Правовое регулирование выборов (на примере Тюменской области и ХМАО-Югры)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Правовое регулирование выборов органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательстве

1.1 Правовое регулирование выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

1.2 Правовое регулирование выборов глав субъектов Российской Федерации

Глава 2. Правовое регулирование выборов органов государственной власти субъектов РФ в законодательстве субъектов РФ (на примере Тюменской области и ХМАО-Югры)

2.1 Правовое регулирование выборов в Думу Тюменской области и ХМАО-Югры: общее и особенное

2.2 Правовое регулирование выборов губернаторов Тюменской области и ХМАО-Югры: общее и особенное

Заключение

Библиографический список

Введение

Тема, выбранная мной, является весьма актуальной (и будет, на мой взгляд, актуальной всегда), поскольку формирование представительных (законодательных) органов власти является жизненно важным процессом в Российской Федерации. Каждый современный человек, кто заинтересован в процедуре становления и формирования власти в России, обязан знать:

а) На чём основываются выборы в органы государственной власти на региональном уровне;

б) В чём сходства и различия выборов депутатов Дум субъектов РФ и Глав субъектов РФ.

в) Как формировалась представительная власть регионального уровня в России.

Зачем это необходимо?

А необходимо это для того, чтобы каждый гражданин Российской Федерации имел представление об уровне организованности управления в России: как на федеральном, так и на региональном уровнях;

Чтобы каждый гражданин России не чувствовал барьера, который стоит между власть имущими и простым народом. А барьер этот существовал на протяжении всей истории России - от Киевской Руси до современного государства.

Актуальность исследования заключается в том, что оптимальная модель формирования органов государственной власти субъектов РФ по сей день не найдена (в 2012 году сделана попытка вернуться к прямым выбором губернаторов, после того, как от этой модели отказались в 2004 году), а также не найдены юридические критерии надлежащего порядка их формирования, о чем свидетельствует то обстоятельство, что проблема выборов глав субъектов РФ трижды (!) рассматривалась в Конституционном Суде РФ (в последний раз - в 2012 году).

Цель исследования: проанализировать порядок выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом регулирования его основ федеральным законодательством и конкретизации норм федерального избирательного права в законах субъектов Российской Федерации.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить историю, механизм правового регулирования выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2. Выяснить, как проводится правовое регулирование выборов глав субъектов Российской Федерации;

3. Сравнить механизмы правового регулирования выборов в Думу Тюменской области и ХМАО-Югры;

4. Сопоставить механизмы правового регулирования выборов губернаторов Тюменской области и ХМАО-Югры.

Объект исследования - избирательные правоотношения, возникающие в связи с формированием органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования - нормы российского избирательного законодательства, регулирующие порядок выборов глав субъектов РФ и законодательных собраний субъектов РФ с учетом их толкования Конституционным судом РФ, судами общей юрисдикции и иными правоприменительными органами, история их формирования, особенности реализации и перспективы совершенствования.

При написании курсовой работы использовался метод анализа нормативных правовых актов и научной литературы.

При написании данной курсовой работы были использованы труды таких учёных, как: Фадеев, Любимов, Садовникова, Шейнис, Авакьян, Смирнов, Безуглов, Коток и других.

Глава 1. Правовое регулирование выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве

2.1 Правовое регулирование выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В 1999-2003 годах Госдума избиралась по смешанной системе. С 2007 года действует пропорциональная система выборов депутатов Госдумы: парламент формируется по партийным спискам. Избирательные блоки были запрещены в 2005 году.

2013 год начнется тем, что на выборах Госдумы разрешат формировать избирательные блоки. Это новшество, по информации "РБК Daily", будет внесено в новый закон о выборах депутатов. Если сказать одним предложением то главное новое, что будет присутствовать в этом законе: у партий будет преимущество перед блоками: для них избирательный порог будет ниже.

Законопроект должен быть подготовлен к 1 марта 2013 года.

Документ фактически означает отказ от системы сложного пропорционального деления страны на 225 двухмандатных округов, предложенной Дмитрием Медведевым за год до этого. Законопроект приняли только в первом чтении.

Вернуться к смешанной системе выборов Путин предложил в своем послании парламенту ещё 12 декабря. Он также указал, что можно "отдельно подумать" над возвращением избирательных блоков. Депутаты Государственной Думы РФ посчитали противоречащими Конституции отдельные положения Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Чтобы понять тенденцию развития федерального законодательства в части регулирования выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо сравнить действующую редакцию какого-либо закона, занимающегося этим вопросом, с редакцией, которая на сегодняшний день вышла из употребления. Для этой цели я взял редакцию ФЗ-184 от 12.04.2002 года (№3).

В пункте 3 статьи 4 произошли кардинальные изменения - непосредственно в пункт 3 этой статьи добавлено, что «число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации … определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации»

Также в этот пункт внесены части «а» - «г», которые содержат положения об установленном числе депутатов.

Так, согласно подпункту «а» пункта 3 рассматриваемой статьи, установленное число депутатов должно составлять не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

Часть «б» говорит, что это число должно составлять «не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек»

В части «в» содержится положение о том, что это число «не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек»

И, наконец, часть «г» говорит, что это число «не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек»

Федеральным законом от 05.04.2010 N 42-ФЗ введён пункт 3.1, в котором говорится, что

«В случае, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации очередного созыва, в результате увеличения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, установленное число депутатов окажется меньше их минимального числа, предусмотренного подпунктом "б", "в" или "г" пункта 3 настоящей статьи для соответствующей численности избирателей, и такое соотношение фиксируется по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (далее - факт увеличения численности избирателей), установленное число депутатов приводится в соответствие с увеличившейся численностью избирателей»

«В случае, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации очередного созыва, в результате уменьшения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, установленное число депутатов окажется больше их максимального числа, предусмотренного подпунктом "а", "б" или "в" пункта 3 настоящей статьи для соответствующей численности избирателей, и такое соотношение фиксируется по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (далее - факт уменьшения численности избирателей), установленное число депутатов приводится в соответствие с уменьшившейся численностью избирателей»

«Численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, определяется на основании данных регистрации (учета) избирателей, участников референдума, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, вносится в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем через сорок пять дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей.

Закон субъекта Российской Федерации о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, должен вступить в силу не позднее чем через восемьдесят дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей»

Пункты 4-11, бывшие в старой редакции, и устанавливающие факт того, что:

«Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее, если не оговорено особо, - депутаты) одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет»;

«Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно»;

«Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать»;

«Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально - технического и финансового обеспечения своей деятельности»;

«Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации»;

«Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов»;

«Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности» (слова, выделенные жирным курсивом, вовсе убраны.);

«Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности» перемещены в части 5-12 настоящего Федерального закона. Причем пункт 11 дополнен редакцией Федерального закона от 18.06.2007 N 101-ФЗ, а также добавлен (тем же Федеральным Законом) пункт 11.1, где говорится, что «вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в правомочном составе»

Из статьи 5 Закона исключён пункт «б.1» (утратил силу с 1 июня 2012 года) и добавлен в эту же статью пункт «б.2» которым законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации добавлено основное полномочие - теперь этот орган «заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации».

Подпункт «а» части 2 статьи 5 этого закона претерпел лишь грамматические изменения , стал более лаконичным.

Подпункт «б» Закона, где сказано, что Законом субъекта РФ «устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» вообще исключен в соответствии с ФЗ-95 от 04.07.2003

Подпункт "в" приведен в редакции Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ - отныне законом РФ «устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации», а уточнение, говорящее о том, что этот порядок устанавливается «в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления», вообще убрано.

Подпункт «е» опять-таки претерпел лишь грамматическую трансформацию, не повлиявшую на общий смысл пункта - именно закон субъекта РФ утверждает бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении.

В подпункте «к» проведены, на мой взгляд, невыгодные (с грамматической точки зрения) изменения. Действительно, предложение «устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» читается и звучит легче, чем «устанавливаются порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» (в ред. Федеральных законов от 11.12.2004 N 159-ФЗ, от 02.05.2012 N 40-ФЗ)

В подпункте «м» тоже не произошло смыслового «перекраивания» - благодаря ред. Федеральных законов от 04.07.2003 N 95-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ этот пункт стал звучать более лаконично - «устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» вместо «утверждается схема управления субъектом Российской Федерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»

Теперь что касается Постановления законодательного (представительного) органа субъекта РФ, о котором говорится в пункте 3 статьи 5 Закона.

Вообще изменена структура этого пункта - то, что в редакции №3 шло просто отдельными абзацами, теперь разбито на подпункты. В целом, особых изменений нет, если не считать абзацы 4-5 (старой редакции), объединенные (в новой редакции) в пункт «в». Также необходимо указать на то, что добавлено положение о том, что постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одобряется проект договора о разграничении полномочий (подпункт «ж» введен Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ). К тому же, последний абзац этого пункта (в новой редакции он представлен как подпункт «и») свидетельствует о том, что отныне постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Из этого явствует, что в редакции до 04 июля 2003 года конституция (устав) и законы субъекта РФ не имели права относить вопросы, впоследствии оформляемые постановлением законодательного (представительного) органа субъекта РФ, к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Далее. Подпункт «а» пункта 4 статьи 5 изменен следующим образом: фраза «соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации» конкретизирована и в действующей редакции выглядит так: «исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов» (в ред. Федерального закона от 11.12.2002 N 169-ФЗ). То есть подпункт «а» пункта 4 статьи 5 получил большую конкретизацию.

Подпункт «б» содержит вообще интересные изменения, где теперь сказано, что «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации» (слова, выделенные здесь курсивом, в старой редакции отсутствовали)

Выходит, что до 04 июля 2003 года

В пункте 5 новой редакции указано, что «В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации принимаются палатой, сформированной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 настоящего Федерального закона. Иные полномочия каждой из палат осуществляются на основании настоящего Федерального закона, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации» в то время как после 12 апреля 2002 года и до 11 декабря 2004 года (2 мая 2012 года???) все полномочия каждой из палат, а не только принятие законов субъекта РФ, осуществлялись в соответствии с настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Теперь же принятие законов субъекта Российской Федерации вынесено из «общего ведения» и отнесено под «исключительный надзор» настоящего Федерального Закона. Точнее, «под надзор» пункта 4 статьи 4 настоящего Закона

Пункт 1 статьи 6 наделил теперь правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителей от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, чего до 29 марта 2003 года не было.

Теперь коротко о 3ем пункте статьи 6 этого Закона.

В третьей редакции Закона указано, что «законопроекты по финансовым вопросам (курсив с чертой мой) рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней». В законе старой редакции (до 4 июля 2003 года) было указано, что такой срок «не может быть менее 14 дней» То есть по каким-то причинам предоставление этого заключения на сегодняшний день допустили «оттянуть».

В статью 7 ныне действующего Закона добавлен (Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ) пункт 5, связанный с пунктом 5 статьи 5. Здесь читаем «Если … требуется одобрение принятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты». Если же палата, одобряющая законы, не одобрила принятый закон, то этот закон считается принятым, если из числа депутатов палаты, принявшей закон за этот закон проголосовало (при повторном голосовании) не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон. То есть теперь палата, принявшая закон, имеет право сама же его одобрить.

В пункт 2 статьи 8 добавлено, что «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав)» наряду с законом субъекта РФ. В тот же пункт добавлено, что «порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В случае отклонения закона субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) отклоненный закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений». В связи с этой поправкой Закон, на мой взгляд, стал определённее.

Смотрим абзац 3 пункта 4 статьи 9 нашего Закона.

В последнем предложении этого абзаца (в редакции №74) сказано, что «Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации». Коротко и ясно. В то время, как в старой редакции (№3) говорится, что Президент сначала вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; потом Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. То есть полномочие роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ теперь всецело отдано Президенту РФ. Или ФЗ-184 в действующей редакции что-то не договаривает…

В случае досрочного прекращения полномочий интересующего нас органа сегодня досрочные выборы «проводятся в сроки, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» (в ред. Федеральных законов от 11.12.2004 N 159-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ)

В статью 11 введены (Федеральным законом от 04.06.2010 N 118-ФЗ) пункты 2 и 3, где говорится, что «2. Если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта Российской Федерации, и каждому депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 17 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

3. Депутатам, избранным в составе списков кандидатов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Ещё одно право в «копилку» депутатов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 теперь расширен список ограничений депутатской деятельности - теперь депутат не может быть членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, не может замещать иные государственные должности субъекта Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. (в ред. Федерального закона от 09.02.2009 N 4-ФЗ).

На основании проведённого анализа можно сделать следующие выводы:

1. Через 10 лет после принятия редакции №3 в субъектах РФ стала применяться пропорциональная система выборов;

2. Процедура выборов стала более «эластичной» - теперь при несоответствии количества избирателей количеству депутатов в данном субъекте РФ количество депутатов приводится в соответствие с количеством избирателей, а не наоборот;

3. До 04 июля 2003 года конституция (устав) и законы субъекта РФ не имели права относить вопросы, впоследствии оформляемые постановлением законодательного (представительного) органа субъекта РФ, к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

4. Подпункт «а» пункта 4 статьи 5 получил большую конкретизацию;

5. Полномочие роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ теперь всецело отдано Президенту РФ;

6. В действующей редакции есть положение, согласно которому не менее, чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта Российской Федерации, и каждому депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе и замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

7. Теперь депутат не может быть членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, не может замещать иные государственные должности субъекта Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом

1.2 Правовое регулирование выборов глав субъектов Российской Федерации

Впервые выборы глав субъектов были проведены 12 июня 1991 года в городах Москве и Санкт-Петербурге одновременно с выборами президента РСФСР. В период с 1991 по 1996 год проводились эпизодически в некоторых регионах -- должность президента была введена не во всех республиках, а главы администраций большинства краёв, областей и т. п. назначались Президентом.

Если быть точнее, выборы эти проводились с 1999 по 2005 год без перерыва, затем следующие выборы прошли в 2012 году.

Установление порядка проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, входит в компетенцию федерального и регионального законодателя. При этом любая дифференциация, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправдана, обоснованна и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Данный тезис корреспондирует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной, например, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7-П, определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2012 года № 1058-О.

Опираясь на опыт зарубежного законодательства, в качестве примера успешно функционирующей аналогичной модели проведения выборов при формировании органов исполнительной власти необходимо выделить процедуру выдвижения кандидатов на выборах Президента Французской Республики. Так, для того чтобы стать кандидатом на выборах Президента Французской Республики, в поддержку выдвижения необходимо собрать подписи не менее 500 выборных должностных лиц (всего таких должностных лиц около 47 000, однако ввиду возможности совмещения мандатов поддержать выдвижение кандидата на президентских выборах реально могут около 43 000 лиц). Подписавшие должны представлять не менее чем 30 различных административно-территориальных единиц (не более 1/10 подписей в каждой из них). Списки поддержавших того или иного кандидата подлежат официальному опубликованию. На сбор подписей отводится три недели со дня объявления выборов.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации законодательные нормы, предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта РФ в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта РФ при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте РФ, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта РФ число подписей.

Не противоречащими Конституции РФ признаны также законодательные нормы, предусматривающие проведение Президентом РФ консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта РФ, поскольку данная процедура имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Весной 2012 года поправками в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были введены прямые «губернаторские» выборы, но при этом установлены требования к выдвинутому политической партией или в порядке самовыдвижения кандидату на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Так, гражданин РФ может быть выдвинут на эту должность при поддержке со стороны от 5 до 10 % муниципальных депутатов или глав муниципальных образований (конкретный уровень поддержки в этом диапазоне устанавливается законодательством субъекта РФ). При этом установлена необходимость поддержки кандидата не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов и в 3/4 внутригородских муниципальных образований города федерального значения. Предусмотрено также право Президента проводить консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с кандидатами - самовыдвиженцами.

Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) обнародовал аналитический доклад "Прямые выборы губернаторов и система сбора муниципальных подписей в 2012 году: влияние на развитие политической системы и направления совершенствования". Главными темами исследования стали возможные модели выборов глав национальных республик в составе РФ, а также досрочные прямые выборы глав ряда субъектов РФ и введение минимального порога явки (как условие повышения легитимности региональной власти).

Эксперты ИСЭПИ предложили четыре возможные модели избрания высших должностных лиц в национальных республиках России. Также авторы доклада предлагают подумать о снижении муниципального фильтра до 3-5% (сейчас от 7 до 10%), вернуть минимальный порог явки (35%). Один из самых ярких пунктов доклада - предложение провести досрочные выборы губернаторов 31 региона в 2013-2015 годах. Институт обосновывает их необходимость тем, что региональная власть должна быть полностью сформирована до федеральных избирательных кампаний - думской (2016 год) и президентской (2018 год).

Денис Ястребов, политолог, политический консультант, директор ООО "Проектстальмонтаж":

- Доводы, приведенные в докладе фонда Бадовского, как и собственный опыт, полученный в ходе прошедшего электорального сезона, на мой взгляд, делают разумной и актуальной постановку вопроса об уточнениях порядка применения муниципального фильтра на выборах глав регионов. В частности, по моему мнению, снижение значения муниципального фильтра на региональном уровне до 5-7% (т.е. в пределах рамок, заданных федеральным законодательством) недостаточно, как и предложение привнести эту практику путем «разъяснительных бесед» с представителями региональной элиты, в расчете убедить их опустить порог до минимального с 10%.

Не секрет, что во многих регионах даже объединив усилия оппозиционные парламентские партии, а тем более и новые партии, будут не в состоянии набрать и 5-7% без помощи пресловутого административного ресурса, областной власти за своего кандидата в губернаторы. Падение реальной конкуренции способно привести к падению явки, выхолостить саму избирательную кампанию, увеличив количество заранее оговоренных спойлеров от оппозиции де факто, удобных главе региона со слабыми электоральными позициями, серьезно подорвать легитимность избираемого губернатора. В подобной ситуации электорат, население, остро чувствуют отсутствие реальной политической борьбы, конкуренции, понимая, что приглашается, по существу, к участию в бутафорской постановке и платит нежеланием участвовать в выборах, снижением явки (легитимности, по сути), накапливая протестный потенциал, способный остро проявиться на выборах другого уровня (президентских или парламентских), либо даже вне правового поля, что нежелательно.

Введение верхней планки по числу подписей, которые может собирать 1 кандидат в главы региона (на уровне 150-200 % от значения фильтра, установленного в регионе), так же, как и введение запрета для одного кандидата собирать более 30-50% подписей в 1 муниципальном образовании и снижение требований к муниципальному фильтру второго уровня с 75% до 50% (доля муниципальных районов и городских округов, в которых кандидат должен получить подпись хотя бы 1 депутата или избранного главы муниципального образования) - все это весьма разумные предложения, ставящие серьезную преграду для попыток насобирать «про запас» подписи почти всех или абсолютно всех муниципальных депутатов, обезопасив себя априори от реальных конкурентов.

Идея проведения «муниципальных праймериз» с предпочтительным личным участием кандидатов, на основе единого календарного плана, сформированного избиркомами вместо существующего фактически петиционного порядка подачи муниципальных подписей неплоха по сути, но сложна в реализации без юридически оформленного увеличения продолжительности избирательной кампании по выборам губернаторов, что тоже есть в новациях доклада. Однако 20-ти дней явно недостаточно, нужно как минимум 30 дополнительных дней кампании, учитывая логистику отдельных субъектов Федерации, размах территории, транспортную доступность и количество муниципальных образований.

Относительно «президентского фильтра» - он пока «спящий», так пусть таковым и останется. Это своего рода «ядерное оружие», последний, «аварийный» довод в модерации избирательной кампании и его применение может стать обоюдоострым для всех участников консультаций, а порой и губительным для электоральных показателей федеральной власти, причем последствия, подчас, могут быть заметны далеко не сразу. Региональные элиты, на мой взгляд, должны и могут самостоятельно наработать, восстановить позитивные практики, навыки договороспособности в условиях политической конкуренции.

Многообразие нашей страны, различие в политических, социальных практиках, сложившихся, прежде всего, в национальных республиках, несомненно, делает востребованной идею авторов доклада о допустимости особых моделей «наделения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ» для отдельных регионов, помимо действующей модели прямых выборов населением на основе муниципального фильтра. Мой собственный опыт работы на Северном Кавказе свидетельствует - есть республики со сложным этническим составом, где прямые выборы главы почти автоматически, почти в любом случае, приводят к расколу элиты по этническому признаку и острейшему гражданскому противостоянию на национальной почве.

Однако реализация этой идеи может при определенных условиях стать «ящиком Пандоры» для стабильности и территориальной целостности страны. В самом деле, если принимать особую модель «наделения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ» через региональный референдум, обратного пути после референдума де-юре для Федерации уже не будет! Весьма велика опасность формирования по существу отдельных анклавов на территории РФ с самостоятельными политическими режимами. Причем без каких-либо серьезных рычагов (де- юре) со стороны федерального центра для влияния и управления при необходимости. При определенных условиях могут сформироваться суперавтократичные и несменяемые, своего рода «латентные султанаты, халифаты, ханстава…» Если и принимать особый порядок наделения, то видимо федеральным законом или региональным парламентом через изменение устава, чрезвычайно осторожно, после тщательнейших консультаций со всеми значимыми фигурами местной элиты, оставляя возможность де-юре дать «задний ход» или изменить политическую конструкцию с участием федерального центра и региональных элит.

Из представленных авторами в докладе 4 «особых моделей» наиболее безопасной и выглядит, видимо прежний порядок наделения полномочиями, то есть утверждение региональными парламентариями внесенной Президентом РФ кандидатуры из трех предложенных партией победившей на выборах в ЗАКС, либо непрямые выборы из числа депутатов ЗАКС, без внесения кандидатуры Президентом РФ, причем в этом случае, как и в первом, имело бы смысл в пакете голосовать и будущих членов СФ, которые могли бы представлять другую этническую группу, что могло бы стать основой для поддержания сложившихся политических практик согласования интересов различных этнических групп внутри региональной элиты.

В принципе можно было бы дополнить предложения авторов доклада для остальных регионов РФ с прямыми выборами глав субъектов идеей обойтись и без муниципального фильтра совсем, для тех партий, которые уже имеют на момент начала кампании в числе депутатов муниципальных образований более 3-5 % своих выдвиженцев. Если это число уже есть, то зачем проводить подписную кампанию? При этом и потенциальная коррупциогенность снижается. К тому же, интерес у партий к выборам в муниципальные советы сохраняется, дабы не потерять утраченные позиции и не лишиться права прямого выдвижения на пост главы субъекта федерации. Но если таких партий лишь одна - «Единая Россия», как правило, то муниципальный фильтр снова действует для всех кандидатов, в том числе и для той единственной, что уже имеет 3-5% своих выдвиженцев в числе муниципальных депутатов. Для непартийных выдвиженцев фильтр сохраняется во всех случаях.24 декабря 2012 года Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ отдельные положения Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом Конституционным Судом РФ был выявлен конституционно-правовой смысл соответствующих норм, в соответствии с которым они:

- обязывают законодателя при установлении конкретного уровня поддержки кандидата в губернаторы выборными лицами местного самоуправления (от 5 до 10 процентов) исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в субъекте РФ;

- исключают сбор подписей в большем количестве, чем определено региональным законом, с целью создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов;

- предполагают, что полномочия Президента РФ в действующем механизме замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации носят исключительно консультативный характер, они не влекут юридически обязательных последствия для политических партий и их кандидатов, а также кандидатов-самовыдвиженцев с точки зрения участия в выборах.

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения устанавливают непреодолимые препятствия для реализации пассивного избирательного права и, тем самым, несоразмерно ограничивают конституционное право граждан быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также создают неопределенность конституционных полномочий Президента Российской Федерации при выдвижении кандидатов на указанную должность.

Конституция устанавливает, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При этом Конституция не определяет конкретный порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ.

Законодатель вправе устанавливать различные формы участия в этой процедуре как субъектов публичной власти (в частности, Президента РФ и законодательного органа государственной власти), так и граждан.

Введенные законодателем прямые «губернаторские» выборы заменили прежний порядок, при котором губернаторы избирались законодательным собранием субъекта по представлению Президента РФ. Это правовое регулирование отражает расширение начал народовластия, что не исключает наличия в нем дополнительных институтов, связанных с реализацией избирательных прав граждан.

Федеральный законодатель вправе предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса участников, не имеющих достаточной поддержки избирателей. К таким условиям может быть отнесено требование собрать определенное количество подписей в поддержку кандидата на выборную должность. Или участие выборных лиц местного самоуправления в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, что будет означать признание реальной способности кандидата в случае победы на выборах действовать в интересах жителей региона.

При этом законодатель субъекта РФ обязан устанавливать число лиц, необходимое для подтверждения поддержки кандидата, с учетом конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте РФ.

Требование получения поддержки муниципальных депутатов и глав местного самоуправления не может рассматриваться как возложение на местное самоуправление государственных полномочий и нарушение требований статьи 12 Конституции РФ.

КС РФ отметил, что проведение Президентом РФ консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность губернатора не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность. Данная процедура имеет именно консультативный характер и не нарушает принципы правового государства, демократии и разделения властей.

Таким образом, оспариваемые нормы не противоречат Конституции РФ.

Из анализа изменений, произошедших в законе 184-ФЗ за последние 10 лет можно заключить, что до введения пункта 2.1 Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ было не вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

В статье 9 расширен круг полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, что выразилось в добавлении Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ в ФЗ-184 пункта 2.1. Теперь высшее должностное лицо субъекта РФ «вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание». Также руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации «вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание». И, наконец, «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда». Получается, что до введения пункта 2.1 Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ таких полномочий у высшего должностного лица субъекта РФ просто не было. ФЗ-184 «Об организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

депутат избирательный губернатор

Глава 2. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов РФ в законодательстве субъектов РФ (на примере Тюменской области и ХМАО-Югры)

2.1 Правовое регулирование выборов депутатов в Думу Тюменской области и ХМАО-Югры: общее и особенное

Характерной особенностью российского избирательного законодательства является наличие Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253 , который носит рамочный характер и действие которого распространяется на все выборы, проводящиеся в стране (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав, «рамочный» Закон).

Этот Закон имеет приоритет над региональными законами о выборах. Поэтому динамика изменений регионального избирательного законодательства диктуется динамикой изменений «рамочного» Закона.

Однако если раньше «рамочный» Закон изменялся один или два раза за четырехлетний электоральный цикл, то с 2004 г. изменения происходят практически непрерывно Обзор изменений российского федерального избирательного законодательства см.: Любарев А. Е. Хронология изменений российского избирательного законодательства, 1988-2009 // URL.. Достаточно сказать, что Государственная Дума четвертого созыва вносила в него изменения 17 раз; Дума пятого созыва за два года работы - 13 раз.

Что при этом происходит с региональным законодательством? Теоретически региональные законодатели должны корректировать свои избирательные законы сразу же после каждого изменения «рамочного» Закона. На практике в одних регионах корректировка избирательного законодательства происходит так же постоянно, как и федерального, в других - изменения вносятся только в преддверии региональных выборов.

По-разному решается и вопрос о приведении регионального избирательного законодательства в соответствие с федеральным. Один из путей - внесение поправок в законы. Однако после масштабных изменений «рамочного» Закона проще бывает принять новую редакцию закона или просто новый закон, и многие регионы идут по этому пути.

Примерами регионов, где в 2005-2009 гг. избирательные законы изменялись наиболее часто, могут служить Кабардино-Балкарская Республика, Саратовская, Самарская и Владимирская области. Так, Закон Кабардино-Балкарской Республики «О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики» Все законы субъектов РФ цитируются по СПС «КонсультантПлюс» изменялся 12 раз, включая принятие нового закона. В Саратовской области между двумя региональными избирательными кампаниями (2003 и 2007 гг.) успели дважды принять новый закон «О выборах депутатов Саратовской областной Думы»: сначала в мае 2006 г., затем в июне 2007 г., в целом - 12 изменений за эти пять лет. За те же годы 14 раз менялся закон Самарской области «О выборах депутатов Самарской Губернской Думы». Но рекорд, по-видимому, принадлежит Владимирской области, где в Избирательный кодекс было внесено 20 изменений.