Джерела адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВСТУП

Актуальність теми даної роботи полягає в тому,що з прийняттям Конституції України розпочався якісно новий етап розвитку українського суспільства, основними ознаками якого є демократія, політичний та економічний плюралізм. Головним конституційним завданням діяльності органів держави тепер є забезпечення прав і свобод особи та громадянина, що потребує оновлення всієї правової системи, приведення її у відповідність до норм Основного Закону, правил та принципів міжнародного співтовариства. У цьому процесі важливим є реформування публічних галузей права, серед яких чільне місце належить адміністративному, оскільки його нормами безпосередньо регулюються питання реалізації завдань і функцій держави. адміністративний право конституція законодавство

Усвідомлення важливості фундаментальної перебудови адміністративного права знайшло відображення у Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року, у якому перед юридичною наукою та практикою поставлене завдання розробки Концепції реформи адміністративного права в контексті Концепції адміністративної реформи в Україні, проект якої висунуто для широкого обговорення. У світлі сказаного, не викликає сумнівів необхідність опрацювання теорії джерел адміністративного права, дослідження сукупності актів адміністративного законодавства, з метою вибору найбільш досконалих та ефективних форм встановлення і виразу норм галузі, місця закону у системі адміністративно-правового регулювання, формулювання понятійного апарату, як основи необхідних перетворень, пошук шляхів проведення систематизації адміністративно-правових норм.

Питання джерел права завжди були актуальними для адміністративного права, оскільки ця галузь (на відміну від інших матеріальних) не має єдиного кодифікованого акту, у якому б містились норми галузі. Адміністративно-правові норми знаходяться у нормативних актах, які приймаються парламентом, президентом, урядом, центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, адміністраціями державних підприємств, установ, організацій. Джерелами адміністративного права є і міжнародно-правові угоди України, які ратифіковані Верховною Радою України, міжнародні акти, визнані Україною, якщо вони регулюють адміністративно-правові відносини.

Потреби практичного вирішення регулювання різноманітних сфер державного управління зумовлюють чисельність адміністративно-правових актів. Так, Верховна Рада України за час з моменту проголошення незалежності прийняла понад 750 законів, які стосуються питань державного будівництва, економічного та соціального розвитку, оборони та державної безпеки, інших питань внутрішнього та зовнішнього життя держави. Президент України лише за друге півріччя 1998 року видав 641 указ, 220 розпоряджень. Кабінет Міністрів України за той же період прийняв близько 1600 постанов, вніс зміни у 375 актів. Крім того, і досі діє чимало законів та підзаконних нормативних актів, які вступили у юридичну силу за часів існування СРСР. Все це ускладнює процес застосування адміністративно-правових норм державними органами, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, громадянами. Тому велике теоретичне та практичне значення має встановлення системи та видів джерел адміністративного права, системи адміністративного законодавства, шляхів та форм їх удосконалення і впорядкування.

Науково-теоретичною базою дослідженняє праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях теорії права, конституційного права і державного будівництва, адміністративного, фінансового, цивільного, трудового права, філософії, зокрема: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького, С.І. Вільнянського, М.Н. Воронова, В.М. Гаращука, В.М. Горшеньова, Б.В. Дрейшева, С.Ф. Кечек'яна, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.В. Копейчикова, В.О. Котюка, О.П. Коренєва, Є.Б. Кубко, Б.М. Лазарєва, О.А. Лук'янової, О.Є. Луньова, Є.В. Назаренка, Н.Р. Нижник, І.Б. Новицького, В.Ф. Опришка, П.С. Пацюрківського, Р.С. Павловського, Л.В. Петрової, А.С. Піголкіна, С.В. Поленіної, П.М. Рабіновича, І.С. Самощенко, В.М. Самсонова, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенко, Ю.М. Тодики, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка, В.М. Шаповала, М.Г. Шульги, Л.С. Явича, О.М. Якуби та багатьох інших.

Метою дослідження є комплексне наукове опрацювання поняття “джерела адміністративного права України”, системи та особливостей правових актів, які містять у собі загальнообов'язкові правила поведінки у галузі державного управління, теорії та практики нормотворчої діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування для подальшого розвитку теорії адміністративного права, формування наукової бази для проведення систематизації та приведення у відповідність до Конституції України адміністративного законодавства.

Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню наступних завдань:

- визначенню поняття “джерела адміністративного права України”, виходячи з багатозначності його тлумачення у теорії права, встановленню місця джерел адміністративного права в системі інших юридичних джерел;

- аналізу діючої системи джерел адміністративного права України, особливостей окремих її елементів, з'ясуванню зв'язків та залежностей між нормативно-правовими актами різних гілок органів державної влади та в сфері виконавчої влади;

- визначенню місця і ролі Конституції України у системі джерел адміністративного права, створенні засад адміністративно-правового регулювання, формуванні головних напрямків розвитку адміністративного законодавства;

- дослідженню системи адміністративного права для визначення критеріїв розвитку та систематизації адміністративного законодавства у відповідності з положеннями адміністративної реформи в Україні та реформи адміністративного права України;

- встановленню найбільш ефективних та адекватних шляхів і форм систематизації адміністративного законодавства;

- формуванню конкретних рекомендацій, спрямованих на розвиток окремих інститутів і підгалузей адміністративного права, визначенню можливостей удосконалення впливу нормативних актів на державно-управлінські відносини, наданню пропозицій для оптимізації нормотворчої роботи в органах виконавчої влади.

Об'єктом дослідженняє поняття, юридична природа, зміст, система джерел адміністративного права, її особливості, закономірності становлення та розвитку, проблеми узгодженості і підпорядкованості юридичних актів, які містять у собі адміністративно-правові норми, шляхи та засоби підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання, приведення його у відповідність до Конституції України, норм і стандартів світової спільноти, систематизації (кодифікації та інкорпорації).

Предметом дослідженняє теоретичні та методологічні проблеми суспільних відносин, пов'язаних з підготовкою, прийняттям, дією та оновленням зовнішніх форм виразу адміністративно-правових норм.

Методологічну основу дослідженнястановить діалектичний метод наукового пізнання. Та слідуючі методи: системний, соціологічний, порівняльно-правовий, нормативно-юридичний, історичний.



РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ВИДИ ДЖЕРЕЛ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Адміністративне право -- це система правових норм, які регулюють суспільні відносини управлінського характеру, що виникають у сфері державно-управлінської діяльності органів виконавчої влади.

Джерела права - це встановлені державою або визнані нею офіційно-документальні форми виявлення і закріплення норм права, що надає їм юридичного, загальнообов'язкового значення. Тобто джерела виступають офіційними способами зовнішнього вираження і закріплення норм права [15, с.22].

У рамках правової системи джерела права розташовані за принципом їх ієрархічності і підпорядкованості, утворюють цілісну систему, її вертикальна структура будується таким чином, що розпорядження одних джерел права видаються на основі вищестоящих джерел. Чітка підпорядкованість джерел права, законодавчо закріплена і забезпечена за допомогою юридичних механізмів, і має важливе соціально-політичне значення. Єдність системи джерел права означає єдність вираженої в законі верховної державної волі.

Джерелами адміністративного права називають пра вові звичаї, нормативні договори та нормативно-правові акти, правові акти державного управління, що вміщують адміністра тивно-правові норми.

Джерела адміністративного права - це зовнішні форми відображення адміністративно-правових норм, закріплені в Конституції України, законодавчих актах, урядових постановах, рішеннях державних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів.Різноманітність адміністративно-правових норм передбачає і різні джерела адміністративного права України. За певними критеріями їх можна поділити на нормативні акти органів законодавчої влади, органів виконавчої влади, а також затверджені зазначеними органами положення, устави, нормативно-правові документи, що регулюють управлінську діяльність.

Таким чином, джерело адміністративного права - це акт правотворчості органів державної влади, що складається з адміністративно-правових норм або навіть одного правила поведінки і регулює виконавчо-розпорядчу діяльність[4, с.36].

Необхідно зазначити, що джерела адміністративного права мають свої особливості, що обумовлюються спрямованістю норм, їхнім змістом, а також юридичною силою та сферою поширення. За вказаними ознаками джерела поділяються на загальнодержавні, галузеві та локальні. Загальнодержавні є обов'язковими для виконання всіма органами управління, незалежно від їх підпорядкування. Галузеві й локальні поширюються тільки на конкретно визначені підвідомчі органи.Залежно від територіального устрою держави джерела поділяються на державні, обласні, міські, районні.Джерела адміністративного права, що базуються на нормах Конституції України та законах, мають вищу юридичну силу щодо інших підзаконних актів, прийнятих нижчестоящими органами виконавчої влади.

З огляду на численність джерел адміністративного права, є доцільним розділити їх на такі види:1. Конституція України. Вона веде перед у системі джерел адміністративного права, є Основним Законом України. Закріплені в ній норми мають пряму адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо.2. Адміністративно-правові норми знаходять своє закріплення в законодавчих актах, що їх приймає Верховна Рада України. До найбільш актуальних законодавчих актів необхідно віднести Закони України "Про об'єднання громадян", "Про державну службу", "Про місцеве самоврядування" та ін.3. Постанови Верховної Ради України, які охоплюють адміністративно-правові норми організаційного характеру.4. Укази й розпорядження Президента України у сфері державного управління.5. Нормативні постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, а також затверджені ним положення, устави, правила, інструкції та інші кодифіковані акти. Нормативні постанови прийняті Кабінетом Міністрів України спільно з профспілковими організаціями.6. Джерелами адміністративного права в міжгалузевому й галузевому масштабах виступають нормативні акти, що їх приймають міністерства, державні комітети і служби України.7. Нормативні накази керівників міністерств, державних комітетів і служб. До цієї групи слід віднести положення, правила та інші акти, затверджені керівниками вищезгаданих інституцій.8. Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань та організацій (або акти їхніх колективних органів). Дії норм зазначених актів обмежені межами конкретного формування.9. Джерелами адміністративного права можуть бути також нормативні акти представницьких і виконавських органів місцевого самоврядування (наприклад, рішення районної ради народних депутатів, що передбачає адміністративну відповідальність за торгівлю в недозволеному місці).10. Акти органів громадських організацій, якщо вони затверджені чи санкціоновані державними органами і містять правила, які регулюють будь-які аспекти адміністративного управління (скажімо, положення про ради громадськості мікрорайону) [4444444,с.36].

Одним із джерел адміністративного права є Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП), який було прийнято 7 грудня 1984 року (почав діяти з 1 червня 1985 року) [2].У ньому вміщуються норми, що регулюють і охороня ють матеріальні й процесуальні суспільні відносини у сфері ад міністративних правопорушень і адміністративної відповідальності.

У загальній частині закріплюються поняття адміністра тивного правопорушення, окремі елементи об'єктивних і суб'єктив них ознак складу адміністративного проступку, поняття і види ад міністративних стягнень і загальні правила їх накладання.

В особливій частині закріплюються види адміністративних проступків у різних галузях.

У процесуальному праві закріплюється система органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Окремий розділ присвячений регулюванню порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення.

На відміну від конституційного права, джерелом якого виступає конституція держави і деякі конституційні закони, адміністративне право має достатньо розгалужену систему правових джерел.

Джерелами адміністративного права можуть бути і спільні акти, що приймаються державними органами та органами громадських об' єднань.

Специфіка джерел адміністративного права виявляється в такому:

всі вони ґрунтуються на нормах Конституції України і її законів;

джерела - нормативні акти вищих органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел - нормативних актів, які приймаються нижчими органами виконавчої влади;

джерела - нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів;

джерела - нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загального характеру.

Правові системи держав розрізняються насамперед тим, яке із джерел права переважає в національній правовій системі даної держави, тобто якими специфічними способами й у яких особливих формах норми права набувають свого загальнообов'язкового характеру, ким і як вони об'єктивуються.

У теорії держави і права до джерел (форм) права належать [10, с.121]:

- судовий прецедент;

- нормативно-правовий акт;

- релігійні норми;

- правові звичаї;

- нормативний договір;

- правова доктрина;

- принципи права.

Щодо питання видів джерел адміністративного права необхідно зазначити, що їх кількість, співвідношення між собою залежать від типу правової системи і конкретних історичних передумов розвитку держави і суспільства [14, с. 100].

Вищезазначене повною мірою стосується і джерел адміністративного права України. У нашій державі історично склалася своя система джерел, які співвідносяться з предметом і методами правового регулювання та залежать від особливостей і етапів державного розвитку.

З радянського адміністративного права українським законодавством був успадкований вплив держави на формування та розвиток джерел цієї галузі, але ця обставина не перешкоджає впливу джерел адміністративного права іноземних держав, особливо європейських, на українське законодавство.

З огляду на різноманітність джерел адміністративного права їх доцільно розділити на такі види [3, с. 29]:

- Конституція України.

- Законодавчі акти України:

- закони України;

- кодекси, положення, статути й інші кодифіковані акти управлінського спрямування.

- постанови Верховної Ради України, які містять адміністративно-правові норми організаційно-правового характеру.

- укази та розпорядження Президента України. Нормативні акти органів виконавчої влади України:

- нормативні постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

- положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені Кабінетом Міністрів України;

- нормативні накази, інструкції керівників міністерств, державних комітетів і відомств України.

- нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань, установ і організацій.

- нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів.

- розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів).

- міжнародні угоди України з іншими державами та міжнародно-правові акти, ратифіковані й визнані нашою державою.

- акти Конституційного Суду України.

Для класифікації джерел адміністративного права важливе значення мають такі чинники:

-адміністративно-територіальний поділ держави;

- відповідність і співвідношення з актом, на підставі якого вони приймаються;

- форми державного правління, державного устрою, державного режиму;

- підпорядкованість органів влади та управління між собою, їх відношення до вищого органу влади.

Так, за масштабом своєї дії джерела адміністративного права можна класифікувати на такі, що мають загальний, галузевий, місцевий або внутрішньо-суб'єктивний характер.

Отже, джерела адміністративного права треба розуміти як зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-правових норм -- акти правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством компетенції, а також: міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною.



РОЗДІЛ 2. СИСТЕМА ДЖЕРЕЛ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Нормативно-правові акти державних органів -- найбільш численна група джерел адміністративного права. Вони утворюють систему, яка побудована відповідно до принципу верховенства закону. Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі визначається поняттям юридичної сили.

На думку О. Ф. Скакун, у національній теорії права під джерелом права прийнято розуміти похідні від держави чи визнані нею офіційно- документальні форми вираження і закріплення норм права, які надають їм юридичного, загаль нообов'язкового значення [2, с. 308].

Теорія права наводить досить широку класи фікацію джерел права:

- правовий звичай;

- нор мативний правовий акт;

- правовий прецедент;

- договори нормативного змісту;

- принципи права та юридична доктрина;

- релігійні пам'ят ки;

-природне право.

У цьому сенсі мають значний науковий інтерес думки зарубіжних вчених, що відрізняються значно ширшим підходом до змісту системи джерел адміністративного пра ва. Джерела адміністративного права зарубіжних країн у стислому вигляді характеризують таким чином: конституції, закони (конституційні і звичайні), акти делегованого законодавства і підзаконні акти як адміністративно-правові ак ти, адміністративні рішення-прецеденти, судові прецеденти (як судів загальної юрисдикції, так і адміністративних судів), звичаї (особливо в англо-американській системі), міжнародні до говори [6, с. 39].

Російський вчений Ю. А. Тихомиров поділяє систему джерел адміністративного права Росії на дві підсистеми та є кілька які мають стати клю човою домінантною у формуванні доктрини адміністративного права.

До першої підсистеми джерел адміністратив ного права відносяться:

- адміністративно-пра вові ідеї і концепції;

- правові акти органів ви конавчої влади Російської Федерації та її суб'єктів, включаючи акти уряду, адміністрацій і відомчі акти;

- пра вові акти державних акціонерних товариств, корпорацій, фінансово-промислових груп та інших господарсько-управлінських об'єднань;

- акти державних унітарних підприємств, уста нов, організацій;

- адміністративні договори або управлінські угоди;

- техніко-юридичні норми;

- адміністративний звичай;

До другої підсистеми джерел адміністратив ного права відносяться:

норми Конституції Російської Федерації, конституцій республік, статути областей та інших суб'єктів федерації;

закони Російської Федерації та її су б'єктів;укази Президента Російської Федерації та акти прези дентів і глав республік та ін.;

рішення судо вих органів (у майбутньому - рішення органів адміні стративної юстиції);

міжнародно-правові акти.

Сучасні право знавці адміністративісти серед джерел адміні стративного права України, в узагальненому вигляді називають акти державних органів, ор ганів місцевого самоврядування, органів управ ління державних підприємств, установ, органі зацій, міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані ВерховноїРади України [5, с. 142-147], та акти судових органів [6, с. 42], що є сталим у наукових поглядах.

До сучасної системи джерел адміні стративного права України підставно включати:

- адміністративно-правові концепції та доктрини;

- адміністративно-правові акти;

- акти органів державногоуправління;

- акти судових органів;

- адміністративні договори та угоди;

- природне право;

- адміністративно-правові звичаї;

- адміністративно-правові прецеденти.

Адміністративно-правові концепції і доктри ни конкретизують та деталізують принципи ад міністративного права, і, власне, є правовим ба зисом, свого роду зачатком правової норми, з якого вона формується і народжується відпо відно до об'єктивних умов економічного і соці ального розвитку, з метою відображення сус пільних інтересів. Природно, що такі основопо ложні ідеї є джерелом адміністративного права, і невключення таких до їх системи, очевидно, робить її неповною.

Адміністративно-правові акти, акти органів державного управління та акти судових органів традиційно належать до джерел адміністратив ного права, а тому не викликають сумніву і зай вих пояснень.

Адміністративні договори та угоди у діяль ності державних органів за останні роки набува ють усе більшого значення. Раніше адміністра тивні договори та угоди як джерела адміністра тивного права практично не виділялися. Зміна ситуації сьогодні безпосередньо пов'язана з по силенням ролі договірного регулювання у пу блічній сфері та, у зв'язку з останнім, посилен ням значення управлінських послуг в адміні стративно-правових відносинах до рівня відне сення цих послуг до предмета адміністративно го права, на що акцентується увага у науковій літературі. З цього приводу В. Б. Авер'янов заз начає, що до предмета адміністративного права входять, зокрема, суспільні відносини, що фор муються у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридич ним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг [7, с. 71]. За існуючого стану суспільних відносин у сфері виконавчої влади адміністративні договори та угоди, які є формальним виразом адміністративних послуг, очевидно, відносяться до джерел адміністратив ного права і не викликають сумніву як такі.

Розуміючи природне право як джерело пра ва, слід відштовхуватися від його змісту. Під природним («природженим») правом ро зуміють певні можливості суб'єктів суспільного життя об'єктивно зумовлені рівнем розвитку суспільства, які мають бути загальними та рівними для всіх однойменних суб'єктів. Залеж но від виду суб'єктів розрізняють природне пра во людини, сім'ї, нації (народу), інших соціаль них спільностей (класів, прошарків, груп, гро мадських об'єднань, трудових колективів тощо), людства. Інакше кажучи, право - складають елементарні передумови гідного людського існування та розвитку людства в цілому. Певні можливості людини, що забезпечують їй існу вання і розвиток, об'єктивно визначаються рівнем розвитку людства і мають бути загаль ними та рівними для всіх людей [8, с. 543]. З ог ляду на зазначене стає зрозумілим, що у демок ратичному суспільстві обсяг природних прав людини збільшується, а завдання держави по лягає лише в тому, щоб визнати ці права та створити можливості для забезпечення їх ре алізації й захисту. Така схема висвітлює алго ритм утворення норм права, за яким норми на роджуються з природного права людини, а, от же, також є одним із джерел права.

Адміністративно-правовий звичай хоч і не має широкого вжитку, проте зовсім не врахову вати його, на наш погляд, було б неправильним. В якості доказу, можна навести правові норми низки новітніх нормативно-правових актів, спрямованих на активізацію розвитку Україн ського козацтва . Зокрема, пункт 2 розділу 1 Національної Програми відродження та розвитку Українського козацтва на 2002-2005 роки встановлює козацькі однострої, звання, нагороди, символіку та відзнаки . У такому контексті стає очевидним, що перелічені норма тивно-правові акти за джерело права мають правовий звичай, який за сучасних соціально - політичних умов України набуває нової акту альності.

З наведених підстав адміністративно-право вий звичай можна і слід віднести до джерел ад міністративного права.

Отже, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи найвищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.

ТЕМА 3. КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ - ГОЛОВНЕ ДЖЕРЕЛО АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Згідно ст.8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. [1].Найвищу юридичну силу має Конституція України. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі і повинні відповідати їй.

Предметом конституційного права, з огляду на його соціальну роль та функції, є основоположні суспільні відносини, які виникають у сфері здійснення повновладдя Українського народу. Це передусім політичні відносини, які істотно впливають на інші суспільні відносини, визначають їхні головні структурні та функціональні характеристики. Ці обставини визначають найістотніші функції Конституції, серед яких особливе значення мають установчі, інтегруючі, системотворчі та інші функції.

Конституція вносить системність у право, є ефективним системоутворюючим фактором правової системи, закріплює вихідні засади формування і дії національного права, наповнює його своїм змістом, пронизує єдиними принципами та ідеями.

Норми Конституції "переливаються" в норми інших галузей права, є їхнім джерелом.

Місце і роль конституційного права визначається також характером його співвідношення з приватно-правовими та з іншими галузями публічного права.

Вихідним тут є положення загальної теорії права про те, що система права ділиться на дві підсистеми: публічне право і приватне правову межах цієї підсистеми права формуються галузі законодавства: в рамках публічного права - конституційне, адміністративне, кримінальне, фінансове; в рамках приватного - цивільне, сімейне, трудове та інші галузі законодавства. Безперечно, такий поділ досить умовний, оскільки норми однієї галузі проникають в інші, переплітаються з ними.

Роль Конституції полягає в тому, що вона забезпечує збалансованість публічних і приватних засад у праві насамперед тим, що закріплює багатоманітність власності, її статус і співвідношення між її видами, соціальну спря-мованість (функцію) держави тощо. Цим самим Конституція закладає основи цивільного права. Іншими словами: нормуючи відносини між суб'єктами влади і підпорядкованими цій владі, Конституція утверджує себе як головне джерело публічного права, а конституційне право є його основною галуззю.

З іншого боку, визначаючи статус особи, індивіда в суспільстві, конституційне право закладає підвалини приватного права, яке регулює відносини між індивідами.

Конституційне право як право "соціального служіння" і як публічне право "має на меті добро загалу, а як право приватне - добро окремої людини. Право публічне намагається осягнути добро людини через здійснення добра суспільства, а право приватне намагається осягнути добро суспільства забезпеченням добра особи".

Індивідуалізм приватного права полягає в тому, що суб'єкт реалізує свій безпосередній (індивідуальний) інтерес, може захищати його, чекати на публічно-правове визнання і захист з боку державних інституцій.

Конституційне право (як право публічне) виконує функцію "соціального служіння". Зміст такої функції полягає в тому, що конституційне право визначає основи повновладдя Українського народу, зокрема політичні відносини у сфері організації і здійснення публічної влади, відносини між суб'єктами такої влади з переважним ви-користанням імперативного методу конституційно-правового регулювання. Підпорядкування, субординація, односторонність, беззаперечна обов'язковість - такі основні риси даного методу.

Більшості норм конституційного права властива імперативність. Такі норми складають кістяк правопорядку. Відступ від них шляхом укладання приватно-правових договорів, контрактів, угод, тобто дозволених правових форм встановлення юридичних прав і обов'язків між суб'єктами конституційно-правових відносин, суворо забороняється. Адже ні політичні права, ні влада не можуть стати власністю особи.

Найбільш тісний зв'язок конституційного права з адміністративним правом, яке регламентує управлінську діяльність держави, визначає її форми й методи. Одна з функцій останнього - переведення в динаміку суспільних відносин статичних положень конституційного права, яке встановлює основи системи і організації виконавчої влади, юридичної відповідальності, в тому числі адміністративної відповідальності.

Адміністративне право реалізує можливості конституційного статусу органів управління, а його санкції в певних випадках здійснюють захист норм конституційного права.

Водночас адміністративне право - цілком самостійна галузь національного права, яка має свій предмет і метод регулювання. Воно визначає статус органів управління, регламентує їхню діяльність у сфері управління, основи їхніх взаємовідносин з іншими суб'єктами права.

Адміністративне право є однією з галузей права, сукупність правових норм, що покликані регулювати в інтересах громадян і держави відносини управлінського характеру. Безпосередніми суб'єктами таких відносин виступають органи державної виконавчої влади всіх рівнів.

Нормативно-правові акти, в яких містяться норми адміністративного права , є джерелами адміністративного права.

Цілком зрозуміло , що Конституція України є основним таким джерелом. Основний Закон , по-перше , поділяє державну владу на законодавчу , виконавчу і судову. Органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією в межах (згідно статті 6).

Розділ VI (ст.ст.113-120) Конституції присвячений органам виконавчої влади України.

Ст.113 Конституції визначає :

- Кабінет Міністрів України (КМУ) є вищим орган у системі органів виконавчої влади;

- КМУ відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

Статтею 114 визнано склад та ієрархію КМУ , порядок призначення його посадових осіб.

Ст.115 описує можливі процедури відставки уряду (КМУ).

В ст.118 вказана організація роботи місцевих державних адміністрацій , що здійснюють виконавчу владу на місцях.

Ст.ст. 116 та 119 окреслюють повноваження відповідно КМУ та місцевих держадміністрацій.

Ст.120 підкреслює , що організація , повноваження і порядок діяльності КМУ , інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Розділ ІV ( статті 85,87,92,96,97 ) "Верховна Рада України" та розділ V ( ст.106 ) "Президент України" деталізують відповідно правовідносини виконавчої влади та законодавчої влади , виконавчої влади та Президента України.

Конституція України.Займає перше місцеу системі джерел адміністративного права, є Основним ЗакономУкраїни. Закріплені в ній норми мають пряму адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо.

Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Ос новному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положен нями в Конституції містяться норми, що встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відповідальність представників влади, а також фіксують форми конт ролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція відіграє провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.

РОЗДІЛ 4. ФОРМИ І ТЕНДЕНЦІЇ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Адміністративне законодавство -- це система нормативно-правових актів, у яких містяться найбільш загальні й важливі адміністративно-правові норми. Тому воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише відповідні акти Верховної Ради, Президента України і Кабінету Міністрів України, тобто ті нормативно-правові акти, дія яких поширюється на всю територію країни. Є вагомі підстави додати до цього переліку також нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (тобто так зване відомче законодавство), але лише в тих випадках, коли вони визначають права і обов'язки громадян і підлягають реєстрації у встановленому законом порядку. При цьому слід зазначити, що обсяг відомчого законодавства щодо регулювання прав і обов'язків громадян повинен поступово скорочуватися, і в перспективі ці питання мають вирішуватися на рівні законів і лише у випадках делегування ними повноважень актами органів виконавчої влади. Нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ, організацій є джерелами права, але не входять до системи адміністративного законодавства. Система права зумовлює систему законодавства, і навпаки. У цілому вони співвідносяться як філософські категорії змісту та форми. Таке визначення має важливе значення для усвідомлення процесів їх розвитку, а саме: а) зміни у соціальних передумовах адміністративного права зумовлюють реформування адміністративного законодавства; б) активне оновлення форм вираження адміністративно-правових норм підносить на якісно новий рівень їх зміст. Адміністративному законодавству належить чільне місце у правовій системі. Щодо чинного адміністративного законодавства слід відзначити:- досі діє певна частина нормативно-правових актів, які прийняті ще за радянських часів;- потребує приведення у відповідність до Конституції України той масив нормативно-правових актів, який прийнято у перші роки незалежності України; - останнім часом розвиваються принципово нові державно-управлінські явища, які потребують нормативного закріплення (інститути адміністративно-правових режимів, державної служби, адміністративної юстиції, адміністративних, управлінських послуг);- адміністративно-правові норми містяться у численних нормативних актах загальнодержавного, відомчого та місцевого характеру, що ускладнює їх застосування. Усе це вимагає перегляду змісту правового регулювання публічно-управлінської сфери, піднесення її на новий якісний рівень. Вирішальним засобом на цьому шляху є систематизація адміністративного законодавства. Взагалі під систематизацією законодавства розуміється впорядкування і вдосконалення чинних нормативно-правових актів шляхом їх опрацювання, перегляду і викладу в певному порядку у формі збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних та ін.) чи зведених кодифікаційних актів. Систематизація законодавства є об'єктивно необхідним елементом правової політики держави, засобом зміцнення правової основи державного і громадського життя.

Основними формами систематизації законодавства, які відомі у законотворчій практиці та юридичній науці, є інкорпорація та кодифікація.

Інкорпораціяявляє собою зовнішнє опрацювання законодавства, облік і об'єднання діючих нормативно-правових актів у певному порядку -- за галуззю правового регулювання, роком видання, за алфавітом. Вона здійснюється заінтересованими органами, посадовими особами, науковими працівниками. Підготовлені ними інкорпоровані збірники не підлягають затвердженню.

Інкорпорація має за мету полегшити пошук нормативного матеріалу та проведення наукових досліджень у галузі права, сприяти ефективнішій підготовці фахівців-юристів. До інкорпорованих збірників може бути включене лише чинне законодавство, нормативні акти у них викладаються з усіма змінами на момент видання. Так, прикладом предметної інкорпорації адміністративного законодавства є збірник нормативних актів «Законодавство України про адміністративну відповідальність», який видано редакцією Бюлетеня законодавства і юридичної практики України у 1997 р.

Отже, інкорпорація законодавства -- це впорядкування нормативно-правового масиву шляхом його опрацювання і викладу у вигляді хронологічних, предметних, алфавітних збірників. її можна розглядати як підготовчу стадію для проведення кодифікації законодавства.

Кодифікація законодавства-- це складніша і досконаліша форма систематизації, яка передбачає переосмислення, творчу переробку і якісне поліпшення існуючого законодавства. Результатом виступає новий зведений акт кодифікаційного типу (кодекс, статут, положення), який комплексно врегульовує окрему галузь суспільних відносин, відзначається логічною послідовністю, чіткістю структури. Завдяки цьому вдосконалюється зміст адміністративно-правових норм, припиняється дія застарілих норм, заповнюються прогалини в адміністративно-правовому регулюванні, створюються передумови для значного підвищення його ефективності. Кодифікація завжди має офіційний характер, здійснюється державними органами, які мають відповідну компетенцію.

Для спрощення кодифікаційних робіт, з огляду на суттєву відмінність матеріальних і процесуальних норм адміністративного права, доцільно провести їх роздільну кодифікацію.

У цілому при кодифікації адміністративного законодавства слід керуватися наступними положеннями:

а) предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, найважливіші адміністративно-правові норми;

б) не слід кодифікувати норми особливої частини адміністративного права, які мають міжгалузевий характер;

в) необхідна роздільна кодифікація матеріальних та процесуальних норм адміністративного правова.

Реформування адміністративного права потребує і першочергового визначення принципів кодифікації -- основних ідей, настанов, які визначають її зміст. Це відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства; наукова обґрунтованість; визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізація національних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами; повнота, всебічність, комплексність, безперервність і поетапність кодифікації.

Принцип відповідності цілей і характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства означає, що адміністративно-правові норми, які підлягають кодифікації, повинні відповідати сучасним умовам життя, рівню розвитку суспільних відносин. В актах кодифікації мають бути відображені зміни, які відбулися після проголошення незалежності України, -- перехід до ринкових механізмів регулювання економіки, становлення власної політичної системи (політичних партій, рухів, нової системи державних органів, побудованих згідно з принципом поділу влади), прийняття нового Основного Закону.

Принцип наукової обґрунтованості кодифікаційних робіт означає, що кодифікація адміністративного права має ґрунтуватися на наукових засадах, які опрацьовані як у теорії права, так і у адміністративно-правовій науці. При цьому слід використовувати теоретичні положення щодо предмета і методу адміністративного права, його системи, адміністративно-правових норм і відносин, джерел права, нормо-творчості, систематизації законодавства, законодавчої техніки, історичного досвіду правотворення і кодифікації.

Принцип пріоритету прав і свобод громадян у правовому регулюванні управлінської діяльності означає, що у процесі кодифікації адміністративного права необхідно реалізувати положення частини другої ст. З Конституції України, згідно з якими головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Принцип гармонізації національних адміністративно-правових норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами передбачає необхідність узгодження норм, що мають бути встановлені під час кодифікації адміністративного права, з міжнародно-правовими стандартами, гуманізацію правил поведінки у галузі державного управління, розширення кількості дозвільних приписів, модернізацію інституту адміністративної відповідальності.

Принцип повноти, всебічності, комплексності, безперервності та поетапності кодифікації. Повнота кодифікації адміністративного законодавства означає, що кодифікацією мають бути охоплені адміністративно-правові норми, що регулюють усі без винятку суспільні відносини, котрі потребують такого регулювання, у тому числі ті, що виникли останнім часом.

Всебічність означає оновлення не лише власне переліку і порядку розміщення адміністративно-правових норм, а й їхнього змісту.

Комплексність передбачає необхідність узгодження законодавчих актів, що приймаються (кодексів), як між собою, так і з джерелами інших галузей права -- конституційного, фінансового, екологічного, трудового та ін.

Безперервність і поетапність означають поступовий характер кодифікаційних робіт: на першому етапі метою є прийняття низки кодексів (чи інших актів кодифікаційного типу), які б охоплювали своїм регулюванням окремі підгалузі та інститути адміністративного права, на другому -- розробка більш узагальнених кодифікованих актів (наприклад, Кодексу загального адміністративного права України).

Одним з факторів дієвості кодифікації є підготовленість самого адміністративного законодавства, ступінь його розробленості. Акти, що мають бути піддані систематизації, доцільно об'єднати у певні однорідні групи[9,с.150].

Адміністративне законодавство може бути кодифіковане як у межах своїх загальних засад (загальна кодифікація), так і в межах окремих підгалузей та інститутів права або сфер та галузей управління (спеціальна і галузева кодифікація). У всіх випадках кодифікація виступатиме як узагальнююче об'єднання значної частини існуючого нормативного масиву діючого адміністративного права.

У теорії права виділяють ще одну форму систематизації законодавства -- консолідацію, яка передбачає об'єднання виданих у різний час актів, що регулюють однорідні суспільні відносини, в один зведений нормативно-правовий акт, але без зміни їх змісту. Вона є доцільною за умов, коли одні й ті самі питання, які врегульовано правильно і повно (нема необхідності змінювати нові норми права), містяться у багатьох розрізнених актах, що ускладнює їх застосування.

Консолідація має схожі риси як з інкорпорацією, так і з кодифікацією. Однак у теорії права ще недостатньо ґрунтовно висвітлено самостійне значення цієї форми систематизації законодавства.

Систематизація нормативно-правових актів -- це упорядкування чин- них нормативно-правових актів, приведення юридичних норм до єдиної, узгодженої системи. У сучасних державах існує чимало нормативно-правових актів, при- йнятих різними правотворчими органами. Якщо вчасно не займатися упорядкуванням цієї бази, у майбутньому можуть виникнути труднощі з вико- ристанням чинних норм права.

Крім того, систематизація проводиться з метою усунення суперечнос- тей між нормативними актами, скасування тих, що припинили свою дію, забезпечення доступності законодавства для всіх громадян. Адміністративне законодавство являє собою систему тісно взаємопов'язаних законодавчих актів, які регламентують відносини в галузі організації і функціонування державного управління, виконавчої влади, правового статусу суб'єктів управлінської діяльності, визначення адміністративно-правових режимів, реалізації адміністративного примусу [13, с.395]. Систематизація адміністративного права в цілому не відрізняється від систематизації загального права і складається з таких форм (способів):

-- облік нормативних актів;

-- інкорпорація законодавства;

-- консолідація законодавства;

-- кодифікація законодавства.

Облік нормативних актів -- це збір державними органами та недер- жавними органами, підприємствами, установами організаціями чинних адміністративно-правових актів, їх обробка та розташування за певною системою, збереження, а також видача довідок. Облік адміністративно-правових актів необхідний для кваліфікованого застосування цих норм у повсякденній практичній діяльності державних органів. Облік необхідний і для правотворчої діяльності [10, с.149].

Види обліку:

-- журнальний (фіксація реквізитів нормативних актів у спеціальних журналах);

-- картотечний або комп'ютерний облік;

-- ведення контрольних текстів чинних адміністративно-правових ак- тів (тобто внесення в тексти офіційних видань законів, указів, по- станов відміток про скасування, зміну і доповнення актів або окремих їх частин. Інкорпорація -- це така форма систематизації, коли нормативні акти певного рівня поєднуються в різного роду збірники у певному порядку (хронологічному, алфавітному, системно-предметному). Особливість інкорпорації полягає в тому, що зміни у зміст актів, що уміщуються в збірники, не вносяться. Однак інкорпорація не зводиться лише до простого відтворення актів у їх первісній редакції. У процесі ін- корпорації з тексту актів, що уміщуються у збірник, вилучаються глави, статті (пункти), окремі абзаци, визнані такими, що втратили чинність. Види інкорпорацій:

-- за юридичним значенням: офіційна, неофіційна;

-- за обсягом: загальна, галузева, міжгалузева, спеціальна;

-- за критерієм об'єднання: предметна, хронологічна, суб'єктивна; Консолідація адміністративно-правових актів -- це вид систематизації, який передбачає об'єднання двох або більше актів, виданих з одного питання, в один єдиний новий нормативний акт, що приймається відповідним органом. Такий акт затверджується правотворчим органом як нове, самостійне джерело права, а колишні нормативні акти визнаються такими, що втратили юридичну силу. У процесі підготовки консолідованого акта здійснюється певне редакційне виправлення, зовнішня обробка розпоряджень з тим розрахунком, щоб усі вони викладалися єдиним стилем, щоб використовувалась уніфікована термінологія. Кодифікація -- це спосіб систематизації адміністративно-правових актів, заснований на змістовній переробці й узгодженні певної групи юридичних норм, пов'язаних загальним предметом регулювання, й об'єднанні їх в єдиному новому акті. Кодифікація спрямована на те, щоб змістовно усунути суперечність між правовими нормами. Це форма удосконалення законодавства, і її ре зультатом є новий за формою і змістом законодавчий акт (кодекс, поло- ження, статут). Найбільш відомий кодифікований акт -- кодекс -- єдиний законодавчий акт, що забезпечує детальне правове регулювання певної сфери суспільних відносин. Наявність кодексів -- характерна риса більшості галузей права. Статут, положення -- традиційна форма кодифікованих актів, у яких визначається статус певного виду державних організацій і органів.

Види кодифікацій:

-- загальна кодифікація (під якою розуміється прийняття цілої серії ко- дифікованих актів по всіх основних галузях законодавства і створення на цій основі об'єднаної, внутрішньо узгодженої системи та- ких актів типу «кодексу кодексів»);

-- галузева кодифікація (охоплює законодавство певної галузі права (Цивільний, Кримінальний кодекси);

-- спеціальна кодифікація (видання актів, що регулюють той чи ін- ший правовий інститут (Податковий, Бюджетний, Лісовий, Митний кодекси). Характерні риси кодифікації: акт кодифікації має складну структуру і завжди значний за обсягом;

-- предмет кодифікації визначається розподілом системи законодав- ства на галузі й інститути;

-- кодифікація розрахована на створення більш стійких і стабільних норм з тривалим терміном дії;

-- у кодифікованому акті містяться норми, що регулюють важливі, принципові питання громадського життя;

-- кодифікований акт являє собою зведений акт, який регулює значну і досить широку сферу відносин.

РОЗДІЛ 5. ОСНОВНІ НАПРЯМИ РОЗВИТКУ І ФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРА ТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

У загальній історії становления адміністративного права можна вести мову про такі основні етапи, погоджуючись із т.з. С.Стеценка:

1. Виникнення науки камералістики (від нім. «катега1І8іік» -управління двірцевою казною та майном), який припадає на початок XVIII ст.,основний розвиток відбудеться в Німеччині. Зростання потреби у фінансах дляутримання держави, чиновників і війська стали головними чинникамивиникнення та розвитку наукових знань, що вивчалися камералістикою. Уцілому ж слід зазначити, що саме камералістика передовсім забезпечувалараціональне управління державним майном. Саме ця обставина (управлінська)свідчить про зв'язок камералістики та сучасного адміністративного права.

2. Історично обумовлений поділ камералістики на «стару» (вивчалапитания фінансів, економіки господарства) та «нову» (питания поліції,мануфактурної, гірничої справи та ін.), що стався у середині XVIII ст. «Нова»камералістика, орієнтуючись на тодішнє розуміння поліції як управліннямістом, державою, по суті, займалась питаниями державного управління(державної політики) у різних сферах суспільного життя.

3. Становления поліцейського права (як галузі, призначеноїздійснювати внутрішнє управління), родоначальником якого прийнято вважатифранцузького вченого Ніколаса Даламара, який у 1722 р. у своїй праці «Трактатпро поліцію» окреслив предмет поліцейського права, а також вказав груписуспільних відносин, об'єднані поліцейською діяльністю. До них належалирелігія, охорона здоров'я, громадський порядок, торгівля, дорожнєгосподарство тощо. Отже, поліцейське право, як слушно зазначає С.Стеценко,трансформувавшись із «нової» камералістики, наприкінці XVIII ст. відігравалозначну роль у регулюванні суспільних відносин у різноманітних внутрішніхсферах держави.

Перехід до адміністративного права (друга половина ХІХ ст.), що стався під впливом буржуазних революцій насамперед Французької революції 1789 р.), коли права та свободи людини були протиставлені всемогутності держави. Методи прямого примусу, що використовувалися поліцейським правом, було модифіковано на підставах верховенства права, ідей про те, що управління повинно базуватися на вимогах закону, з обов'язковим урахуванням прав і свобод громадян, що державне управління не може здійснюватися на власний розсуд чиновників.

...