Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Эволюция государственных и коммерческих закупок в Российской Федерации

1.1 История государственных закупок и коммерческих тендеров

1.2 Развитие форм закупок для государственных и корпоративных нужд

Глава 2. Концепция проекта Федерального закона

2.1 Основная идея, цель предмет правого регулирования закона проекта

2.2 Системный кризис в организации действующего закона государственных закупок и пути его преодоления

2.3 Механизмы функционирования проектируемой государственной контрактной системой

Глава 3. Организация деятельности по работе с государственными закупками и коммерческими тендерами, на примере компании ООО «Ритейл-Дизайн»

3.1 Основные функции работы менеджера с тендерами в условия законодательства

3.2 Выгодно ли организациям участвовать в тендерах, на примере ООО «Ритейл-Дизайн»

Заключение



Введение

Актуальность выбранной темы связана со спецификой современной рыночной экономики и неадекватностью государственных (муниципальных) рычагов управления. Отсутствие надлежащего контроля за государственным (муниципальным) заказом, заключением и исполнением контрактов порождает различные злоупотребления со стороны должностных лиц. Как указало Правительство Российской Федерации, нарушения государственными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов (открытость, прозрачность, равенство условий и прав участников конкурса), не только снижают эффективность государственных закупок, но зачастую дискредитируют и саму систему конкурсного размещения государственных заказов.

В основу государственных и муниципальных закупок поставлена экономия бюджетных средств на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Такой подход, когда на выбор закупаемых благ основное влияние оказывает цена вместо «цена/качество», вызывает массу проблем.



Глава 1. Эволюция государственных и коммерческих закупок в Российской Федерации

1.1 История государственных закупок и коммерческих тендеров

Существующий ныне порядок госзакупок России - результат сложных преобразований и изменений, отразивших все столкновение норм права истории Государства Российского.

Необходимость в организации конкурсов, торгов возникает лишь тогда, когда заказчик (организатор конкурса) имеет возможность выбора среди нескольких исполнителей. А исполнители, в свою очередь, должны быть заинтересованы в выполнении заказа (подряда). Подобная ситуация возникает только на определенном уровне развития экономических и правовых отношений в государстве. Исторический анализ также показывает, что в большинстве случаев само государство (как наиболее богатый и влиятельный заказчик) являлось главным инициатором проведения конкурсных отборов исполнителей.

В России исторически первые упоминания о мероприятиях, которые с определенными оговорками можно рассматривать как публичные торги, относятся к периоду царствования Алексея Михайловича. Сохранился царский Указ, датированный 7 июля 1654 г., о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: "Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: зелено на Москве и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им ведено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут".

Говоря современным языком, за перевоз определенного объема груза назначалась различная цена. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового, еще нет, но коль скоро появляется государственный заказ, то начинается и поиск исполнителей, формулируются условия его выполнения и вознаграждения.

Несмотря на то, что сведения о государственных закупках в XVII веке отрывочны и скупы, важным представляется сама подобная трансформация подхода к удовлетворению государственных нужд. Начал осуществляться постепенный переход от волевого к экономическому подходу в отношениях между государством и производителями (поставщиками) материальных ресурсов. Впервые появляется упоминание об участии государства в рыночных отношениях в качестве их субъекта.
Активизация экономических отношений в России во времена Петра Первого вызвала рост числа публичных торгов. В первую очередь, этому способствовала военная активность царя.

Уже первые конкурсы, организованные в то время, обладали специфическими чертами, характерными и для современных торгов. В первую очередь, речь идет об открытости и публичности проводимого отбора.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 г. специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам. Эти же сведения подавались в Канцелярию Сената.

Одновременно с ростом числа проводимых конкурсов резко возросло число злоупотреблений, связанных с распределением и использованием казенных средств. Вывешивание для открытого доступа судебных решений на городских воротах, взывание к совести поставщиков было практически малоэффективно. Массово не исполнялись выигранные подряды, организовывались сговоры участников конкурса, как между собой, так и с членами конкурсной комиссии. Резко вырос масштаб взяточничества. Перед государством возникла важнейшая задача упорядочения процедур, правил, порядка ответственности при проведении публичных торгов.
На первом этапе было решено ввести систему учета выполнения выигранных подрядов. Вводились и наказания.

Опубликованный в 1702 г. акт, велел приказу Крепостных дел записывать, куда, что и кто из подрядчиков-поставщиков взялся доставить. По прибытии на место, исполнитель получал от приемщика "довозное письмо", т.е. расписку в получении, после того как тот проверил количество и качество "привезенного припасу полкового, дворцового или ратных людей". Если обнаруживалось, что подрядчик имущество "в целостности не довез", то с него и с поручителей бралась пеня, размер которой должен был указывать сам царь. За порчу или утрату военных припасов изымалась двойная сумма всего подряда и подвод. Помимо экономического воздействия на провинившихся, активно применялись физические наказания.

В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов, Петром Первым создается специальное учреждение, занимавшееся вопросами поставок и продаж. Называлось оно Канцелярией подрядных дел. Подчинялась Канцелярия Камер-коллегии. В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц. Однако активность военных чиновников оказалась гораздо выше, чем гражданских. На конкурсной основе военные стали проводить снабжение провиантом и амуницией частей русской армии. Именно с этого времени практически все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

Основной задачей организаций, ведающих распределением подрядов, являлась борьба с коррупцией и злоупотреблениями как при определении цены поставки, при выборе исполнителя, так и при оценке результатов выполнения подряда. Вводилась жесткая централизация контрольных функций, т.е. зачастую дело уже рассматривалось в столице и выходило из ведения губернской администрации. Виновные облагались существенными штрафами. В случае отказа поставщика от выполнения взятых на себя обязательств, на него помимо штрафа возлагалась выплата разницы между стоимостью старого и нового подрядов.

Для стимулирования работы чиновничьего аппарата Петр Первый ввел налогообложение сумм, получаемых за выполнение конкурсного заказа. "Пошлинные деньги" немедленно передавались Коллегии, заключившей заказ. Однако все эти меры не приводили к уменьшению злоупотреблений при получении подрядов. Судебные процессы по тем или иным поводам проводились безостановочно.

Развитие системы публичных торгов выявляло различные нюансы в их организации, поэтому параллельно развивалось и нормативное обеспечение.

В 1721 г. Российское царство получило титул Империи, все гражданское и военное управление должно было соответствовать повышенным требованиям. Среди потока реформирующих указов и решений, принимается Регламент Адмиралтейства и Верфи. Это был очень передовой документ своего времени, включавший максимум опыта управления такой новой для России организации, как Флот и его строение. В основе его лежали изученные и переработанные флотские Регламенты других стран. Вопросы снабжения Адмиралтейств и верфей считались в числе важнейших и инструкции по их решению находились в первой главе, в пункте 15 "Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться".

Предписываемый в этом документе порядок работы с подрядчиками является фактически прообразом современного законодательства по проведению конкурсов и торгов.

Схема работы с подрядчиками предполагалась такая: когда возникала необходимость подряда, надо было написать билеты с указанием подряда, время (термин), с какого начинали приниматься заявки и место, в какое должны прибыть соискатели подряда. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки. Билеты отправлялись полицмейстеру, который должен был вывесить их в наиболее видных местах. Сразу же шла рассылка в магистраты (администрации) других городов. О материалах, чья поставка должна была состояться летом, уведомлять указывалось в ноябре, а зимних же - не позднее июля.

Обер-комиссар в присутствии контролера провозглашал цену, которую прибывшие подрядчики хотели получить за выполненную работу. Претендент должен был собственноручно написать свои условия. По окончании установленного для приема заявок срока, участников торгов три раза в неделю приводили в коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Иногда это затягивалось на три недели, т е. упорствовавшие на своем конкурсанты подвергались государственному прессингу девять раз.

Подряд отдавался предложившему нижайшую цену при условии, что подрядчик был надежен, для чего обер-комиссар освидетельствовал поручительства, а сведения передавал в коллегию. Если подрядчик оказывался "неверным", т.е. необязательным или недостаточно состоятельным, подряд отдавался "верному" человеку, пусть даже и подороже, но чьи поруки и состояние соответствовали требованиям.
Весьма своеобразным образом устанавливался порядок снижения стоимости подряда. Зажигалась суточная свеча, и соискателям объявлялось, "что еже ли из них кто одумается, или вновь явится во время горения той свечи, и брать будет меньше", то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему. Но если такое предложение поступало после сгорания свечи, то оно не принималось. Свечу, во избежание различных эксцессов, охраняли два специально приставленных офицера.

Впервые вводился своеобразный квалификационный отбор, ограничивались возможности участия в торгах "высших и нижних чинов", служащих в Адмиралтействе, т.е. представителей заказчика.

При ближайших преемниках Петра Первого страна жила в основном по принятым им законам. Это же касается и вопросов поставок и подрядов. Петровские Регламент и инструкция совершенствовались до 1731 г., когда они были изданы последний раз. В основном выходили небольшие частные документы, регулировавшие отдельные вопросы взаимодействия участников.

Наиболее существенным документом, призванным усовершенствовать действовавшее законодательство, явился новый Регламент Камер-Коллегии, принятый в начале правления Анны Иоанновны.

Основные нововведения, были следующие:

· объявления печатать три раза в "Русских курантах" - общегосударственной центральной газете;

· купцов пускать и выслушивать порознь;

· спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях;

· после каждой публикации (они следовали через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, независимо от того, хотят ли они их изменить;

· при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг.

Последний пункт говорит о мудром государственном решении, направленном на развитие торговли и промышленности в губерниях. При неравномерном развитии различных регионов России дельцы из более развитых в экономическом отношении местностей могли захватить в свои руки всю казенную поставку. В этом же случае их участие в торгах другой губернии не только уравнивалось с местными купцами, но и давало поощрительное преимущество последним.

Такая тщательная регламентация косвенно свидетельствует, что, несмотря на все сложности, дело государственных поставок и подрядов на основе торга шло и процветало. Возникала масса всевозможных вопросов, решение которых вырабатывалось коллегиально, упразднялись не оправдавшие себя пункты, предусматривались возможные проблемы или злоупотребления.

Приблизительно в 1732 году в актах начинает обращаться внимание на качество приобретаемых товаров (выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок).

В несвоевременном исполнении условий подряда винились не только поставщики - подобные претензии выдвигались и против казны в лице Камер-Коллегии. Точное выполнение заказа поставщиком требовало от последней такой же точной выплаты денег в течение двух недель. Регламент, данный ей в 1731 г., назначил пеню (2% в месяц от суммы подряда), получаемую исполнителем госзаказа при задержке выплаты и взыскиваемую с Камер-Коллегии. Позже процент увеличили до четырех.

Следующий документ - Регул провиантского правления - был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 г. Как следует из названия конторы, для которой приняли этот документ, он касался поставок продовольствия (преимущественно хлеба).

В новом документе уделяется особое внимание рекламе и публикации объявлений о торгах. Билеты с сообщением и условиями указывалось "чинить с барабанным боем", по окончании службы священники должны были сообщать о назревшей государственной необходимости, причем, не затягивая во времени - последнее касалось глубинки, куда не доносился "барабанный бой" и не доходили газеты.

Каждому участнику конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости подлога и сговора с другими соискателями. В каждой следующей публикации сообщались анонимно предложенные цены, чем отсекались лица, намеренно завышающие стоимость подряда. В определенное время давался последний торг и передача подряда "самому уступчивому".

Особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей, минуя купцов. Мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялось преимущество при получении заказа на поставку. Этим преследовалась цель убрать купца-посредника, сэкономить казенные деньги и предоставить средства на развитие именно производства продукции. Рекомендовалось также избегать подрядов, а закупки производить по твердым государственным ценам у землевладельцев.

При состоявшихся торгах победителя предлагалось "всеми силами склонять к сбавке цены... ища казенной прибыли без всякой передачи".
В отношении купцов ужесточались бюрократические требования - количество требуемых с них справок, аттестаций, "описок и очисток" росло, хотя, с другой стороны, это говорит о попытке государства огородить себя от мошенников.

В это время введено было правило предоставления сведений о доходах и капитале, и запрещено набирать заказов на сумму, превышающую стоимость всего собственного имущества.

Принимались различные ведомственные акты, учитывающие особенности отраслевых поставок (поставки для военного ведомства, поставки тканей, хлебопродуктов).

В 1775 - 76 гг. была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название "Учреждение о губерниях", и он долгое время определял развитие России как государственной системы. Статья 118 этого документа называлась "О контрактах по подряду, поставках и откупах".

Правила, данные в этой статье, послужили отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами.

По новому положению функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10000 руб. сроком не более 4 лет.

Подписанные палатой договоры приказывалось соблюдать независимо от обстоятельств; подразумевая, что контракт, заключенный госорганом, подписан лично Государыней Императрицей, даже если он был составлен незаконно и с казенным ущербом. Казенные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты, которые их допустили. Жестко определялись сроки объявления о казенной необходимости. В особых случаях объявления предполагалось давать круглогодично. Около учреждения (обычно склада), в которое требовалась поставке или которое сдавало подряд, прибивалось объявление. Оно же рассылалось в губернские и уездные города; через печать, уездный суд, городской магистрат, ратушу сообщались всем заинтересованным слоям населения, "чего и сколько требуется и что Казенная Палата созывает желающих к такому то числу и в такое то место для договора". Соискатели должны были представить аттестации из Судебного места, "где присудны", о своем состоянии и имении или о поручителях. Если раньше человек имел господряды, то необходимо, было предоставить отзыв об исправном выполнении контракта, и до какой суммы соискатель заслуживал доверия.

Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. В губерниях давалось три дня на раздумье и на дорогу по 25 км в сутки от места пребывания соискателя в пределах уездов той губернии. Если подрядчики не являлись или являлся только один, если прибывшие выдвигали слишком тяжелые для казны условия, противоречащие казенной и общественной пользе, если требуемые цены превышали среднюю расчетную за последние пять лет, то должно было по той же схеме издавать второе объявление о торгах.

После прибытия последнего участника или поверенных, их по одному запускали в отведенное помещение и объявляли, чего и сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается к торгам. Он предупреждается о том, что должен "поступать по правде, без всякого обмана и подлога" и во время договора не общаться с другими претендентами. Визировались или перечисленные выше аттестации, или отписка о том, что подрядчик положил треть суммы подряда в Судебном месте своей губернии.

В предлагаемых условиях претендент должен объявить, сколько и чего он поставит в требуемое место; каким путем (водным, сухопутным); летом или зимой и свою цену, а также подписку о не сговоре. Все сказанное записывалось, и подрядчик "прикладывал руку". После сбора всей информации члены Казенной палаты выбирали выгоднейшее из предложений, где были указаны нижайшие цены, ближайшие сроки, качество и прочее. Эти условия объявлялись на общем собрании поставщиков или их поверенных. Общий торг давался три раза, и контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом, у которого были в порядке документы или лежал необходимый залог. В случае равенства условий нескольких участников преимущество было у местного участника торгов.

Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике.

1793 г. ознаменовался выходом высочайшего манифеста от 2 сентября "О разных дарованных народам милостях". Этим актом многие заключенные обрели свободу или смягченные формы наказания. Упоминались и подрядчики-недоимщики. Предлагалось освободить подследственных по делам казенным или уголовным, если эти дела длились более 10 лег, и еще не были закончены, простить недоимки потомкам умерших поставщиков, освободить заключенных, отсидевших более 5 лет и действительно неспособных заплатить казенную недостачу.

Но тем же числом датирован другой именной Высочайший указ на имя Генерал-прокурора графа Самойлова. Им отменили перечисленные выше пункты, объяснив это так: неплатежи происходят умышленно, "а ныне по откупам, подрядам и поставкам состоят в недоимке большие взыскания".

Манифест 1793 г. был подтвержден в 1801 г., когда была объявлена амнистия по поводу восшествия на престол Александра I. Однако при недоказанной случайности срыва поставки или ее сроков виновник (или его родственники) попадал в кабальную зависимость или высылался в Сибирь. Нередко, когда происходил срыв уже отданной поставки, казна принималась за заготовку продуктов сама. При этом на разъезды чиновников и служащих, на перевозку закупленного, на жалованье и содержание привлеченных посторонних людей расходовались дополнительные деньги. Все эти растраты записывались на счет неисправного подрядчика, который принуждался к оплате их из собственного кармана.

Александр I, вступив на престол, начал реформирование системы государственного управления. Пересмотр существовавшего законодательства коснулся и регламентирующих документов по "публичным продажам казенных поставок и подрядов". За первую четверть XIX века было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих производство торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа. Из них только правил по различным номинациям госзаказа опубликовано 15, причем 7 были утверждены за первые пять лет правления Александра I.

В 1802 г, был дан "Устав о провианте для продовольствия войск", где были и новые правила для заключения подрядов. Особое внимание уделялось справочным ценам, и описывался механизм сбора информации для их вычисления. Справочная цена являлась отправной точкой в организации торгов, и все решения принимались, ориентируясь на нее.

В том же году вышли и правила соляной поставки, в которых впервые, были приведена статистика и аналитика торгов. Впервые был проведен расчет экономии казны от организации мероприятий по конкурсному размещению заказов.

Усовершенствование российского законодательства в сфере госзакупок происходило вплоть, до 1900 года, когда появилось «Положение о подрядах и поставках».

После 1917 года, в период гражданской войны и становления Советской власти до 1921 года не было никакой необходимости в публичных торгах на государственные поставки и подряды. В некоторых областях экономики, была провозглашена Новая экономическая политика (НЭП), которая вскоре свернулась в связи с созданием жёсткой централизованной системы управления экономикой. После 1930 года торги уже не проводились, хотя их никто официально не отменял.

Однако, свойственная данной эпохе разрозненность правил и процедур закупок на каждом уровне государственного управления, возможность устанавливать любые произвольные требования к участникам торгов, отсутствие реальных санкций за нарушение прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах не позволяли создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, что порождало всевозможные злоупотребления и коррупцию, существенно ограничивало возможность широкого круга участников в получении заказов.

Руководителем ФАС И. Артемьевым и министром экономического развития и торговли Г. Грефом была инициирована следующая реформа госзакупок, которая получила большую политическую поддержку и привела к принятию Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Закон № 94-ФЗ принципиально изменил систему госзаказа и в первую очередь был нацелен на борьбу с коррупцией.

Ключевыми характеристиками данного Закона являлись:

- открытость и прозрачность, выражающаяся в обязательности размещения в сети Интернет всей информации о размещении заказов, ведении реестра недобросовестных поставщиков;

- создание условий для конкуренции на торгах, которое выразилось в установлении закрытого перечня требований к участникам торгов, закрытого перечня случаев размещения заказа у единственного поставщика, установлении требований о неизменности условий заключенных контрактов, а также установлении административной процедуры обжалования действий заказчика.

Первые экономические эффекты от принятия таких решений - это резкое снижение стоимости закупок.

В первое время действия Закона 94-ФЗ заказчики определяли победителей, исходя из своих субъективных предпочтений и оценок, поскольку к тому времени не были установлены предельные значения критериев оценки заявок на участие в конкурсе. Данная проблема была решена путем введения процедуры проведения аукциона на размещение заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Одно из значимых достижений законодательства - развитие информационной инфраструктуры госзаказа, которое позволяет любому заинтересованному лицу отследить ход закупки от момента ее объявления и до завершения срока действия контракта. Создание официального сайта для размещения информации о госзаказах zakupki.gov.ru обеспечивает один из важнейших принципов Закона 94-ФЗ - открытость и прозрачность госзаказа. Благодаря данному сайту также стала общедоступна информация и о процедуре обжалования действий заказчиков, и о недобросовестном исполнении обязательств поставщиками. Однако до сих пор не разработан функционал, который позволял бы анализировать накопленную на сайте информацию о проводимых торгах, об участниках, о динамике цен на закупаемые товары и услуги.

Законом № 94-ФЗ предусмотрена жесткая экономическая мотивация исполнителей контракта выполнять обязательства по государственным и муниципальным контрактам добросовестно, которая выражается в установлении требования внесения денежных средств в качестве обеспечения заявки и исполнения контракта.

По мере накопления правоприменительной практики КоАП РФ в части ответственности за нарушения Закона 94-ФЗ был существенно усовершенствован, в т.ч. были введены дифференцированные санкции за нарушения в зависимости от размера размещаемого заказа или в зависимости от степени грубости нарушения.

1.2 Развитие форм закупок для государственных и корпоративных нужд

В настоящее время в мире активно развивается модель смешанной экономики, которая предполагает, что любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и предпринимательства, на сочетание различных видов экономического регулирования: рыночного, корпоративного, государственного, транснационального, когда государство одновременно выступает и гарантом функционирования складывающейся системы, и ее субъектом.

Важнейшим инструментом государственного предпринимательства во всех странах со смешанной экономикой является контрактная система размещения государственного заказа. Она, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции - государственные денежные средства, направляемые на закупки для государственных нужд. Государство, выступая в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в существенный фактор формирования и развития экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру. Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003. С. 256.

На рынке государственных заказов устанавливаются и реализуются через систему контрактов экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности.

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где обширный и цивилизованный рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача, по сути, одновременного формирования, как общенациональной институциональной системы, так и важнейшей ее части - рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. Развитие данного рынка предполагает в первую очередь реформирование сложившейся в переходный период институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля.

Рассмотрим Методологические подходы к формированию контрактных отношений.

В последние десятилетия в экономической науке резко возрос интерес к институциональной теории и, в частности, к концептуальному рассмотрению рыночных отношений сквозь призму взаимовыгодных контрактных (договорных) отношений. В научной литературе такой подход называют контрактной (договорной) парадигмой. В рамках институциональной теории она может реализовываться как извне, через институциональную среду (выбор правил игры: социальных, правовых и политических), так и через отношения, формирующие основу организаций, то есть изнутри.

Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется, во-первых, масштабами государственной собственности в экономике; во-вторых, величиной государственных расходов на цели его хозяйствования. Основой для определения сущности государственных потребностей является понятие государственных нужд.

Под государственными нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством. Размещение государственных заказов и закупку на их основе товаров, работ и услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансирует государство. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (статья 525), государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

В свою очередь, под государственным заказом нами понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд. Соответственно размещение государственного заказа - это действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Термин "государственная закупка", отражая суть рыночной контрактации, констатирует факт реализации государственного заказа. То есть государственная закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, а именно приобретением товаров, работ, услуг для государственных нужд.

Если использовать терминологию теории прав собственности, то контрактом можно назвать любое соглашение об обмене правомочиями и их защите, являющееся результатом осознанного и свободного выбора в заданных институтами общих рамках взаимодействия. Конкретные же его рамки, регламентирующие условия совершения сделок, определяются положениями контракта или договора между непосредственными участниками. Гражданский кодекс РФ (статья 420) признает договором "соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей". В свою очередь, под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ в целях обеспечения государственных нужд. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ ["О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"], ст. 9.

Можно выделить ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений на рынке государственных заказов.

Во-первых, вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права самостоятельно распоряжаться полученными из бюджета средствами.

Во-вторых, существует особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг, а в связи со сложностью расчетов, например, по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, контракты с государством детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовой составляющей.

В-третьих, государственные заказы могут сопровождаться определенными социально-экономическими требованиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций социально незащищенных групп населения и так далее).

И, наконец, в-четвертых, вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, характеризуется целенаправленным государственным регулированием.

В связи с этим наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами на рынке государственных заказов действуют специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь специальную нормативно-правовую базу, институт контроля, структуру управления на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений формируется государственная контрактная система как институт, структурирующий деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов.



Глава 2. Концепция проекта Федерального закона

2.1 Основная идея, цель предмет правого регулирования закона проекта

Основной идеей законопроекта является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) - совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Основными обязательными этапами закупочного цикла должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок.

Целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок - от планирования до приемки результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Принятие законопроекта создаст стимулы к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие при обеспечении государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах, работах.

Законопроект устанавливает принципы эффективной и прозрачной организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств.

В перечень нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят:

· прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд,

· ведение библиотеки типовых контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции,

· обоснование начальных цен и иных ключевых параметров государственных и муниципальных контрактов,

· размещение государственного (муниципального) заказа,

· управление исполнением государственных (муниципальных) контрактов,

· мониторинг государственных контрактов и учет контрактных результатов,

· обеспечение гласности и прозрачности закупочных решений, оценка эффективности исполнения контрактов, оценка уровня удовлетворения государственной (муниципальной) нужды, обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения заказа.

· Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта

· Действие проекта федерального закона распространяется на:

· государственные органы и органы местного самоуправления,

· государственных заказчиков (ГРБС, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств),

· участников размещения заказа,

· исполнителей государственных и муниципальных контрактов, подрядчиков и субподрядчиков,

· органы, осуществляющие планирование, координацию, регулирование, информационное обеспечение и надзор на разных стадиях обеспечения государственных нужд,

· операторов информационных ресурсов, обеспечивающего(их) деятельность ФКС,

· независимых экспертов, обеспечивающих внешнюю экспертизу,

· подрядчиков и субподрядчиков,

· специализированные организации для осуществления функций по организации и обеспечению государственных (муниципальных) поставок.

Законопроект направлен на персонификацию правовой ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за результаты закупок и качество обеспечения публичных нужд. Впервые устанавливаются права и обязанности государственного служащего, осуществляющего функции закупщика, что создает правовые предпосылки для профессионализации этой сферы.

2.2 Системный кризис в организации действующего закона государственных закупок и пути его преодоления

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" установил общие принципы регулирования сферы федеральных государственных нужд. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" закрепил отдельные особенности закупок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" установил правовую специфику закупок продукции для нужд обороны и безопасности. Общие принципы обеспечения полной и свободной конкуренции, действующие также и в сфере закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, определены Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Между тем, существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных (муниципальных) закупок. Наряду с этим констатируются правовые пробелы в регулировании отдельных закупочных этапов и процессов.

Так, на стадии формирования (планирования) государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств. Не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования государственных закупок в целях обеспечения государственных нужд осуществлена не в полной мере.

С точки зрения бюджетных затрат хаотичный график закупок, как правило, означает невозможность привести их стоимость в соответствие с лимитами финансирования, что оборачивается необходимостью сверхлимитного финансирования. Для бизнеса же существующая система означает невозможность согласования планов госзакупок и планов собственного производства, что не позволяет поставщикам и подрядчикам использовать госзаказ для развития производства. Ведь нынешняя система предусматривает закупки только на три-шесть месяцев вперед, максимум -- на год. При этом неизвестно, какие объемы данной конкретной продукции и по каким ценам будет закупать государство в следующем году.

В результате, во-первых, отсутствует должная связь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг, с одной стороны, и параметрами государственных контрактов, их результатами, с другой стороны.

Во-вторых, не полностью используется инвестиционный потенциал государственного (муниципального) заказа. Реальный сектор экономики не обладает своевременной информацией, агрегированной в номенклатурном, отраслевом, региональном аспектах, по планируемым поставкам товаров, работ и услуг для нужд органов государственной власти и местного самоуправления.

В-третьих, не задействован пока инновационный потенциал государственного (муниципального) заказа в интересах модернизации отечественной экономики.

Закон о ГКС предполагает радикальное изменение этой ситуации, поскольку вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ». Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.

На основании такого прогноза госучреждениями составляется план закупок на три года. Если срок реализации программы или проекта, для которого производится закупка, превышает три года, то план закупок составляется на весь срок проекта.

На краткосрочный период -- один год -- составляются планы-графики, которые утверждаются госучреждениями «после принятия Закона о бюджете, но до начала очередного финансового года». То есть когда лимиты финансирования уже определены, но, не дожидаясь реального поступления бюджетных средств. Очевидно, что такая система сделает участие частного бизнеса в системе госзакупок гораздо более предсказуемым и комфортным, чем сейчас.

Более того, наряду с планированием и прогнозированием закупок Закон о ГКС вводит принципиально новое понятие -- нормирование госзакупок. Речь идет об установлении «требований к приобретаемым товарам (работам, услугам), достаточных для обеспечения деятельности заказчиков», то есть тех, которые «по количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам позволяют достичь полного обеспечения государственных и муниципальных нужд, но не приводят к закупкам товаров, имеющих избыточные потребительские свойства либо являющихся предметами роскоши». закупка государственный корпоративный тендер

Следующей проблемой действующего Закона является ограниченность возможных способов закупки двумя вариантами -- конкурс и аукцион. Причем именно аукцион является основным и наиболее распространенным, то есть потенциальные подрядчики и поставщики сравниваются только по ценовому фактору. Это порождает еще ряд острейших проблем, наиболее известной из которых является демпинг и засилье случайных контор, работающих по принципу «низкое качество по низкой цене». В то же время производители продукции более высокого качества становятся неконкурентоспособными и выдавливаются сначала из сферы госзакупок, а затем и из экономики вообще.

Для госучреждений такая система тоже не идеальна, поскольку они оказываются лишенными возможности, например, выбрать продукцию лучшего качества за имеющиеся деньги. А обычным результатом этого будет рост числа сорванных подрядчиками контрактов и, как следствие, задержек в реализации производственных и социальных программ.

Закон о ФКС если не решает полностью эти проблемы, то, во всяком случае, сильно расширяет возможности для их решения. Во-первых, вместо двух способов закупки новый закон предусматривает восемь: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы определения поставщиков, закупки у единственного источника.

Главной же формой госзакупок по новому закону становятся конкурсы (в том числе с ограниченным участием и двухэтапный). При этом, согласно ст. 30 законопроекта, для товаров, работ и услуг, закупаемых по конкурсу, могут устанавливаться дополнительные квалификационные требования к участникам, включая наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта, необходимого оборудования, трудовых ресурсов, соответствующего опыта и деловой репутации.

Кроме того, госзаказчик в заявке на закупку кроме цены товара должен устанавливать и требования по расходам на эксплуатацию и ремонт товаров, а также требования по качеству, эко логичности и другим функциональным характеристикам объекта закупок.

Понятно, что новый порядок резко ограничивает возможности участия в госконтрактах фирм-однодневок и случайных контор -- тех, кто сегодня выигрывает аукционы только за счет демпинга. Журнал «Эксперт» №22 (805) от 04 июня 2012

Ключевым недостатком существующего нормативного правового регулирования является то, что относительно прозрачной, подверженной общественному контролю, является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок. Коррупционный потенциал чаще всего формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, "заточенного" на заранее предполагаемого поставщика, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Все эти вопросы не отрегулированы действующим 94-ФЗ.

Результатом стало широкое распространение победы в торгах фирм-"однодневок", "вывод" денег, их обналичивание за счет сговора с конкретным поставщиком по завышенной цене, по коротким срокам исполнения заказа, ограничение добросовестной конкуренции за счет демпинга. При этом качество закупаемых товаров и услуг не обеспечивается. Финансовые гарантии, запрашиваемые у поставщиков, не стали инструментом обеспечения исполнения контракта в случае "сговора".

Регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. Процедуры внесудебного разрешения споров между заказчиками и исполнителями (поставщиками, подрядчиками) не предусмотрены.

Регулирование стадии приемки результатов контракта также ограничивается применением общих положений гражданского законодательства. Специфические процедуры приемки результатов, подтверждения соответствия качества, оценки контрактных результатов системно не проводятся.

Практика применения 94-ФЗ показывает, что его первоначальная антикоррупционная направленность не реализована в полной мере, создана новая коррупционная практика. Требуются не отдельные поправки, а системные изменения, направленные на повышение прозрачности не отдельных стадий, а всего цикла закупок.

Описание предлагаемых изменений

Анализ текущих проблем и оценка международного опыта показывает, что повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупции требует существенного развития системы управления организацией обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет формирования ФКС.

Ключевым отличием контрактной системы от действующего порядка является создание сквозного цикла организации закупок, анализ и сопоставление ключевых параметров контрактов в целях обеспечения выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств, а также подконтрольность каждой стадии закупки, сквозной контроль за ее эффективностью.
В этих целях законопроект определит основное содержание государственного (муниципального) заказа, в том числе введет понятие библиотеки типовых контрактов, установит порядок ее публичного оборота. Будет раскрыто понятие государственная (муниципальная) нужда.

Законопроект существенно расширяет перечень необходимых инструментов контрактования. Так, впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных (муниципальных) нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов.

Законопроект исходит из необходимости учета специфики закупок товаров, работ и услуг различных типов. Впервые устанавливаются особенности организации закупок продукции в зависимости от их предмета и объекта, от существенных контрактных условий, особенностей товарных рынков. При этом в целях учета специфики закупок вводятся новые способы размещения заказа. В целях предупреждения коррупционных рисков, будет регламентирована процедура закупки у единственного поставщика. По некоторым группам товаров устанавливается требование предварительной квалификации участников размещения заказа. При этом законопроект исходит из того, что предквалификация, осуществляемая по прозрачным, публично установленным критериям, не является ограничением добросовестной конкуренции, а защищает от фирм-"однодневок". При этом на практике основным способом ограничения конкуренции и равного доступа к государственному заказу является "подгонка" технического задания и других условий в конкурсной документации (включая нереальные сроки) под заранее определенного поставщика.

Законопроект опишет процедуру классификации товаров по группам, алгоритм выбора способа организации поставок в зависимости от типа закупаемой продукции, а также определит условия использования выбранного способа. Выбор режима закупки, типа контракта и потенциального поставщика, других существенных контрактных условий будет регламентирован, что усилит антикоррупционную направленность законопроекта. Кроме того, будет установлена персональная ответственность заказчика за контрактные результаты. В целом законопроект усилит взаимосвязь и сбалансирует права и обязанности участников ФКС.

Законопроектом впервые поставлена задача регламентации действий государственных (муниципальных) заказчиков и государственных (муниципальных) закупщиков по обеспечению надлежащего исполнения условий контракта. Вводится понятие контрактного риска и устанавливается обязанность заказчика предпринимать необходимые действия по обеспечению надлежащего исполнения контракта.

Регламентируются действия заказчика по приемке и учету контрактных результатов. Предусмотрено сопоставление полученных результатов запланированным контрактным целям. Предлагаются правовые механизмы предупреждения демпинга.

...