Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Костромской государственный технологический университет

заочный факультет

Курсовая работа

Глава муниципального собрания

Выполнил: Вихарев С.А.

Кострома 2014

План работы

Введение

Глава 1. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования

1.1 Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования

1.2 Актуальные вопросы развития института главы муниципального образования

Глава 2. Актуальные вопросы правового регулирования института главы муниципального образования

2.1 Выборы главы муниципального образования

2.2 Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве

2.3 Ответственность главы муниципального образования

Заключение

Список используемых источников и литературы

Введение

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Институт местного самоуправления существует для того, чтобы непосредственно реализовывать право многонационального народа РФ принимать решения, значимые для организации общественной жизни, на низовом (а, значит, и самом широком) уровне. Очевидно так же, что непосредственное участие населения в разрешении вопросов местного значения, во-первых, позволяет делать это более эффективно за счет учета исторических и иных местных традиций, а, во-вторых позволяет повысить уровень правосознания населения, по историческим и иным причинам непривыкшего к прямой демократии.

Согласно Конституции РФ, "местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. 25 декабря.. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ.-2003. № 40. Ст. 3822. (далее - Закон №131-ФЗ) в п. 2 ст. 34 предусматривает, что "наличие в структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования... является обязательным...".

Систему органов местного самоуправления составляет представительный орган муниципального образования, местная администрация, глава муниципального образования, контрольный орган муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено формирование иных органов местного самоуправления.

Важнейшим элементом в структуре местной администрации является руководящее звено: глава местной администрации.

В связи с этим, тема работы представляется чрезвычайно актуальной. Для достижения цели данной работы - всестороннего анализа организационно-правового статуса главы местной администрации, - были поставлены следующие задачи:

· исследование понятия правового статуса главы местной администрации;

· анализ нормативно-правового регулирования деятельности главы местной администрации;

· выделение и анализ прав и обязанностей главы местной администрации;

Теоретической основой данной работы являются учебные пособия по муниципальному праву РФ, труды и монографии отечественных правоведов, посвященные вопросам правового статуса главы муниципального образования. Также при написании работы использовались следующие нормативные акты: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др.

Структура курсовой работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разбитых на два и три параграфа соответственно, заключения и списка используемых источников и литературы.

Глава 1. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования

1.1 Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования

Институт глав муниципальных образований в российской системе местного самоуправления появился сравнительно недавно - в девяностые годы двадцатого века. Возникновение его было вызвано серьезными преобразованиями сложившейся в стране системы местной власти. Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от формы совместной деятельности местных органов власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием. Таким руководителем в соответствии с законодательством возглавляющий деятельность по осуществлению местного самоуправления стал глава местного, а позже глава муниципального образования.

Под правовым статусом главы муниципального образования следует понимать законодательно закрепленную систему взаимосвязанных структурообразующих элементов, позволяющих определять положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, а также полномочия и ответственность за свою деятельность. Круг нормативных актов, определяющих выделенные ранее структурные элементы правового статуса главы муниципального образования, весьма широк: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные акты федерального уровня, принятые на их основе региональные и муниципальные правовые акты Вяткин Д.Ф. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления. Челябинск, 2005. С.22.. Так же правовой статус главы муниципального образования регулируется Европейской хартией местного самоуправления (ст. 7), Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2, 36, 40 и др.).

Правовой статус главы муниципального образования состоит из трех компонентов:

1) Статический компонент правового статуса главы муниципального образования отражает положение данного лица как субъекта права. В эту группу входят: официальное наименование, порядок приобретения данного статуса, срок нахождения в должности, ограничения и гарантии деятельности главы муниципального образования, его место в системе местного самоуправления.

2) К функциональному компоненту можно отнести: предметы ведения, разграничение полномочий главы муниципального образования и иных органов власти, систему правовых актов, принимаемых данным лицом по вопросам местного значения. муниципальный самоуправление правовой

3) Юрисдикционный компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью.

Правовой статус главы муниципального образования - это статус специальный, основанный на общем статусе гражданина. Взаимосвязь общего и специального правового статуса проявляется по двум направлениям: с одной стороны, специальный статус дополняет общий статус его носителя. Например, глава муниципального образования наряду с общими для всех возможностями обладает и рядом дополнительных прав и гарантий. А с другой стороны, правовой статус главы муниципального образования может ограничивать общий правовой статус конкретного гражданина, возлагая дополнительные обязанности, существуя в определенной системе ограничений, предписаний и запретов.

Так, например, хотя глава муниципального образования занимает выборную муниципальную должность и не является муниципальным служащим, срок его полномочий засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе, а так же в общий и непрерывный трудовой стаж.

Так же нередки случаи, когда субъекты Федерации устанавливают некоторые дополнительные гарантии обеспечения деятельности глав муниципальных образований, утверждая специальные законы субъекта, посвященные данному вопросу.

Согласно Закону № 131-ФЗ глава муниципального образования - это высшее должностное лицо местного самоуправления. Он избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. В п. 2 ст.34 указано, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Закон № 131-ФЗ устанавливает связь статуса главы муниципального образования от способа его избрания:

1) в случае избрания на муниципальных выборах населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

2) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава он является председателем представительного органа муниципального образования.

Таким образом, в зависимости от специфики организация властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть подразделена на следующие виды:

1) представительный орган - глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом. В настоящее время на основании ст. 36 Закона N 131-ФЗ не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

2) представительный орган - глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, не руководит им. Глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности Соловьев С.Г. Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики // Современное право. 2006. N 7. С.18..

Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, обладает правом вето на решения представительного органа, которое тот, в свою очередь, может преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов. Наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации главой муниципального образования.

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 100 человек, в которых глава муниципального образования избирается на сходе граждан и может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации (п. 3 ст. 36). Исключение сделано и для органов местного самоуправления муниципальных образований, имеющих статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа. Такой орган возглавляется главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию, ее возглавляет приглашенный представительным органом по контракту глава местной администрации. Это относится также к случаю, когда представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений, так как в этом случае глава муниципального района независимо от способа своего избрания является председателем представительного органа.

В качестве оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования п. 6 ст. 36 Закона № 131-ФЗ называет следующие:

1) смерть; 2) отставка по собственному желанию; 3) отрешение от должности; 4)признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезд за пределы РФ на постоянное место жительства; 8) прекращение гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 9) отзыв избирателями.

Системный анализ ст. 35, 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показывает, что наделение главы муниципального образования полномочиями председателя представительного органа не изменяет его статуса как главы муниципального образования.

Поэтому перечень оснований досрочного прекращения полномочий, установленный ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона, распространяются на глав муниципального образования и в том случае, когда он избран представительным органом муниципального образования и исполняет полномочия его председателя Определение Верховного Суда РФ от 05.04.2006 N 54-Г 06-3 // Справочно-правовая система "КонсультантПлоюс: судебная практика"..

1.2 Актуальные вопросы развития института главы муниципального образования

Согласно п.1 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, термин "глава муниципального образования" был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.. До появления данного акта были распространены понятия "глава местной администрации", "глава местного самоуправления". Причем ни одно из них не имело четкого толкования Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 209. Многие авторы в своих исследованиях употребляют термин "глава местного самоуправления" как синоним понятия "глава муниципального образования"; другие разводят содержание данных понятий.

В Законе № 131-ФЗ уделено значительное внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (ст. 35); глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 2 ст. 36). Ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С.31..

Закон № 131-ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретные наименования главы муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ регионального законодательства показывает, что в последнее время во многих субъектах Российской Федерации (Республиках Алтай, Мордовия, Коми, Карелия, Амурской, Волгоградской, Московская, Свердловской, Челябинской области Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, и др.) приняты законы о наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые дают высшему должностному лицу различные наименования. В городских округах, городских поселениях это чаще всего мэр, реже - городской голова, глава городского самоуправления. В муниципальных районах - это чаще всего глава района, в сельских поселениях - глава сельского самоуправления, староста. Таким образом, данные названия являются разновидностями общефедерального понятия "глава муниципального образования".

Здесь необходимо упомянуть о существующей дискуссии относительно положений Закона № 131-ФЗ об установлении наименований глав конкретных муниципальных образований субъектом РФ: является ли данный вопрос настолько принципиальным, чтобы относить его к компетенции субъекта РФ, или право устанавливать конкретные наименования органов и должностных лиц в том или ином муниципальном образовании можно было бы отнести к полномочиям данного муниципального образования?

Так же небезынтересно сопоставление положений Закона № 131-ФЗ в п. 2 ст. 34, которые предусматривают обязательное наличие главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, и 131 ст. Конституции Российской Федерации. Вышеназванная статья устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, может показаться, что положения нового Федерального закона об обязательном наличии главы муниципального образования в структуре местного самоуправления противоречат Конституции РФ, и необходимо вернуться к ситуации, согласно которой должность главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом и не является обязательной. Тем более, Конституционный Суд ранее уже указывал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2002 г. 26-0 // Муниципальное право. 2002. № 3. С. 50-51..

По мнению некоторых ученых, исследовавших местное самоуправление, должность главы муниципального образования не является обязательной. Так, например, как отмечает В.В. Таболин, развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. В.В. Пылин пишет: "В данном Законе серьезные сомнения вызывает необходимость вообще должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования. Тем более что в соответствии с Федеральным законом глава муниципального образования должен быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации и его полномочия будут почти полностью определяться тем, какую в соответствии с уставом муниципального образования одну из этих двух должностей он займет. В муниципальных образованиях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа избрания одновременно может быть даже и председателем представительного органа, и главой местной администрации. Такая концентрация власти в одних руках противоречит принципам демократии" Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С.25..

Но не стоит забывать и о достаточно веских основаниях для введения положений об обязательности наличия главы муниципального образования. В большинстве муниципальных образований предусмотрены представительный и исполнительный органы местного самоуправления, и у названных органов есть соответственно председатель и глава администрации. Закон № 131-ФЗ лишь предусматривает, что либо председатель, либо глава администрации будут являться и называться главой муниципального образования.

Так же можно предполагать, что, если бы во всех региональных и муниципальных нормативно-правовых актах было предусмотрено обязательное наличие должности главы муниципального образования и более четко определены его правовой статус и роль в структуре местной власти, это позволило бы улучшить качество работы органов местного самоуправления и способствовало бы единообразному развитию регионов в этой сфере.

Учреждение в статье 34 Закона № 131-ФЗ обязательных представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является попыткой установить принцип разделения властей на местном уровне, что является прогрессивным аспектом реформы местного самоуправления. Конечно, такая степень организационного разделения, которая присуща государственной власти, на муниципальном уровне нецелесообразна. Система органов местного самоуправления должна быть устроена более компактно, функции ее органов - более тесно переплетены, тем более, что задачи, стоящие перед местным самоуправлением, по своему характеру конкретнее задач, стоящих перед государством. Но их распределение, препятствующее сосредоточению власти у одного органа и обеспечивающее эффективность управления, необходимо. Б.Н. Топорнин правильно отмечает, что в местном самоуправлении нецелесообразно применение принципа разделения властей, хотя здесь допустимо использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14..

Исследование места и роли главы муниципального образования в системе местного самоуправления позволяет сформулировать следующие выводы:

Во-первых, глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию (в этом случае он избирается на муниципальных выборах) или быть председателем представительного органа муниципального образования (и тогда он, согласно ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, избирается либо населением, либо представительным органом из своего состава). Одно лицо не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа - это обеспечивает взаимный контроль органов местного самоуправления, что особенно важно в бюджетном процессе. Местную администрацию в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять так называемый "исполнительный менеджер" (официальное название должности - глава местной администрации), назначаемый представительным органом по контракту на конкурсной основе (ст. 37 Закона). При этом в муниципальном районе и городском округе одна треть состава конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению губернатора Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2. С.28..

Во-вторых, невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления для такой страны, как Россия с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими, хозяйственными и иными особенностями. Поэтому нельзя следовать примеру Великобритании, в которой существует унифицированная система местного самоуправления для всех муниципальных образований, а роль главы муниципального образования сводиться лишь к представительским, церемониальным функциям и к председательствованию на заседаниях совета.

В-третьих, выбор той или иной модели местного самоуправления зависит от нескольких факторов. При этом место и роль главы муниципального образования во многом зависит от размеров данного муниципального образования и численности населения в нем. Также при выборе модели организации местного самоуправления необходимо учитывать и, так называемый, человеческий фактор. Главное - чтобы схема организации местного самоуправления и роль главы муниципального образования в ней, в максимальной мере способствовали решению стоящих перед местным сообществом задач, и, конечно же, соответствовали закону.

Глава 2. Актуальные вопросы правового регулирования института главы муниципального образования

2.1 Выборы главы муниципального образования

Пункт 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, определяя порядок выборов главы муниципального образования, предусматривает два способа его избрания - либо непосредственно населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В рамках этих альтернатив на основе анализа нормативно-правовых актов субъектов РФ и ряда уже прошедших выборов можно выделить ряд вариантов решения вопроса об избрании главы муниципального образования См.: Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы. М., 2002. С. 42.:

· избрание самими гражданами в ходе всеобщих равных и прямых муниципальных выборов при тайном голосовании (например, Республики Карелия, Марий-Эл, Хакассия, Кабардино-Балкарской, Красноярский край, Астраханская, Камчатская, Брянская, области и другие субъекты Российской Федерации;

· избрание на собрании (сходе) граждан; фактически этот вариант подобен предыдущему (например, Эвенкийский автономный округ, Магаданская область);

· избрание из числа депутатов представительного органа (например, Республики Башкортостан, Марий-Эл, Мордовия, Приморский край, Кировская, Пензенская, Пермская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др. субъекты Российской Федерации);

· "автоматическое" занятие этой должности при избрании председателем соответствующего Совета (например, закон "О местном самоуправлении в Вологодской области", перечисляя способы избрания главы исполнительного органа местного самоуправления, устанавливал возможность для главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования);

· назначение по результатам конкурса (например, Омская область) См.: Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: гражданско-правовые аспекты. Смоленск,

2001. С. 149..

Во вновь образованных муниципальных образованиях, главы муниципальных образований избираются:

на муниципальных выборах только в 26 из 66 субъектов РФ, из числа депутатов представительных органов в 36 из 66 субъектов, сходом граждан из своего состава в 2 субъектах РФ.

Таким образом, возможно как прямое, так и косвенное избрание главы муниципального образования, то есть закон закрепляет альтернативный порядок выборов данного должностного лица.

Непосредственный порядок избрания главы муниципального образования согласно п. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ принимается на референдуме или сходе граждан. Но в действительности на референдум возможно вынесение лишь вопроса о выборе одного из двух путей избрания главы муниципального образования - населением на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.

Конституционный Суд подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования По жалобе гражданина М.И. Баранова на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 18 закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания": Определение Конституционного Суда от 8 октября 1999 г. № 138-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - 15 ноября (№ 46). - Ст. 5611..

Разделяем позицию тех ученых и юристов, которые считают, что наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. В качестве основного аргумента против этого является мнение о том, что при назначении главы муниципального образования вышестоящим лицом или органом, он будет действовать более эффективно, так как утверждение главы муниципального образования как представителя государственной власти на местах обеспечит дополнительные рычаги воздействия на него в случае нарушения, им действующего законодательства. Но следует отметить, что организационная независимость является непременным условием самостоятельности органов местного самоуправления.

Еще одним теоретическим обоснованием введения назначения глав муниципальных образований является положение о том, что при назначении будет обеспечена экономия бюджетных средств ввиду отсутствия расходов по обеспечению избирательного процесса при выборах. Представляется необходимым возразить и по данной точке зрения, выдвинутой сторонниками идеи назначения глав муниципальных образований. Вопросы экономии бюджетных средств при отказе от проведения выборов и введении в законодательство нормы о назначении, некорректны при констатации того, что выборы - один из главных аспектов реализации основополагающих конституционных принципов (народовластия, федерализма) на местном уровне, гарантия участия населения муниципального образования в организации публичной власти и осуществлении местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод, что избрание является наиболее оптимальной формой замещения должности главы муниципального образования.

Анализ уставов отдельных муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что в России в период действия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28 августа 1995 года на практике сложилась следующая зависимость статуса главы муниципального образования от порядка его избрания:

- Если население местного сообщества непосредственно избирает главу муниципального образования - то обычно он в соответствии с уставом является высшим должностным лицом и одновременно возглавляет администрацию, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо одновременно руководит представительным и исполнительным органом местного самоуправления. В целом по России глава муниципального образования избирался населением примерно в 2/3 муниципальных образований Иванченко А.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования // Право и экономика. 1998. № 6. С. 4-7.;

- Если глава муниципального образования избирается представительным органом из числа депутатов - то он является председателем представительного органа муниципального образования. Таким способом глава муниципального образования избирался примерно в 1/3 муниципальных образований.

Таким образом, на практике в большинстве муниципальных образований (2/3) остается такая система формирования местной власти, когда глава муниципального образования избирается непосредственно населением, и по мере возрастания размеров муниципальных образований такая модель становится доминирующей. Так в 84% городов-центров субъектов РФ и 91% городов-миллионеров глава муниципального образования избирался населением См.: Максимов В.П. Развитие современных моделей организации органов местного самоуправления // Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: материалы конференции. Челябинск, 2002. С. 46..

Противники такого способа замещения должности главы муниципального образования заявляют, что избрание мэра населением несет в себе опасность субъективного лоббирования со стороны отдельных кандидатов, прихода к власти представителей криминалитета Оффердал Аудан. Местное представительство // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт). - М., 2000. - С. 69.. Такая точка зрения представляется неверной, так как, действительно, избиратели во время избирательной кампании могут быть обмануты популистскими обещаниями претендентов. Но разве президентские выборы не сопряжены с теми же проблемами? Это неизбежные для демократии опасности.

В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований можно назвать:

а) более высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления;

б) более высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а соответственно и развитию гражданского общества на основе демократических принципов;

в) более высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием Гетманская М. Муниципальный управляющий: за и против // Муниципальная власть. 2005. № 2. С. 10..

Кроме того, в Европейской Хартии местного самоуправления Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. С 42-55., ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, заложен принцип выборности органов местного самоуправления и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. То есть население делегирует свои полномочия лицу, которого оно избирает на выборах.

Спорным в науке муниципального права остается вопрос об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава. Некоторые авторы высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он "должен опираться на население района и только ему быть подотчётен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же ориентирован только на мнение депутатов", он "не подотчетен населению, а только представительному органу" Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: гражданско-правовые аспекты. Смоленск, 2001. С.36..

В то же время у способа косвенных выборов также есть свои преимущества. Избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа позволяет обеспечить формирование системы местного самоуправления в более короткие сроки, так как отпадает необходимость в проведении отдельных выборов депутатов и главы муниципального образования. Соответственно существенным образом сокращаются расходы, связанные с проведением выборов.

Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 1995 и 2003 годов не определяют приоритетов в выборе конкретного способа избрания главы муниципального образования. Само население, исходя из местных особенностей, политической и экономической конъюнктуры, исторических традиций должно на основе демократических принципов решать, какой путь наиболее приемлем и предпочтителен именно в данном муниципальном образовании и закреплять этот порядок в Уставе.

Следует отметить, что введение, каких либо дополнительных требований к кандидатам на должность главы муниципального образования (кроме минимального возраста, гражданства) в уставах, несомненно, противоречит общим принципам федерального избирательного законодательства.

2.2 Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве

Исследование института главы муниципального образования требует также остановиться на таком аспекте, как акты главы муниципального образования, поскольку муниципальное правотворчество данного должностного лица является неотъемлемой частью его правового статуса.

К сожалению, как указывает Н.А. Модин, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации актам главы муниципального образования уделялось должное внимание. Есть акты, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не говорится о том, как и какие правовые акты принимаются главой муниципального образования. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставе муниципального образования, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: гражданско-правовые аспекты. Смоленск, 2001. С. 158-159..

Правовые акты главы муниципального образования по юридической силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.

В Законе № 131-ФЗ четко определены два вида актов главы муниципального образования: распоряжения и постановления (ч. 3 ст. 43). Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 4,6 ст. 43). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации. Возглавляя представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования также принимает постановления и распоряжения, но по вопросам организации деятельности этого органа местной власти (ч. 4 ст. 43).

При таком подходе стоит согласиться с определением, данным В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, что распоряжения главы муниципального образования - это правоприменительные акты выборного муниципального должностного лица, "изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц" Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2002. С. 388.. Следовательно, распоряжения главы муниципального образования не могут быть признаны нормативными, так как являются актами применения права, а нормативными актами являются только его постановления.

Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

Кроме того, и постановления главы муниципального образования не всеми правоведами признаются в качестве нормативных актов, поскольку одним из признаков классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством. Однако, по нашему мнению, следует согласиться с С.Г. Соловьевым в том, что такой подход является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям. В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, и в том числе глава муниципального образования, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 82-83..

Закон № 131-ФЗ определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).

Выборный глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения главы муниципального образования и выборного представительного органа должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ уставом муниципального образования, иными муниципальными нормативно-правовыми актами.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты:

1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования;

2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

Формула о вступлении в силу актов главы муниципального образования после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования.

Закон № 131-ФЗ включил отдельным пунктом в полномочия органов местного самоуправления "учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации" (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.

2.3 Ответственность главы муниципального образования

В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт ответственности главы муниципального образования находится в процессе своего становления. Следует признать, что механизмы подотчетности глав муниципальных образовании в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере непроработанными.

Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления" устанавливают общие основания и виды ответственности для представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования, так же как исполнительные и представительные органы несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами. Более подробное рассмотрение правового статуса главы муниципального образования позволяет выделить еще один орган, перед которым он ответственен - г) представительный орган местного самоуправления.

В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования. Глава муниципального образования не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется только к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор. А глава муниципального образования считается выборным должностным лицом муниципального образования, и не является муниципальным служащим.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в отношении главы муниципального образования применяются различные виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой, представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 299..

По мнению Е.С. Шугриной, "каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - такой же признак отрасли, как "собственные" общественные отношения, "свои" нормы, данные отношения регулирующие". На основе этого конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Поэтому, представляется верным отнесение ответственности органов и должностных лиц, в том числе главы муниципального образования, перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 35..

К муниципально-правовым санкциям относится отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционно-правовым санкциям - признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение от должности, отмена (приостановление) правового акта.

Ст. 76 Закона № 131-ФЗ закрепляет отношения ответственности между главой муниципального образования с одной стороны и физическими, юридическими лицами с другой. Как представляется, это отношения ответственности иного порядка. Физическим и юридическим лицам Закон предоставляет не столько контролирующие полномочия, сколько гарантирует защиту их конституционных прав и законных интересов. Так, например, действия и решения главы муниципального образования, нарушающие права и интересы граждан, причиняющие ущерб физическим и юридическим лицам, могут быть обжалованы в суд. В данном случае, субъектом оценки действий главы муниципального образования выступает суд, а не физические и юридические лица. Физические и юридические лица не обладают полномочиями властного воздействия на главу муниципального образования. Субъектом, наделенным полномочиями властного воздействия на субъекта ответственности, выступает суд, т. е. государственный орган. В науке муниципального права считается общепризнанным тот факт, что ответственность перед юридическими и физическими лицами является ответственностью гражданско-правовой. Ее основанием является незаконное действие (бездействие), в том числе принятие актов, противоречащих закону. Данная ответственность выражается в форме возмещения убытков, то есть содержание ответственности исключительно материальное Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 17..

Глава муниципального образования может быть привлечен к административной и уголовной ответственности, но ни одна из них не является ответственностью перед физическими или юридическими лицами, а также населением. Эта ответственность наступает в судебном порядке, налагается органами внутренних дел и выходит за рамки гражданско-правовой, является ответственностью перед государством.

Рассматривая вопрос ответственности глав муниципальных образований, следует сказать, что закон в первую очередь регулирует ответственность главы муниципального образования перед населением муниципального образования (ст. 71) - основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования, то есть муниципально-правовую ответственность. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, с которым сложно не согласиться, разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 39..

Как средство воздействия на главу муниципального образования предусматривается возможность его отзыва избирателями. В в статье 71 Закона № 131-ФЗ предусматривается, что основания наступления ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Статья 24 указанного закона определяет также, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления как проявление прямого волеизъявления граждан основывается на Конституции РФ (ч. 2 ст. 130) и является одной из форм досрочного прекращения полномочий указанных лиц Степанова А.А. К вопросу об отзыве главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 8. С.22.. Из смысла правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997г. N 14-П, вытекает, что досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности является мерой конституционной ответственности.

Конституционный Суд указал, что самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ. Во избежание необоснованного отзыва, и, прежде всего, произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 № 7-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 14(8 апреля). Ст. 1374..

...