Структурная политика государства на современном этапе развития

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Структурные сдвиги в экономике характеризуются изменением долей различных секторов (отраслей) в ВНП (для регионов в ВРП), в численности занятых в народном хозяйстве. Они выражаются также и в изменении количества, ассортимента и качества производимой продукции и услуг. Производство одних видов продукции (услуг) может уменьшаться, а то и вовсе прекращаться, других - наоборот увеличивается, создаются новые виды производств, выпускающие совершенно другую продукцию (услуги). Все это влечет за собой обновление технологий, появление новых технических возможностей, улучшение условий труда и т.д., что приводит в конечном итоге к росту производительности труда - важнейшему элементу проявления экономического роста, обеспечивающего подъем благосостояния населения Перосянц В.З., Дохолян С.В. Региональное развитие и факторы экономического роста// Региональная экономика: теория и практика. - М.: №18 (54), 2012..

Задача оптимизации структурных сдвигов в экономике России на современном этапе развития не может быть успешно решена без применения передовых технологий и подходов к этой проблеме Моисеенко А.А. Логистика как хозяйственная деятельность// Саратов, 2011..

Актуальность работы заключается в том, что современная глобализация, будучи многогранным цивилизационным процессом, порождает множество последствий, одним из которых является актуализация различных идентичностей (государственных, национально-территориальных, этнических, личностных и т.д.), что характеризуется всплеском традиционных и появлением новых форм. Страны и народы представляют собой точки пересечения многих идентичностей, они одновременно включены в десятки групп идентичностей, претендующих на самостоятельность и публичность. Очень важно во всей этой совокупности распознать цивилизационный уровень измерения идентичности.

В числе причин, актуализировавших проблематику идентичности России, следует назвать следующее противоречие: с одной стороны, стремление мира к унификации и универсализации, обусловленное объективными современными реалиями, с другой -- обусловленное современными цивилизационными процессами стремление народов сохранить свою социокультурную самобытность. Применительно к современной России это выражается прежде всего в необходимости определения ее цивилизационной идентичности, для которой нахождение адекватных ответов глобальным вызовам новой эпохи связано с сохранением страны как самостоятельной геополитической, социокультурной и цивилизационной единицы.

Таким образом, цель данной работы - рассмотреть структурную политику государства на современном этапе развития.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы экономической структуры;

2. Изучить структурную политику государства и механизм её реализации;

3. Охарактеризовать проблемы и пути совершенствования структурной политики в России.

Работа состоит из введения, 3 глав, заключения и списка использованной литературы.

I. Теоретические основы экономической структуры

1.1 Понятие экономической структуры

Кризисные явления в народном хозяйстве Российской Федерации определяются во многом наличием деформаций его структуры. Сегодня для российской экономики характерна существенная дифференциация производственной ориентации, узкая специализация регионов на отдельных видах хозяйственной деятельности, высокая интенсивность отраслевых трансформаций, несоответствие действующей отраслевой структуры производства потребностям инновационного развития, преобладающее развитие добывающих отраслей в ущерб обрабатывающим производствам Антонюк В. С., Вансович Э. Р. Теоретические, методологические и методические основы структурной политики субъектов РФ // Экономика региона. 2013. № 1 (33). - С. 20-33.. Очевидным является то, что подобные диспропорции представляют существенную угрозу экономической безопасности государства, подрывают стабильность и устойчивость ее существования и развития. Это позволяет говорить об острой необходимости реализации в жизнь научно обоснованной структурной политики государства с учетом имеющихся структурных сдвигов и диспропорций.

Прежде всего, следует отметь, что в научной литературе структурная политика рассматривается с точки зрения двух ключевых аспектов.

Во-первых, ее основной задачей является формирование эффективной отраслевой структуры национального хозяйства как условия наиболее рационального применения имеющихся ресурсов. Данное направление справедливо рассматривать и с позиции участников процесса производства и потребления продукции, и с позиции институционального устройства. Во-вторых, под структурной политикой часто понимают непосредственно политику промышленную, которая связана с государственным влиянием на отраслевую структуру народного хозяйства с целью стимулирования приоритетных отраслей Завадников В. О промышленной политике Российской Федерации // Общество и экономика. 2012. № 2-3. - С. 5-39..

Структурная политика государства предполагает воздействие на различные пропорции, сложившиеся в национальной экономике. В частности, принято выделять:

1. Воспроизводственные пропорции, которые включают в себя пропорции между: непроизводственной и производственной сферами; производством предметов потребления (II подразделением общественного производства) и производством средств производства (I подразделениями общественного производства); накоплением и потреблением.

2. Необходимо сказать, что с позиции современной структурной политики государства особую важность имеет воздействие на вторую группу пропорций. При этом низкий удельный вес II подразделения общественного производства может выступать косвенным фактором необходимости реализации структурной политики.

3. Отраслевые пропорции, которые складываются между отдельными секторами материального производства (например, сельским хозяйством и промышленной сферой); между сферами материального и нематериального производства. При этом на основании данных пропорций (превалирования тех или иных отраслей экономики) можно говорить об ориентации (специализации) народного хозяйства (в частности, анализируя ее отраслевую структуру в России, нетрудно прийти к выводу, что в России сложилась сырьевая модель экономики).

4. Внутриотраслевые пропорции, т. е. пропорции, складывающиеся непосредственно внутри конкретной отрасли. Примером им могут служить пропорции в топливной промышленности (между производством нефти и угля), в сельском хозяйстве (между растениеводством и животноводством) и т. п. Данные пропорции могут в некоторых случаях служить индикатором прогрессивности различных производств в границах конкретного сектора народного хозяйства.

5. Пространственные (территориальные) пропорции, которые формируются между отдельными регионами и территориями и складываются в зависимости от сложившегося разделения общественного труда в экономическом пространстве и специализации конкретных регионов. Данные пропорции позволяют судить о развитости территориального разделения труда, сложившихся межрегиональных связях, уровне самообеспеченности той или иной территории материальными, финансовыми и техническими ресурсами.

6. Внешнеэкономические пропорции, образующиеся между импортом и экспортом, а также иными статьями платежного баланса. Объектом воздействия структурной политики могут быть все перечисленные пропорции. Кроме того, через структурную политику возможно оказание влияния и на другие соотношения, имеющие место в национальной экономике. Так, к подобного рода пропорциям следует относить соотношение малого и крупного бизнеса, частного и общественного секторов, разных технологических укладов и др. Выбор тех или иных мер и инструментов по корректировке диспропорций в народном хозяйстве зависит от целей проводимой государственной экономической политики в целом, а также специфики структуры экономики.

На современном этапе развития России структурная политика государства характеризуется следующими признаками.

1. Противоречие между целями государственного регулирования - экономическим ростом и обеспечением экономической безопасности при реализации структурной политики государства. В России структурная политика тесно связана, прежде всего, с обеспечением конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и производимых ими товаров и услуг, а также с обеспечением экономического роста. Многие отечественные производства, учитывая специфику условий нашей страны (например, транспортное плечо, климатические и специфические особенности национальной и экономической безопасности), находятся изначально в затруднительном положении. В связи с этим важное значение приобретает ориентация на мировую конкурентоспособность конкретного перечня производств, которые уже готовы или с течением времени смогут конкурировать на мировом уровне Букреев А. М., Левицкая Е. В. Промышленная политика, ее сущность, условия и цели формирования // ИнВестРегион. 2011. № 5. - С. 2-5..

Однако очевидно, что структурная политика может осуществляться не только для форсирова-ния экономического роста, но также и для обеспечения национальной экономической безопасности. Данные цели зачастую могут не совпадать.

Более того, иногда они могут быть антагонистичными. Так, с позиции обеспечения экономического роста было бы целесообразно свернуть проблемные отрасли станкостроения, сельского хозяйства и т. п. Однако в результате подобного рода мероприятий государство может попасть в острую зависимость от других стран.

Структурная политика для целей экономической безопасности, прежде всего, должна отвечать на вопрос о степени открытости национального хозяйства. В соответствии с этим:

1) формируется перечень стратегически приоритетных отраслей народного хозяйства;

2) в целях обеспечения национальной экономической безопасности данные отрасли частично или даже полностью закрываются для иностранного капитала;

3) для этих отраслей предоставляется государственная поддержка (производство продовольствия, энергетика, НИОКР, производство оборудования) в виде льготного кредитования, субсидирования цен, государственного финансирования и т. п.

2. Ограниченность реализуемой структурной политики. Несмотря на тот факт, что объект структурной политики государства не ограничивается отдельными диспропорциями, например, между секторами народного хозяйства и затрагивает все отмеченные выше пропорции (или, по крайней мере, большинство из них), в нашей стране она нацелена на сглаживание преимущественно отраслевых и территориальных диспропорций. Воспроизводственным и иным диспропорциям, имеющим место в народном хозяйстве, внимание уделяется существенно меньше. Иными словами, в нашей стране чаще всего вместо понятия «структурная политика» применяется термин «промышленная политика» (на Западе - «отраслевая политика»), в соответствии с чем цель структурной политики государства сводится к формированию комплекса инструментов и мер, направленных на повышение конкурентоспособности промышленного производства и обеспечения его прогрессивной структуры, которая способствовала бы достижению поставленных целей.

Очевидно, что обеспечение экономической безопасности государства и выработка действенной структурной политики с данных позиций зависит не только от сглаживания отраслевых и территориальных диспропорций (по большей части обусловленных преодолением межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии), но от нивелирования структурных диспропорций иной природы, представляющих существенную угрозу национальной экономической безопасности. В условиях введения экономических санкций западными государствами у России появились возможности обеспечить свою экономическую независимость и суверенность, перейдя на рельсы импортозамещения, открылись новые горизонты для преодоления внешнеэкономических диспропорций, однако это только возможности, сопряженные с кризисом мировой политической и экономической систем. Сами по себе на сегодняшний день они не является достаточным условием обеспечения экономической безопасности нашей страны. Малое внимание уделяется воспроизводственной структуре народного хозяйства, а реализуемая отраслевая экономическая политика в последние годы также не отличается высокой эффективностью: в доминирующих отраслях (в первую очередь, топливно-энергетическом комплексе) отмечается тенденция снижения темпов роста, что позволяет говорить о том, что данные сферы отечественной промышленности в долгосрочной перспективе не смогут расти темпами выше, чем 5 % в год. В противовес этому, отрасли, способные расти темпами выше, чем 7 % (химическая, пищевая, лесная промышленности, отдельные отрасли машиностроения и высокотехнологичные сферы производства), занимают в структуре народного хозяйства не более одной трети.

Таким образом, в современных условиях наметилась ограниченность реализуемой государством структурной политики, учитывающей узкий пласт проблем, связанных со структурой народного хозяйства и представляющих существенную угрозу экономической безопасности государства.

3. Превалирование селективных мер структурной политики. Для экономики России характерна неспособность рыночного механизма обеспечить своевременное решение актуальных проблем без активного вмешательства государства Мысаченко В. И. Альтернативы промышленной политики и приоритеты структурных преобразований // Российское предпринимательство. 2013. № 6. - С. 28-32..

Важным аспектом переходной экономики является задача по осуществлению структурных сдвигов в национальной экономике в интересах ее социальной ориентации, технического перевооружения производства и повышения его эффективности.

Важнейшим инструментом государственного воздействия может стать селективная структурная политика. Избирательность структурной политики предопределяется, во-первых, тяжелым кризисным положением всей национальной экономики; во-вторых, самодовлеющей ориентацией огромной части производственного аппарата на выпуск средств производства; в-третьих, возникшей дезорганизацией механизма общественного воспроизводства и отсутствием инструментария саморегуляции экономического развития; в-четвертых, необходимостью поэтапной переориентации технико-производственного аппарата на новые виды хозяйственной деятельности с целью не только не допустить дальнейшего спада производства, но и стимулировать его расширение на выбранных основных направлениях социально-экономического развития страны.

В то же время нельзя не сказать и о некоторой опасности жесткой селективной структурной политики государства в условиях Российской Федерации, которая может усугубить существующие угрозы экономической безопасности. Селективное (жесткое, вертикальное) регулирование четко направлено на поддержку конкретных секторов, отраслей или компаний. Селективное регулирование вследствие «провалов государства» может деформировать рыночные механизмы. Так, в условиях значительной коррумпированности чиновнического аппарата (к негативным факторам здесь стоит также отнести некомпетентность чиновников и лоббизм) выбор государством актуальных направлений структурной политики способен привести к существенным ошибкам и масштабным издержкам. Неравные «правила игры» создают условия для коррупции и лоббирования. Присутствие коррупции приводит к концентрации ресурсов не в тех руках. Бюрократический аппарат, который распоряжается государственными ресурсами, не столь заинтересован в эффективности их инвестирования, как частные лица, правительство не всегда может быть своевременным и гибким при принятии своих решений, которые в условиях асимметрии информации могут являться ошибочными и способны нанести еще больший урон народному хозяйству.

1.2 Виды экономических структур

Система государственного управления является важнейшим элементом функционирования политико-территориальной структуры государства. Политико-территориальная структура подразумевает раздробление территории государства на территориальные компоненты. Иными словами, каждый регион имеет свою политико-территориальную структуру, которая функционирует при помощи системы управления.

Государственное управление имеет широкое смысловое значение в политической науке. Под государственным управлением понимается «функция организационной деятельности государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов» Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: концепции трансформации государственного управления XXI веке. - СПб.: Изд-во СПбГУ. 2012. С.3..

Под государственным управлением в политико-территориальной структуре государства мы понимаем управленческий процесс между центром и политико-территориальными структурами (субъектами) для обеспечения устойчивого и сбалансированного функционирования региональной системы по вопросам территориальных диспропорций.

В федеративной модели территориально-государственного управления федерализм выступает как особая форма организации власти в государстве. Следует выделить общие принципы организации государственного управления в федеративных государствах. Прежде всего, это две структуры управления, каждая из которых связана со своими гражданами, и обеспечение баланса власти управления между различными уровнями федерации. Следующий принцип подразумевает формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полномочий и размещение государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующими определенные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблемы на том уровне управления, где она возникает. Необходим принцип обеспечения представительства различных региональных позиций внутри институтов выработки федеральной политики. Также важен принцип верховенства писаной конституции, поправки в которую вносятся с согласия значительной части составляющих федерацию единиц. Важно наличие посредника (в форме суда или референдума) для разрешения споров между структурами управления и власти и развитых институтов, облегчающих межуправленческое сотрудничество тех областях, где существует совместная компетенция и ответственность Robertson D. The Penguin Dictionary of Politics. 2nd ed. Harmondsworth: Penguin Books Ltd. 2013. Р.184..

Система государственного управления в федеративных государствах связана с основными принципами управления - централизацией и децентрализацией. В современном обществе процессы централизации и децентрализации качественно видоизменяют друг друга.

Традиционные федерации (США, Германия, Австралия, Австрия, Швейцария) в последние десятилетия подверглись различным модификациям, часто серьезным, позволяющим говорить о переходе части из них от одного федеративного типа к другому. Часть унитарных государств подверглась вызовам как со стороны глобализации международных отношений, так и со стороны локальных внутренних политических процессов. Такие государства, как Бельгия, Испания, Великобритания, Италия, ответили на это либо серьезными процессами децентрализации власти, либо формированием по сути или по форме федеративных государственных устройств. Создание межгосударственных образований, таких как Европейский союз, поставило проблему пути, по которому они будут развиваться. Все больший вес в этой связи получают идеи, связанные с построением межгосударственных союзов на принципах федерации. Некоторые федеративные государства перестали существовать (СССР, Чехословакия, Югославия) или территориально преобразовались (например, Пакистан в 1971 г. в связи с отделением Восточного Пакистана и образованием самостоятельного государства Бангладеш).

В федеративных странах Латинской Америки продолжается процесс децентрализации. Латинская Америка (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла) выбирает финансовую и функциональную децентрализацию (касающуюся сфер образования, здравоохранения, оказания социальной помощи) как способ выхода из финансового кризиса. Индия также выбирает политику децентрализации («кооперативный федерализм»), но по другой причине - как способ повысить влияние регионов на центральную политику, приведшую к региональному неравенству и финансовому дисбалансу. Ряд стран принимают принцип федерализма в качестве конституционного (Судан, Ирак).

В Соединенных Штатах в одно и то же время наблюдаются процессы централизации, вызванной необходимостью обеспечения безопасности и борьбой с терроризмом (так называемый «принуди тельный федерализм»), и децентрализации, которая требуется для решения проблем, возникающих в условиях чрезвычайных ситуаций вроде частичного затопления и разрушения Нового Орлеана в 2005 г. (так называемый «дисперсионный федерализм»). Швейцария проводит децентрализацию в качестве средства усиления финансовой дисциплины в период экономического спада, а Германия - для повышения законодательной роли земельных парламентов и ограничения использования права вето бундесратом.

В современных государствах процессы децентрализации - достаточно распространенное явление. Связано это с тем, что государство в управлении неэффективно, поскольку не учитывает региональные интересы, что приводит к недовольству в регионах. Государство не может в сжатые сроки эффективно решить территориальные проблемы и в связи с этим государству приходится склоняться в пользу децентрализации.

Государства, которые традиционно относятся к унитарным (Великобритания, Испания, Италия), в последние десятилетия значительно повышают самостоятельность отдельных частей государства, так что некоторые исследователи считают этот процесс федерализацией. Так, хотя Испания по Конституции 1978 г. не считается федеративным государством, но отношения между центральным правительством и автономными коммунами здесь строятся по принципу федерации.

В государственном управлении моделей унитарных государств наиболее явно выражен принцип «политического единства»: едины конституция, система органов государственной власти, компетенция которых не распределена между государством и территорией, система права, судебная система, единое гражданство и т.п. На территориях унитарных государств главным «децентрализатором» являются не политически самостоятельные субъекты федерации, а местные самоуправляющиеся административно-территориальные единицы. В государственном управлении унитарных государств работает принцип «договорности», когда применяются двухсторонние договора между государственной властью и ее структурной единицей на местном уровне.

Данные договора предоставляют местным органам государственной власти некоторую самостоятельность и право на самоуправление на вверенной им территории. В государственном управлении федеративных государств сложилась централизованная модель отношений «центр - регионы» с определенным объемом региональных полномочий, где присутствуют примеры огромных диспропорций в территориальном развитии. Основной доминантой устройства выступает баланс политико-территориальной децентрализации и государственного единства. Независимые субъекты федерации (государственные образования) обладают рядом компетенций и полномочий: обладают учредительной властью, принимают собственные конституции; принимают собственные законы и имеют судебную и правовую систему, предоставляют (второе) гражданство. При этом главное - соблюдать баланс между центром и субъектами федерации, между регионами и административно-территориальным образованиями. Несомненно, федеральная поддержка регионального развития должна быть результатом решений всех внутрирегиональных образований, всех ее субъектов, а не одного федерального центра, т.к. политика децентрализации и эффективности власти в региональной политике последнее время доминируют в государственном управлении. Преимущества федерализма перед любой иной формой территориального устройства определяются только эффективным использованием потенциала децентрализации власти, т.е. переноса предметов ведения и ответственности с центра на более мобильные региональные структуры. Преимущества могут быть воплощены лишь в том случае, если территориально децентрализованная региональная власть располагает соответствующими финансовыми и имущественными ресурсами.

Характер федерализма выражается в 3 основных составляющих: федерализм как принцип организации единства плюралистической структуры общества; как форма государственного правления; как принцип публичного управления.

Все эти аспекты имеют самостоятельное значение, хотя, конечно, между ними имеется и взаимная связь. В контексте интересующей нас проблемы важно выявить в государственном управлении России формы и степень децентрализации государственных функций, их распределение между государством и субъектами федерации по территориальным вопросам. Субъекты отношений в политико-территориальной структуре неординарны, они представлены федеральным центром и субъектами федерации или субъектами федерации и административно-территориальными образованиями.

Многочисленны и качественно различны объекты отношений, они представлены отдельными группами населения, предприятий и организаций всех форм собственности и профиля деятельности (производственного, социального, управленческого и т.д.). При этом они становятся объектами государственного управления непосредственно со стороны органов власти федерального (республиканского, областного) уровня, а также через промежуточное звено - органы местного самоуправления. Объектами государственного управления также выступают любые дробные административно-территориальные образования (сельский район, населенный пункт и т.п.). По сути, они должны строить свои отношения с указанными образованиями по идентичной организационно-правовой модели, которую выстраивает федерация с субъектами (регионами).

Важной особенностью формирования российского федерализма можно считать сов падение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других («принцип матрешки»).

В Российской Федерации государственное управление исходит из представлений о конституционной самостоятельности региональных и местных органов власти и субъектов федерации. В принципе на практике центр управляет немногим, однако у него имеются мощные регулятивные функции, законное использование которых может коренным образом изменить любую региональную ситуацию, оказать влияние на территориальные процессы, а также снять множество проблем любой территории. В любом случае необходимо соблюдать баланс политики разграничения компетенций и политики согласования интересов при детальном распределении функций ресурсов между всеми «уровнями» и «частями» государства.

В России сложилась система управленческих отношений между центром и регионами, которая держится на 3 принципах построения: специфике правовой среды; политической асимметрии субъектов федерации; централизации и децентрализации в региональной политике. Причем эти феномены наносят вовсе не положительный отпечаток на развитие системы государственного управления, порой создавая неустойчивость в распределении властных и финансовых ресурсов.

В целом можно сделать вывод, что система государственного управления как элемент политико-территориальной структуры имеет особую специфику и зависит от государственного устройства страны. Федерализм выступает как особая форма организации власти в государстве. Преимущества федерализма перед любой другой формой государственного устройства определяются только через эффективное использование потенциала децентрализации власти. Совершенное федеративное устройство немыслимо без детального распределения функций и ресурсов между всеми частями государства. При этом нужно учитывать соответствующие административные, финансовые и имущественные ресурсы региональной власти.

II. Структурная политика государства и механизм её реализации

2.1 Структурная политика государства и её основы

В экономической системе, которая находится в равновесном и сбалансированном состоянии, производственная сфера и сфера обращения капитала с воспроизводственной точки зрения являются взаимодополняемыми. Так, через вторую реализуется переток капиталов и обмен товаров из наименее эффективных в более эффективные области инвестирования, что создает предпосылки для непрерывного воспроизводственного процесса, основой которого и является сфера производства. Эти сферы опосредованы сбытовыми предприятиями, банками, государственным бюджетом и соединены в единое целое.

В противовес этому, в реалиях нашей экономики, ее несбалансированном состоянии, производственная сфера и сфера обращения фактически являются дезинтегрированными. Существующий разрыв по привлекательности операций и по прибыльности стал причиной грандиозного перетока капитала из сферы производства в сферу обращения с последующим переводом существенной части данных средств за границу. Данные проблемы приводят к дестабилизации экономического развития, углублению угроз экономической безопасности государства, связанных с внешней по отношению к нашей стране средой.

Проблемы нивелирования структурных диспропорций в народном хозяйстве разрешаются государством в рамках структурной политики. В целях достижения эффективного развития национального хозяйства необходима ее рациональная структура, обеспечение которой является прерогативой как государства, так и корпоративных систем в связи с тем, что рынок сам не может систематически обеспечивать рациональную структуру экономики Портал «Размут». URL: http://www.razmut.ru/index.php/kvalifikacii/15-jekonomika/448-strukturnaja-politika-gosudarstva.

Таким образом, стабилизация национального хозяйства и будущее устойчивое функционирование национальной экономики в целях обеспечения экономической безопасности тесно взаимосвязаны с качественными изменениями ее структуры, что реализуется путем реализации структурной политики государства, под которой принято понимать деятельность государства, связанную с обеспечением и поддержанием пропорционального развития национального хозяйства во всех сферах. Соотношения между всеми сферами общественного производства по своей природе являются объективными, т. к. они определяются уровнем развития производственных отношений и производительных сил, закономерностями социального и научно-технического прогресса, особенностью протекания экономических кризисов Государственное регулирование экономики / Черкасов Г.И. [и др.] Н. Новгород, 2013..

Целью структурной политики является достижение сбалансированного и устойчивого развития экономики страны, достижение технической модернизации производства на базе применения передовых достижений научно-технического прогресса, обеспечение социальной защиты населения и роста его благосостояния. При этом под сбалансированной (рациональной) структурой экономики подразумевают систему производства и его кадрового, денежно-финансового, научно-технологического обслуживания, в соответствии с которым образована необходимая кооперация для производства конечной продукции в том количестве и с таким качеством, которые соответствуют потребностям рынка, а производственный процесс постоянно способен совершенствоваться.

В соответствии с этим справедливо говорить, что цель структурной политики государства тесно связана с целями экономической безопасности государства: обеспечение устойчивого развития экономики, высокого уровня развития производительных сил, социально-экономической стабильности общества вне зависимости от существования внутренних и внешних негативных факторов и угроз.

В условиях многоукладности экономики пропорции формируются под взаимодействием спроса и предложения, а государство не способно произвольно их устанавливать. Однако рыночный механизм чаще всего не в должной мере справляется с задачами регулирования и балансировки отраслей как производственной, так и социальной сфер, не способен обеспечить социальную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения, осуществлять защиту окружающей среды. В связи с этим государство применяет как административно-правовые методы, так и рыночные рычаги для устранения имеющихся негативных процессов Скворцова Г. Структурные и институциональные факторы экономического роста // МЭиМО. 2010. № 3. - С. 73-81..

Стоит отметить некоторую противоречивость реализуемой в нашей стране структурной политики, а вернее, ее конечных результатов. Рыночные преобразования 1990-х гг. на первых стадиях трансформационного процесса не дали нужного эффекта в области образования эффективной рыночной системы, а их последствием стал системный кризис, который затронул все отрасли и сферы жизни. Рыночный механизм оказался способен регулировать лишь узкий сегмент проблем экономического развития Самарская А.О. Структурная политика государства как условие экономического роста // Студенческий научный форум: 4 Международная студенческая электронная научная конференция. М., 2012..

Сегодня ситуация в экономике крайне противоречива. За последние годы несколько возросли валовые показатели экономического роста. В период с 2009-2013 гг. прирост ВВП составил 7%, объема промышленного производства - 12,9%, производства продукции сельского хозяйства - 45,6 %, реальных инвестиций - 41% Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/. На основе этого был восстановлен докризисный уровень (1991 г.) среднедушевых реально располагаемых доходов населения. В течение длительного времени фиксировался умеренный профицит федерального бюджета.

Существует и обратная сторона, характеристиками которой являются: сильная зависимость экономики от энергосырьевых отраслей; примитивизация промышленности; отсутствие реального прогресса в становлении инновационных секторов; острые проблемы в развитии социальной сферы Лушин В. Реакция на кризис и ее последствия для реального сектора российской экономики // Вопросы экономики. 2011. № 1..

Стоит отметить и имеющийся риск инфляции. Говоря иначе, в России стабильность экономики покоится на шаткой основе, которую может легко нарушить появление новых угроз как в национальной, так и в мировой экономике.

Отметим, что в 2009-2014 гг. индекс промышленного производства постоянно отстает от динамики роста ВВП. Кроме того, несмотря на положительную динамику реальных инвестиций, их величины все равно недостаточно для модернизации хозяйства. Критической величины достиг износ основных фондов в промышленности (в 2013 г. он составил 48,2% , тогда как в 2009 г. - 45,3%)). В области массовой продукции обрабатывающей промышленности Россия теряет не только зарубежные рынки, но и национальный рынок Самарская А.О. Структурная политика государства как условие экономического роста // Студенческий научный форум: 4 Международная студенческая электронная научная конференция. М., 2012.. Все это формирует опасную ситуацию для экономической безопасности государства.

Итак, сегодня в экономике России имеют место серьезные структурные противоречия, угрожающие обеспечению экономической безопасности. В соответствии с этим лишь коренная модернизация структурной политики государства способна нивелировать имеющиеся негативные тенденции. В такой ситуации государство должно взять на себя функции субъекта целенаправленных структурных преобразований и попытаться через систему соответствующих инструментов минимизировать негативное влияние сложившихся трансформационных и интеграционных угроз; создать институциональные предпосылки для перевода экономики в качественно новое состояние, основанное не только на имеющихся, но и динамических сравнительных преимуществах национального хозяйства.

2.2 Сущность, цели и задачи структурной политики

Проходящие в России последние 10 лет преобразования (административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа и др.) обусловливают потребность рассмотрения понятия государственного управления, его субъектов и структуры применительно к современным реалиям.

В российской теории административного права всеми авторами признаются два подхода к определению государственного управления.

Первый. В широком понимании государственное управление представляет собой деятельность государства в целом, осуществляемую государственными органами всех ветвей государственной власти и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями. Термин управление делами государства, используемый в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, является синонимом «государственного управления», рассматриваемого в широком смысле. «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» Конституция Российской Федерации. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.

Второй. В узком понимании под государственным управлением в настоящее время понимается вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. В основном большинство авторов представляют государственное управление как подзаконное исполнительно-распорядительное государственно-властное воздействие Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права. - В 3-х т. / Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2012. - Т. 1. - С. 157; Россинский, Б.В. Административное право / Б.В. Россинский. - М.: Право и закон, 2011. - С. 12-13.

Как известно, в Конституции Российской Федерации термин государственное управление, широко использовавшийся в законодательстве и научной литературе до 1993 г., в социальном и государственно-правовом значении не применяется, но употребляются термины государственная служба и исполнительная власть.

В Конституции РФ термин государственная служба, неизвестный советскому праву, применяется в двух случаях. Прежде всего, применительно к праву равного доступа граждан РФ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и нахождению федеральной государственной службы в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71).

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 13.07.2015) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/185886/#help#ixzz3t3HTtxNc. Названные в определении субъекты, исполнение полномочий которых обеспечивает государственная служба, являются субъектами государственного управления как в широком, так и (некоторые из них) в узком его понимании. В этой связи сущность государственной службы - обеспечение исполнения полномочий субъектов государственного управления.

Государственная служба является обеспечительной исполнительно-правовой категорией. Государственные служащие не исполняют полномочия субъектов государственного управления, они осуществляют профессиональную деятельность, которая имеет единственную цель - сделать реальным, действительно возможным исполнение полномочий. Вне зависимости от того, обеспечивает ли государственная служба исполнение полномочий органов законодательной, исполнительной или судебной власти, иных субъектов, она организована и функционирует как единая профессиональная система, ведущий правовой институт административного права. В этой связи, например, рассматривая государственное управление в узком понимании, можно отметить только то, что полномочия субъектов государственного управления обеспечивают федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации.

Таким образом, государственная служба является важным элементом в системе государственного управления. Она делает реальным, действительно возможным исполнение полномочий субъектов государственного управления, которые, осуществляя свою деятельность, реализуют задачи исполнительной власти.

В теории административного права исследователи рассматривают соотношение понятий государственное управление и исполнительная власть с разных позиций. Наиболее верной является точка зрения, согласно которой исполнительная власть определяется как абстрактная политико-правовая категория, а государственное управление - как организационно-правовая категория Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2012. - С. 43.. В таком случае «государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть» Там же. С.44..

Не останавливаясь подробно на особенностях представленной позиции, необходимо отметить, что основными субъектами государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Они, осуществляя свою деятельность, и реализуют исполнительную власть. Такой подход обусловлен единством системы исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Наряду с органами исполнительной власти к субъектам государственного управления можно отнести лиц, замещающих государственные должности РФ, и субъектов РФ, которые непосредственно исполняют полномочия федеральных государственных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В этой связи исполнительную власть в Российской Федерации также реализуют Президент РФ (часть полномочий), Председатель Правительства РФ и его заместители, министр РФ и федеральный министр, генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 31.12.2014) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10103572/#ixzz3t3IJp3Ar; руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Федерации и его заместители, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации Указ Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 05.10.2015) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/196733/#ixzz3t3Ia5jfU.

Наряду с этим следует заметить, что функции исполнительной власти реализуют и местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципального образования). Местные администрации муниципальных районов и городских округов также можно отнести к субъектам государственного управления. Это обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации муниципальным районам и городским округам Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 03.11.2015) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/186367/#ixzz3t3ItEAb0.

Вместе с тем отнесение местной администрации муниципального района и городского округа к субъекту государственного управления может объективно вызывать возражения как противоречащее конституционным положениям о самостоятельности местного самоуправления и невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Однако современные практические реалии государственного строительства демонстрируют то, что в настоящее время формируется новая модель организации местного самоуправления в России.

По мнению В.В. Невинского, стратегический курс России на укоренение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя одновременно сочетается с позицией «о необходимости вплетения местной публичной власти в общую систему государственного управления» Невинский, В.В. Местное самоуправление в России: проблемы становления и перспективы / В.В. Невинский // Право (Teise). - 2010. - №56. - С. 118-127..

По мнению В.И. Васильева, главной идеей Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является «встраивание местного самоуправления в систему государственной власти» Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: материалы «круглого стола» // Государство и право. - 2012. - №3. - С. 36.. Ученый справедливо отмечает, что к системе органов местного самоуправления применены правила, «имманентные органам государственной власти», когда их полномочия определяются «в контексте разделения властей, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти».

Профессор С.А. Авакьян отмечает и положительно оценивает позицию федерального законодателя о разграничении полномочий представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования.

В развитии этого подхода Н.Л. Пешин обращает внимание на особенности организации системы органов местного самоуправления в муниципальном районе и городском округе. Автор указывает то, что «в крупных поселениях и муниципальных районах разграничение полномочий между представительным и исполнительным органами представляется обязательным, поскольку функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов во многом совпадают с функциями и задачами государственной власти. По мнению ученого, эффективной публичная власть может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизма их взаимодействия с органами государственной власти» Пешин, Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. - М., 2012. - С. 454..

Таким образом, в высказанных мнениях известных специалистов, занимающихся вопросами местного самоуправления, речь идет об изменении правовой природы местного самоуправления в сторону усиления государственных начал. Данное обстоятельство приводит к предположению о том, что в современной России происходит переход от англосаксонской модели местного самоуправления к континентальной Кандрина, Н.А. О некоторых вопросах правового регулирования структуры органов местного самоуправления / Н.А. Кандрина // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2012. - Вып. 2 (25). - С. 84..

И в этой связи не только возникает необходимость разграничения полномочий между представительным органом и местной администрацией, но и вполне логично выделение из системы органов местного самоуправления городского округа и муниципального района исполнительно-распорядительного органа как субъекта государственного управления. Местная администрация, осуществляя переданные федеральными законами и законами субъектов РФ отдельные государственные полномочия, реализует исполнительную власть. При этом обеспечивает исполнение полномочий местной администрации муниципальная служба как профессиональная деятельность, имеющая с государственной службой схожую правовую природу Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 05.10.2015) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/12152272/#ixzz3t3K264XK.

Приведенные выше суждения по проблеме государственного управления позволяют сформулировать следующие выводы.

Во-первых, государственная служба (а также муниципальная служба) является важным элементом в системе государственного управления как в широком, так и узком его понимании. Если рассматривать государственную службу (муниципальную службу) как обеспечительную исполнительно-правовую категорию, а государственное управление как организационно-правовую категорию, то можно прийти к следующему. Государственное управление как деятельность по реализации исполнительной власти становится возможным только в случае обеспечения исполнения полномочий субъектов государственного управления государственной службой (муниципальной службой).

Во-вторых, субъектами государственного управления, реализующими исполнительную власть в России, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, Президент РФ (ряд полномочий), Председатель Правительства РФ и его заместители, министр РФ и федеральный министр, генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ, руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Федерации и его заместители, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, местная администрация муниципального района и городского округа (в части осуществления переданных отдельных государственных полномочий).

В-третьих, следует обратить внимание на правовое регулирование совершенствования государственного управления как основную цель проводимых в государстве реформ. Административная реформа, которая проходила в России в 2003-2004 гг., 2006-2010 гг., была направлена только на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, отчасти органов исполнительной власти субъектов РФ, повышение качества и доступности государственных услуг и не включала проблем совершенствования органов местного самоуправления, повышения качества и доступности муниципальных услуг Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/186148/#ixzz3t3KV9hGL.

С принятием распоряжения Правительства РФ от 10 июня 2011 г., которым была утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., а затем Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» были устранены «издержки» правового регулирования реформы государственного управления в Российской Федерации. В принятых актах с одной стороны, более правильно обозначены цели, задачи и в целом объект установленных государственных преобразований. Объектом реформирования является «государственный сектор со всеми его компонентами, включая существенную часть государственного и муниципального управления». Основная цель реформ - совершенствование системы государственного управления: оптимизация механизмов осуществления функций органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг и др.