Реализация указов президента

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Теоретические основы для политической имплементации

В начале 70-х годов ХХ века в зарубежной научной литературе появляются новые взгляды на механизмы протекания политических процессов. В первую очередь, это связанно с работой Прессмана и Вилдавски «Имплементация: Как великие ожидания Вашингтона разбились о действительность Окленда, или что удивительного в том, что федеральные программы вообще работают, выяснение этого послужило основой Саги об Управлении Экономическим развитием, из которой два сочувствующих наблюдателя пытаются извлечь мораль». Как, двумя годами позже, высказался Харгрув: «исследователи нашли упущенное звено в изучении политических процессов». В этой работе авторы пытаются дать ответ на следующий вопрос: почему федеральные программы, даже не смотря на то, что имеют благоприятные условия и благие цели, не всегда осуществляются? В частности, в своем исследования, они разбирают ситуацию с федеральной программой, направленной на увеличение рабочих мест в строительном комплексе. Помимо федерального уровня, который в данном проекте представляло министерство экономического развития США, в реализации программы принимали участие администрация Окленда, строительные фирмы и общественные организации, выступающие за поддержку прав чернокожего населения США. В результате проводимой программы строительство в Окленде не было закончено, финансирование снизилось, а рабочих мест появилось неожиданно мало. В своем исследовании авторы приходят к выводу, что слишком мало внимания было уделено процессу имплементации политики, под процессом имплементации понимается осуществление конкретных действий исполнительными органами для достижения намеченных целей. Отдельно процесс формирование целей и задач исследователи не относят к имплементации. Как подчеркивают сами политологи: «существует различие между намеченными целями и осуществлением задач для достижения поставленной цели». В тоже время, исследователи подчеркивают, что формирование целей, составление плана действий и реализация этих действий являются неотъемлемой частью любого процесса имплементации в сфере государственной политики. В свою очередь, В.В. Лобанов, приводя своё определение политической реализации, говорит о том, что это процесс в котором принимают участие институты гражданского общества и исполнительная власть На наш взгляд, более полное и точное определение политической имплементации приводит Дегтярев, по его мнению, политическая имплементация это: «реализация решений, в известной степени выражающая сам ход претворения определенными акторами реальных мероприятии в практической деятельности для достижения ожидаемых результатов, тогда как на предыдущих фазах эти меры и их результаты содержатся в дизайне решения только в виртуальной ипостаси - в идеальном виде формулируемого «древа» целей и проектируемых средств их достижения». Таким образом, обобщая приведенные дефиниции используемого понятия, мы можем говорить, что политическая имплементация есть процесс, в рамках которого, государственные органы, а также общественные движения осуществляют действия для реализации запланированных раннее целей.

политический имплементация государственный управление

1.1 Top-down theory

Как уже отмечалось выше, Прессман и Волдавски в своих работах утверждают, что политическая имплементация включает в себя, помимо прочего принятие решений и разработку плана. Согласно их теории, для того чтобы имплементация проходила более успешно, планы должны разрабатываться «наверху» и контролироваться, через органы исполнительной власти, «внизу». Такой подход к политической имплементации получил название «Top-Down theory» или «нисходящий». Как пишут в своей работе Майкл Хилл и Питер Хьюп: «Подход, используемый Прессманом и Вилдавски излишне рационален: Государство - ставит цели, исследования, в рамках этой теории, занимаются вопросом: почему реализация происходит плохо». С этой точкой зрения сложно не согласиться, так как в своей работе авторы, действительно, пытались лишь дать ответ на вопрос - Почему цели, которые преследовала реализация программы в Окленде, не была достигнута. В их понимании, имплементация сводилась к трем составляющим:

1) Точное определение целей проекта - примечательным здесь является то, что эти цели не могут сильно меняться при осуществлении намеченного плана (в случае с нашим исследованием точными целями будут являться достижение числовых показателей первых четырех пунктов указа №601);

2) Опора на средства достижения - авторы считают, что для успешной имплементации государство должно создавать новые структуры, которые обеспечивают необходимые условия для реализации программ (как пример - комиссия по достижению целевых показателей);

3) Согласие и желание сотрудничать между основными участниками имплементируемых программ - необходимо взаимодействие не только взаимодействие между лицами, реализующими программу, но также участие в этом процессе тех, на кого должны быть направлены конечные результаты реформы (с большой долей условности, можно привести, в качестве примера, разные рейтинги, которые строятся на основе опросов граждан, получающих государственные услуги).

Исследователи Дональд ван Метер и Карл ванн Хорн несколько расширили представления о возможностях имплементации, в частности, они взяли за основу работу Прессмана и Вилдавски и с её помощью разобрали более ранние эмпирические исследования. Они приходят к выводу, что несмотря на то что эти эмпирические исследования и были в высокой степени информативными, но они не могли внести большого вклада в науку, так как не существовало теоретической рамки для такого вида работ. Также, их большим вкладом в развитие Нисходящей теории, является разработка шести переменных, которые, по их мнению, связывают конечный результат с механизмами имплементации. Авторы разработали схему, на которой можно увидеть, как взаимодействуют эти переменные во время имплементации, мы ограничимся тем, что приведем список этих переменных:

- государственные механизмы, которые трансформируют общие цели в политические решения и следят за их имплементацией, должны быть разработаны так, чтобы могли максимально объективно оценить эффективность, проводимых мероприятий;

- результаты и способы реализации должны быть осуществимы;

- межведомственное взаимодействие;

- структура ведомств, занимающихся политической имплементацией;

- экономическая, политическая, социальная среда;

- ответственность лиц, занимающихся имплементацией.

Дальнейшим исследованием имплементации, в рамках Нисходящего подхода, занимался Евгений Бардач, в своей работе «Игра имплементации» он рассматривает, существующую теорию по данному вопросу и добавляет ко всему методологию Кейс-стади. В своей работе, автор утверждает, что имплементация есть политический процесс, который сосредоточен на получении конкретного результата. Сам этот процесс, по мнению Бардача, является игрой, в которой игроки должны принимать различные решения, для достижения результата, заданного «сверху». Правила игры зафиксированы теми инструментами, которые предписывает пользоваться правительство для достижения результата.

Американские исследователи Сабатер и Мазманиан выделили свои три фактора, влияющие на процесс имплементации:

- факторы, влияющие на возможность манипуляцией сложившейся ситуацией, для её решения;

- неустановленные перемены, которые влияют на имплементацию;

- способность структурировать процесс имплементации на верхних уровнях.

Таким образом, обобщая выводы по данной главе, можно сказать, что политическая имплементация есть игра с заданными условиями, правила которой задаются и регулируются исполнительной ветвью власти, направленная на достижение заданного результата с максимальным использованием выделенных ресурсов. Для того чтобы результаты этой игры были наиболее эффективными, необходимо делать большой акцент на постоянные переменные, перечисленные выше и учитывать те факторы, которые выделили Сабатиер и Мазманиан.

1.2 Bottom-up theory

По нашему мнению, Нисходящая теоретическая рамка является наиболее подходящей для нашего исследования, так как в её основе лежат принципы, которые в большой степени характерны для нашего политического режима, наше предположение подкрепляется тремя составляющими:

1) Инициатива подписания указов принадлежит Президенту РФ В.В. Путину, все действия, которые принимаются для реализации пунктов майских указов, исходят «сверху» и имеют четко выстроенную иерархическую модель;

2) учитывая режим, существующий в настоящее время в Российской Федерации, сложно предположить, что нормативные акты могут имплементироваться иным способом;

3) сторонники этой теории уделяют большое внимание всем факторам, которые могут управляться центральным уровнем власти, для нашего государства это особенно актуально, так как мы уже отмечали, в России нет сложившейся культуры гражданского общества.

Мы могли бы остановиться на этой теоретической модели и, при помощи методологии «Кейс-стади», разобрать случай Республики Дагестан и других субъектов РФ, чтобы понять, как имплементируются «Майские указы», в соответствии с выбранной теорией. Однако, по нашему мнению, было бы неправильным останавливаться лишь на одной теоретической модели, тем более, что она не учитывает поведение органов исполнительной власти на местах, поэтому, мы считаем необходимым, рассмотреть как происходит имплементация в рамках «Восходящего подхода» или «Bottom-up theory».

Если «отцами-основателями» Нисходящего подхода принято считать Прессмана и Виллдавски, то Майкл Липски является «отцом-основателем» Восходящей теоретической модели политической имплементации. Впервые свои идеи он изложил в 1971 году в работе под названием «Бюрократы уличного уровня». Липски, в своем труде, говорит о том, что очень сложно следить за деятельностью бюрократов местного уровня. По существу, в этом заключается главная критика Нисходящей теории, отдавая главенствующую роль решениям, которые принимаются на верхах, она не учитывает, нужна ли это программа на местах. Благодаря этому зачастую может сложиться ситуация, когда местные чиновники становятся перед непростым выбором: с одной стороны, необходимость реализовать заданную программу; с другой, осуществить местные (или личные) задачи. Как пишет сам Липски: «Решения, которые принимаются чиновниками местного уровня, их подпрограммы, не могут работать эффективно, так как находятся под постоянным давлением». Всё это приводит к тому, что местные чиновники вместо своих прямых обязанностей начинают заниматься тем, что ищут альтернативные пути и изобретают новые методы, чтобы добиться заданных результатов, при этом, не жертвуя своими интересами.

Если объединить всю существующую, на данный момент критику сторонников Восходящей теории к представителям Нисходящей теоретической рамки, она может быть объединена в следующие четыре пункта:

1) Фактически, ключевыми фигурами в процессе имплементации являются лишь те люди, которые реализуют её на местах;

2) очень редко возникают ситуации, когда один государственный орган занимается реализацией всей программы, чаще реализация происходит во взаимодействии;

3) не учитываются интересы чиновников на местах, которые могут преследовать свои цели;

4) сложно смоделировать ситуацию, когда формирование целей разделено с их реализацией, еще сложнее представить, что «верхи» все планируют, а «низы» все осуществляют, без взаимодействия и разграничения полномочий.

Важно заметить, что критики остановились не только на определении недостатков существующего подхода, но смогли взамен ему предложить свою теоретическую модель. Основной акцент, как мы уже можем понять из вышеизложенного материала, они делали на чиновников местного уровня или «бюрократы улиц», как пишет о них Липски. К сторонникам этой теоретической рамки, помимо самого Липски, мы можем отнести: Сюзан Барретт и Кевин Фьюдж «Политика и действие, очерки по реализации государственной политики», Бенни Хьерн и Девид Портер «Структура имплементации, новая единица управленческого анализа», Кеннет Ханф и Крис О'Тул «Новое возвращение к старым друзьям: сети, структуры имплементации и управление межведомственным взаимодействием» (оригинал: «Revisiting old friends: networks, implementation structures and the management of inter?organizational relations»). По мнению ряда перечисленных авторов, процесс имплементации зарождается не на верхних уровнях управлениях, а на нижних, то есть, исследователи хотят донести до читателей мысль, что имплементация зависит от взаимодействия чиновников, от их личных и профессиональных качеств, взаимодействия с подчиненными и населением. Как пишет Дегтярев: «Чиновники низового звена обладают так называемыми «дискреционными полномочиями», то есть возможностями принимать административные решения «ВО исполнение» решении политических и действовать в целом ряде случаев не согласно каким-то абстрактным целям, а в соответствии со своим профессиональным и бюрократическим «усмотрением»». Помимо всего прочего, местные чиновники, как считают авторы, наиболее близко расположены к народу, то есть имеют с ним большую взаимосвязь. Благодаря этому, они априори больше знают о насущных проблемах, что позволяет им реализовывать те программы, потребность в которых выше. Это если мы говорим о чиновниках, занимающихся исполнением своих прямых должностных обязанностей, но ведь у каждого человека могут быть еще свои цели, что тоже будет влиять на то, какие программы будут реализовываться в данном регионе. Например, если чиновник имеет свой интерес в гостиничном бизнесе, он, скорее всего, станет «проталкивать» программы, направленные на поддержку этой отрасли, в ущерб тем программ, которые формировались в «верхах».

Не смотря на интуитивно понятную структуру Восходящей теории, она тоже имеет свои недостатки. Главным минусом этой теоретической модели является то, что в ней нет четко выстроенной структуры, которая могла бы способствовать более продуктивной имплементации. Взамен нее, нам предлагается, вариант с локальным внедрением тех или иных программ, которые, без должного взаимодействия, не смогут решить общие для государства проблемы.

1.3 Дизайн исследовательской работы

Перед тем как делать некоторые промежуточные итоги по данной части нашей работы и перейти к методологи, мы должны согласиться с мнением Майкла Хила и Питера Хьюпа, которые говорят нам: «Дискуссия между представителями Нисходящей теоретической рамки и сторонниками Восходящей теоретической модели должна переходить в синтез этих двух моделей, используя ключевые идеи от каждой из них, так как методологического аспекта в дискуссии нет». В действительности, на основе изученной литературы, мы не можем говорить, о методологических различиях при использовании того или иного подхода. Различие заключается лишь в самой концепции каждой из теоретических моделей, более правильным и целесообразным будет использовать комбинированный подход, который сможет учитывать сильные стороны каждой теоретической рамки. Если сильной стороной Нисходящего подхода является то внимание, которое эта модель уделяет структуре, то нам необходимо сделать акцент на этом, но, в тоже время, есть причины не упускать из виду отношение к майским указам в органах местного, самоуправления, как призывают нас сторонники Восходящей теоретической рамки.

В научной литературе, посвященной исследованиям имплементации, есть примеры, когда в рамках нисходящего подхода или восходящей теоретической рамки, а иногда и в случае с исследованием, которое комбинирует оба подхода, используются различные методологии. Вот примеры некоторых из них: Б. Ротштейн «Только институты имеют значение»; Денис Поломбо и Дональд Калиста «Имплементация и политический процесс: открывая «черный ящик»»; О`Тул и Менджой «Имплементация межорганизационной политики: теоретические перспективы»; Малкольм Гоггин, Эн Боуман, Джейм Лестер и Лоуренс О'Тул «Имплементация теория и практика: в направлении к третьему поколению» и многие другие работы и авторы. В своих работах они часто используют различные качественные и количественные методы. В своем исследовании мы будем использовать преимущественно качественные методы, в частности «Кейс-стади». Чем обусловлен выбор такой методологии? Киблицкая и Масалков, в своей работе «Методология и дизайн исследования в стиле Кейс-стади», утверждают: «Кейс-стади - детальное исследование частного случая, относящегося к определенному классу феноменов». В нашей работе, после ознакомления с существующими рейтингами по выполнению Майских указов Владимира Путина субъектами РФ, мы планируем выделить несколько субъектов для более детального анализа. К выбору этой методологии в нашем исследовании нас подталкивает одна из выбранных нами теоретических моделей, в частности, сторонники «Bottom-up» theory говорят нам, что имплементация формируется на местном уровне и необходимо учитывать особенности каждого отдельного субъекта имплементации. Это не является единственным преимуществом методологии «Кейс-стади», согласно Эндрю Беннету и Колину Элману, кейс-стади не только позволяет нам детально разобрать каждый случай, но и помогает изучать взаимодействие в одном или несколько случаях. Здесь наверно стоит сказать о минусах этой методологии. Главный минус «кейс-стади» заключается в том, что оно не способно выявлять тенденцию, то есть на основе таких исследований очень сложно обобщать информацию. Мы постараемся минимизировать этот негативный аспект данной методологии, использую метод сравнительного анализа нескольких кейсов, что позволит нам выявить, какие качественные признаки влияют на имплементацию в регионах Российской Федерации. Так как в нашем исследовании мы используем комбинированный подход к изучению процессов политической имплементации с целью их дальнейшей оценки, будет не лишним провести анализ нормативных документов, регулирующих всю деятельность в рамках реализации указа №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управлении». Это необходимо для того чтобы определить как в соответствии с теорией ведется работа «в верхах» для реализации указа.

2. Политическая оценка имплементации указа

2.1 Рейтинги исполнения указов «Медиарейтинг»

Прежде чем мы приступим к оценке политической имплементации указа №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» на территории республики Дагестан и в других субъектах Российской Федерации, нам необходимо выделить регионы, которые являются лидерами в реализации данного аспекта майских поручений Президента. Для того чтобы оценивать, как исполняются майские указы Президента, информационно-аналитическая система «Медиалогия» ежегодно подготавливает медиарейтинг субъектов Российской Федерации по осуществлению и имплементации майских указов, подписанных Владимиром Путиным при инаугурации в 2012 году.

Медиарейтинг компании «Медиалогия» построен по МедиаИндексу данной компании, который учитывает более двадцати тысяч источников, включая такие как: телевидение, газеты, журналы, интернет-сми, информационные агентства и радио. Сама формула индекса основывается на трех компонентах: «индекс цитируемости», который является качественным показателем, учитывающим объем ссылок на существующие в базе источники, также индекс цитируемости учитывает влиятельность цитируемых ресурсов и исключает самоцитирование. Следующий показатель, который также является качественным, является «позитив (негатив)». Здесь берется в расчет тон упоминания новости в сообщении, в зависимости от этого индекс варьируется от -1000 до +1000, помимо этого, в этом показателе учитывается наличие прямой речи, иллюстрации и экспрессивности заголовка. Последним компонентом является «заметность сообщения», этот показатель берет в расчет рейтинг издания, сообщающего новости и объем самой новости.

Мы решили использовать этот рейтинг, так как большинство региональных отделений исполнительных органов власти, а также средства массовой информации часто ссылаются на этот рейтинг в своих сообщениях, так например официальный сайт МФЦ по Свердловской области, при информировании граждан Свердловской области о результатах своей деятельности, ссылается на рейтинг, составленный компанией «Медиалогия»

Для анализа мы решили взять данные, которые предоставляет информационно-аналитическая система «Медиалогия» за 2014 год.

Согласно этому рейтингу, в первой десятке находятся следующие субъекты Российской Федерации:

1) Свердловская область (618, 01);

2) Ленинградская область (447,43);

3) Архангельская область (297,49);

4) Нижегородская область (265,59);

5) Республика Татарстан (241,38);

6) Санкт-Петербург (193,80);

7) Калининградская область (192, 90);

8) Республика Дагестан (170,54);

9) Краснодарский край (150,80);

10) Республика Адыгея (148; 30).

Так как на формирование этого рейтинга не оказывают влияние такие факторы как географическое местоположение, национальный состав, размер средней заработной платы, мы решили, при помощи НКО «Центр-Стратегия», взять для сравнения субъекты, находящиеся в медиарейтинге выше республики Дагестан, в которых указанная некоммерческая организация реализует свои проекты. Таких регионов оказалось три: Ленинградская область (медиарейтинг - 447,43), Архангельская область (медиарейтинг - 297,49) и город федерального значения Санкт-Петербург (медиарейтинг - 193,80). Приоритетным регионом для сравнения будет являться Ленинградская область, так как в этом регионе, при прочих равных условиях, медиаиндекс достиг наибольшего показателя, и более чем в два раза превышает медиаиндекс республики Дагестан.

Прежде чем перейти к рассмотрению форм имплементации на региональных уровнях следует сказать несколько слов о плюсах и минусах данного рейтинга. К его безусловным преимуществам относятся, уровень охвата информации, качество предоставляемой информации, полнота текста сообщения, актуальность и новизна. Однако, забегая несколько вперед, следует сказать о минусах, которые мы обнаружили в рейтинге, составленным информационно-аналитической системой «Медиалогия». В первую очередь этот минус связан с тем, что исследователи не учитывают, реальное положение дел, рассматривается лишь медийность новости, тогда как не берется в расчет, осуществлены ли мероприятия указанные в том или ином сообщении. Зачастую позитивный компонент индекса, включает в себя различные собрания на региональных уровнях, на которых обсуждаются меры по реализации Майских указов Президента Российской Федерации Владимира Путина, к сожалению, обсуждение проблемы, не всегда приводит к её решению.

Для того чтобы избежать подобного рода недочетов в нашей работе, мы решили составить свой рейтинг всех субъектов Российской Федерации (за исключением города федерального значения Севастополя и республики Крым, так как, на момент подписания указов, эти субъекты не входили в состав Российской Федерации). Наш рейтинг будет основан на ежегодных отчетах региональных органов власти о реализации майских указов Президента. Такие отчеты можно найти в соответствующем разделе на сайте каждого региона Российской Федерации. Метод составления рейтинга достаточно прост: указ №601 содержит в себе пункты, по которым необходимо достичь количественных показателей, которые выражены в процентах, если по какому либо конкретному пункту указа достигнут необходимого уровня, то региону начисляется 0 баллов, отклонение от необходимого уровня в каждые 10% приравнивается 1 баллу, в зависимости от того, перевыполнен уровень или выполнен не до конца, баллам присваивается знак «+» или «-». В тех пунктах, где не предусмотрено достижение количественных показателей будет начисляться 5 баллов за реализацию требований пункта указа и -5 баллов за нереализацию.

2.2 Интерактивная карта ОНФ - Общие случаи

Кроме вышеперечисленных способов оценивания, также, хотелось бы обратить внимание на рейтинг, составляемый всероссийским движением «Общероссийский народный фронт» (ОНФ). Хотя его авторы и подчеркивают, что данный рейтинг не преследует цель оценить качество имплементируемых указов, на наш взгляд, есть необходимость ознакомиться с этим рейтингом, так как он может предоставить нам общую картину того, как реализуются указы в целом по стране и по субъектам в частности.

Мониторинг исполнения указов Президента Российской Федерации является одним из проектов ОНФ, результаты мониторинга представляют собой интерактивную карту имплементации указов Владимира Путина. Эта карта составлена на основе информации, которая была получена в результате опросов, проводившихся среди руководителей различных общественных организаций (общество по защите прав инвалидов, союз ветеранов и пенсионеров, профессиональных союзов, студенческие организации и другие).

Так как авторы целенаправленно подчеркивают, что рейтинг не призван оценивать качество реализации «Майских» указов между субъекта Российской Федерации, мы решили использовать его данные, чтобы представить общую картину имплементации указа №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» на территории всей страны. Также комплексный подход является более предпочтительным в нашем случае, потому что, согласно интерактивной карте в большинстве случаев все субъекты РФ находятся на одной стадии реализации указа. Согласно результатам, собранными сотрудниками ОНФ, из 52 пунктов указа лишь в 5 случаях интерактивная карта показывает на различие в степени реализации. По остальным пунктам указа №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»: в тридцати двух случаях «выполнены по всей территории РФ», в девяти случаях «выполняются - тенденция положительная» и в шести случаях «выполняется - тенденция отрицательная». Согласно этой карте нет неоцененных пунктов и пунктов, которые вообще не выполняются.

Для нас больший интерес на этой карте представляют те пункты, по которым субъекты РФ добились разных результатов, потому что в таком случае, ресурс позволяет нам просмотреть опросы по каждому отдельному вопросу. Однако, было бы неправильно не сказать ни слова, о тех пунктах, которые, по мнению авторов карты, «выполнены», показывают «положительную» или «отрицательную» тенденцию.

В случае с теми пунктами, которые выполнены на территории всей страны, то это все те пункты, по которым принято решение на федеральном уровне, то есть, по мнению, составителей интерактивной карты, пункт указа, можно считать реализованным, если по нему есть решение, без учета того, как он имплементируется в отдельном регионе. К примеру: один и пунктов указа направлен, на осуществления контроля гражданами за деятельностью руководителей органов государственной власти и правительственных учреждений. Согласно карте, этот пункт указа является выполненным, при попытке получить более подробную информацию о том, как он имплементировался, возникает всплывающее окно, где говорится, что по данному пункту приняты два постановления Правительства Российской Федерации:

1) от 12.12.2012 г. №1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»;

2) от 17.12.2012 г. №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Это лишь один пример, в остальных случаях точно также, к тем пунктам, которые обозначены как выполненные, в комментарии указывается ссылка на документ, без разъяснения того, как проводилась имплементация этого нормативного документа, отсутствуют, также, опросы, которые могли бы подтвердить, что имплементация прошла успешно. Мы считаем, что это большой минус данной интерактивной карты.

В тех пунктах, в которых наблюдается «положительная» тенденция, комментарии авторов карты несут в себе информацию о заседаниях, на которых поднимался тот или иной вопрос, планируемых мероприятиях, либо упоминание о нормативных документах, не предусматривающих все проблемы, затрагиваемые конкретным пунктом.

Абзац указа №601 о «корректировке перечня коррупционно-рисковых должностей» отнесен к группе пунктов, в которых замечена «положительная» тенденция. В комментарии упоминается, что данный вопрос поднимался на заседании Президиума при Совете Президента РФ, на котором были разработаны методические рекомендации. Стоит заметить, что заседание этой комиссии проходило 13 февраля 2013 года, то есть за два с момента разработки рекомендаций, судя по отчету, никаких действий принято не было. Дает ли такая информация судить о «положительной» динамике изменений большой вопрос.

Что касается «отрицательной динамики», то в комментарии к пунктам с такой оценкой, описываются ситуации, где формально шаги предприняты, но существует правовое разногласие, которое мешает ему вступить в силу, либо, как в ситуации с графой указа №601 «о расширении выборных муниципальных должностей», когда законопроект внесен в Государственную Думу, но решения по нему нет - он на данный момент, не принят и не снят.

Как можно заметить, информация, предоставляемая проектом в рамках ОНФ, малоинформативна, так как в большинстве пунктов носит общий характер и не дает представления о процесса протекающих в отдельных субъектах Российской Федерации.

Интерактивная карта ОНФ - частный случай

Как уже упоминалось выше, больший интерес представляют те пункты, по которым можно проследить за опросами и мнением экспертов и представителей гражданского общества. Проанализируем, как отвечали на вопросы респонденты из республики Дагестан и регионов лидеров. Как мы уже отмечали, таких пунктов всего пять.

Первый пункт: «Повышение удовлетворенности граждан качеством государственных услуг». Данный пункт, по мнению сотрудников ОНФ, реализован на большей части территории РФ. За исключением Вологодской, Костромской, Челябинской, Оренгбурской, Калининградской областей, Республики Марий-Эл и Ненецкого Автономного округа, которым поставлена отметка «положительная» тенденция. Есть еще Республика Ингушетия, в которой наблюдаются «отрицательные» тенденции. Сравним результаты по республике Дагестан, Архангельской, Ленинградской областей, городу федерального значения Санкт-Петербург и всем субъектам не получившим отметку отлично.

Даже при беглом взгляде на таблицу можно заметить некое несоответствие, например: Оренбургская область, Костромская область, Челябинская область и Республика Марий-эл получили отметки ниже, чем Республика Дагестан, хотя, уровень удовлетворенных граждан в них выше.

2.3 Имплементация указа №601. Федеральный уровень

Согласно «Top-down» theory для того чтобы имплементация была наиболее успешной, необходимо на федеральном уровне создать условия для реализации законов. К условиям необходимо отнести: структуры, разработанные под реализацию конкретного решения, нормативные документы, которые регулируют правила «игры», а также должностные лица, которые были бы ответственными за имплементацию. В каждом из регионов Российской Федерации принимаются свои нормативные акты для реализаций пунктов указа, но есть такие нормативные акты, которые регламентируют деятельность по имплементации указа во всей стране. Для начала коротко проанализируем эти документы.

Основополагающими документами для достижения результатов, обозначенных в указе №601 «Об основах совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 года, помимо самого указа являются:

1) «План выполнения мероприятий по достижению показателей, указанных в пункте 1 и в подпункте «е» пункта 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 №601, утвержденный Заместителем Председателя Правительства РФ - Руководителем Аппарата Правительства РФ В. Сурковым 24 сентября 2012 г. №5148п-П16»;

2) «Поручение Президента РФ руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 7 декабря 2012 г. №Пр-3304»;

3) «Поручения Председателя Правительства РФ по результатам совещания с высшими должностными лицами субъектов РФ (протокол №ДМ-П16-Зпр от 18 января 2013 г.)»;

4) Распоряжения администраций субъектов Российской Федерации.

Помимо этих основных документов, есть еще ряд ФЗ и подзаконных актов, которые направлены на реализацию конкретного подпункта указа. Например: Федеральный закон от 28.07.2012 №133-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»».

С мероприятиями, которые касаются общих нормативных актов, направленных на реализацию всех пунктов указа можно ознакомиться, разбирая доклад министерства экономического развития Российской Федерации. Согласно этому докладу, по состоянию на 2013 год во всех субъектах страны были реализованы следующие мероприятия

1) назначены ответственные лица за увеличение качества предоставления государственных и муниципальных услуг в регионах Российской Федерации;

2) сформированы комиссии по увеличению качества и открытости предоставления государственных и муниципальных услуг;

3) утверждены графики организации государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в субъектах Российской Федерации;

4) определены многофункциональные региональные центы, которые уполномочены заключать соглашения с органами исполнительной власти Российской Федерации;

5) утверждены планы размещения Многофункциональных центров;

6) определены объемы и источники финансового обеспечения в 2013-2015 годах.

7) реализованы схемы размещения по каждому объекту, а также, внесена соответствующая информация в систему мониторинга МФЦ Минэкономразвития Российской Федерации.

В соответствии с данными 2013 года 29 субъектов РФ реализовали все вышеперечисленные требования в полном объеме, республика Дагестан входит в число субъектов РФ, реализовавших все требования (таблица в приложении). Единственный регион, который не реализовал ни одно из указанных требований это Краснодарский край.

Субъекты, которые не смогли утвердить планы-графики для реализации муниципальных и государственных услуг по принципу одного окна: Республика Саха (Якутия) и Краснодарский край.

Субъекты, которые не утвердили схему размещения МФЦ: Ленинградская область, Владимирская область, Краснодарский край.

Двенадцать субъектов Российской Федерации не предоставили в министерство экономического развития документ об организации уполномоченного многофункционального центра: Республика Чечня, Республика Саха (Якутия), Калининградская область, Кемеровская область, Псковская область, Самарская область, Челябинская область, Камчатский край, Краснодарский край, Ставропольский край, Чукотский автономный округ.

Субъекты Российской Федерации, не определившиеся с объемами и источниками финансирования: Республика Северная Осетия - Алания, Республика Ингушетия, Республика Тыва, Республика Калмыкия, Архангельская область, Магаданская область, Пензенская область, Вологодская область и Хабаровский край.

В 36 регионах РФ замечены расхождения в схемах по финансированию МФЦ, направленных в министерство экономического развития Российской Федерации и систему мониторинга функционирования МФЦ.

Прежде чем перейти к поощрительным мерам, которые Правительство РФ решило принять, к субъектам, исполняющим поручения, хотелось бы отметить, что несоблюдение какого либо из пунктов может привести к недостижению целевых показателей в определенные указом сроки, так например, отсутствие источников финансирования приведет к проблемам с создания самих МФЦ, тогда как отсутствие схем размещения МФЦ может привести к неполному охвату территории региона.

Правительство РФ согласно софинансировать создание многофункциональных центров в субъектах РФ, при соблюдении регионами следующих условий:

1) осуществление всех необходимых поручений в срок, установленный министерством экономического развития РФ;

2) Необходимы уровень финансирования со стороны самого субъекта РФ (необходимый уровень финансовых вливаний, со стороны субъекта, определяется отдельно для каждого региона, в зависимости от его специфики);

3) реализация схемы размещения МФЦ согласно плану.

Прежде чем мы перейдем к сравнению механизмов имплементации на межрегиональном уровне, хотелось бы оценить, как соотносятся реализация на федеральном уровне РФ с «нисходящей» теоретической моделью. Как мы уже отмечали в нашей теоретической части, для успешной имплементации необходимо соблюдение трех основных её составляющих. В соответствии с изученными материалами, мы можем сказать, что две из трех основополагающих имплементации, согласно Прессману и Вилдавски, соблюдены. Так, например, мы можем говорить, Владимир Владимирович Путин четко обозначил цели, которые нужно достичь, в указе №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», некоторые из них даже имеют числовые показатели, выраженные в процентном соотношении. Вторую составляющую, как мы видим из доклада министерства экономического развития Российской Федерации, тоже можно считать выполненной. В частности мы видим, что еще в 2013 году была выстроена структура, согласно которой должны были имплементироваться пункты указа Президента РФ, каждый регион имеет свою дорожную карту, есть лица, отвечающие за реализацию конкретного решения, определены источники финансирования. На счет третьей основополагающей части имплементации, можно сказать, что всё немного иначе. Хоть мы и можем видеть примеры межведомственного сотрудничества в рамках имплементации указа №601, но это не всегда соответствует действительности. Достаточно вспомнить пример с реализацией пункта о «расширении перечня выборных должностей», этот пример наглядно нам демонстрирует, что отсутствие взаимодействия между участниками имплементации может снизить эффективность процесса реализации. Таким образом, мы можем сказать, что не смотря на федеральном уровне, в большой степени мешает имплементации несогласованность не только межведомственная, но и внутри одного органа власти. Остальные основополагающие части имплементации регионы стараются выполнять, так как за их несоблюдение к ним могут приниматься санкции, другой вопрос, как они их выполняют. В этом мы попробуем разобраться в последующих частях нашей работы, для начала мы опишем, как происходит реализации в каждом из выбранных нами регионов, дальше сравним «дорожные карты» этих субъектов, сравним их в соответствии с позициями в разных рейтингах, в том числе разработанным нами. И в завершении, скажем о том наличие (или отсутствие) каких факторов в соответствии с нашей теорией привело к тому или иному результату в конкретном регионе.

Имплементация указа №601. Пример Ленинградской области

Нам кажется, что и на региональном уровне более уместным будет изначально обращаться к тем документам, которые регламентируют всю деятельность в рамках имплементации указа. В целях реализации требований Президента Российской Федерации предусмотренных в указе №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 года, губернатором Ленинградской области Дрозденко Александром Юрьевичем было подписано распоряжение «Об утверждении плана мероприятий органов исполнительной власти Ленинградской области по достижению целевых показателей, установленных указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №596 - 601, 606». Это распоряжение подверглось новой редакции 27 октября 2014 года. В отличие от нормативных документов, регламентирующих деятельность по реализации указа на федеральном уровне, в этом документе четко не определена структура, согласно которой будут осуществляться, поставленные задачи. К примеру, есть распоряжение создать 24 МФЦ, но не указано каким способом необходимо добиться поставленной задачи.

Согласно этому документу на территории области планировалось создание 24 МФЦ предоставляющих государственные и муниципальные услуги, также в планы входило создание 416 удаленных рабочих мест МФЦ. Достижение этих целевых показателей не являлось единственной целью обозначенной в распоряжении губернатора, наряду с этим требовалось увеличить межуровневое взаимодействие, перевести государственные и муниципальные услуги в электронный вид, вести изменения в законодательные акты области и другое. Осуществление всех пунктов распоряжения в большинстве случаев ложилась на плечи следующих ведомств: комитет по коммуникациям, местному самоуправлению, комитет по экономическому развитию, органы исполнительной власти и другие.

На настоящий момент в Ленинградской области функционируют 13 отделений МФЦ, на начало 2014 года их было 6, положительная динамика в этой связи стала наблюдаться после вмешательства регионального отделения Общероссийского движения «Народный Фронт». Согласно отчету администрации Ленинградской области за 2014 год количество открытых удаленных рабочих мест соответствует плану и равняется 174. Основываясь на том же самом отчете мы можем сказать, что за 2014 год переведено в электронную форму 30% государственных и 6% муниципальных услуг. Уровень удовлетворенности граждан составил 89%, путем межведомственного взаимодействия было перенаправлено 215450 запросов. Уровень заявлений в электронной форме составил 7%, против запланированных 30%.

Следует отметить, что помимо движения «Народный Фронт» в регионе занимается мониторингом за имплементацией майских указов Президента некоммерческая организация «Центр политических и психологических исследований», согласно их исследованию, меньше половины респондентов ответили «очень хорошо» на вопрос: «Как вы оцениваете качество предоставления услуг в МФЦ?»

Что касается информирования граждан, то помимо небольших рекламных роликов, которые зритель может заметить на телевидении, администрации Ленинградской области осуществляет размещение рекламных плакатов на территории субъекта, а совместно с администрацией Санкт-Петербурга разработано приложение для мобильных устройств «2gis», с помощью которого можно найти все отделения МФЦ на экране мобильного устройства.

Имплементация указа №601. Случай Архангельской Области

На территории Архангельской области в данный момент действует распоряжение от 25 февраля 2014 г. №142-р «О внесении изменений в план мероприятий по достижению показателей социально-экономического развития Архангельской области, установленных указами Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №596 - 602 и 606». В отличии от Ленинградской области, где, как мы уже отмечали, в нормативном документе не зафиксированы механизмы достижения поставленных задач, в этом документе представлен перечень мероприятий, который должен производиться по каждому пункту указа (по некоторым пунктам ряд мероприятий), срок его реализации и ответственный орган. Ниже в таблицах будет видно, что Архангельская область является лидером по использованию интернет технологий в государственном управлении, и в целом уровень и качество предоставления государственных услуг через многофункциональные центры в целом выше, чем в остальных субъектах РФ. Здесь хочется отметить, что такие результаты были в большей степени достигнуты благодаря реализации программы Архангельской области « «Эффективное государственное управление в Архангельской области (2014-2018 годы)», утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 11 октября 2013 года №477-пп».

Еще одной отличительной особенностью Архангельской области, которая выгодно выделяет из ряда других регионов, это наличие комиссии по мониторингу достижения целевых показателей с закрепленными за ними полномочиями. Комиссия создана по указу губернатора Архангельской области Игоря Анатольевича Орлова, он же является лицом, осуществляющим руководство и контроль за деятельностью данной комиссии. Комиссия состоит из заместителей губернатора: Гришкова Алексея Петровича, Алсуфьева Алексея Владимировича и Прокопьевой Екатерины Владимировны. В комиссию входят также министры Архангельской области, постоянным членом комиссии является федеральный инспектор Архангельской области - Шилин Николай Николаевич. Члены комиссии подразделяются на 4 рабочие группы, каждая рабочая группа занимается реализацией отдельных указов. Основными задачами комиссии являются: мониторинг достижения плановых результатов на территории Архангельской Области, проработка предложений для реализации мер по осуществлению указов, принятие решений по проектам указов.

Если в случае с Ленинградской областью, мы говорили о том, что большой вклад в достижении целевых показателей обозначенных в указе №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», внесли некоммерческие организации и региональное отделение общероссийского движения «Народный Фронт», то в Архангельской области соизмеримый этому вклад внесли независимые журналисты и митинг, прошедший 15 ноября 2014 года. Независимые журналисты потребовали у главного прокурора Архангельской области - Виктора Наседкина результаты проверки по делу о реализации пакета указов, подписанных Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным 7 мая 2012 года. Жители Астраханской области организовали митинг, требуя отставки губернатора, так как он не занимается реализацией указов Президента. Правда, стоит отметить, что пункт «немедленно реализовать указ №601» не стоял в списке требований, пришедших на митинг.

Согласно исследованию, проведенному центром «Народная Экспертиза» (центр независимого мониторинга майских указов Президента Российской Федерации), Архангельская область занимает первое место по внедрению оценок регулирующего воздействия (ОРВ, пункт Д, указа №601), набрав 6,5 баллов из 10 возможных. (Республика Дагестан заняла по результатам этого исследования 63 строчку (в её активе 2,6 балла), Санкт-Петербург - 8 (4,5 балла), Ленинградская область - 6 (4,7 балла)) (Таблица в приложении 1). Еще одним важным показателем является процент граждан, зарегистрированных в системе ЕСИА, Архангельская область в этом рейтинге занимает седьмую строчку (7%), Ленинградская область - 43 (3%), Санкт-Петербург - 27 (4%), Дагестан - 75 (1%). (полная таблица в приложении 2)

Имплементация указа №601. Случай Санкт - Петербург

Правительство Санкт-Петербурга подписало целый пакет региональных нормативных актов, направленных на достижение целей, предусмотренных указом №601, мы решили привести список этих нормативных актов в приложении.

Эти указы, помимо, достижения целевых показателей, перечня мероприятий, также направлены на формирования новых структур для контроля над имплементацией пунктов указа. В частности, в городе федерального значения Санкт-Петербург для достижения необходимых показателей, обозначенных в десяти «Майских указах» Президента Владимира Путина, полномочия распределены между различными комитетами. Так, например, указ №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», делегирован комитету по информатизации и связи, за исключением нескольких пунктов, осуществление которых взяла на себя администрация города. Специально для этих целей создана «Межведомственная автоматизированная информационная система предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде».

Здесь следует сказать о результатах, которые достигла система за время её существования, благодаря её деятельности на территории субъекта более 30% услуг можно получить в электронном виде, если переводить в номинальное значение, то количество предоставляемых услуг равняется 441.

Для того чтобы увеличить удовлетворенность граждан качеством предоставляемых услуг, в Санкт-Петербурге функционируют 46 региональных отделений МФЦ, который функционируют во всех районах города. На заседании Комиссии по проведению административной реформы в Санкт-Петербурге и Комиссии по вопросам повышения предоставления качества государственных и муниципальных услуг в городе Санкт-Петербурге было решено создать не менее одного окна предоставления государственных и муниципальных услуг на 5000 человек. На санкт-петербургском региональном отделении сайта МФЦ каждый желающий может пройти опрос, который является средством мониторинга за уровнем удовлетворенности граждан. В приложении №3 приведена дополнительная информация об актах, принятых для реализации майских указов.

Имплементация указа №601. Случай - Республика Дагестан

На территории Республики Дагестан имплементация осуществляется в рамках постановления правительства Республики Дагестан от 18 июля 2013 №357 «Об организационных мероприятиях по внедрению в Республике Дагестан оценки регулирующего воздействия действующих нормативно-правовых актов Республики Дагестан, Проектов концепций государственного регулирования и проектов нормативно-правовых актов Республики Дагестан». В соответствии с этим документом, предусматривается создание комиссии по мониторингу за повышением качества и доступности оказания государственных услуг на территории республики Дагестан». Согласно положению данной комиссии в их задачи входит лишь подготовка законопроектов, в рамках которых будет осуществляться исполнение пунктов майских указов. Помимо этого, на территории республики Дагестан запущен проект «Эффективное государственное управление в республике Дагестан» Если сравнить задачи это проекта с задачами нормативных актов, других регионов, которые мы уже описывали, то мы можем увидеть, что в отличии от остальных, выбранных регионов, в республике Дагестан не указаны и целевые показатели, которые нужно достичь. Более того, каждый регион должен иметь отдельную «дорожную карту», в которой должны быть представлены числовые показатели качества и охвата представляемых государственных и муниципальных услуг. В случае с этим регионом дорожная карта является частью самого инвестиционного проекта, под который правительство РД ищет инвесторов. Что является наиболее примечательным, в этом документе, ни в одном из его пунктов, не указаны числовые показатели, которых правительство РД собирается достичь. Используя терминологию Прессмана и Вилдавски, можно сказать, что отсутствуют четко указанные цели. С одной стороны это объясняет, почему на интерактивной карте ОНФ Дагестан обозначен, как субъект, который выполнил требование пункта указа. Если у нас нет числового выражения объема услуг, которые мы должны предоставить, то любое количество выполненных услуг будет считаться выполнением. Однако, говорит ли это нам об успешной имплементации? Скорее нет, чем да. В подтверждении этого вывода, можно привести наглядный пример: если в Ленинградской области, с населением около 1750000, с учетом межведомственного взаимодействия за 2014 год удалось решить 215450 запросов граждан, то в республике Дагестан, согласно отчету за 2014 год, с населением чуть менее 3 миллионов человек всего 172109 человек.