Методы оценки эффективности реализации утвержденных государственных программ в России и за рубежом

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность исследования. Для каждого государства в современном обществе одной из главных задач является обеспечение его устойчивого экономического развития. Меры по повышению эффективности управления государственными расходами становятся все более актуальными в условиях замедления роста государственных доходов. Одним из инструментов, который позволяет добиться этого, является программно-целевое планирование и управление.

В России с 2010 года началось обсуждение перехода на программно-целевое управление и планирование, что, по словам В.В. Путина (в 2010 году Председатель Правительства РФ), «…позволяет увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат». С 2014 года в России осуществляется полный переход на программный бюджет.

Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или практически все государственные расходы осуществляются посредством реализации государственных программ. Цели государственных программ увязываются со стратегическими направлениями, а как следствие и с результатами, деятельности министерств и ведомств.

Программно-целевое управление требует постоянного контроля и мониторинга реализации государственных программ. Это позволяет выявлять степень достижения целей и отклонения от целевых показателей, корректировать меры для достижения конечных целей программ. Такой инструмент как оценивание программ позволяет не только отслеживать степень достижения запланированных результатов и степень освоенности ресурсов, но также помогает более глубоко и полно понимать происходящие процессы при реализации программы.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию в декабре 2014 года Президент В. Путин поставил задачу более эффективного расходования бюджетных средств: «…что касается бюджетных расходов, то ключевыми требованиями здесь должны стать бережливость и максимальная отдача, правильный выбор приоритетов, учёт текущей экономической ситуации. На ближайшие три года мы должны поставить задачу ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении».

Данную цель можно достичь, в частности, за счет снижения или полного прекращения финансирования неэффективных программ. Для этого необходимо проводить на постоянной основе оценивание их эффективности. Кроме того, переход на программный бюджет невозможен без качественной и реально применимой с учетом имеющихся возможностей методологии. Все выше перечисленные факторы определяют актуальность выбранной темы диссертации.

Основная гипотеза научного исследования состоит в том, что принятые критерии оценки эффективности реализации российских государственных программ могут быть усовершенствованы за счет использования критериев оценки эффективности реализации аналогичных программ, принятых в индустриально развитых странах.

Целью работы является анализ и сравнение методов оценки эффективности реализации утвержденных государственных программ в России и за рубежом и выработка на этой основе предложений по совершенствованию управления государственными программами в России. В частности, в диссертации будет рассмотрен накопленный в последние несколько лет опыт США, Австралии и Канады.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие основные задачи:

1. Определить понятие эффективности реализации государственной программы.

2. Выявить различия между оценкой программ и оценкой реализации программ.

3. Проанализировать опыт управления государственными программами и оценивания эффективности госпрограмм в США, Канаде и Австралии.

4. Сформировать предложения по использованию в России зарубежного опыта управления и оценки эффективности государственных программ.

1. Теоретические аспекты оценки государственных программ

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» государственной программой является «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности».

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает следующее определение государственных программ: «Программа - это мероприятия правительства, сгруппированные по отношения к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты-выгоды» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям».

Госпрограммы состоят из набора мероприятий, которые могут группироваться в подпрограммы. Подпрограммы направлены на решение существующих проблем и используют различные ресурсы (люди, денежные средства, материалы, оборудование, технологии и т.д.) для этого. Чтобы понять, оказывает ли какое-либо воздействие принятая программа на существующую проблему, проводится постоянный мониторинг ее реализации и оценка. В обобщенном виде программу можно представить следующей схемой:



Рисунок 1. Схематическое представление государственной программы

Программы являются основным «материалом», из которого строится концепция программно-целевого управления. Для данного инструмента характерна ориентированность на пошаговое достижение результата: для подпрограмм и мероприятий устанавливаются цели, которые в совокупности помогают достичь конечных целей программы. Кроме того, одной из важнейших характеристик программно-целевого управления является проектная форма его реализации. Данная форма позволяет более эффективно использовать ресурсы, концентрируя их на отдельных мероприятиях программы, дает возможность «сохранить гибкость механизма управления и реализации программ и проектов, а также делает возможным тщательный контроль финансирования и полученных в ходе реализации программы результатов».

История показывает, что внедрение института оценивания политик и программ происходит вслед за реализацией реформ государственного управления, и значение данного института для успеха реформ стало общепризнанным. Сфокусированность программно-целевого метода на результатах и отчетности делает оценивание прогресса реализации и оценивание программ одним из важнейших компонентов при реформировании государственного управления.

Процесс оценивания и виды оценивания государственных программ.

«Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание программ представляет собой сбор информации о компонентах и результатах программы, на основе которых можно определять или изменять способы реализации программы, повышать эффективность программы, делать выводы о необходимости и ценности программы в общем. Оценка программ является важнейшим этапом при планировании и реализации государственных программ, так как она предоставляет информацию о необходимых изменениях и об отчетности.

Процесс оценивания программ можно описать тремя крупными этапами. Первый этап - это планирование оценивания. При планировании оценивания необходимо разработать план оценки программы. Необходимо определить цели, задачи оценивания. Использование так называемых «логических моделей» (logic models) помогает выявить взаимосвязь между различными компонентами программ - входными ресурсами и целями и результатами программы. Более подробное рассмотрение логических моделей будет в конце данной главы. Далее необходимо разработать релевантные подходы, которые помогут достичь целей оценивания. Затем нужно выбрать дизайн оценивания, определить, какие методы (количественные и (или) качественные) будут использованы при оценивании. Второй этап - это проведение оценки (сбор и анализ данных, составление отчета). Заключительный этап - это принятие решений на основе полученных данных. Результаты оценивания предоставляются менеджерам программ, на основе которых они делают выводы об эффективности программы, получают информацию и данные, которые требовалось получить в соответствии с целями исследования. Лица, принимающие решения могут понять причины отклонения от поставленных целей и вносить изменения в способы и методы реализации программ.

В научной литературе существует множество классификаций оценивания политик и программ. Наиболее общая классификация - это процессная оценка (process evaluation) и оценка результатов программы (outcome evaluation). Процессная оценка направлена на оценивание мероприятий и деятельности, которые осуществляются в рамках реализации программ. Оценивание процессов позволяет понять, как программа функционирует и позволяет обеспечить реализацию программы в установленных и запланированных рамках. Оценка результатов направлена на получение общей информации о программе, при этом оцениваются конкретные установленные показатели и индикаторы для программы.

Люди, занимающиеся оцениванием программ, в том числе оценкой государственных программ, стремятся в большинстве случаев использовать оценку результатов программы, так как данный вид оценивания предоставляет полезную информацию для лиц, принимающих решения относительно реализации программ. Однако использование оценки результатов без оценки процессов программы может вести к некорректным выводам относительно хода реализации программы. Поэтому целесообразно использовать комбинированную оценку (process-outcome evaluations), то есть оценивать процессы и результаты программ одновременно. Данный тип оценки предполагает сбор данных о процессах программы, измерение эффективности и конечных результатов программы. Использование оценки результатов и процессов позволяет получить более ясную картину о том, как внутренние процессы программы влияют на ее результаты. Именно данный вид оценивания будет использован при разработке авторских рекомендации относительно использования инструмента оценивания в России.

В зависимости от целей оценивания программ может быть использован тот или иной вид оценивания. Ниже представлена таблица, в которой дана классификация видов оценок.

Таблица 1. Классификация видов оценки политик и программ

Классификационный признак оценивания	Виды оценки политик и программ	Содержание оценки политик и программ
1. Уровень анализа	Микроуровень	Оценка проекта как ограниченная во времени деятельности, направленной на создание продукта (услуги)
	Мезоуровень	Оценка программы как совокупности мероприятий (действий), направленных на достижение стратегических и других целей
	Макроуровень	Оценка политики как определённым образом направленной деятельности государства в различных сферах
	Метауровень	Мета-оценивание как проверка достаточности использованных приемов и методов оценки для итогового заключения по объекту оценки
2. Субъект оценки	Внутреннее оценивание	Оценка программы сотрудниками органа исполнительной власти, реализующего программу
	Внешнее оценивание	Оценка со стороны контролирующих органов или сторонних организаций
3. Этапы оценки политик и программ	Определение потенциала «оцениваемости»	Анализ контекста объекта оценки, с помощью которого определяется возможность проведения процедуры оценивания
	Предварительное оценивание	Анализ качества заложенной проектной идеи программы до стадии ее реализации, предварительная оценка потенциальных издержек, выгод и эффектов с целью корректировки проекта программы
	Сопровождающее (промежуточное) оценивание	Анализ программы в последовательности реализуемых стадий для текущего анализа резервов увеличения ее результативности и эффективности в процессе реализации программы
	Суммирующее (обобщающее) оценивание	Определение степени достижения поставленных целей, степени влияния на социально-экономическое положение реципиентов по завершении выполнения программы
4. Цели оценки	Оценка, ориентированная на выполнение задач программы	Определение степени выполнения задач программы, оценка результативности программных мероприятий
	Оценка, ориентированная на управление программой	Оценка реализации программы с точки зрения оптимизации управленческих решений
	Оценка, ориентированная на потребителя	Оценка степени достижения целей программы с точки зрения воздействия (эффекта) на реципиентов
	Оценка, ориентированная на разрешение противоречий	Прогнозная оценка альтернативных вариантов реализации программы
5. Содержание оценки	Оценка потребности в политике или программах	Оценка социально-экономических условий, обусловивших необходимость реализации политики, программы
	Оценка потенциала реализации	Экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы с точки зрения определения степени соответствия фактической деятельности с планам
	Оценка результатов	Определение степени достижения целевых показателей результатов
	Оценка эффективности	Сопоставление результатов программы и ее ресурсного обеспечения
	Оценка продуктивности	Измерение позитивных результатов и прочих благ, предоставленных программой, в расчете на одного реципиента
	Оценка влияния	Выявление причинно-следственных связей между параметрами развития и политикой (программными мероприятиями), оценка степени воздействия политики, программы на социально-экономическое развитие территории

В англоязычной литературе существует два понятия, которые в русском языке зачастую заменяют друг другом: «program evaluation» и «performance program measurement» («оценка программы» и «оценка реализации программы»).

Оценка реализации программы - это «продолжающийся на протяжении всего срока реализации программы мониторинг и отчет о достигнутых результатах программы в сравнении с запланированными целями». То есть это отслеживание степени достижения целей программы, сравнение фактических и запланированных целей, показателей программы, мониторинг реализации программы. Обычно данный вид оценивания проводится сотрудниками ведомства, которое ответственно за реализацию государственной программы.

«Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание позволяет отвечать на специфические вопросы о реализации программы, может фокусироваться как на процессах, так и на результатах программы, это глубокое погружение в изучение процессов программы. Оценка позволяет получить информацию о причинах несоответствия запланированных результатам, оценить эффективность программы, определить, как улучшить реализацию программы и распределение ресурсов. Оценка программ в большей мере ориентирована не на контроль, а на получение нового знания о программе. Оценка программы обычно осуществляется экспертами, независимыми организациями.

Оба инструмента помогают оценить прогресс программы, помогают распределять ресурсы в программе, принимать какие-либо управленческие решения. При этом оценка реализации программы является, так сказать, предупреждающей системой, позволяющая выявлять отклонения раньше, чем проявятся какие-то негативные последствия. Оценивание реализации программы является инструментом, который позволяет улучшить систему отчетности перед обществом о государственных расходах. Оценка программ же позволяет понять причины отклонений от запланированных значений, периодически принимать решения относительно корректировки программы, которые будут способствовать эффективной реализации программы и достижению целей.

В большинстве стран при реализации программы применяются оба инструмента. При этом оценкой реализации программы занимаются только сами ведомства, реализующие программу, а оценкой занимаются или сами государственные органы, или ведомства, следящие за расходованием бюджетных средств (OMB в США).

На основе проведенного анализа научной литературы в области оценивания государственных программ, были выделены следующие основные элементы этой процедуры.

Во-первых, это результативность программы (в англоязычной литературе -effectiveness). В данном случае оценивается степень достижения плановых показателей, рассчитываемая как соотношение запланированных и фактических результатов. Этот показатель используется как для оценки реализации программы, так и для оценки эффективности программ.

Во-вторых, это анализ производимых затрат. Одна из составляющих оценки государственных программ - это эффективность в экономическом смысле (англ. - efficiency), которая представляет собой соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов.

Необходимо отметить, что оба термина на русский язык переводятся как «эффективность», но на самом деле это два разных аспекта эффективности. Effectiveness - делать правильные, запланированные действия, efficiency- реализовывать действия правильно.

Следующий компонент, который измеряется при оценке программ - это общественный результат от реализации программы. «Эффективность реализации программ - категория социально-экономическая, она раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результатом, с принятием решений о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение». Для измерения общественной эффективности при сопоставлении достигнутого результата с издержками ставится задача не только показать степень экономичности, а также дать ответ на вопрос, за счет каких методов достигнуто данное приближение к цели, возможно ли было принятие более эффективного альтернативного решения. Эффективность в общественном смысле выражается как соотношение единицы определенного общественного результата в расчете на единицу затрат.

Одна из важных, но зачастую упускаемая из виду составляющая - это оценка управления программой. Необходимо оценить, насколько эффективно протекают управленческие процессы, возможна ли их оптимизация, как люди, занимающиеся реализацией и управлением программой, взаимодействуют между собой и т.д.

Использование логических моделей при оценке государственных программ.

Различные виды оценивания требуют различных подходов к оцениванию - для каждой отдельной программы используется своя логическая модель, требуется разработка определенного дизайна оценивания. Как уже отмечалось выше, при оценке государственных программ обычно используется такой инструмент, как построение логической модели программы. Логическая модель (logic model) - это схема, которая описывает стратегию или логику реализации программы: как использование ресурсов поможет достичь конечных целей программы. Логическая модель позволяет понять причинно-следственные связи между следующими характеристиками:

· результатами и изменениями, которые планируется достичь;

· действиями, которые планируется предпринять;

· ресурсами, которые необходимы для реализации программы.

При разработке и описании конкретных шагов программы и прослеживании причинно-следственных связей между компонентами программы, данный инструмент помогает определить, какие допущения и ожидаемые результаты могут возникнуть. Когда же известны ожидаемые результаты, логическая модель помогает оценщикам и разработчикам программ определить показатели и индикаторы программ, которые могут быть использованы для достижения поставленных целей.

Основные компоненты, которые используются при построении логической модели: ресурсы (inputs), действия (activities), непосредственные результаты (outputs), конечные результаты (outcomes), влияние (impact).

Ресурсы - это все то, что нам необходимо для реализации программы: персонал, денежные средства, время, материалы, оборудование, технология и т.д. Действия - это мероприятия, которые необходимо осуществить для достижения запланированных целей. Непосредственные результаты - это то, что мы получим при успешной реализации запланированных действий. При этом непосредственные результаты могут быть как кратко-, так и среднесрочными.

Стоит отметить, что в некоторых случаях не используется тот или иной компонент ожидаемых результатов. В некоторых исследованиях не выделяются долгосрочные непосредственные результаты, а выделяются сразу конечные результаты программы. При этом конечный результат - это реальные изменения целевой аудитории, которые планируются достичь при реализации госпрограммы (например, социально-экономические изменения, снижение безработицы, повышение заработной планы в определенной отрасли и т.д.). Зачастую не используется компонента «влияние», так как влияние программы оценивается для крупных программ, которые предполагают серьезные изменения в обществе.

При разработке программы логическая модель позволяет четко объяснить стейкхоледрам суть и идею программы, четко понимать последовательность шагов и результатов, которые будут достигнуты. Это полезный инструмент для анализа логической обоснованности проекта программы и его соответствия ситуации и основным направлениям деятельности ведомства, который позволит выявить логические нестыковки или неожиданные факторы окружающей среды. Логические модели программ позволяют продемонстрировать ожидаемую значимость внешних факторов, влияющих на получение непосредственных и конечных результатов и влияния программы.

На этапе реализации программы логическая модель позволяет отслеживать ход выполнения и точно определить, какие данные необходимы для мониторинга и улучшения программы. Логические модели программ помогают уточнить различные компоненты программы, поэтому они служат основой для определения индикаторов для компонентов программ. Определяя последовательность причинно-следственных связей между различными компонентами программы, логические модели помогают определить, какие виды мониторинга нужны, и ранжировать их по приоритетности. Для этого может потребоваться рассмотреть ряд вопросов:

Логическая модель программы помогает определить основные промежуточные результаты, которые необходимы для достижения конечных результатов программы. Например, непосредственные результаты одного действия могут создавать условия, устранять препятствия или служить ресурсами для другого действия. Работы по мониторингу и оценке должны быть сосредоточены на действиях и результатах, которые являются наиболее критическими.

В ходе разработки логической модели программы становится понятно, какие допущения являются наиболее критичными, и поэтому их нужно отслеживать. Такой мониторинг будет особенно важен в условиях кризиса и нестабильности, когда многие факторы, влияющие на программу, могут постоянно меняться.

На этапе оценивания и отчетности логическая модель предоставляет для стейкхолдеров информацию о прогрессе реализации программы относительно поставленных целей, и о том, какие коррективы были внесены в проект в процессе реализации. Логическая модель программы служит основой для определения приоритетных вопросов оценки. Она помогает определить допущения и компоненты программы, относительно которых существует наибольшая неопределенность. Кроме того, логические модели помогают выявить результаты, которые различные стейкхолдеры считают наиболее важными. Использование логических моделей позволяет легко разделить вопросы оценки, касающиеся ресурсов, действий и непосредственных результатов, которые расположены ближе к началу причинно-следственной цепи, и вопросы оценки, относящиеся к конечным результатам и влиянию, которые достигаются обычно на более поздних сроках реализации программы. Это также помогает определить, где можно использовать различные виды оценки, чтобы ответить на вопросы оценки, требующие одного и того же уровня анализа (на каких участках цепи причинно-следственных связей можно найти источники информации для ответа на определенный вопрос).

При использовании логических моделей облегчается понимание, как использовать тот или иной вид оценивания. Схема, представленная ниже, раскрывает взаимосвязь компонентов и видов оценки.

Сравнение непосредственного результата и использованных на его достижение ресурсов дает показатель эффективности (efficiency). Как отмечается во многих источниках, данный показатель является количественным.

Сравнение желаемого и конечного результата дает нам показатель результативности. Результативность оценивается как степень, в которой были достигнуты запланированные цели.

Отношение конечного результата и использованных ресурсов является показателем «затраты-эффективность».

Зарубежные страны, опыт которых был проанализирован в данной работе, используют логические модели именно при оценке государственных программ. При этом оценка проводится один раз в три-пять лет.

На сегодняшний день в российской практике при разработке и оценке государственных программ не используется инструмент логических моделей. Анализ управления государственных программ будет рассмотрен в следующей главе.

2. Управление государственными программами в России

В соответствии с поручениями, данными в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2014?2016 годах и принятыми в 2013 году изменениями в Бюджетном кодексе Российской Федерации, развиваются программно-целевые методы управления. Принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». Согласно данным изменениям федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые сформирован на основе утверждённых Правительством в 2012?2013 годах 39 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Доля «программных» расходов федерального бюджета в 2014 году составила 58,6%. После принятия госпрограмм «Развитие пенсионной системы Российской Федерации», «Обеспечение обороноспособности страны» и «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» доля расходов федерального бюджета, которые будут осуществляться посредством программ, составит более 90%.

Согласно внесенным изменениям в вышеуказанные нормативно-правовые акты, определён предельный уровень расходов на реализацию госпрограмм на период до 2020 года. Введение «потолка» расходов на реализацию госпрограмм должно создать стимулы, расширить возможности для ответственных исполнителей по выявлению резервов и перераспределению расходов внутри программ.

В соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 года №1-ФЗ госпрограммы подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» до 1 мая 2014 года. Ранее госпрограммы должны были быть приведены в соответствие с федеральным бюджетом не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

Новые редакции 39 госпрограмм утверждены 15 апреля 2014 года. Экспертами была проведена работа по чёткому определению приоритетов, повторной оценке содержания госпрограмм, приведению объёмов их финансирования в соответствие с параметрами федерального бюджета и утверждёнными Правительством предельными расходами федерального бюджета на госпрограммы на период до 2020 года.

Структура государственных программ.

Как уже упоминалось в первой главе, государственная программа - это документ стратегического планирования, который содержит комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, и инструментов госполитики. Данные мероприятия и инструменты обеспечивают достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Государственные программы (ГП) включают в себя федеральные целевые программы (ФЦП) и подпрограммы (ПП). При этом подпрограммы состоят из ведомственных целевых программ (ВЦП) и основных мероприятий (ОМ).

Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации госпрограмма должна содержать:

1. Титульный лист;

2. Паспорт ГП;

3. Паспорта подпрограмм (ПП);

4. Паспорта ФЦП;

5. Текстовая часть ГП, куда включается:

1) Приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к политике субъектов РФ в соответствующей сфере;

6. Приложения, куда включаются:

1) Список и информация о целевых индикаторах и показателях ГП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

2) Перечень ВЦП и ОМ с указанием сроков их реализации, ожидаемых результатов, сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с показателями ГП;

3) Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере ГП, направленные на достижение цели и ожидаемых результатов ГП; также необходимо указать требуемые основные положения и сроки принятия необходимых нормативных правовых актов;

4) Информация по финансовому обеспечению ГП за счет средств федерального бюджета.

Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ [5] Паспорт ГП содержит следующую информацию:

1. Соисполнители программы.

2. Участники программы.

3. Подпрограммы программы (в том числе ФЦП).

4. Цели программы.

5. Задачи программы.

6. Целевые индикаторы и показатели программы.

7. Этапы и сроки реализации программы.

8. Объемы бюджетных ассигнований программы.

9. Ожидаемые результаты реализации программы.

При согласовании программ Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. Паспорт подпрограммы ГП РФ содержит следующую информацию:

1. Ответственный исполнитель подпрограммы (соисполнитель программы).

2. Участники подпрограммы.

3. Программно-целевые инструменты подпрограммы.

4. Цели подпрограммы.

5. Задачи подпрограммы.

6. Целевые индикаторы и показатели подпрограммы.

7. Этапы и сроки реализации подпрограммы.

8. Объемы бюджетных ассигнований подпрограммы.

9. Ожидаемые результаты реализации подпрограммы.

При разработке государственных программ составляется множество дополнительных и обосновывающих материалов. Однако нет единого обязательного утвержденного списка необходимых обосновывающих документов, то есть можно предоставлять все или несколько документов из утвержденного списка. Среди обосновывающих документов можно выделить следующие:

1) Прогноз ожидаемых результатов ГП, которые характеризуют желаемое целевое состояние уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики и т.д.

2) Описание рисков реализации ГП, инструментов управления рисками и мер по их минимизации;

3) Обоснование набора подпрограмм и федеральных целевых программ;

4) Описание мер государственного регулирования в сфере реализации ГП;

5) Обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию ГП;

6) Методика оценки эффективности ГП;

7) Сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей (индикаторов) государственной программы.

Стоит отметить, оценка планируемой эффективности ГП проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и результаты данной оценки представляются в составе обосновывающих материалов. При оценке ГП должна быть показана связь между показателями ГП и изменениями в соответствующей сфере социально-экономического развития. При оценке эффективности подпрограмм должна быть отображена взаимосвязь между индикаторами реализации подпрограммы и изменениями значений показателей реализации ГП.

На этапе разработки ГП также происходит анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации ГП. Кроме того, приводится описание механизмов управления рисками при реализации ГП. Однако, как используется данная информация в ходе реализации программ - непонятно.

Рассмотрим требования, которые предъявляются к формированию целей и задач ГП. Согласно методическим указаниям по разработке и реализации ГП РФ [6] цели ГП должны обладать следующими свойствами:

1) Специфичность. Цель ГП должна четко соответствовать сфере реализации ГП.

2) Конкретность. Цели ГП должны быть четко сформулированы и должны толковаться однозначно.

3) Измеримость. Цель должна быть измерима, ее достижение можно проверить.

4) Достижимость. Цель ГП должна иметь срок выполнении и должны быть достижима за этот период.

5) Релевантность. Цели ГП должны соответствовать ожидаемым конечным результатам ГП.

Достижение цели государственной программы должно обеспечиваться за счет решения задач ГП. Результаты реализации взаимосвязанных мероприятий в рамках достижения цели ГП должны способствовать решению задач госпрограммы.

Основные мероприятия и ВЦП должны быть также достаточными для достижения целей и решения задач подпрограммы, при их формировании необходимо выделять контрольные события их реализации. Данные контрольные события должны позволять оценить промежуточные или конечные результаты выполнения ОМ и ВЦП за отчетный период.

«Масштаб основного мероприятия должен обеспечивать возможность контроля за ходом выполнения государственной программы, но не усложнять систему контроля и отчетности. Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы». Несколько основных мероприятий может быть направлено на решение одной задачи. Но не допускается формировать комплекс основных мероприятий, которые были бы направлены на достижение более чем одной цели подпрограммы.

К показателям и индикаторам ГП также предъявляются определенные требования [5]. Показатели госпрограмм должны соответствовать следующим требованиям:

· Адекватность. Показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели ГП.

· Точность. В случае появления погрешности при измерении показателя, они не должны вести к искаженному представлению о результатах реализации ГП.

· Объективность. Показатели ГП должны объективно отражать изменения в целевой аудитории реализации ГП.

· Сопоставимость. Выбранные показатели должны быть сопоставимы со индикаторами схожих подпрограмм, а также с показателями, используемыми в международной практике.

· Однозначность. Используемые в ГП показатели должны трактоваться одинаково всеми участниками программы, должны иметь четкое и общепринятое определения и единицы измерения.

· Экономичность. При сборе данных для отчетности должно быть использовано как можно меньше затрат, так как выбранные показатели по возможности должны основываться на уже используемых способах и процедурах сбора информации.

· Достоверность. Показатели должны быть сформированы таким образом, чтобы их точность и достоверность можно было проверить в процессе независимого мониторинга и оценки реализации ГП.

· Своевременность и регулярность. Все данные, необходимые для отчетности должны быть собраны в строго определенное время и с точно определенной периодичностью.

Стоит отметить, что в российской практике при разработке ГП целевые индикаторы могут быть только количественными, никаких качественных показателей не используется. При формировании показателей ГП учитываются показатели, характеризующие достижение целей и решение задач, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ в рамках стратегических и программных документов. То есть цели ГП не должны противоречить или не совпадать с показателями, которые установлены в этих документах.

Порядок разработки государственных программ.

Разработкой и реализацией госпрограмм занимаются ответственные исполнители. Разработка ГП осуществляется на основании перечня государственных программ, который утверждает Правительство РФ. Данный перечень формируется Министерством экономического развития Российской Федерации (МЭР РФ) совместно с Министерством финансов Российской Федерации (Минфин РФ). Он формируется на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также с учетом предложений ФОИВ.

С 2015 года проекты госпрограмм согласовываются и разрабатываются на портале государственных программ - www.programs.gov.ru - всеми соисполнителями и участниками программы. Участники ГП разрабатывают предложения по формированию мероприятий ГП. Соисполнители с учетом предложений участников ГП разрабатывают в соответствии с методическими указаниями предложения по формированию подпрограммы государственной программы, дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Ответственный исполнитель на портале ГП формирует проект ГП с учетом предложений соисполнителей и размещает все дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Далее проект ГП с помощью портала ГП направляется на согласование соисполнителям, в Федеральную службу государственной статистики (Росстат РФ) и на рассмотрение заинтересованным ФОИВ, за исключением МЭР и Минфин РФ.

Росстат РФ должен в 20-дневный срок рассмотреть целевые показатели (индикаторы) проекта ГП, формирование официальной статистической информации по которым осуществляется в соответствии с Федеральным планом статистических работ, и значения этих показателей за отчетный период и предоставить соответствующее заключение.

Участники ГП согласовывают проект ГП в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ведомственных целевых программ. В случае если в проект ГП предусматривается включение ФЦП, проект ГП согласовывается только с государственными заказчиками - координаторами ФЦП. Кроме того, проект ГП в обязательном порядке должен быть согласован с МЭР и Минфином РФ. Далее проект ГП направляется Правительство Российской Федерации для согласования и утверждения.

С июля 2015 года заинтересованные ФОИВ и организации, которые не являются соисполнителями и участниками ГП смогут рассматривать проекты ГП в инициативном порядке в 10-дневный срок со дня его размещения на портале госпрограмм. Они могут представлять свои заключения о проекте ГП, которые отражают замечания и предложения в части компетенции указанных ФОИВ в соответствии с положениями о соответствующих органах и организациях.

Для обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий ГП ответственный исполнитель на основе предложений соисполнителей, участников государственной программы и государственного заказчика-координатора разрабатывает детальный план-график реализации государственной программы на очередной год и плановый период. Данный план-график должен быть согласован с МЭР и Минфин РФ.

Оценка реализации государственных программ.

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля. Подготовка годового отчета производится в соответствии с методическими указаниями, разработанными МЭР РФ. Ранее годовые отчеты публиковались на сайтах ответственных исполнителей, сейчас все согласования и публикации итоговых отчетов происходят на сайте государственных программ.

Согласно изменениям, которые были внесены в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ, годовой отчет должен содержать:

1. Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;

2. Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;

3. Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;

4. Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;

5. Данные об использовании финансирования;

6. Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;

7. Оценку эффективности ГП;

8. Предложения о внесении различных изменений в ГП;

9. Прочая информация.

Годовой отчет направляется в МЭР и Минфин РФ для рассмотрения, в течение 20 дней со дня получения от ответственного исполнителя отчета министерства направляют свои заключения в Правительство РФ.

МЭР РФ составляет сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ на основе отчетов, которые были представлены ответственными исполнителями госпрограмм, и направляет его в Правительство РФ.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию. Также Правительством РФ может быть принято решение о досрочном прекращении реализации некоторых мероприятий в рамках программы или же о прекращении реализации программы вообще. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не прописано, в каком случае принимается решение о прекращении реализации программ или мероприятий.

Кроме того, Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с не достижением запланированных результатов реализации ГП.

МЭР РФ направляет в Правительство РФ ежеквартальный отчет о выполнении контрольных событий государственных программ, указанных в планах их реализации. Данные отчеты являются инструментом мониторинга реализации ГП.

Как было озвучено ранее, в годовом отчете о ходе реализации ГП ответственные исполнители должны проводить оценку эффективности ГП. В Бюджетном кодексе РФ обозначен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Исходя из данного принципа, МЭР в 2013 году была пересмотрена методология оценки эффективности государственных программ.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности ГП, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

Сегодня же происходит оценка госпрограмм по единой методологии. Оценка «снизу-вверх» предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки.

Рассмотрим методологию оценки эффективности, принятую на сегодняшний день в России, более подробно. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*?jЭРп/п*kj / j,

где:

СРгп - степень реализации государственной программы;

ЭРп/п - эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj - коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как сумма степеней достижения целевых показателей/индикаторов ГП:

СРгп = ?СДгппз / М,

где:

СДгппз - степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М - число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

То есть в госпрограммах есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм.

Эффективность реализации подпрограммы рассчитывается как отношение степени реализации подпрограммы и эффективности использования средств федерального бюджета:

ЭРп/п = СРп/п*Эис,

где:

СРп/п - степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис - эффективность использования средств федерального бюджета.

Эффективность использования средств федерального бюджета рассчитывается как отношение запланированного и фактического уровня затрат.

Таблица 2. Эффективность государственных программ

Эффективность	Значение показателя ЭРгп
Высокая	Не менее 0,9
Средняя	Не менее 0,8
Удовлетворительная	Не менее 0,7
Неудовлетворительная	В остальных случаях

Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ.

В России переход на программный бюджет только начался. Правительство, Министерство экономического развития и Министерство финансов вносят изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы бюджета, разработки и реализации госпрограмм. На сегодняшний день уже сделаны значительные шаги по развитию программного управления в России (утверждены требования к разработке и реализации программ, внесены поправки в Бюджетный кодекс и т.д.). Основными характеристиками программного управления в России являются предъявление четких требований к основным компонентам ГП, связь основных мероприятий и индикаторов конечных целей программы, а также установление персональной ответственности руководителей ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм.

В России выстроена четкая система мониторинга госпрограмм. Однако оценка эффективности госпрограмм не является инструментом, который реально помогает принимать управленческие решения относительно реализации программ. На сегодняшний момент не понятно, каким образом вносятся изменения в госпрограммы, как оценка эффективности влияет на программу, используется ли она вообще, в каких случаях и на каких основаниях принимается решение о снижении финансирования или прекращении реализации программы.

Для того, чтобы понять, какова ситуация в области управления госпрограммами в зарубежных странах, необходимо проанализировать их опыт, что и будет сделано в следующей главе.

3. Анализ опыта управления государственными программами и их оценивания их реализации в зарубежных странах

Для анализа лучших практик в области управления и оценивания государственных программ, целесообразно выбрать страны, в которых бюджетный процесс похож на российский. Поэтому в таблице представлена обобщенная информация о бюджетных процессах в различных странах, где применяется программное управление.

Таблица 3. Сравнение элементов бюджетов

Страна	Степень детализации	Временной период	Правила
			Фиксированные/ скользящие	Частота пересмотра
Финляндия (с 2003 г.)	Общая сумма расходов по 13 министерствам	4	Фиксированные	Каждые 4 года
Нидерланды (с 1994 г.)	4 сектора, 1 подсектор	4	Фиксированные	Каждые 4 года
Великобритания (с 1998г.)	25 департаментов	3	2 фиксированных + 1 скользящий	Каждые 2 года
Франция (с 2008 г.)	38 миссий	3	2 фиксированных + 1 скользящий	Каждые 2 года
Швеция (с 1997г.)	Общая сумма расходов, 27 сфер расходов	3	2 фиксированных + 1 скользящий	Каждый год
Канада (с 2007 г.)	90 ведомств, 25 функций	5	Скользящие	Каждый год
Австралия (с 1999 г.)	20 департаментов 267 программ	3	Скользящие	Каждый год
США (с 2011 г.)	Общая сумма расходов по 21 функции	5 + 5 аналитически	1 фиксированный + 4 скользящих	Каждый год
Россия (с 2014 г.)	39 программ	3 (1+2)	Скользящие	Каждый год

Как видно из таблицы, временной период реализации бюджетов стран составляет 3-5 лет, при этом частота пересмотра бюджетов в большинстве стран раз происходит раз в год-два года. Исходя из данной информации, были выбраны страны, в которых процесс бюджетирования условно похож на бюджет РФ. Для анализа методологии оценивания государственных программ были выбраны такие страны как США, Австралия и Канада.

США.

Программно-целевое управление в США успешно используется уже несколько десятилетий. Характерно, что в настоящее время в США около 50% государственных средств расходуется в соответствии с программно-целевым подходом. Оценивание программ также встроено в систему государственного управления - каждая программа должна пройти проверку минимум один раз в пять лет вне зависимости от того, на каком этапе реализации она находится. Данные проверки позволяют экономить ресурсы, время и усилия на всех этапах формирования и реализации программ.

Инструмент оценивания программ Program Assessment Rating Tool (PART).

В 2001-2009 гг. в США использовался инструмент оценивания PART (Program Assessment Rating Tool). Данный инструмент был разработан Административно-бюджетным управлением (или же Бюро управления и бюджета) (the Office of Management and Budget -- OMB) с целью повышения эффективности и результативности государственных программ.

PART должен был увеличить прозрачность программ, давать объективную информацию о реализации программ, которая помогала бы более эффективно распределять ресурсы и побуждала бы агентства работать более результативно.

Инструмент PART состоял примерно из 30 вопросов (их количество могло варьироваться в зависимости от типа программ). Преимущество этого метода состоит в том, что он дает интегральную оценку эффективности на основе всех важных аспектов программы - от момента разработки программной документации и до оценивания конечных результатов программы. Все вопросы были разделены по четырем областям оценивания:

1. Цель и дизайн Программы. Оценивалась ясность и четкость цели, насколько программа правильно разработана для того, чтобы достичь этих целей. Вес данного блока - 10%.

2. Сратегическое планирование. Оценивалась обоснованность результатов программы, их важность для долгосрочного результата. Вес данного блока - 20%.

3. Управление программой. Оценивалась эффективность управления агентством программой - насколько часто и полно собирались данные о реализации программы, какие процедуры существуют для этого. Кроме того оценивалась финансовая сторона реализации программы - как бюджетные средства распределяются среди исполнителей программы, насколько эффективно их использование. Вес блока - 20%.

4. Конечные результаты Программы. Оценивалась степень достижения запланированных целей, эффективность в экономическом и общественном смысле. Вес блока - 50%.

Вопросы, которые входили в PART имели бинарный характер, то есть предполагался ответ «да» или «нет». Ответы при этом должны были быть объективно обоснованными.

После ответов на все блоки вопросов рассчитывался интегральный показатель, результатом оценивания являлось присвоение каждой программе определенное количество баллов - от 0 до 100 (сто баллов - лучший результат), и конечный рейтинг. Программа при этом могла быть:

...