Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УЧРЕЖДЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ «ВИТЕБСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ П.М. МАШЕРОВА»

Факультет ЮРИДИЧЕСКИЙ

КАФЕДРА УГОЛОВНОГО ПРАВА И УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Административное право»

Организационные и правовые проблемы административного законотворчества

Витебск, 2015



Реферат

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО, ИЕРАРХИЯ, СТАДИИ СОЗДАНИЯ ЗАКОНА, ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА, НЕСОВЕРШЕНСТВА АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА.

Объект исследования -- административное законотворчество как деятельность по подготовке и изданию законов об административных правонарушениях, а также сами законы об административных правонарушениях физических лиц как целостные нормативные правовые акты.

Предметом исследования курсовой работы являются теоретические положения, высказанные различными учеными и юристами. В курсовой работе анализировались Конституция Республики Беларусь, а также другие нормативно-правовые акты Республики Беларусь, периодическая печать, архивные источники, научные труды и статьи выдающихся юристов а также. совокупность правовых свойств законов об административных правонарушениях, характеризующих их правовое качество.

Цель курсовой работы состоит в том, чтобы на основе полученных в ходе исследования знаний и изучения научной литературы, правильно и объективно раскрыть определить существующие организационные и правовые проблемы современного административного законотворчества, в системном исследовании и анализе вопросов, касающихся законотворческого процесса, направлений совершенствования деятельности, отвечающей современном реалиям государственно-правового строительства.

Методы исследования: является диалектический метод научного познания. Использовались также правила и приемы системно-структурного анализа и другие общенаучные и традиционные для правовой науки приемы и частно-научные методы познания.

Теоретическая и практическая значимость: работа доступно и достаточно полно раскрывает назначение административного законотворчества, существующие организационные и правовые проблемы, возникающие в его процессе, а также о возникающих в результате последствиях, несовершенствах в административном законодательстве. В данной работе изложены возможные пути по устранению и избежанию подобных проблем.



Содержание

законотворчество административный беларусь

Введение

1. Законодательство Республики Беларусь сегодня

2. Законотворчество - одна из основных обязанностей государства. Административное законотворчество

2.1 Основные стадии создания законов в Республике Беларусь

3. Особенности административного законодательства Беларуси в сравнении с зарубежными государствами

3.1 Существующие проблемы административного законотворчества и возможные пути по их недопущению

3.2 Значение юридической техники как важного фактора оптимизации и эффективности административного законодательства

Заключение

Список использованных источников



Введение

Республика Беларусь - молодое государство. Со времени провозглашения независимости в Республике Беларусь сформированы основные институты государственной власти, произошло масштабное обновление национального законодательства, определены цели и задачи развития нашего общества, функционирует социально-ориентированная экономика, повышается материальный уровень граждан, в стране существует стабильность и правопорядок, созданы условия для формирования гражданского общества. С переходом Беларуси к суверенному этапу развития, значение закона возросло. Законотворческий процесс приобрел наибольшую активность. Как показывает статистика, последние годы характеризуются стабильно высоким уровнем законотворческой деятельности.

Одной из важнейших задач законотворчества в области законодательства об административных правонарушениях является принятие законов высокого правового качества. Однако в настоящий период времени количественные параметры административно-деликтного законотворчества превалируют над качественными. Зачастую административное законодательство не соответствует современным социально-экономическим и государственно-правовым реалиям.

Известны случаи издания неправовых законов об административных правонарушениях нарушающих права, свободы и законные интересы граждан.

Таким образом, отдельные вопросы законотворчества требуют своего дальнейшего совершенствования в целях принятия наиболее эффективных и стабильных правовых актов, направленных на своевременное, экономичное и качественное обеспечение развития правоотношений [6].

Исследованию организационных и правовых проблем административного законотворчества посвящена настоящая курсовая работа.

От уровня законотворческого процесса, особенно на стадии выявления потребности в правовом урегулировании той или иной сферы общественных отношений, определения его характера и содержания, в значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие поставленным социальным и иным целям, степень воздействия на поведение субъектов правового регулирования.

Необходимость детального исследования обозначенных выше проблем обусловила актуальность данной курсовой работы.

Объект исследования -- административное законотворчество как деятельность по подготовке и изданию законов об административных правонарушениях, а также сами законы об административных правонарушениях физических лиц как целостные нормативные правовые акты.

Предметом исследования курсовой работы являются теоретические положения, высказанные различными учеными и юристами. В курсовой работе анализировались Конституция Республики Беларусь, а также другие нормативно-правовые акты Республики Беларусь, периодическая печать, архивные источники, научные труды и статьи выдающихся юристов а также. совокупность правовых свойств законов об административных правонарушениях, характеризующих их правовое качество.

Изучая различного рода специальную литературу по данной тематике, я, как автор проводимого исследования, пришла к выводу, что в Беларуси сформировалась своя школа теоретиков права, объектом внимания которых являются вопросы совершенствования правовой и политической системы, законотворчества, систематизации и кодификации законодательства. Так, например, этим вопросам посвящены работы Андреева И.С., Игнатенко В.В. Бодак А.Н., Дробязко С.Г., Пляхимовича И.И. и ряда других. Объектом пристального внимания явилась также научная литература, посвященная непосредственно вопросам теории закона, законотворческого процесса, законодательной функции государства.

Когда принятие законов стало одним из основных направлений деятельности государства, потребовалось всестороннее правовое и организационное обеспечение законотворческого процесса. Решением данной проблемы виделось создание государственного учреждения, которое взяло бы на себя функции по подготовке необходимых для общества и государства законов и методическому обеспечению нормотворческой деятельности в целом.

Таким учреждением выступил Национальный центр законопроектной деятельности, созданный при Президенте Республики Беларусь в 1997 году. Основная функция, которая была возложена на Центр при его создании, - подготовка проектов законодательных актов.

Именно поэтому я, как автор данного исследования, посчитала целесообразным в проводимом исследовании учитывать практические результаты и статистические данные работ специалистов Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.

Совершенно очевидно, что теоретические исследования проблем законотворчества способствуют повышению эффективности законодательного регулирования, укреплению законности и, следовательно, усилению роли права как регулятора общественных отношений.

Цель курсовой работы состоит в том, чтобы на основе полученных в ходе исследования знаний и изучения научной литературы, правильно и объективно раскрыть определить существующие организационные и правовые проблемы современного административного законотворчества, в системном исследовании и анализе вопросов, касающихся законотворческого процесса, направлений совершенствования деятельности, отвечающей современном реалиям государственно-правового строительства.

Для достижения указанной цели я, как автор данного исследования, сосредоточила усилия на решении следующих задач:

- обозначить современное состояние законодательства Республики Беларусь, показать место закона как основного регулятора общественных отношений и охарактеризовать его возможности на их воздействие;

-исследовать сущность законотворчества как одной из основных обязанностей государства,

- дать характеристику стадиям законотворческого процесса;

- рассмотреть и обозначить некоторые особенности административного законодательства Беларуси в сравнении с зарубежными государствами;

-сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию законотворческого процесса;

- раскрыть значение юридической техники как важного фактора оптимизации и эффективности законодательства.

Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания. Использовались также правила и приемы системно-структурного анализа и другие общенаучные и традиционные для правовой науки приемы и частно-научные методы познания.

Данные методы позволили наиболее последовательно и полно подойти к решению поставленных целей и задач.

Каждый раздел и подраздел логически выводит на определение существующих проблем административного законотворчества.



1. Законодательство Республики Беларусь сегодня

В целях выполнения задач социального государства создаются условия для обеспечения гражданам достойного уровня жизни.

Становление и развитие социально-экономических отношений требуют не только новых решений от законодателя, но и формирования качественно обновленной правовой системы государства. Правовой массив Республики Беларусь составляют более 50 тысяч правовых актов: более 1200 законов, более 200 декретов Президента, более 2500 указов Президента, 10000 постановлений правительства, 15 тысяч актов органов государственного управления, 4000 международных договоров разного уровня [15].

Законодательство Республики Беларусь сегодня представляет собой строгую иерархическую систему нормативных правовых актов. Главенствующее место в правовой системе занимает Конституция Республики Беларусь, обладающая высшей юридической силой. На ее основании принимаются законы и издаются указы, декреты Президента Республики Беларусь. Законодательные акты, в свою очередь, являются предпосылкой для принятия актов Правительства, министерств, иных республиканских органов государственного управления, а также местных Советов депутатов и исполнительных комитетов.

Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом:

1) Конституция (в том числе и конституционные законы, например, акты толкования Конституции);

2) международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь;

3) законы, декреты и указы Президента (при этом кодексы обладают большей юридической силой, чем другие законы, аналогичное правило должно действовать и по отношению к программным законам, а также закону о бюджете, они также должны стоять над всеми иными законами);

4) указы Президента, изданные на основе закона;

5) постановления Правительства;

6) нормативные акты министерств и ведомств.

7) Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами [3].

Основными задачами закона являются выявление наиболее важных общественных отношений и закрепление принципов и норм их регулирования. В результате закон становится основным регулятором в определенной сфере общественных отношений. Если взять любую из отраслей законодательства, то в каждой обязательно будут один - два закона (кодекса), определяющие систему правового регулирования соответствующих отношений. Уже в развитие этих законов формируется вся остальная система законодательства. Например, административное законодательство [6].

Нормы административного права содержатся главным образом в Конституции Республики Беларусь и в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях, а также в других законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, постановлениях Правительства Республики Беларусь, актах министерств, государственных комитетов и других органов.



2. Законотворчество - одна из основных обязанностей государства. Административное законотворчество

В рамках рассматриваемого вопроса следует обратиться к понятию государства и определению его сущности.

В настоящее время, как нам представляется, сущность государства заключается в том, что оно является аппаратом всесоциального управления, необходимого для организации общественной жизни, регулирования общественных отношений. Воздействие государства на систему общественных отношений с целью их упорядочения и планомерного развития называется государственным управлением.

Государственное управление в свою очередь осуществляется через государственные органы власти и должностных лиц, наделенных властными полномочиями, и основано на праве. Таким образом, основной задачей и обязанностью государства является его деятельность, направленная на регулирование общественных отношений, осуществление которой невозможно без законодательного закрепления, отражающегося в законотворческой деятельности соответствующих государственных органов.

Эффективность правотворческой деятельности проявляется в качестве принимаемых (издаваемых) государственными органами и должностными лицами нормативных правовых актов. На качество актов оказывают влияние ряд обстоятельств, связанных как с самой правотворческой деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых актов.

Очевидно, что обязанность государства заключается в четком, неукоснительном соблюдении законодательства при исполнении своих служебных полномочий, в том числе в процессе законотворческой деятельности, а обязанность гражданина состоит в соблюдении этих нормативных правовых актов [14].

Несомненно, существующее мнение о том, что ответственность гражданина за нарушение правовых предписаний очевидна, а ответственность государства якобы прямо не установлена, не является бесспорным.

Так, ответственность государства установлена в Основном Законе государства - Конституции Республики Беларусь (часть вторая статьи 2): "государство ответственно перед гражданином за создание условий свободного и достойного развития личности, а гражданин ответственен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией" [1].

Кроме того, следует отметить, что в соответствии с частью первой статьи 3 Конституции Республики Беларусь единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией [1].

Следовательно, государство как таковое, государственные органы и должностные лица и представляют общность народа, которые вместе с народом должны обладать взаимными правами и обязанностями нести солидарную ответственность за принятые решения.

Законотворчество является сложным процессом. Административное законотворчество является относительно самостоятельным видом законотворческой деятельности. Под ним понимается объективно обусловленная и организационно оформленная деятельность органов законодательной власти по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании отношений ответственности за административные правонарушения, подготовке и принятию в соответствии с выявленными потребностями новых законов об административных правонарушениях, замене и отмене действующих.

При регулировании многоуровневых общественных отношений некоторым нормативным правовым актам недостает комплексности и системности, имеют место коллизии норм права. По мнению Конституционного Суда, многочисленные изменения отдельных нормативных правовых актов нередко обусловлены отсутствием эффективного прогнозирования правовых и социальных последствий вступления в силу принимаемых норм. Вместе с тем затягивание процесса приведения актов действующего законодательства в соответствие с новыми реалиями и подходами к регулированию общественных отношений негативно сказывается на правоприменительной практике [20].

Целью совершенствования нормативных правовых актов является формирование эффективного государства для народа, обеспечивающего доверие граждан к государству и создаваемому им праву. Парламентом страны в истекшем году принято более ста значимых для системы права законов, в более чем шестьдесят действующих законов внесены изменения и дополнения.

Следствием терминологических неточностей и пробелов в нормах права, их несогласованности являются неоднозначное понимание и применение на практике таких норм, что порождает правовые конфликты. Нередко в законах, принятых для регулирования различных правоотношений, применяются лишь частично совпадающие по смыслу понятия и термины, объем которых гражданами, а иногда и правоприменителями искусственно переносится на другую сферу правового регулирования. Встречаются и такие случаи, когда новшества, привнесенные в один нормативный правовой акт, не находят должной реализации в других нормативных правовых актах, регулирующих сходные отношения. Это затрудняет однозначное понимание норм законодательства, формирование единой правоприменительной практики.

К слову, Конституционный Суд считает, что неясность и неопределенность положений нормативных правовых актов, их противоречивость и двусмысленность могут привести не только к нарушениям прав и законных интересов граждан, но и к злоупотреблению с их стороны своими правами [4].

Исследуя законотворчество Республики Беларусь нельзя не упомянуть национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, созданный при Президенте Республики Беларусь в 1997 году. Основная функция, которая была возложена на Центр при его создании, - подготовка проектов законодательных актов.

За время существования Центром подготовлено самостоятельно или в качестве соисполнителя около 700 законопроектов и около 230 проектов актов Главы государства. В целом примерно 75% законопроектов, разрабатываемых в республике, готовится специалистами Центра либо с их участием.

Всего, только с начала этого сезона рассмотрено более 240 законопроектов [21].

Налаживание механизма по подготовке законов и в целом нормативных правовых актов невозможно без создания соответствующей правовой базы. Сегодня действует ряд нормативных документов, регулирующих нормотворческий процесс, и можно сказать, что сложился самостоятельный институт белорусского законодательства - законодательство о нормотворческой деятельности. В число основополагающих актов входят Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 года ”О нормативных правовых актах Республики Беларусь“ (далее - Закон о нормативных правовых актах) и Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 [3].

Указанные акты систематизируют и унифицируют требования к подготовке законопроектов, определяют все стадии законотворческого процесса, роль каждого государственного органа в нем. Практическая значимость этих актов заключается в повышении качества законов и других нормативных правовых актов, в обеспечении стабильности законодательства в целом.

2.1 Основные стадии создания законов в Республике Беларусь

Процесс создания законов достаточно сложный и трудоемкий. Достаточно сказать, что более двух лет требуется для прохождения всех стадий подготовки законопроекта. К числу основных стадий относятся:

*планирование подготовки проектов законов;

*законодательная инициатива;

*подготовка проектов законов;

*рассмотрение проектов законов палатами Национального собрания Республики Беларусь;

*подписание законов Президентом Республики Беларусь;

*включение законов в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

*опубликование законов.

Более подробно рассмотрим основные из них.

Определение планирования подготовки проектов законов в качестве исходной и обязательной стадии процесса создания законов можно считать значительным достижением белорусской правовой политики. Начиная с 1998 года подготовка законопроектов осуществляется на основании планов, ежегодно утверждаемых Президентом Республики Беларусь.

Планирование позволяет обдуманно подойти к решению вопроса о необходимости разработки законопроекта, своевременно оценить возможные последствия, избежать принятия импульсивных и несогласованных решений. Упорядочение процесса подготовки проектов законов позволяет также своевременно объединить силы государственных органов, научных учреждений при решении актуальных нормотворческих задач.

В ежегодных планах подготовки законопроектов указываются названия проектов законов, наименования ответственных за их подготовку государственных органов, сроки подготовки и внесения законопроектов в Палату представителей, а также субъекты права законодательной инициативы.

Согласно Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики Беларусь, депутатам Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь, Правительству Республики Беларусь, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек.

Определение уже на стадии планирования субъекта права законодательной инициативы позволяет ему осуществлять контроль за ходом подготовки законопроекта, принимать решения по спорным вопросам. При необходимости законопроект, разработанный уполномоченным государственным органом, после его внесения субъекту права законодательной инициативы может им подвергнуться доработке.

В Республике Беларусь наиболее активными инициаторами законотворческого процесса являются Президент Республики Беларусь и Совет Министров Республики Беларусь.

Ежегодные планы подготовки законопроектов являются правовой основой для перехода на следующую стадию законотворческого процесса - стадию подготовки законопроектов [18].

Сегодня к качеству законов и в целом нормативных правовых актов предъявляются особые требования.

Прежде всего закон должен регулировать действительно важные и, главное, реальные, а не придуманные кем-то общественные отношения, он не должен превращаться в заурядную инструкцию. Читая закон, ни у кого не должно возникать сомнений, что вопросы, урегулированные в нем, нельзя регламентировать иначе как на уровне закона.

Закон должен учитывать общегосударственные, а не узковедомственные интересы, обеспечивать оптимальный баланс государственных и частных интересов.

Закон должен быть подчинен принципу дебюрократизации, в нем должны отсутствовать сложные процедуры принятия тех или иных решений.

При принятии закона нужно обеспечивать его простоту и понятность адресатам правовых норм. Требование простоты и ясности относится как к языку изложения, так и к структуре законодательного акта. Если закон касается широких слоев населения, значительных социальных групп, он должен быть понятен всем, а не только юристам и узким специалистам.

Необходимо стремиться к комплексному регулированию, избегать множественности правового регулирования одних и тех же общественных отношений на уровне различных нормативных правовых актов.

Наконец, закон должен быть согласован с действующим законодательством, содержать минимум отсылочных норм и, таким образом, делать максимально доступными адресату все нормативные предписания по определенному вопросу в одном законодательном акте.

В подготовке подавляющего большинства всех законопроектов в Республике Беларусь участвуют Совет Министров Республики Беларусь и Центр. В меньшей степени вовлечены в эту работу Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд, Генеральная прокуратура, Национальный банк и другие государственные органы. Участие в подготовке законопроектов в свое время принимали также Республиканская коллегия адвокатов и Федерация профсоюзов Беларуси.

Подготовка проекта закона - стадия нормотворческого процесса, на которой чаще всего допускаются технико-юридические ошибки. Плохо подготовленные законы всегда дорого обходятся и обществу, и государству. Для того, чтобы не допустить подготовки некачественных законопроектов, необходимо рационально организовать работу над ними.

В связи с этим работа по подготовке проекта закона предусматривает, как правило, ряд последовательных стадий, в том числе:

*составление плана работы над проектом закона и определение лиц, ответственных за его подготовку;

*создание рабочей группы;

*сбор необходимых материалов и информации;

*разработка концепции проекта закона;

*составление текста проекта закона;

*согласование (визирование) проекта закона;

*внесение проекта закона субъекту права законодательной инициативы.

Как видно, разработка законопроектов строго организована и системна. Каждая из стадий играет свою роль в подготовке законопроектов, соблюдение которой является своего рода гарантией качества.

Сфера регулирования закона достаточно широка. Поэтому привлечение представителей заинтересованных государственных органов к разработке проекта закона, в том числе путем создания рабочей группы, является необходимым условием, позволяющим учесть все интересы. Как правило, в рабочую группу входят специалисты не только тех органов, на которые возложена обязанность по подготовке законопроекта. Разработчик самостоятельно, исходя из предмета правового регулирования, определяет, чьи интересы могут быть затронуты, и приглашает представителей этих органов войти в состав рабочей группы и принять непосредственное участие в подготовке законопроекта.

Характеризуя стадию подготовки законопроектов, необходимо остановиться на их экспертизе.

Правовая законотворческая экспертиза зарекомендовала себя в роли эффективного средства обеспечения правового качества законов об административных правонарушениях. В ее основе лежит специальное исследование, производимое специалистами в области юридических наук по поручению соответствующего законодательного органа с целью оценки правового качества законопроектов. В рамках проведения правовых экспертиз законопроектов экспертами осуществляется две основных функции: диагностическая (установление законотворческих дефектов) и профилактическая (предупреждение законотворческих дефектов).

Одной из актуальных научных задач является разработка методических основ экспертной диагностики законотворческих дефектов в законах (законопроектах) об административных правонарушениях.

С апреля 1998 года Центром осуществляется обязательная юридическая экспертиза всех законопроектов, вносимых в Палату представителей, а также изменений, внесенных в законопроект в Палате представителей. Каждый год Центром готовится порядка 400 заключений по результатам обязательной юридической экспертизы проектов законов. Мы подсчитали, в год специалисты Центра высказывают только официально (в заключениях) порядка 2000 - 3000 различных замечаний и предложений по проектам законов.

При проведении юридической экспертизы законопроект оценивается на предмет его соответствия Конституции Республики Беларусь, актам Главы государства, международным договорам, совместимости с иными актами законодательства, соблюдения требований нормотворческой техники. Кроме того, при проведении экспертизы законопроекта оцениваются обоснованность выбора формы проекта акта, а также полнота, необходимость и приоритетность правового регулирования соответствующих общественных отношений [8].

Соответствие законопроекта действующему законодательству не следует понимать буквально. Если целью законопроекта является изменение существующего или установление нового правового регулирования, он может и должен изменить устаревшие нормы. Разработчик должен идти на это осознанно. В пакете документов к такому законопроекту должен прилагаться если не еще один проект, то хотя бы перечень актов, подлежащих изменению, с их обоснованием. Однако когда законопроект регулирует одни отношения, а вторгается, изменяя, в другие сферы законодательства, речь надо вести о несовместимости такого проекта с законодательством. Так, по вопросам установления административной ответственности принят Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, который является единственным законом в данной сфере. Установление в иных законах составов правонарушений и ответственности за них недопустимо. Аналогичным образом вопросы, касающиеся финансов, налогов, контрольных полномочий, должны регулироваться только актами, являющимися базовыми для их регламентации.

Следует также отметить, что с 2007 года в целях предотвращения возможных криминогенных последствий принятия правовых актов все законопроекты, вносимые в Палату представителей, подлежат обязательной криминологической экспертизе. По инициативе субъекта права законодательной инициативы, внесшего соответствующий проект закона в Палату представителей, криминологической экспертизе могут быть подвергнуты также изменения, внесенные в законопроект в Палате представителей. Проведение криминологической экспертизы осуществляет Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь.

Только после того, как по каждому из критериев оценки законопроекта, будь то юридическая либо криминологическая экспертиза, можно ответить положительно, законопроект переходит на следующую стадию законотворческого процесса - рассмотрение законопроекта в Парламенте.

Президент Беларуси Александр Лукашенко 16 января 2015 года на заседании седьмой внеочередной сессии Совета Республики Национального собрания заявил: «при принятии законотворческих решений парламентарии должны работать на опережение. Принимаемые вами законы создают фундамент не только для настоящего, но и для будущего устройства общества и государства, - подчеркнул Александр Лукашенко. - Поэтому надо стараться видеть перспективы, а не жить одним днем, своевременно реагировать на те или иные общественные явления, решать в правовом русле возникающие вопросы. Вы как люди, умудренные опытом, должны чувствовать пульс реальной жизни» [21].

В Республике Беларусь законопроект становится законом после его принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики. Затем закон представляется в десятидневный срок на подпись Президенту Республики Беларусь.

Следует отметить, что с 2008 года все представляемые на подпись Главе государства законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь, подлежат обязательному предварительному контролю их конституционности. Органом конституционного контроля выступает Конституционный Суд Республики Беларусь [16].

После подписания закона Президентом Республики Беларусь он подлежит включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, ведение которого осуществляется Национальным центром правовой информации Республики Беларусь.

Законы Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию. Это заключительная стадия законотворческого процесса, целью которой является официальное доведение до исполнителей содержания принятого закона, широкое ознакомление с ним общественности, граждан, государственных органов и иных организаций.

С 1 июля 2012 года официальным опубликованием законов является доведение их до всеобщего сведения путем размещения текстов законов на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь. Действующее законодательство также предусматривает возможность их обнародования (опубликования) в сборнике правовых актов ”Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь“, в газете ”Звязда“ (для законов, принятых на белорусском языке) и в ”Народной газете“ (для законов, принятых на русском языке).

Законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок их вступления в силу.

Подводя итог сказанному, можно с уверенностью констатировать, что в Республике Беларусь законотворческий процесс из стихийной деятельности преобразован в системную, целенаправленную, слаженную работу многих государственных органов и организаций.



3. Особенности административного законодательства Беларуси в сравнении с зарубежными государствами

С 1 марта 2007 г. в Республике Беларусь действует новое законодательство об административных правонарушениях. К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например Кодекс об административных правонарушениях. Правовые свойства нормативных правовых актов неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. И, хотя современное содержит достаточно прогрессивные новации по сравнению с ранее действовавшим, нельзя сказать, что в данной области все проблемы решены. Многие вопросы до сих пор остались не урегулированы административно-правовыми нормами, некоторые - нуждаются в корректировке.

Изучение административного законодательства зарубежных государств имеет важное методологическое значение для науки административного права и совершенствования правоохранительной деятельности, так как становление Республики Беларусь как правового государства требует поиска новых направлений в борьбе с административными правонарушениями.

В некоторых странах административное законодательство тяготеет к уголовному праву, которое сложилось исторически, когда наряду с тяжкими противоправными деяниями (убийство, кража, разбой и т.п.) в законодательстве закреплялись и правонарушения, представляющие весьма незначительную степень общественной опасности.

Проанализировав современное зарубежное законодательство делаем вывод, что такие тенденции имеют место и сегодня. В частности, вопросы ответственности за административные правонарушения регулируются уголовным законодательством таких стран, как Алжир (Уголовный кодекс 1966 года), Венесуэла (Уголовный кодекс 1926 года), Индонезия (Уголовный кодекс 1915 года) и некоторых других.

В то же время общемировая тенденция развития административного права свидетельствует об осознании необходимости отделения административно-деликтного законодательства от общеуголовного.

Самостоятельное административно-деликтное законодательство действует в таких странах, как Болгария (Закон "Об административных правонарушениях и взысканиях" 1969 года), Китай (Закон "Об административных наказаниях" 1996 года), Германия (Закон "Об административных правонарушениях" 1968 года), Франция (Кодекс административного права).

Основателем права административных правонарушений считают профессора Д.Голдшмидта (Германия. В его теории содержалось обоснование наличия самостоятельного вида противоправного деяния, отличающегося по своей правовой природе от преступления.

Профессор Д.Голдшмидт выявил двоякость содержания некоторых составов преступлений и доказал право на существование так называемого административно-противоправного деяния. Он раскрыл содержание административного проступка как части уголовного права в широком смысле и как института административного права. Д.Голдшмидт ввел в науку административного права положение о необходимости строгой дифференциации уголовного преступления и административного деликта.

Дальнейшее развитие законодательства не могло не повлиять на теоретические исследования в области регулирования административной ответственности и привели к формированию современных концепций разграничения уголовно и административно наказуемых деяний. Нельзя сказать, что они принципиально отличались от ранее предлагаемых концепций, но, тем не менее, их интерпретация строилась с учетом сформировавшегося и законодательно закрепленного института - административного правонарушения.

В настоящее время во многих европейских странах разработаны унифицированные критерии разграничения административного правонарушения от уголовного преступления (степень общественной опасности; социально-этическая ценность объекта посягательства (общественного отношения); подведомственность государственных органов по рассмотрению дела; вид юридической ответственности за правонарушение; вид наказания как непосредственного негативного последствия за правонарушение и иные).

Сфера права административных правонарушений достаточно широко представлена в актах международно-правового характера, действующих в европейских странах уже достаточно длительное время.

Достаточно широкое распространение получила в Европе и сфера административной ответственности юридических лиц. Так, уже около 40 лет административные штрафы широко применяются в европейском антимонопольном праве, их размеры составляют 10% годового оборота предприятий.

В последние годы юристы многих стран, в том числе и Беларуси, весьма активно обсуждают возможность применения правовых санкций к юридическим лицам. Это вызвано рядом причин. Чаще всего указывают на сложность, а порой и невозможность установления конкретных виновных лиц в случаях совершения правонарушений, связанных с деятельностью предприятий (иначе говоря, "нет души, которую можно проклинать, нет тела, которое можно пинать" [9, с. 386].

Хотя между учеными разных стран до сих пор идут споры о субъектах административной ответственности, следует отметить, что в большинстве стран в качестве таковых признают исключительно физических лиц, достигших ко времени его совершения установленного законом возраста, как правило, 16 лет.

Следует заметить, что административное законодательство СССР находилось на достаточно высоком уровне развития по сравнению с аналогичным законодательством зарубежных, в том числе и социалистических стран, хотя там было проведена определенная кодификация административного законодательства, выразившаяся в принятии специальных кодексов по узкому кругу вопросов. Так, например, в Чехословакии 12 июля 1950 г. приняты Административно-уголовный закон, содержащий подробную регламентацию и квалификацию административных проступков во всех отраслях государственного управления, и Уголовно-процессуальный кодекс, определяющий порядок административного производства при расследовании и рассмотрении административных проступков.

Но первой социалистической страной, кодифицировавшей административно-деликтное законодательство в его современном понимании, была Украина. Уже 12 октября 1927 г. был принят первый Административный кодекс Украинской советской социалистической республики [8], имевший большое значение для развития административного права. Долгие годы это был единственный административный кодекс в СССР.

Однако на этом процесс кодификации административного законодательства был надолго заморожен. Издавались лишь отдельные нормативные акты, регулирующие вопросы административной ответственности в той или иной сфере, причем как общесоюзные, так и республиканские. К моменту первой в СССР систематизации и кодификации законодательства об административных правонарушениях последнее состояло более чем из 500 разрозненных союзных и республиканских законодательных и правительственных нормативных правовых актов, которые зачастую дублировали, а то и противоречили друг другу.

Вместе с тем, например, в одном только 1979 году в СССР к административной ответственности в виде наложения административного штрафа за нарушение правил пожарной безопасности было привлечено 333088 человек [9, с. 215 - 223]. Вследствие этого обществу и государству требовалась единая, доступная и понятная всем правовая база, используя которую, можно было бы развернуть в стране более эффективную борьбу с административными проступкам, не нарушая при этом законные права и свободы человека и гражданина [13].

Первая комплексная систематизация законодательства об административных правонарушениях была предпринята лишь в 80-х годах XX века, когда в развитие положений союзной Конституции 1977 года Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. были приняты Основы законодательства об административных правонарушениях. Они представляли собой "концентрат" передовой научной мысли и плод коллективного законотворчества всесоюзного и республиканского уровней. У истоков создания советского кодифицированного административного законодательства стояли такие выдающиеся ученые, как: Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, Ф.С.Разоренов, В.М.Попова, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, А.П.Коренев, Л.Л.Попов, М.И.Еропкин, А.П.Шергин, Д.Н.Бахрах, Ю.М.Козлов, Г.В.Алехин, В.Д.Сорокин, И.А.Галаган, Е.В.Додин, Б.Б.Хангельдыев, О.М.Якуба и другие. Благодаря их высокому профессионализму, неуемной энергии, принципиальности сегодня Республика Беларусь имеет возможность творчески работать над созданием и совершенствованием (теперь уже в новых независимых государствах) концептуально нового административно-деликтного законодательства.

На основе этого акта во всех союзных республиках были приняты собственные кодексы об административных правонарушениях, многие из которых действуют до сих пор. Среди таких "старых" кодексов можно назвать Кодексы об административных правонарушениях Молдовы (принят 29 марта 1985 г.), Армении (6 декабря 1985 г.), Украины (7 декабря 1984 г.), Туркменистана (17 декабря 1984 г.), Таджикистана (5 декабря 1985 г.).

Сложившаяся ситуация, безусловно, не может быть признана позитивной, поскольку интеграционные процессы в странах СНГ все же продолжают набирать обороты, создаются новые межгосударственные объединения стран, к тому же результаты социологических опросов населения, проводимых в странах СНГ, указывают на то, что многие граждане бывшего Союза ССР до сих пор с трудом принимают его развал и ратуют за различные формы объединения бывших советских республик для достижения единых политических и экономических целей.

Однако детальный анализ административных кодексов стран СНГ показывает, что белорусский законодатель во многих вопросах оказался на порядок впереди остальных.

Во-первых, административное законодательство Республики Беларусь первым пошло по прогрессивному пути раздельной кодификации материальных и процессуальных административно-деликтных норм.

Во-вторых, для целей точного и единообразного применения терминов, используемых в КоАП Республики Беларусь, белорусский законодатель счел необходимым дать законодательное определение некоторым его правовым понятиям. Но, представляется, что этот перечень достаточно скуп, так как состоит всего из 9 терминов. Например, Кодекс Кыргызской республики об административной ответственности содержит самостоятельный раздел "Понятия, используемые кодексом (VI раздел), в котором дается толкование 115 понятиям. По моему мнению, такой подход хотя и загромождает законодательство, но способствует лучшему его уяснению.

В-третьих, белорусский законодатель существенно реформировал общее понятие административного правонарушения. Сохраняя такие основные его признаки, как противоправность, виновность и наказуемость деяния, КоАП Республики Беларусь вместе с тем, на наш взгляд, более четко определил их содержание. Это позволяет, во-первых, лучше ориентироваться в действующих административно-правовых запретах, соотносить свое поведение в соответствии с ним, во-вторых, делает более предсказуемой деятельность должностных лиц правоохранительных органов.

В-четвертых, новеллой административного законодательства является статья 2.3 "Покушение на административное правонарушение" КоАП Республики Беларусь, где устанавливается, что покушением на административное правонарушение признается умышленное действие физического лица, непосредственно направленное на совершение административного правонарушения, если при этом оно не было доведено до конца по независящим от этого лица обстоятельствам. И далее приводится уточнение, что административная ответственность за покушение на административное правонарушение наступает лишь в случаях, прямо предусмотренных статьями Особенной части КоАП Республики Беларусь.

В-пятых, аналогичной новеллой является и статья 2.4 "Соучастие в административном правонарушении" КоАП Республики Беларусь, в соответствии с которой соучастием в административном правонарушении признается умышленное совместное участие двух или более физических лиц в совершении административного правонарушения.

В-шестых, в ст. 4.1 КоАП Республики Беларусь белорусский законодатель впервые в своей законотворческой деятельности предпринял попытку дать определение понятия административной ответственности. Административная ответственность, по мнению законодателя, выражается в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности в соответствии с КоАП Республики Беларусь. Между тем далеко не во всех кодексах стран СНГ имеется норма, определяющая понятие административной ответственности. Среди концептуально новых кодифицированных административно-деликтных актов, принятых в конце 90-х годов прошлого века - начале нового, данное определение понятия приводится только в Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности. В статье 14 названного Кодекса кыргызский законодатель определил, что под административной ответственностью понимается вид юридической ответственности применяемого судом (судьей), органом (должностным лицом) административного взыскания к физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение (проступок). В иных одноименных законодательных актах стран СНГ определение административной ответственности, к сожалению, отсутствует, хотя и имеются главы, ей посвященные.

В-седьмых, в КоАП Республики Беларусь впервые в административно-деликтном законодательстве стран СНГ установлено, что административная ответственность наступает с 14-летнего возраста, хотя это и оговорено определенными условиями. Безусловно, о целесообразности данного нововведения можно вести долгие споры, но практика свидетельствует о серьезном обострении криминальной ситуации в молодежной среде, низкой эффективности прежних средств профилактики в изменившихся социальных и экономических условиях развития государства. При росте подростковой преступности отмечается повышение криминализации детей младшего возраста. Это порождает ряд вопросов теоретического, правового и практического характера, требующих изучения и соответствующего решения, чему и положено начало в белорусском законодательстве.

Также впервые в КоАП Республики Беларусь предусмотрена административная ответственность такой категории лиц, как индивидуальные предприниматели, ужесточена административная ответственность военнослужащих и приравненных к ним лиц. Имеются и иные прогрессивные, на мой взгляд, новшества [17].



3.1 Существующие проблемы административного законотворчества и возможные пути по их недопущению

Вместе с тем административное законодательство нашей Республики в целом крайне далеко от совершенства. На данном этапе исследования я продолжу обозначать существующие проблемы административного законотворчества и, изучив статьи, научные труды и различные материалы выдающихся юристов Республики Беларусь, определю, на мой взгляд, вполне возможные пути и способы решения некоторых из них.

Проблема обеспечения правового качества законов об административных правонарушениях напрямую связана с задачей обеспечения надежной правовой защищенности личности в сфере административной юрисдикции. Различного рода дефекты в законах об административных правонарушениях снижают эффективность административной юрисдикции и провоцируют правоприменительные ошибки, которые часто выражаются в нарушениях прав граждан.

При этом следует учитывать, что в орбите действия законодательства об административных правонарушениях постоянно находятся десятки миллионов людей.

Отмечу, что судами рассматривается относительно небольшая часть дел об административных правонарушениях. Круг органов и должностных лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, обширен и многообразен. Не все из этих правоприменителей имеют юридическое образование или должную юридическую подготовку. Как следствие этого, нормы законодательства об административных правонарушениях далеко не всегда применяются высокопрофессионально. А наличие в законах об административных правонарушениях пробелов, противоречий и других упущений создает для этих правоприменителей проблемные ситуации толкования и применения правовых норм. Отсюда неизбежны высокий уровень правоприменительных ошибок и относительно низкий уровень правовой защищенности граждан.

Анализ административной законотворческой деятельности показал, что имеется ряд проблемных вопросов, требующих совместного обсуждения и принятия решений по их исключению из практики.

Прежде всего, к ним следует отнести множественность правового регулирования, когда одинаковые по значимости общественные отношения регулируются нормативными правовыми актами различного уровня. Соответственно, законодательство становится громоздким, раздробленным.

Таким образом, одно из условий совершенствования законодательства - систематизация. Сегодня систематизация должна пониматься прежде всего как формирование закона в виде акта прямого действия, полно и системно регулирующего определенные общественные отношения [7].

Касаясь вопроса совершенствования системы национального законодательства, хотелось бы указать на целесообразность оптимизации ее иерархической структуры. На этапе становления Беларуси как независимого и суверенного государства актуальной задачей являлось принятие базовых законов, отражающих основные социально-экономические, политические и иные потребности общества, с их развитием на подзаконном уровне. Теперь настало время двигаться дальше: в направлении повышения статуса законов (повышение уровня правового регулирования, объединение законодательных актов, корректировка принятых законов только по концептуальным вопросам) с одновременным сокращением количества других видов нормативных правовых актов, в первую очередь, принимаемых республиканскими органами государственного управления. Правовое регулирование общественных отношений должно быть не только однозначным и практически ориентированным, но и емким. В связи с этим национальные законы должны являться первичным и единым инструментом регулирования наиболее важных общественных связей, гарантирующим полную реализацию конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Основная задача - сделать практически все нормы законов предписаниями прямого действия, не требующими в большинстве случаев для их реализации принятия дополнительных нормативных решений. Обозначенные подходы должны быть восприняты и реализованы, начиная со стадии планирования законотворческой деятельности. На необходимость формирования новых подходов в законотворчестве неоднократно ориентировал и Глава государства в своих ежегодных посланиях белорусскому народу и Парламенту Республики Беларусь (в частности, в послании в 2009 году: "стране нужны законы не декларативного характера, а те, которые будут работать в повседневной практике", в послании в 2010 году: "не надо гоняться за количеством принятых документов. Лучше уменьшить объем законодательного массива, но обеспечить его системность и комплексность", в послании в 2011 году: "на местах для чиновника важнее подзаконный акт, чем закон или указ Президента. Этому должен быть положен конец. Верховенство закона - его духа и буквы - должно быть обеспечено", в послании в 2012 году: "закон должен содержать нормы прямого действия, ясные и понятные каждому. Не надо под каждую норму закона еще потом писать инструкции и принимать постановления Правительства"). Перспективная реализация вышеназванной задачи позволит повысить качественный уровень системы законодательства, сократить множественность нормативных правовых актов, коллизии и пробелы в правовом регулировании. Что для этого необходимо? Во-первых, стремиться в подготавливаемых законопроектах максимально закреплять механизмы реализации управомочивающих и обязывающих норм. Во-вторых, анализировать и повышать степень охвата законопроектами регулируемых сфер общественных отношений в целях недопустимости расширения их норм на подзаконном уровне. В-третьих, подвергать каждый законопроект тщательному анализу на предмет возможного исключения бланкетных норм с заменой их нормами с прямым способом изложения. При этом при объективной необходимости наличия в законопроектах бланкетных норм (например, установление "гибких" перечней, форм, образцов документов, критериев, показателей, тарифов, организационно-технических процедур, регламентов деятельности и др., указание на универсальный действующий порядок) такие нормы должны содержать преимущественно ссылки на конкретные наименования нормативных правовых актов или государственных органов, принявших (принимающих) нормативные правовые акты, отрасли законодательства либо в целом ссылки на законодательные акты, международные договоры (вместо обезличенных отсылок на "законодательство", "акты законодательства"). Неопределенные ссылки на законодательство приводят к тому, что после принятия законов ряд их отсылочных норм продолжительное время остается нереализованным (соответствующие акты не принимаются или ведутся дискуссии о целесообразности дополнительного принятия актов и их видах) либо принимаются объемные подзаконные акты, которыми и осуществляется преимущественное правовое регулирование общественных отношений, относящихся к предмету регулирования законов. С учетом этого некоторые законы вместо активного регулирования выполняют функцию декларирования важности определенных сфер общественных отношений и являются трамплином для децентрализации регулирования, развития подзаконного нормотворчества и административных злоупотреблений. Отчего это происходит? Виной тому боязнь отдельных разработчиков потерять существующие инструменты ведомственного нормативного влияния и осложнить процедуру властного регулирования тех или иных отношений. Ведь для прохождения законопроектов характерна особая, объемная процедура, включающая ряд последовательных стадий (планирование, подготовка законопроектов, масштабная согласительная и экспертная работа (в том числе обязательные юридическая и криминологическая экспертизы), законодательная инициатива, парламентское обсуждение законопроектов, принятие законов, предварительный конституционный контроль, подписание и обнародование законов) и являющаяся существенным психологическим барьером для многих органов. Это и правильно: только устойчивость правового регулирования позволяет сформировать единообразную правоприменительную практику, дисциплинирует субъекты нормотворческой деятельности, которые вместо погони за быстрой корректировкой свежепринятых нормативных решений находят оптимальные пути их неукоснительного исполнения. Множественные ведомственные акты, принимаемые в целях реализации законов, непосредственно девальвируют правовую стабильность самих законов, вынуждая правоприменителей менять пределы законопослушного поведения, подстраиваясь под изменчивое и развивающееся подзаконное нормотворчество. И, изначально отдавая отдельные вопросы, требующие государственного регулирования, на ведомственный уровень, мы непроизвольно вынуждаем регуляторов адаптироваться с мыслью, что такое регулирование должно осуществляться ими гибко и оперативно. В связи с этим следует пойти по пути установления в законах четких ограничений и пределов ведомственного правотворчества, что придаст дополнительный импульс для полного и системного регулирования правоотношений на уровне законов с предварительным привлечением широкого круга заинтересованных и всесторонним просчетом регулятивных последствий. При необходимости оперативного изменения регулирования оно может быть осуществлено и на уровне законов через объявление рассмотрения их проектов срочным. Тем самым будут исключены всевозможные отклонения и искажения существа и духа принимаемых законов и, в частности, случаи, когда в процессе доработки законопроектов из них убираются отдельные непродуманные нормы, а в последующем они все-таки находят отражение в актах, принимаемых в развитие законов. Также целесообразно продолжить и интенсифицировать работу субъектов нормотворческой деятельности по обобщению и систематизации норм законодательных актов Главы государства с учетом правоприменительной практики в целях их последующей исчерпывающей реализации на уровне законов. На основании изложенного и исходя из конституционного закрепления основополагающей роли законов в государственной и общественной жизни система законов должна быть в полном смысле системой, контролирующей и предопределяющей нормативное регулирование всех подзаконных актов в республике [20].

...