства Культуры и Информации Республики Казахстан, оформились устойчивые группы НПО по различным направлениям: экологические - 15%; детские и молодежные - 13,6%; женские - 13,3%; медицинские - 13,1%; в области культуры, искусства, науки, образования - 12,5%; правозащитные - 7,6%; по социальной защите - 6,8%; по поддержке общественных инициатив - 6%; многопрофильные - 4,7%; общества инвалидов -4,4%; по реабилитации детей-инвалидов - 3% (Таблица 1). [23]

«Таблица 1»

Направления деятельности неправительственных организаций

Направление деятельности НПО	Процент от общего количества
Экологические	15%
Детские и молодежные	13,6%
Женские, гендерные	13,3%
По социальной защите	13,1%
В области культуры, искусства, науки и образования	12,5%
Правозащитные	7,6%
Медицинские	6,8%
По поддержке общественных инициатив	4,7%
Обшества инвалидов	4,4%
По реабилитации детей инвалидов	3%
Другие	6%
Итого	100%

В республике в 2003-2005 годах зарегистрировано порядка 5 000 НПО. Однако эти данные не совсем корректны, так как в соответствии с законодательством Республики Казахстан включены недействующие организации. В отличие от коммерческих организаций (ТОО, АО и др.) общественные организации не подлежат ликвидации. Более того, в базу данных Комитета регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан включены все организационно-правовые формы некоммерческих организаций (торгово-промышленные палаты, палаты аудиторов, религиозные объединения, нотариальные палаты и др.) (Таблица 2). [23]

«Таблица 2»

Количественный рост неправительственных организаций

Годы	Число
1980-1994	400
1994-1997	1600
1997-2002	3500
2003-2005	5000
2006-2008	10000
2009-2011	18000

Согласно данным Министерства Культуры и Информации Республики Казахстан по состоянию на 1 ноября 2011 года в республике активно действуют 18000 неправительственных организаций.

В неправительственном секторе в общей сложности задействовано порядка 200 тысяч человек. На постоянной основе работают около 40 тысяч человек, на временной - до 50 тысяч человек, на добровольных (волонтерских) началах - более 100 тысяч человек (Таблица 3). Различного рода услуги от НПО получают около 2 млн. человек.

«Таблица 3»

Количественный состав НПО

На постоянной основе	35 000 тыс. человек
На временной основе	До 50 000 тыс. человек
На добровольных началах	Более 100 000 тыс. человек

2002 год стал новым этапом развития гражданского общества в Казахстане, важным документом принятым являлась Концепция государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан. В Концепции определена позиция государства по отношению к неправительственному сектору, обозначена государственная поддержка сектора НПО республики.

Развитие Казахстана как динамичного, современного государства с высокими стандартами качества жизни возможно только на основе активизации человеческого потенциала, предприимчивости граждан, дальнейшего становления гражданского общества. Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы разработана в соответствии с Общенациональной программой демократических реформ и стратегией вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира, обозначенной в Послании Президента Республики Казахстан народу страны от 1 марта 2006 года. В данной Концепции анализируются основные тенденции развития гражданского общества в Казахстане на современном этапе, изложены пути и конкретные механизмы его развития на предстоящие годы. Концепция определяет основные направления развития институтов гражданского общества и возможности реализации гражданских инициатив. Она станет основой для разработки целевых программ, законодательных и других нормативных правовых актов, нацеленных на создание благоприятных условий для функционирования институтов гражданского общества.

Одной из ключевых задач по достижению цели концепции является выстраивание системы сотрудничества власти и НПО на основе Закона Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года «О государственном социальном заказе». Данный законодательный акт призван регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного социального заказа неправительственными организациями Республики Казахстан. Однако в действующей редакции он не способствует выстраиванию эффективного партнерства между государственными органами и НПО, стал объектом постоянной критики со стороны общественности.

В 2005 году был утвержден Закон «О государственном социальном заказе» в котором дано определение комплекса правовых основ, принципов, порядка формирования и исполнения на конкурсной основе государственного социального заказа неправительственными организациями Республики Казахстан. Целью проведения конкурсов заключается в том, что государство финансирует проекты, направленные на решение социальных проблем казахстанского общества, а неправительственные организации, работающие с населением, реализуют эти проекты.

В данном Законе «О государственном социальном заказе» отсутствуют прямые механизмы формирования и размещения государственного социального заказа. Закон закрепляет лишь общие понятия и направления распределения государственного социального заказа. Согласно статье 2 и пункта 2 статьи 6 Закона государственный социальный заказ осуществляется в соответствии с законодательством о государственных закупках. На практике это проявилось в том, что организаторы конкурсов были вынуждены предъявлять к общественным организациям практически те же требования, что и к любому другому участнику государственных закупок (ТОО, АО и другие) без учета специфики деятельности некоммерческих организаций.

Для решения данной проблемы в 2008 году в Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» введена норма об особом порядке закупок услуг в рамках государственного социального заказа. Это привело к тому, что установленные в Законе РК «О государственных закупках» квалификационные требования к поставщикам, сроки и процедуры проведения открытого конкурса не распространяется на закупки услуг НПО. При этом сама процедура особого порядка закупок услуг НПО, равно как и сроки, квалификационные требования к поставщикам по данному виду услуг, не определены.

В результате возникших правовых коллизий государственные органы, закупающие услуги НПО, располагают двумя критериями отбора: участником государственных закупок могут быть только НПО и наименьшая цена. Таким образом, такие важные критерии как опыт организации на рынке социальных услуг, соответствие уставных целей организации и квалификации сотрудников со спецификой закупаемой услуги, качество, предлагаемого социального проекта, охват населения и другие, широко применяемые в международной практике, не могут быть применены при определении поставщиков по государственному социальному заказу.

Существенным недостатком действующей системы государственного социального заказа является отсутствие нормативного закрепления необходимости распределения государственного социального заказа по отраслям. Так, законодательством предусмотрено 13 основных и иных направлений, по которым может осуществляться государственный социальных заказ.

Так 22 декабря 2011 года указом Президента РК № 515-IV ЗРК был подписан закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного социального заказа. Принятие данного законопроекта потребовали внесения изменений в законодательство о государственных закупках. Государственный социальный заказ приобрел отраслевой характер, что в свою очередь способствовало специализации НПО на оказании услуг в конкретных сферах, для определенной группы граждан. Это привело к повышению профессионального уровня НПО, улучшению качества оказываемых ими социальных услуг (Таблица 5). Регламентированные процедуры распределения средств, выделяемые на размещение государственного социального заказа, будут способствовать повышению ответственности организаторов государственных закупок, а также упростят контроль за эффективностью использования бюджетных средств в данной сфере.

«Таблица 4»

Рост объема финансирования социально значимых проектов НПО

Годы	Сумма
2003	10 млн.700 тыс. тенге
2004	9 млн.700 тыс. тенге
2005	59 млн. 700 тыс. тенге
2006	128 млн. 519 тыс. тенге
2007	299 млн. 28 тыс. тенге
2008	390 млн. 105 тыс. тенге
2009	580 млн. тенге
2010	1 млрд. тенге
2011	1 млрд. 200 тыс. тенге
2012	1 млрд. 900 тыс. тенге

В 2007 году Казахстан получил право председательствования в ОБСЕ в 2010 году, что показывает признание мировым сообществом качественных демократических, политических и экономических преобразований, происходящих в нашем обществе, направленных на реализацию концепции вхождения в число 50-ти наиболее конкурентоспособных и развитых страна мира.

В Послании Президента Казахстана «Повышение благосостояния граждан Казахстана -- главная цель государственной политики» вопросы развития современного гражданского общества, широкое вовлечение населения в общественные процессы определены как приоритетные направления модернизации казахстанского общества.

Таким образом, вопрос сотрудничества государства с неправительственными организациями обретает все большую актуальность в контексте модернизации политической системы страны.

Создание государства с рыночной экономикой и сильным гражданским обществом является одним из основных приоритетов государственной политики Республики Казахстан.

В свою очередь становление гражданского общества происходит в момент преобразования сообщества людей в сообщество граждан посредством цивилизованного развития, где граждане свободные, экономически самостоятельные, духовно и политически зрелые, социально ответственные, способные взять на себя решение общественных проблем на основе взаимного согласия и учета интересов всех и каждого. Тесная связь общества и государства проявляется в том, что без государства гражданское общество существовать не может, а государство без развитого общества не является демократическим. Государство по мере своего развития расширяет возможности участия своих граждан в процессе принятия основных общественно значимых решений, а также наращивает свой социальный потенциал, с помощью которого оно имеет возможность фокусировать и эффективно мобилизовывать коллективные усилия.

В развитых странах, а также ряде транзитных стран признается факт, что субъекты гражданского общества являются более гибкими структурами по сравнению с государственными органами. В результате нередко оказывается выгоднее передавать им средства в обмен на четкие, конкретные и конструктивные обязательства с их стороны, чем создавать дополнительные организации самому [24]. Неправительственный сектор выступает в роли посредника между государством, различными социальными группами и отдельными гражданами, защищая их права и интересы. НПО активно участвуют в решении социальных проблем населения, цивилизованно лоббируя интересы своей социальной группы, вместе с тем представители неправительственных организаций также выступают в роли экспертов в сфере своей деятельности, которая привлекательна для государственных органов, так как в большинстве случаев только НПО могут реально показать проблему и механизмы решения данной проблемы, что не мало важно при разработке эффективной государственной политики.

В Казахстане необходимость повышения роли институтов гражданского общества, в частности неправительственного сектора, как одного из главных инструментов рыночно-демократических преобразований, содействующего государственной политике модернизации, социально-политической структуризации общества, формированию и реализации разнообразных интересов групп граждан, самоорганизации населения, реализации гражданских инициатив, созданию инфраструктуры стабильной и эффективной демократии стала осознаваться лишь недавно [24].

Сегодня государство оказывает существенную поддержку НПО, и к этому оно пришло через осознание роли неправительственных организаций в демократических процессах. Как отметил Президент страны в 2000 году в своем Послании народу Казахстана, что «неправительственные организации уже сегодня играют в Казахстане огромную роль и в правозащитной деятельности, и в социальной стабилизации общества. Необходима серьезная государственная поддержка, в частности, через систему грантов на реализацию социально значимых проектов. Пора начинать масштабную работу и в этом плане» [25].

Активная государственная поддержка развития институтов гражданского общества проявляется в разработке и принятии соответствующей нормативно-правовой базы и внедрении в практику системы льгот и размещения государственного социального заказа среди неправительственных организаций страны.

Принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на поддержку НПО:

1. Постановление Правительства Республики Казахстана «Об утверждении ставок сбора за государственную регистрацию юридических лиц», смягчающие условия регистрации некоторым категориям НПО;

2. Постановление Правительства «О правилах освобождения от налога на добавленную стоимость товаров, импортируемых в Республику Казахстан», освобождающие от налога товары, ввозимые в благотворительных целях по линии государств, международных организаций, что оказало благоприятное воздействие на функционирование общественного сектора;

3. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах», где предусмотрены льготы по налогам для некоммерческих организаций;

4.Постановление Правительства «Об утверждении перечня международных и государственных организаций, зарубежных неправительственных организаций и фондов, предоставляющих гранты»;

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 13 марта 2012 года № 329 «О внесении дополнений в постановление Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 2007 года № 1301 «Об утверждении Правил осуществления государственных закупок».

Также были реализованы Концепция государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан, определившей ключевые позиции государства по отношению к неправительственному сектору и Программа государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан на 2003-2005 годы, создавшей условия для устойчивого развития НПО в Казахстане, усилившей их роль в решении социально значимых проблем общества на основе взаимодействия и поддержки со стороны государственной власти; Концепция на 2006-2011 годы, в которая разработана в соответствии с Общенациональной программой демократических реформ и стратегией вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира, обозначенной в Послании Президента Республики Казахстан народу страны от 1 марта 2006 года.

В настоящее время правовое регулирование деятельности некоммерческого сектора в Казахстане осуществляется посредством:

- Закон «О государственном социальном заказе» (от 12 апреля 2005 года, с внесенными изменениями и дополнениями в некоторые законодательные акты по вопросам государственного социального заказа от 22 декабря 2011 года № 515 - IV ЗРК);

- Закон РК от 31 мая 1996 года «Об общественных объединениях» (с изменениями от 09 февраля 2009 г.) (далее - «Закон об ОО»);

- Отдельные нормы содержатся в Гражданском кодексе РК (общая часть) от 27 декабря 2004 г. (с изменениями от 13 февраля 2009 г.);

- Закон РК «О некоммерческих организациях от 16 января 2001 г. (с изменениями от 21 июля 2007 г.);

- Закон РК от 17 апреля 1995 г. «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» (с изменениями от 12 декабря 2008 г.);

- Закон РК от 15 июля 2002 г. «О политических партиях» (с изменениями от 6 февраля 2009 г.);

- Закон РК от 9 апреля 1993 г. «О профессиональных союзах» (с изменениями от 15 мая 2007 г.);

- Закон РК от 15 января 1992 г. «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» (с изменениями от 15 мая 2007 г.);

- Закон РК от 8 февраля 2003 г. «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 26 мая 2008 г.);

- Закон РК от 26 июня 1998 г. «О национальной безопасности Республики Казахстан» (с изменениями от 7 августа 2007 г.);

- Законы, регулирующие отдельные виды профессиональных объединений (например, Закон РК «Об адвокатской деятельности» от 5 декабря 1997 г. (с изменениями от 22 мая 2007 г.) и т.п.);

- Закон «О государственных закупках» от 27 июля 2007 года (с внесенными изменениями и дополнениями от 17.02.2012 года)

Законодательные основы, заложенные для существования некоммерческого сектора за время независимости:

1. сформулировано статусное законодательство, регулирующее основные организационно-правовые формы НКО;

2. создана система налоговых стимулов и преференций для деятельности НКО;

3. принят и на практике широко применяется Закон «О государственном социальном заказе».

Внесены позитивные изменения:

1)отменено запрещение на государственное финансирование общественных объединений в Конституции Республики Казахстан;

2)средства, полученные неправительственными организациями (НПО) по договорам государственного социального заказа, освобождены от НДС и корпоративного подоходного налога;

3)ратифицирован Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах и о гражданских и политических правах. Подписан первый Факультативный протокол к нему.

В заключение Международного центра некоммерческого права, который работает во всех государствах СНГ, отмечается, что в вопросах налогового законодательства для НКО Казахстана - одно из лучших.

Однако это не означает, что все проблемные вопросы уже успешно разрешены и законодательство Казахстана в отношении НКО не нуждается в улучшении, а должно равняться только на ближайших соседей. Необходимо равняться на наиболее экономически развитые страны в мире не только в сфере регулирования коммерческих организаций, но и в области некоммерческих интересов.

В процессе реализации этого этапа создана инфраструктура для укрепления сотрудничества государственных органов, бизнеса и институтов гражданского общества.

В апреле 2005 года был принят Закон «О государственном социальном заказе», который обеспечил правовую основу участия НПО в решении социально значимых проблем за счет республиканского бюджета.

В сентябре 2005 года прошел II Гражданский форум, на котором Глава государства Н.А. Назарбаев дал поручение центральным государственным органам к 2011 году увеличить объем финансирования НПО до одного миллиарда тенге.

Выполнение этого поручения и вступление в силу Закона «О государственном социальном заказе» положило начало целевому государственному финансированию проектов для НПО и позволило только по линии МКИ с 2003 по 2009 года выделить порядка 2,5 млрд. тенге, не считая значительных средств, предусмотренных в местных бюджетах (Таблица 5). С 2006 года государственный социальный заказ размещают министерства образования и науки, охраны окружающей среды, здравоохранения министерство труда и социальной защиты населения, министерство юстиции РК, и в настоящее время в финансовом измерении картина выглядит следующим образом:

«Таблица 5»

Финансирование государственного социального заказа

Город/область	ГСЗ, 2006	ГСЗ, 2007	ГСЗ, 2008	ГСЗ,2009	ГСЗ,2010	ГСЗ,2011
г. Астана	157 618 000	142 569 000	115 721 000	138 035 000	149 077 000	160 259 000
г. Алмата	54 570 550	56 018 292	75 000 000	75 000 000	81 750 000	88 700 000
Акмолинская область	7 000 000	10 000 000	15 000 000	15 000 000	16 200 000	17 496 000
Актюбинская область	12 441 000	13 039 000	12 650 000	14 000 000	15 190 000	16 481 000
Алматинская область	13 400 000	14 000 000	15 000 000	15 000 000	15 000 000	15 000 000
Атырауская область	19 000 000	19 000 000	19 000 000	19 000 000	19 000 000	19 000 000
Восточно-Казахстанская область	20 000 000	22 100 000	40 067 000	52 904 000	56 227 000	59 123 000
Жамбылская область	8 200 000	9 000 000	20 000 000	28 000 000	40 000 000	48 500 000
Западно-Казахстанская область	8 500 000	4 000 700	19 200 000	20 250 000	21 340 000	-
Карагандинская область	34 600 000	35 000 000	35 888 000	41 099 000	44 387 000	47 938 000
Костанайская область	2 218 000	2 200 000	20 633 00	32 298 000	29 223 000	31 530 000
Кызылординская область	12 739 000	13 350 000	36 553 000	146 803 000	-	-
Мангистауская область	20 000 000	15 000 000	15 000 000	20 000 000	20 000 000	20 000 000
Павлодарская область	2 700 000	3 000 000	506 273	378 876	419 755	435 836
Северо-Казахстанская область	10 000 000	10 000 000	12 400 000	24 500 000	30 000 000	40 000 000
Южно-Казахстанская область	6 000 000	6 000 000	6 526 000	20 000 000	7 472 000	-
ИТОГО АКИМАТЫ:	388 МЛН. 986 ТЫС. 550 ТЕНГЕ	374 млн. 296 тыс. 992 тенге 299 028 000	964 911	1 040 765	964 621	1 019 861
					3 025 247
МКИ РК	200 000 000		709 200	917 200	750 000	800 000
МОН РК	124 000 000	110 000 000	146 450	266 065	166 065	166 065
МЗ РК	-	25 600 000	-	40 000	50 000	60 000
МООС РК	10 700 000	10 700 000	-	8 100	8 748	9 404
МСХ РК		7 650 000	-	13 500	14 715	16 039
Итого центр. госорганы:	334 700 000	452 978 000	855 650	1 244 865	989 528	1 051 508
Всего	723 686 550	827 274 992		3 285 901

Итоги проведенных в 2006 году конкурсов, организованных Министерством культуры и информации, на реализацию которых было выделено 200 миллионов тенге, показали, что НПО страны проявили огромный интерес к осуществлению государственного социального заказа. Подтверждением этого является то, что в 4 конкурсах (два из которых повторные) приняли участие около 300 НПО, представивших 511 конкурсных заявок на 83 лота. В первом конкурсе было представлено 26 лотов, 21 лот признан состоявшимся, или 77 %.

Наибольшее количество заявок поступило от НПО городов Алматы, Астаны, Карагандинской, Костанайской, Павлодарской областей. Наибольший интерес вызвали лоты «Проведение мероприятий по разработке системы обратной связи и взаимодействия НПО и власти», «Поддержка организационного развития сельских НПО», «Организация работы по патриотическому воспитанию детей и подростков», «Проведение мероприятий, направленных на пропаганду здорового образа жизни в контексте Послания Президента страны «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира», на которые было подано по 13-14 заявок. Следует отметить, что конкурсы социально значимых проектов в качестве пилотных были опробованы Министерством культуры и информации еще в 2003 году. Справедливости ради важно отметить, что МКИ с начала проведения конкурсов стремится к транспарентности и прозрачности через приглашение ведущих СМИ республики и НПО при вскрытии конвертов.

Наиболее яркими как по формату и охвату, так и по содержанию и уровню успешного взаимодействия бизнеса, НПО и власти можно привести примеры Кызылординской и Мангыстауской областей.

Осознание роли и потенциала неправительственного сектора государственными органами в Кызылординской области привело к позитивному сотрудничеству и эффективному партнерству, которые дали множество преимуществ в решении общественно значимых проблем.

Неправительственный сектор развивается благодаря содействию и поддержке со стороны государства, международных фондов и НПО. Несомненно, и существуют определенные проблемные факторы:

- слабая правовая грамотность руководителей НПО;

- возникновение аффелированных с государством НПО, которые не способствуют здоровой конкуренции между участниками НПО сектора республики.

- при существенном финансировании со стороны государства, ощущается нехватка финансовых ресурсов;

- казахстанский бизнес не особо участвует в вопросах поддержки НПО, оставшись в стороне;

- слабая развитость сельских НПО, по сравнению с городскими. Как правило, на селе, особенно обостренны социальные вопросы;

- разработать и внедрить в образовательную систему РК программы и специализированные курсы по обучению граждан данным специальностям.

Но самая главная проблема заключается в том, что на данном этапе модернизации страны происходит институциализация третьего сектора. Она сопровождается ростом образования общественных объединений, но в качественном отношении оставляет желать лучшего. Например, в столице Казахстана, Астане, можно по пальцам сосчитать, те НПО, которые реально существуют и работают [26].

В целом элементы гражданского общества в Казахстане развиваются, и в этом процессе помогает государство, осознавая важность поддержки НПО, для решения социальных проблем общества.

2.2 Гражданский форум как институциональная основа взаимодействия власти и НПО в Казахстане

В целях формирования партнерских отношений между государственными органами и неправительственным сектором на республиканском и региональном уровнях каждые два года проводятся Гражданские форумы.

По инициативе Главы государства Назарбаева Н.А. в октябре 2003 года состоялся I Гражданский форум, провозгласивший партнерство власти, НПО и бизнеса.

Организация форума способствовала выработке совместных подходов по совершенствованию механизмов взаимодействия и сотрудничества государственных органов и НПО на партнерской основе в решении актуальных общественных проблем. По итогам работы Гражданского форума был принят и осуществлен конкретный план мероприятий по реализации поручений Главы государства, данных на форуме.

Форум - начало выработки нового алгоритма взаимоотношений государства и неправительственных организаций, построенном на конструктивном диалоге и реальном партнерстве. В соответствии с поручениями Главы государства и предложений участников Гражданского форума был разработан и реализован специальный План мероприятий.

С целью развития идей Гражданского форума в последующем был создан Национальный информационный ресурсный центр неправительственных организаций (НИРЦ НПО). Он стал источником предоставления информации о текущих программах государственных органов и донорских проектах.

В рамках проведения II Гражданского форума был образован Гражданский альянс Казахстана с целью объединения потенциала неправительственных организаций, бизнеса и профсоюзов, а также реализации стратегии социального развития страны, характеризующий принципиально новый этап развития НПО в Казахстане.

Кроме того, в 2005 году создан Национальный информационный ресурсный центр неправительственных организаций Республики Казахстан для налаживания информационного обмена между НПО и госорганами, развития конструктивного диалога со всеми институтами гражданского общества.

В октябре 2007 года прошел III Гражданский форум, в очередной раз доказавший свою состоятельность, продемонстрировал его как устойчивую диалоговую площадку национального масштаба. Особенностью III Гражданского форума стала отчетность министерств по реализации плана мероприятий Концепции развития гражданского общества на 2006-2011 годы. Тем самым была заложена основа для развития подотчетности исполнительных органов перед гражданским обществом.

Диалоговые площадки, на которых обсуждались самые насущные проблемы, позволили выработать рекомендации по каждой конкретной теме. В дальнейшем был выработан механизм по доведению их на уровень принятия решений через включение их в План мероприятий Правительства. В течение этого периода прошло 64 региональных гражданских форума, которые придали импульс для широкого взаимодействия НПО и власти как на вертикальном уровне, так и на горизонтальном. Каждый форум дал возможность на локальном уровне обсудить конкретные проблемы местного характера, выработать рекомендации для перспективного развития. Спектр вопросов, поднимаемых в регионах, широк, а диалог позволил лучше понимать друг друга, предпринимать шаги навстречу друг другу и укреплять партнерство с местной властью. Несмотря на положительные тенденции, происходящие в регионах, следует отметить, что их эффективность и реальное партнерство неравномерно, не всегда системно и не проецирует достижения республиканского Гражданского форума с участием Главы государства на местах.

Так, например, на национальном уровне рекомендации имеют практическое воплощение в виде Плана мероприятий Правительства по их реализации, а некоторые областные форумы зачастую носят формальный или имиджевый характер. В 2006 году была принята Концепция развития гражданского общества Республики Казахстана на 2006-2011 годы, в рамках которой предусмотрено до 2011 года проработать и поэтапно реализовать меры по дальнейшему развитию институтов гражданского общества, как политические партии, профессиональные союзы, религиозные объединения, средства массовой информации. В сегменте неправительственных организаций планируется усовершенствовать и обеспечить прозрачность механизма формирования государственного социального заказа, улучшить механизм и процедуры его реализации, предусмотреть вопросы участия НПО в определении приоритетных социальных программ и проектов. Также продолжить процесс взаимодействия государства и НПО, укрепить институциональную и организационную базу поддержки развития сегмента НПО, особенно в регионах и сельской местности. [26]

Данная Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы, являющаяся наиболее объемной и значимой с точки зрения предмета и охвата различных общественных институтов, определила основные направления развития институтов гражданского общества и возможности реализации гражданских инициатив. Этот базовый и стратегический документ стал основой для разработки целевых программ, принятия законодательных и других нормативных правовых актов, нацеленных на создание благоприятных условий для функционирования институтов гражданского общества, а также послужил основой социального партнерства власти, бизнеса и НПО.

...