Методы оценки эффективности реализации утвержденных государственных программ в России и за рубежом

· Эффективная (85-100 баллов).

· Умеренно эффективная (70-84 баллов).

· - Программа могла быть: и ли амм в ля улучшения межведомственного сотрудству между агентствами и ведомствами для достижения общиАдекватная (50-69 баллов).

· Неэффективная (0-49 баллов).

После присвоения рейтинга программе давались рекомендации по ее улучшению, о выполнении которых агентство должно было отчитаться в годовом отчете о своей деятельности.

В 2009 году инструмент PART был отменен в силу политических причин. Президент Барак Обама, который является представителем партии демократов, заявил о новом этапе в области оценивания реализации программ. В настоящее время руководители ведомств устанавливают стратегические цели, ежегодно демонстрируют прогресс в их достижении, объясняют тенденции, причины отклонений, но не устанавливают рейтинг успешных и неуспешных программ, как это было раньше.

Оценка реализации государственных программ.

В 2010 году был принят «Усовершенствованный закон об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (GPRA modernization act of 2010 - GPRAMA). GPRAMA изменил систему планирования и отчетности. Согласно данному закону федеральное Правительство раз в четыре года устанавливает приоритетные направления развития. Бюро управления и бюджета (the Office of Management and Budget -- OMB) раз в два года устанавливает общее количество приоритетных целей для ведомств и распределяет их среди них. Каждое ведомство разрабатывает Стратегический план (Agency Strategic plan), где отражаются стратегические цели агентств и задачи, способствующие достижению установленных показателей. Ведомства разрабатывают ежегодные планы выполнения (Annual Performance Plan (APP), ежегодно отчитываются о прогрессе реализации программ и своей деятельности (Annual Performance Report (APR), предоставляют финансовые отчеты по затраченным бюджетным ресурсам (Agency Financial Report (AFR).

Для оценивания ежегодных результатов выполнения используются данные ежегодных отчетов о деятельности (Annual performance report). Счетная палата США издала руководство по оцениванию этих ежегодных отчетов: The Results Act: An Evaluator's Guide to Assessing Agency Annual Performance Plans. Оценка разбивается на три основные части, внутри каждой части задается определенное количество вопросов, при ответе на которые и получается общая оценка. Три основных вопроса: 1) В какой степени план выполнения дает четкую картину желаемых результатов? 2) Насколько хорошо в плане выполнения обоснованы стратегия и ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей? 3) Насколько поставленные цели и результаты работы реально могут быть достигнуты. Ответы на три ключевых вопроса позволяют судить, насколько план был выполнен и отвечает всем требованиям. При этом План может быть отнесен к трем категориям: отвечает требованиям (generally meets), частично отвечает требованиям (partially meets), не отвечает требованиям (falls well short of meeting). И, естественно, по результатам оценивания программы могут пересматриваться, определяться новые пути достижения целей программы.

Каждый квартал главы ведомств должны представлять отчет о прогрессе реализации программы (Quarterly priority progress reviews), в котором оценивается, насколько реализуемые программы и мероприятия способствуют достижению приоритетных целей; цели категоризируются по их риску быть не достигнутыми. Для тех целей, которые находятся в зоне риска, пересматриваются и/или определяются новые стратегии достижения.

«Усовершенствованный закон об оценке результатов деятельности государственных учреждений» направлен на установление сотрудничества между агентствами и ведомствами для достижения общих целей, предотвращает дублирование функций и целей. Кроме того, данный закон устанавливает ответственность и подотчетность глав министерств и агентств за достижение поставленных целей, «смещает акцент с рейтинговой системы оценки программ к более реалистичному установлению целей и более глубокой и комплексной оценке результатов».

Во исполнение требований GPRAMA, был создан вебсайт www.performance.gov, который содержит информацию о программах, которые реализует каждое ведомство, информацию о реализации программ каждого ведомства, все отчетные документы по программам.

Оценка государственных программ.

Ежегодно Счетная палата США проводит оценку и анализ государственных программ с целью увеличения результативности (effectiveness) и экономичности расходования бюджетных средств. Оценка программ направлена на снижение и устранение фрагментации (fragmentation), перекрытия (overlap) и дублирования (duplication) целей и расходов государственных программ.

Фрагментация возникает тогда, когда несколько ведомств реализуют программы в одном и том же направлении определенной области государственной политики. Перекрытие - это ситуация, когда несколько ведомств имеют похожие цели, реализуют одно и то же мероприятие. Дублирование возникает в случае, когда ведомства осуществляют одни и те же действия (реализуют государственные программы), которые направлены на одну и ту же группу бенефициаров результатов программы.

Счетная палата США выявляет области государственной политики, по которым реализуют программы и расходуются бюджетные средства. По результатам оценивания выявляются одинаковые функции, цели и расходы каждого ведомства, даются рекомендации (конкретные действия) по снижению или устранению дублирования, перекрытия и фрагментации целей и расходов программ. Данные рекомендации должны быть использованы ведомствами, так как в ежегодном отчете происходит анализ выполнения предыдущих рекомендаций. Стоит отметить, что все рекомендации и статус их исполнения можно найти на сайте Счетной палаты США.

Исходя из данной информации, можно сделать вывод, что в США существует четкое разграничение ответственности по направлениям и областям государственной политики: каждое министерство должно выполнять только те функции и реализовывать программы, которые находятся в области его ответственности. Кроме того, при реализации государственных программ не должно быть дублирования целей и, как следствие, расходов на достижение этой цели среди различных ведомств.

Оценивание программ также встроено в бюджетный процесс США. Счетная палата США (U.S. Government Accountability Office (GAO)) проводит оценку государственных программ различных ведомств, при этом цели и виды оценивания могут быть различными. Сами ведомства также проводят оценку своих программ. В виду того, что в США существует множество различных программ, оценка программы происходит минимум один раз в пять лет. Оценивание программ направлено на глубокое понимание процессов внутри программы, оценивается эффективность программы, эффективность расходования бюджетных средств. Результаты оценивания не используются для принятия управленческих решений относительно перераспределения финансирования неэффективных программ.

Счетная палата США издает различные стандарты и руководства по оцениванию Программ, которые должны быть использованы в ведомствах. Согласно руководству Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011 Счетная палата США предлагает использовать следующие типы оценивания программ:

· Процессное оценивание (process evaluation) - оцениваются мероприятия, осуществляющиеся в рамках программ, насколько они соответствуют требованиям;

· Оценивание результатов (outcome evaluation) - оцениваются непосредственные результаты программы, насколько они соответствуют запланированным показателям, каким образом получились данные результаты.

· Оценка влияния (impact evaluation) - оценивается чистый эффект от программы, сравниваются эффект влияния на целевую аудиторию «с» и «без» программы.

· Анализ «затраты-выгоды» и «затраты-эффективность» - оценивается достижение запланированных результатов и затраченные на это ресурсы. При анализе «затраты-эффективность» измеряется сколько затрачено ресурсов для достижения одной поставленной цели. А анализ «затраты-выгоды» нацелен на определение всех затрат и выгод в денежном выражении.

Счетная палата США разработала Стандарт, который помогает выбрать дизайн для различных типов оценивания - Designing Evaluations: 2012 Revision (Supersedes PEMD-10.1.4) GAO-12-208G.

В США на федеральном уровне Счетная палата США и Бюро управления и бюджета предлагают использовать различные методы оценивания, то есть оценку реализации (performance evaluation), оценку влияния и результатов (impact and outcome evaluation), процессную оценку, различные экспериментальные и квази-экспериментальные подходы. Однако некоторые ведомства отдают предпочтения некоторым методом в большей степени. Так, например, Департамент образования и науки США отдает предпочтение научным методам оценивания, а Национальный институт юстиции - квази - экспериментальным методам.

Стоит также отметить, что министерства США также разрабатывают собственные стандарты оценивания в связи с существующей спецификой оценки в зависимости от разного вида деятельности.

На сегодняшний день в США ведомствами устанавливаются стратегические цели, ежегодно и ежеквартально демонстрируется прогресс в их достижении, описываются основные тенденции и отклонения, объясняются причины этих отклонений от намеченных целей, но не устанавливают рейтинг эффективных и неэффективных программ, как это было до 2009 года. На данный момент в США нет единого инструмента оценки эффективности государственных программ, которым был PART. Ежеквартальные и ежегодные отчеты показывают прогресс реализации программы, на их основе корректируются способы достижения поставленных целей, но результаты оценок не позволяют оценить успешность программ и не используются при принятии решений о перераспределении бюджетных средств.

Для России, перед которой стоит задача снижения государственных расходов, можно взять на вооружение данный инструмент оценки эффективности госпрограмм. Идея оценивания программы по нескольким направлениям - цель и дизайн программы, стратегическое планирование, управление программой и конечные результаты, - заслуживает внимания. Особенно интересным представляется оценивание управления программой. Однако слепое копирование этого механизма не приемлемо и его необходимо подстроить под российскую действительность.

В США происходит не только мониторинг показателей программ, но также и оценивание программ, которое осуществляет как само ведомство, так и Счетная палата США. При этом дублирования оценивания не происходит, так как цели оценки могут быть совершенно различными.

Использование логических моделей при оценивании и разработке программ позволяет четко понимать логику и подход к программам. Данный инструмент необходимо внедрить в российскую практику управления государственными программами.

Канада.

В 2007 году с приходом нового руководства была обозначена цель: переход к бюджетированию и отчетности с учетом информации о результативности расходов (performance-informed budgeting and reporting). Государственные ведомства Канады обязаны осуществлять наиболее эффективное предоставление услуг в рамках национальных приоритетов и существующих программ, иметь ясные конечные цели своей деятельности и достигать результаты, которые можно измерить с помощью показателей результатов.

Все федеральные Министерства, агентства и корпорации, которые получают денежные средства в ходе исполнения закона о бюджете, обязаны ежегодно предоставлять стратегические доклады (strategic reviews) по всем прямым программным расходам. В каждом стратегическом докладе содержится анализ программных мероприятий по каждой из стратегических целей. В рамках каждой стратегической цели представлено несколько программ (или программных мероприятий), по каждой программе представлено несколько показателей результативности.

Каждый год стратегические доклады публикуются в бюджете правительства (the Government's Budget). Информация, относящаяся к этим докладам, а именно, Доклады о планах и приоритетах (Reports on Plans and Priorities) и Доклады о результатах деятельности ведомств (Departmental Performance Reports) также представляются в Парламент ежегодно.

Доклады о планах и приоритетах - это план расходов каждого департамента и агентства, охватывающих трехлетний период. Он содержит информацию о приоритетах ведомств, запланированных и ожидаемых результатах, методах и требуемых ресурсах для их достижения, информация обо всех достигнутых результатах деятельности ведомств, при этом легко найти, какой показатель к какой именно программе относится.

Доклады о результатах деятельности ведомств представляют собой ежегодные отчеты ведомств о запланированных и достигнутых результатах деятельности, затраченных ресурсах, проводится анализ рисков, которые могут повлиять на реализацию программ. Каждое ведомство составляет отчет, в котором происходит анализ своей деятельности через Архитектуру согласованности программ (Program Alignment Architecture - РАА).

Архитектуру согласованности программ представляет собой диаграмму, на которой отображаются программы департамента, как они взаимодействуют между собой для достижения различных целей для канадцев посредством Стратегических результатов (Strategic Outcomes), Программ (Programs) и Субпрограмм (Sub-programs). Стратегический результат - это долгосрочный результат, выгода, которую министерство нацелено достичь при реализации утвержденных программ. Программа - это группа активностей (направлений деятельности), которые направлены на достижение одной и той же цели (название программы совпадает с целью, которую оно призвано достичь). А суб-программа - это направление деятельности ведомства.

Ниже представлен пример Архитектуры согласованности программ Казначейства Канады: Стратегический результат Казначейства Канады - это развитие подотчетности в органах государственного управления и адекватное распределение ресурсов для достижения запланированных целей. Этот результат является основой при интеграции системы планирования, где особое внимание уделяется распределению ресурсов и контролю за их аллокацией. Кроме того, стратегический результат обеспечивает рамки для развития систем управления, планирования и принятия решений посредством предоставления финансовой информации и данных о реализации программ.

Оценка государственных программ.

В 2009 году правительство Канады начало реализовывать новую политику в области оценки государственных программ. Главный акцент был сделан на получении необходимой информации об эффективности программ в ходе оценки, необходимой для функционирования Системы управления расходами (Expenditure Management System - ЕMS). Первые четыре года были объявлены переходным периодом, поэтому, начиная с 2013 года, оценка программ является повсеместной практикой. Каждый год ведомство должно оценить примерно 20% всех своих прямых расходов, направленных на реализацию программ, для того, чтобы в пятилетний бюджетный период оценить все прямые затраты. Каждое ведомство должно составлять пятилетний план оценивания (departmental evaluation plan), который должен быть утвержден Казначейским управлением Канады.

В каждом ведомстве создан комитет оценки, который создается для оценивания государственных программ согласно утвержденному плану оценивания. В данный комитет обязательно входят главы департаментов, член от Секретариата Казначейского управления и независимый внешний эксперт.

В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация. Во-первых, оценивается необходимость в данной программе и ее соответствие приоритетам государства. Во-вторых, все программы оцениваются с точки зрения результативности, эффективности (effectiveness и efficiency) и экономичности (economy).

Более детальные методики и дизайн оценивания разрабатывает само ведомство. То есть, в Канаде отсутствует единая методика оценивания государственных программ.

С принятием новой политики в области оценивания, руководители ведомств лично ответственны за реализацию функции оценивания внутри ведомств.

В Канаде действует механизм обязательного перераспределения ассигнований в пользу наиболее приоритетных и эффективных программ. Ведомства обязательно должны определять 5% программных расходов, которые предоставляются наименее результативным или приоритетным программам, и перераспределять их в пользу более приоритетных и эффективных программ.

Таким образом, в каждом ведомстве Канады создаетсян комитет оценки, который проводит оценку программ, которые реализует это ведомство, согласно утверждённому пятилетнему плану оценивания. В данный комитет входят глава ведомства, представитель от Секретариата Казначейского управления и независимый внешний оценщик. Данная практика позволяет увеличить объективность оценивания программ. Оценка направлена на оценивание полезности от затраченных средств (value-for-money): экономическая и общественная эффективность, экономичность и релевантность программы. В Канаде установлена личная ответственность руководителей ведомств за реализацию оценивания программ. При этом реализуется перераспределение 5% бюджетных расходов от низкоприоритетных и низко результативных программ к более приоритетным программам. И это перераспределение осуществляет само ведомство.

Австралия.

Прежде чем рассмотреть систему отчетности и мониторинга в Австралии, необходимо вкратце описать бюджет этой страны, который состоит из четырех уровней. Первый уровень - это «портфели» расходов, которые представляют собой расходы отдельного сектора государственного управления (расходы нескольких ведомств). Второй уровень представляет собой расходы отдельного ведомств, которые действуют в рамках реализации определенного портфеля. Каждое ведомство имеет высокую степень свободы при распоряжении выделенных средств и обладает полномочиями по установлению приоритетов в собственных расходах. Третий уровень бюджета представляет собой конечные результаты и цели государственных программ. Бюджетные средства распределяются с учетом достижения конечных результатов. Существуют требования, согласно которым увеличение расходов или новые виды расходов должны быть подкреплены целевыми показателями или оценками результативности. Для этого каждым министерством составляются Плановый документ (portfolio budget statement, PBS), представляющий собой бюджетную заявку на дополнительное финансирование и описание планируемых результатов госпрограммы. Четвертый уровень программного бюджета Австралии представлен в виде ресурсов органа власти и административных ресурсов (средств, направляемых на финансирование собственной деятельности органа власти, например, расходы на заработную плату, приобретение товаров и услуг, другие операционные расходы).

Оценка реализации государственных программ.

Активное внедрение инструментов программно-целевого управление началось в 1996 году, когда началась деятельность Национальной комиссии по вопросам аудита (National Commission of Audit 1996), образованной Правительством Австралии. Следуя рекомендациям Национальной комиссии, в 1999-2000 годах был осуществлен переход к использованию метода начислений в бюджетном учёте, начато внедрение системы управления по результатам (конечным и непосредственным), а также повышена ответственность и расширены возможности руководителей органов исполнительной власти (Public Service Act 1999).

Руководители стали обладать большей степенью свободы распоряжения предоставленными ресурсами, однако при этом необходимо было соблюдать требования эффективного и экономного использования общественных финансов. Новые подходы предполагают также использование такого инструмента, как соглашения (performance agreements) о результатах деятельности между министрами и руководителями подведомственных организаций. Такие соглашения включают в себя перечень основных целей и задач, поставленных перед руководителем и его организацией, за достижение которых он является ответственным.

Руководители госорганов являются ответственными за финансовую и нефинансовую информацию. Управление по результатам (включая меры, предпринимаемые для достижения результатов, и оценка выполнения программ) считается в Австралии сферой ответственности отдельных министерств (и подведомственных агентств), однако планируемые конечные результаты должны быть согласованы с Министерством финансов.

Применяемые Австралийским правительством подходы к управлению по результатам требуют от каждого министерства определения показателей конечных и непосредственных результатов госпрограмм и их эффективности, а затем - использования этой информации в целом ряде бюджетных документов, используемых для описания государственных программ. Ежегодно каждое министерство представляет отчётный документ (annual report), представляющего собой отчёт о ходе и результатах реализации госпрограмм в рамках направления по итогам года, представляемый через 4 месяца после окончания финансового года.

Ежегодный отчет ведомств очень напоминает оценку эффективности реализации госпрограмм в России, но только не происходит расчет обобщенного показателя эффективности. В отчете должны быть описаны цели программы, как они достигаются, степень их достижения, степень использования бюджетных ассигнований, объяснение отклонений от запланированных показателей, отчетность по KPI.

Бюджетные заявки (PBS), которые уже упоминались выше, представляются в Парламент в рамках бюджетного процесса и публикуются. В бюджетных заявках содержится финансовая и нефинансовая информация на уровне портфеля (portfolio) и отдельных агентств относительно реализуемой политики и программных инициатив Правительства. В PBS обязательно при формировании системы показателей, которая характеризует конечные результаты программ, ведомства должны использовать ключевые показатели эффективности (Key Performance Indicators, KPI), для того, чтобы отразить непосредственные и конечные результаты, эффективность программы и её социально-экономические эффекты, а также вклад программы в цели Правительства. Однако более подробное рассмотрение данного инструмента не входит в рамки данного проекта.

Все министерства Австралии ставят перед собой несколько важных стратегических целей, для достижения каждой цели реализуется несколько государственных программ. Показатели результатов представляются для каждой программы: это - информация о фактически достигнутых результатах (deliverables) и ключевых индикаторах результативности (key performance indicators).

По итогам проведенного анализа можно сказать, что ни в одной зарубежной стране не проводится ежегодно оценка эффективности программ. За рубежом проводится оценка реализации программы, где проводится анализ достигнутых результатов, в случае отклонения от запланированных результатов дается обоснование отклонения и меры по их предотвращению. Кроме того, дается информация об использовании бюджетных средств. То есть зарубежные законодатели не утверждают, что они оценивают эффективность программы. Происходит оценка прогресса программы, по результатам которой происходит корректировка способов реализации программы.

4. Предложения по использованию зарубежного опыта в области управления и оценивания государственных программ в Российской Федерации

На сегодняшний день преждевременно говорить о полном внедрении программного планирования и бюджетирования в систему государственного управления России. Председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова в своем докладе «О прогнозе социально-экономического развития РФ до 2017 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» на парламентских слушаниях в Совете Федерации констатировала, что государственные программы не могут рассматриваться как «полноценный и действенный инструмент формирования и исполнения бюджета». Она отметила, что в программах существует некорректность и несогласованность целей и задач программ, отсутствует система управления рисками.

По итогам 2013 года степень достижения показателей программ составляет в среднем 91%. «Из 380 предусмотренных контрольных событий в отчётном году исполнено 329, степень реализации - 86%... По уровню кассового исполнения расходы федерального бюджета по госпрограммам в целом - это 96%».

Для решения проблемы повышения результативности государственных программ можно использовать опыт США, где Счетная плата ежегодно проводит подобный анализ. Она выявляет области государственной политики, по которым реализуются программы и расходуются бюджетные средства. По результатам оценивания выявляются одинаковые функции, цели, расходы каждого ведомства и пересечение областей ответственности, даются рекомендации (и определяются конкретные действия) по снижению или устранению дублирования, перекрытия и фрагментации целей и расходов программ.

В России же Счетная плата РФ выполняет функции по аудиту (контролю) расходования бюджетных средств, но не выявляет расходы на реализацию подпрограмм и мероприятий, которые дублируют друг друга. Также Счетная плата РФ участвует в экспертизе проекта федерального бюджета, проводит аудит государственных программ РФ (ФЦП), который применяется для оценки качества их формирования и реализации в части:

1) соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям;

2) обоснованности и соблюдения графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном обеспечении;

3) соотношения результатов с затраченными федеральными ресурсами.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство Российской Федерации может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации основных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не указано, на каком основании принимается это решение - где тот критический показатель неэффективности программы, после которого будет пересмотрена программа, снижено ее финансирование.

Кроме того, непонятно и ни в одном НПА не прописано, как используется информация по результатам оценки эффективности. То есть результаты оценивания программ не используется вообще. Согласно последним предложениям Минфина в мае 2015 г. планируется сокращение финансирования госпрограмм в бюджете 2016-2018 гг.: «В среднем сокращение госпрограмм в следующем году может составить 16,3% от заложенного в действующем трехлетнем бюджете уровня. В 2017 и 2018 году сокращение инвестрасходов продолжится по нарастающей -- на 19,5% и 29,3% соответственно». Однако предложения по сокращению финансирования не учитывали оценку эффективности программ по итогам 2014 года.

Согласно оценке эффективности наиболее эффективными программами являлись: «Развитие физической культуры и спорта», «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года», «Развитие здравоохранения», «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», «Развитие рыбохозяйственного комплекса», «Развитие культуры и туризма». Данные программы как наиболее эффективные должны были в наименьшей степени подвергнуться сокращению финансирования.

Возникает вопрос: зачем проводить оценку государственных программ, если не пользоваться ее результатами? Оценка является очень полезным инструментом, поэтому нужно пользоваться преимуществами, которое оно предоставляет - необходимо использование результатов оценивания при принятии управленческих решений.

Информация о неэффективных программах должна позволять осуществить перераспределение бюджетных средств от неэффективных к эффективным программам. Можно использовать опыт Канады, где министерства обязаны перераспределять 5% государственных расходов наименее результативных и приоритетных программ в пользу более приоритетных и результативных программы. Тогда нужно более детально изучить механизм и метод распределения программ по степени приоритетности и отдачи от программы. Однако, учитывая специфику нашей страны, может возникнуть проблема взаимодействия между различными ведомствами. Кроме того, перераспределение бюджетных средств будет обоснованным только при наличии качественного инструмента оценки госпрограмм.

При реализации госпрограмм устанавливается персональная ответственность руководителей и ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм. После проведения оценки эффективности программы Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту Российской Федерации предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы. Однако необходимо четко определить, сколько результатов может быть не достигнуто, чтобы наложить дисциплинарное взыскание.

Оценка эффективности госпрограмм проводится на этапе разработки и реализации программ. Стоит также оценивать эффективность ГП на этапе завершения. Это потребует внесения изменений в документы, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм РФ).

При разработке обосновывающих документов приводится анализ рисков программы, описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации. Данная информация никак не используется при управлении программой (это подтверждает отчет Счетной палаты РФ). Следовательно, необходимо разработать систему управления рисками при реализации госпрограмм.

Что касается полноценной оценки программы, то ни в одной стране нет единой методики, есть общие требования к проведению оценки. И это логично, ведь оценивание программы может иметь различные цели (классификация оценок приведена в первой главе работы). Однако в России нет даже общих стандартов проведения оценивания программ. Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ (глубокое изучение процессов и результатов программ). Необходимо использовать опыт зарубежных стран, в которых оценка программ производится раз в несколько лет. В виду того, что на сегодняшний день в России всего 39 программ, то оценку можно проводить раз в три года. Кроме того, необходимо или создать внутри каждого министерства или отдельное ведомство, которое бы занималось оцениванием госпрограмм. В созданные комитеты (или ведомство) могут входить независимые эксперты, что позволит повысить объективность оценивания программ (опыт Канады).

В требованиях к разработке госпрограмм четко указано, что планируемые индикаторы госпрограмм должны соответствовать целям основных стратегических документов РФ. При этом необходимо отражать связь между основными мероприятиями и индикаторами конечных целей программы. Однако на практике этого часто не происходит.

Как было сказано во второй главе диссертации, до 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Основное нововведение единой методики - это связь между мероприятиями и целями подпрограммы. Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ «несколько основных мероприятий может быть направлено на решение одной задачи. Однако не допускается формирование основных мероприятий, реализация которых направлена на достижение более чем одной цели подпрограммы ГП (за исключением основных мероприятий, направленных на нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое) обеспечение реализации подпрограммы)».

Для разработки собственных предложений по применению зарубежного опыта была выбрана государственная программа «Информационное общество» (2011-2020 гг.). Программа состоит из 4 подпрограмм и ФЦП:

1. Подпрограмма 1 «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе». Цель: создание условий для равного уровня доступности к современным информационно-телекоммуникационным технологиям.

2. Подпрограмма 2 «Информационная среда». Цель: обеспечение равного доступа населения к медиасреде.

3. Подпрограмма 3 «Безопасность в информационном обществе». Цель: создание инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность государства, граждан и субъектов хозяйственной деятельности.

4. Подпрограмма 4 «Информационное государство». Цель: повышение уровня взаимодействия граждан, организаций и государства на основе информационных и телекоммуникационных технологий.

5. Федеральная целевая программа «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы». Цель: развитие информационного пространства Российской Федерации; обеспечение населения многоканальным вещанием с гарантированным предоставлением общероссийских обязательных общедоступных телеканалов и радиоканалов заданного качества; повышение эффективности функционирования телерадиовещания.

Реализация ГП планируется в 2 этапа: 1 этап - 2011 - 2014 годы; 2 этап - 2015 - 2020 годы. При этом объем бюджетных ассигнований Программы составит: 1 этап -506191687,47 тыс. рублей; 2 этап - 649312065,5 тыс. рублей.

По результатам проведенного анализа данной госпрограммы было обнаружено, что основные мероприятия связаны с несколькими показателями госпрограммы. Получается, что мероприятия направлены на достижения различных целей. Кроме того, в госпрограмме есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм. Необходимо для каждого непосредственного результата выработать показатели, которые бы способствовали достижению конечных целей подпрограмм и программы. Необходимо четкое разделение показателей программы с привязкой к целям подпрограмм и программы в целом.

Для этого можно предложить использовать такой инструмент, как построение логических моделей программ.

Если строить простую логическую модель без измерения показателей, то в качестве влияния (impacts) можно использовать «Цель» госпрограммы. В частности, для ГП «Информационное общество» это - «Повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий».

В качестве долгосрочных конечных результатов (long-term outcome) ГП можно использовать цели, относящиеся к ГП.

Конечными результатами (mid-term outcome) ГП будут в этом случае цели подпрограмм и ФЦП.

Непосредственными результатами (outputs) выступают показатели (индикаторы) подпрограмм (у каждой подпрограммы свой набор показателей).

В качестве действий (activities) можно использовать основные направления мероприятий подпрограммы (название направления).

Наконец под ресурсами (inputs) для упрощения будем понимать только выделяемые денежные средства и сотрудников ведомств, занимающихся реализацией госпрограмм. В реальности для каждого вида действий будет свой набор входных ресурсов.

Однако в этом случае мы получим не совсем корректную модель, так как наши действия являются входом для нескольких непосредственных результатов, что не совсем правильно, так как построение логической модели предполагает анализ причинно-следственных связей по типу «если-то». В данном же случае получается, что наше «если» ведет к нескольким «то», которые в конечном итоге направлены на один конечный результат.

Кроме того, можно построить другую логическую модель программы, тем не менее она также не будет соответствовать всем требованиям построения логической модели (отсутствие причинно-следственных связей по типу «если-то»).

При разработке государственных программ составляется множество дополнительных и обосновывающих материалов. Среди них можно выделить прогноз ожидаемых результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики и т.д.

В качестве показателя «влияние» можно использовать показатели госпрограммы.

Конечными результатами (outcomes) будут цели подпрограмм и ФЦП, но для них необходимо разрабатывать показатели.

Непосредственными результатами (outputs) будем считать показатели подпрограмм.

В качестве действий (activities) можно использовать Основные направления мероприятий подпрограмм.

Под ресурсами (inputs) для упрощения будем понимать только денежные средства, сотрудников ведомств, занимающихся реализации госпрограмм. В реальности для каждого вида действий будет свой набор входных ресурсов.

Подводя итог проведенному анализу зарубежных и российского подходов к оценке эффективности государственных программ можно сделать вывод, что на сегодняшний день ни в одной стране нет единого подхода и единой методики к оцениванию госпрограмм. Однако единым инструментом, который используется в зарубежных странах - это использование логических моделей при разработке и оценивании государственных программ. Именно использование данного инструмента позволит унифицировать оценивание основных компонентов оценки - результативность, эффективность и проводить анализ «затраты-эффективность».

Заключение

Экономия бюджетных средств на реализацию государственных программ является актуальной проблемой на сегодняшний день в России. Оценка государственных программ является одним из способов для ее решения. Оценивание госпрограмм является инструментом, который позволяет получить картину о ходе выполнения программ и помогает получить информацию для принятия решений относительно дальнейшей реализации программ.

При процессе реализации любого проекта или программы целесообразно учитывать уже накопленный опыт. Это открывает возможности для того, чтобы избежать типичных ошибок и, одновременно, интегрировать в процессы управления наиболее успешные подходы, доказавшие свою эффективность на практике. Не смотря на то, что в нашей стране уже официально принята методология оценивания эффективности реализации государственных программ, анализ лучших практик может повысить эффективность управления госпрограммами.

При этом в зарубежных странах выделяется 2 основных вида отслеживания прогресса реализации программ: оценка реализации программ (мониторинг) и оценка программы. Оценка реализации программы - это «продолжающийся на протяжении всего срока реализации программы мониторинг и отчет о достигнутых результатах программы в сравнении с запланированными целями». То есть это отслеживание степени достижения целей программы, сравнение фактических и запланированных целей, показателей программы, мониторинг реализации программы. «Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание позволяет отвечать на специфические вопросы о реализации программы, может фокусироваться как на процессах, так и на результатах программы, это глубокое погружение в изучение процессов программы.

В России на сегодняшний день происходит совмещение двух видов оценивания - мониторинг совмещен с оценкой эффективности программ. При этом эффективность программы рассчитывается как интегрированный показатель - оценивается эффективность использования бюджетных средств (сравнивается планируемый и реальный уровень затрат) результативность основных мероприятий, целей подпрограмм и программы.

Результаты оценивания госпрограмм должны быть использованы при принятии решений относительно реализации госпрограмм, однако в России этого не происходит. Согласно последним предложениям Минфина в мае 2015 г. планируется сокращение финансирования госпрограмм в бюджете 2016-2018 гг., при этом на данное сокращение никак не повлияли результаты оценки эффективности госпрограмм, которые были представлены в Правительстве РФ в апреле 2015 года.

Подход, предлагаемый в работе требует использования логической модели при разработке и оценивании госпрограмм. Программы должны разрабатываться таким образом, чтобы основные мероприятия в совокупности были направлены на достижение показателей подпрограммы; показатели подпрограммы в совокупности должны быть направлены на достижение показателей госпрограммы. Для возможности оценивания результативности, эффективности и проведения анализа «затраты-эффективность» необходимо разрабатывать показатели (индикаторы) для каждого из этих компонентов.

Литература

государственный программа экономический

1. Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И, и др. Технология подготовки программного бюджета. // Финансовый журнал.2010. № 3 (5). С.28-56.

2. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3, c. 48-69.

3. Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт бюджетирования. // Финансы, 2010, №12, С.4.

4. Данилова И.В., Годовых А.С. Оценивание политик и программ в системе государственного управления регионом: теоретические и методические подходы // Вестник ЮУрГУ. 2013.10 Серия «Экономика и менеджмент». т. 7, № 4, c. 9-19.

5. Кузьмин А., Кошелева Н. Оценка как функция управления программой. Оценка программ: методология и практика. / Под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. - М.: Издательство «Престо-РК», 2009. 396с.

6. Минченко О.С. Подходы к оценке целевых программ в российской практике. // Вопросы управления, № 2 (2) декабрь 2012, с.14-20.

Размещено на Allbest.ru