В XXI век международное сообщество вступило с международным кодексом социальной защиты. По сути, международными усилиями создан свод международных социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения. Как справедливо писал И.Я. Киселев, международные стандарты труда - это нормативная субстанция международного трудового права, одно из достижений современной цивилизации, отразившее результаты согласованной деятельности государств по внесению в рыночную экономику социальных ценностей. Содержание этих стандартов представляет собой концентрированное выражение опыта многих стран, плод тщательного отбора наиболее ценных и значимых норм национальных систем права*(994). В полном объеме это утверждение справедливо и в отношении международных стандартов права социального обеспечения. Остановимся на основных характеристиках международного права социального обеспечения.

1. Источниками международно-правового регулирования социально-обеспечительных отношений являются, прежде всего, акты Организации Объединенных Наций (ООН) и Международной организации труда (МОТ), действующие во всемирном масштабе, акты принятые региональными организациями государств, и двусторонние международные договоры. Таким образом, международное право социального обеспечения - это многоуровневое правовое явление.

2. Согласно Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Более того, в Конституции РФ (ст. 46) закреплено право каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким образом, названные нормы международного права социального обеспечения инкорпорированы в национальную правовую систему. В связи с этим в структуре отрасли российского права социального обеспечения можно выделить институт международно-правового регулирования социально-обеспечительных отношений.

3. Международное право социального обеспечения имеет сложную структуру. На наш взгляд, международное право социального обеспечения, как структурное правовое явление, включает три основных образования: общая часть, коллизионное международное право социального обеспечения и процессуальное (контрольно-надзорное) международное право. Общая часть содержит общепризнанные принципы и нормы международного права социального обеспечения, легализующие право на социальное обеспечение, его различные виды, право на защиту от социального отторжения.

Коллизионное международное право социального обеспечения включает международные коллизионные нормы, регулирующие международные социально-обеспечительные отношения с участием субъектов иностранного права (мигрантов, иностранных граждан, лиц без гражданства). С помощью этих нормативных предписаний разрешается особый вид коллизий, которые возникают из различий в законодательстве стран в случае правового регулирования социально-обеспечительных отношений. международный право социальный директива

Процессуальное (контрольно-надзорное) международное право призвано обеспечить нормативное регулирование гарантий соблюдения международно-правовых норм, форм и способов защиты социально-обеспечительных прав, предусмотренных международными актами. Речь идет, во-первых, о юрисдикционных (судебных, административных) формах: контрольные механизмы МОТ, деятельность Европейского Суда по правам человека и др. Во-вторых, здесь задействованы и неюрисдикционные формы, например, международные социально-партнерские механизмы обеспечения социально-обеспечительных прав, деятельность неправительственных организаций по защите женщин, инвалидов и др.

Общепризнанные принципы и нормы международного права социального обеспечения. В теории права социального обеспечения проблема общепризнанных международно-правовых принципов и норм является весьма актуальной, многогранной и далеко неоднозначной в разрешении. Принимая это во внимание, остановимся на следующих вопросах: 1) легальное закрепление общепризнанных международно-правовых принципов права социального обеспечения; 2) приоритет и непосредственное применение общепризнанных международно-правовых принципов и норм международного права социального обеспечения.

В конце ХХ в. международное сообщество выработало основополагающие принципы социальной защиты населения. На наш взгляд, к этим общепризнанным принципам и общепризнанным международным нормам относятся те, которые получили закрепление, прежде всего, в уставных документах международных организаций (ООН, МОТ и др.). Общепризнанные принципы международного права социального обеспечения также находят отражение в международных пактах, торжественных декларациях. Именно названные источники придают им характер общепризнанных принципов и норм, признанных мировым (международным) сообществом. Речь идет об основополагающих международных актах (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г, о Конвенции Совета Европы "О защите прав человека и основных свобод" (ратифицирована РФ в 1998 г.), Европейская социальная хартия 1961 г. (в ред. 1996 г.) и др.). Затем эти принципы внедряются в международные договоры, конвенции, рекомендации международных организаций. Согласно Уставу Международного Суда ООН, общепризнанные принципы международного права определяются как "общие принципы, признанные цивилизованными нациями". В теории международного права понятие "общепризнанные принципы международного права" рассматривается как общее, интегрирующее понятие, включающее "общие принципы и отраслевые принципы"*(995). Согласно российской правовой доктрине, к общим принципам международного права относят семь принципов: равенство, сотрудничество, добросовестное исполнение обязательств, мирное урегулирование споров, невмешательство и неприменение силы, уважение фундаментальных прав человека и право наций на самоопределение. Эти общеправовые международные принципы приобретают отраслевое проявление, в нашем случае в сфере социальной защиты, о чем пойдет речь ниже.

Императивность (обязательность) общепризнанных принципов и норм международного трудового права обусловлена членством государства в той или иной международной организации, сообществе. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(996) разъяснил, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие, императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Более того, общепризнанные международные принципы и нормы права социального обеспечения имеют правовой механизм их реализации государствами-членами международных сообществ (МОТ, Европейского Союза и др.), а в ряде случаев - правовой механизм контроля и международно-правовой судебной защиты (Европейский суд по правам человека и др.). Эти признаки также свидетельствуют об императивности рассматриваемых принципов и норм. Общепризнанные принципы международного права как любые правовые принципы являются не просто основополагающими правовыми идеями, а идеями, как подчеркивалось в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия", которые получили "закрепление в международных пактах, конвенциях и иных документах"*(997). Таким образом, характеризуются следующими признаками: 1) легальное закрепление в международно-правовых источниках; 2) признание международным сообществом в целом; 3) императивность.

Между тем, толкование перечня общепризнанных международных принципов права социального обеспечения на практике не будет отличаться единством. Если в отношении международных договоров имеется формальный критерий - их ратификация РФ, то в отношении международных общепризнанных принципов и норм - только общие определения этих понятий в постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 10 октября 2003 г. Эта проблема ждет своего разрешения, хотя бы на уровне судебного толкования. Анализ и обобщение содержания вышеназванных международно-правовых источников и обозначенные подходы к определению этих принципов позволили нам обосновать следующую систему общепризнанных международно-правовых принципов в сфере социального обеспечения.

Система общепризнанных международно-правовых принципов и норм права социального обеспечения. Любая система (классификация) правовых явлений должна строиться на основе определяющих их назначение и сущность критериев. Это должны быть критерии, отражающие природу регулируемых общественных отношений (предметный критерий) и метод правового регулирования. В роли первого выступает критерий единства естественно-правовых и позитивистских начал в определении природы социальных прав. Это означает единство и взаимообусловленность в рамках системы принципов права социального обеспечения, провозглашающих с одной стороны, равенство и справедливость в социально-обеспечительных отношениях, с другой - гарантированность и защиту этих прав со стороны государства. Критерий метода правового регулирования, который лежит в основе классификации, систематизации общепризнанных принципов права социального обеспечения означает единство частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений. Таким образом, на основании названных критериев выстраивается следующая система общепризнанных международных принципов права социального обеспечения.

Первую группу принципов составляют принципы, основанные на естественно-правовом и частно-правовом критериях. К ним относятся: а) принцип равенства прав (всеобщности) в сфере социального обеспечения; б) принцип социальной ответственности в) принцип социальной солидарности и социального партнерства (социального сотрудничества); г) принцип защиты от социального отторжения.

Вторая группа принципов, основанная на позитивистских и публично-правовых критериях, включает: а) принцип запрета дискриминации; б) принцип гарантированности социально-обеспечительных прав; в) принцип обеспечения достойного уровня жизни.

Принципы названных групп взаимообусловлены и применяются, как правило, в единстве, системе. Так, принцип равенства коррелируется с принципом запрета дискриминации. Принцип социальной ответственности лица за свое материальное и социальное благополучие рассматривается в единстве с принципом гарантированности социально-обеспечительных прав и принципом обеспечения достойного уровня жизни, когда социальные государства гарантируют своим гражданам минимальный базовый уровень социальной защиты, а сверх этого уровня - предполагается участие гражданина в договорных системах социального обеспечения, например, на основании коллективных договоров. Этот перечень можно продолжить.

Как отмечалось выше, ратифицированные международные договоры, наряду с общепризнанными международными принципами и нормами включаются в состав правовой системы РФ. Однако очевидна и неоднородность вышеперечисленных источников международного права. Это отражается, в первую очередь, на правовом механизме их применения. Речь идет о применении названных источников международного права. Проблема их применения в значительной части решена в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(998). В соответствии с этим законом (ст. 5 п. 3) все международные договоры делятся на самоисполняющиеся и несамоисполняющиеся, последние требуют издания внутригосударственных актов для их применения. В этой связи в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ" особо подчеркивается, что при применении договорных норм международного права необходимо учитывать две ситуации. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Именно в последнем случае и применяется процедура имплементации норм международных актов*(999). Таким образом, механизм непосредственного применения международных договоров РФ в российской системе источников трудового права имеет дифференцированный правовой механизм реализации. Весьма созвучна такому подходу и позиция Международной Организации Труда. Этот вывод вытекает из содержания многих Конвенций и Рекомендаций МОТ. Так, при их внимательном прочтении мы зачастую будем сталкиваться с юридическими оборотами типа "каждая страна определяет характер и форму процедур,... принимаются меры, соответствующие условиям страны", "национальное законодательство определяет в какой мере гарантии, предусмотренные, Конвенцией будут применяться", "заявление имеет силу, если оно оправдано уровнем развития страны" и т.д. В этой связи далеко не все Конвенции подлежат непосредственному и прямому применению.

Таким образом, прямому непосредственному применению подлежат только самоисполняющиеся международные договоры, не требующие для их применения принятия внутригосударственного нормативного акта. Проблему механизма прямого и непосредственного применения международных договоров можно считать в целом решенной. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие нормативные акты. Так, согласно ратифицированной Конвенции N 156 о трудящихся с семейными обязанностями (1981 г.) был принят Федеральный Закон от 30 апреля 1999 г. N 84-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации", т.е. этот закон обеспечил имплементацию международных норм в национальное законодательство.

Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются необходимым минимумом социальных прав. Международно-правовые стандарты - это не максимум того, что требует международное сообщество от государства, а минимум того, что оно должно обеспечить своим гражданам. Но государство вправе "повысить эту планку", конкретизировать, адаптировать международные стандарты социальных прав с учетом национальных условий. Именно в таком ключе следует определять правило о приоритете и непосредственном применении международно-правовых стандартов социальных прав.

Особо отметим, что международные стандарты социально-обеспечительных прав являются генерализирующим, системообразующим фактором гармонизации (сближения) и унификации (приведения к единообразию) национальных систем социального законодательства в условиях глобализации экономики. Например, Конвенции МОТ являются основой для гармонизации национального социального законодательства, а принятые Европейским сообществом (ЕС) регламенты - типичный пример унификации национального социального законодательства стран ЕС, о чем речь пойдет подробнее далее.

О соотношении международного права социального обеспечения и российского социально-обеспечительного законодательства. Коллизионными предписаниями, применительно к соотношению международных актов в сфере социального обеспечения и российского социально-обеспечительного законодательства, по нашему мнению, являются следующие коллизионные нормы:

приоритет и прямое применение общепризнанных принципов и норм международного права, а равно международных договоров, не требующих имплементации, если они не ухудшают положения граждан по сравнению с российским законодательством о социальном обеспечении;

общепризнанные принципы и нормы международного права социального обеспечения обладают более высокой юридической силой, чем нормы международных договоров, как в международном, так и в российском праве;

нормы ратифицированных международных договоров обладают в национальном пространстве приоритетом применения.

Юридическая сила международных источников права социального обеспечения связана с решением вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права. В теории советского права до принятия действующей сегодня Конституции РФ, СССР относили к группе стран, где международные нормы не подлежали прямому и непосредственному применению, они должны были пройти специальное закрепление во внутригосударственном законодательстве (имплементация). Сейчас ситуация изменилась. Многие авторы, со ссылкой на Конституцию РФ (ст. 15), утверждают, что вопрос о возможности прямого применения международных норм получил свое разрешение. На конституционном уровне теперь закреплен принцип приоритета международных норм над внутригосударственными.

Как уже отмечалось, в правовую систему РФ включаются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ. Однако принцип приоритета провозглашен Конституцией РФ только в отношении международных норм, содержащихся в международных договорах РФ и не распространяется, как следует из буквального толкования, на иные международные общепризнанные принципы и нормы. Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотрены законами и иными нормативными правовыми актами, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ). В этой части формулировка коллизионного нормативного предписания явно некорректна. В этой связи ряд теоретиков права полагают, что, в отличие от ратифицированных международных договоров, общепризнанные принципы и нормы международного права таким приоритетом как договоры не обладают, за исключением установленных Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17) общепризнанных принципов и норм, которые касаются прав и свобод человека*(1000). Между тем, ограничительное толкование приоритета международно-правовых общепризнанных принципов и норм международного права не имеет под собой оснований, о чем заявил и Конституционный Суд РФ. В своем определении от 3 июля 1997 г. N 87-О Конституционный Суд РФ отметил, что отсылочная норма Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) охватывает все формы международного права и по смыслу названной статьи, в случае, если обнаруживается, что какая-либо норма противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права или международным договорам Российской Федерации, при рассмотрении конкретных дел надлежит применять правила соответствующих международных актов. Более того, общепризнанные принципы права социального обеспечения обеспечивают условия легализации в национальном законодательстве международных стандартов социальных прав. Таким образом, приоритет и прямое применение общепризнанных принципов и международных норм в сфере социального обеспечения в правовой системе Российской Федерации у нас не вызывает сомнений.

Таким образом, общепризнанные принципы подлежат прямому непосредственному применению. Они не требуют процедуры имплементации. В обоснование данной позиции приведем, по крайней мере, два аргумента. Во-первых, по нашему мнению, общепризнанные принципы международного права обладают более высокой юридической силой, чем международные договоры, как в международном, так и в российском трудовом праве. Это вывод вытекает из признаков, определяющих характеристик общепризнанных принципов международного права. Круг общепризнанных принципов международного права закрепляется в международных пактах, конвенциях и других документах, обязательных для государств-членов международных сообществ. В общепризнанные принципы включаются лишь те международные принципы, которые носят императивный характер. И во-вторых, Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" подчеркнул, что неправильное применение судом не только норм международных договоров РФ, но и общепризнанных принципов и норм международного права является основанием к отмене или изменению судебного акта.

В заключение следует хотя бы кратко остановиться еще на одном предназначении международных стандартов социальных прав. Мы солидарны с теми авторами, которые считают, что пробельность национального законодательства при разрешении судами конкретных дел может быть восполнена не аналогией закона или права, как это принято в правоприменительной практике, а прямым применением международных норм*(1001). Полагаем, что в такой роли будут выступать как общепризнанные принципы и нормы международного права, так и ратифицированные Конвенции. Применение в порядке аналогии нератифицированных Конвенций и Рекомендаций вызывает у нас сомнение, хотя и предлагается некоторыми авторами*(1002).

2. Международно-правовые акты о социальном обеспечении

Главным вкладом ООН в международно-правовое регулирование социальной защиты является определение каталога основных прав человека, которые должны обеспечиваться в законодательстве любой страны, претендующей считаться цивилизованной. Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) - это, в первую очередь, программный политический документ, в котором сформулирован пакет основных неотъемлемых и неотчуждаемых социально-трудовых прав человека. Среди таких прав Декларация провозглашает право на социальное обеспечение; право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и иного случая утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам; право на особую защиту материнства и детства; право на образование, которое должно быть бесплатным, по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования, причем начальное образование должно быть обязательным. Всеобщая Декларация прав человека стала основой, международным стандартом для всей системы международных актов по правам человека, в том числе Деклараций о правах отдельных категорий лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите, Пактов и Конвенций ООН. Специалисты международного права считают, что права и свободы, провозглашенные во Всеобщей декларации являются юридически обязательными общепризнанными нормами.

Международные Декларации ООН содержат общепризнанные международные принципы и права. Так, Принципы ООН в отношении пожилых людей (1991 г.) включают такие общепризнанные международные принципы, как независимость пожилых людей, обеспечение их участия в жизни общества, защита их достоинства и обеспечение реализации внутреннего потенциала, а равно общепризнанные социальные права на уход и защиту со стороны семьи и общества в соответствии с системой культурных ценностей данного общества, на обеспечение доступа к медицинскому обслуживанию, к социальным и правовым услугам. Декларация ООН о правах инвалидов (1975 г.) предусматривает права инвалидов в социальной сфере, которые обеспечивают им социальную интеграцию (реинтеграцию), такие, как: право на восстановление здоровья и социального положения в обществе, на профессиональную подготовку и восстановление трудоспособности, на социальное обслуживание и др.

Пакты и Конвенции ООН, ратифицированные государством, носят юридически обязательный характер. Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (1966 г., ратифицирован в 1973 г.*(1003)) участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9); право каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи (ст. 11); право на образование, на обязательный и бесплатный характер начального образования (ст. 13). Государства, ратифицировавшие этот пакт, обязаны периодически представлять доклады о соблюдении взятых обязательств. Доклады рассматриваются Комитетом независимых экспертов и Экономическим и социальным Советом ООН.

Конвенция о правах ребенка (1989 г., ратифицирована в 1990 г.*(1004)) признает за каждым ребенком право на жизнь, на имя, на приобретение гражданства, на сохранение его индивидуальности, а равно права пользоваться благами социального обеспечения, включая социальное страхование; право на образование и т.д. Конвенция закрепляет права неполноценного в умственном или физическом отношении ребенка на особую заботу со стороны общества, гарантирующую ему достойную и полноценную жизнь.

Акты Международной организации труда

Одним из основных источников международно-правового регулирования социально-обеспечительных прав являются акты МОТ. В 1919 г. в соответствии с Версальским мирным договором была создана Международная организация труда (МОТ). Первоначально это была Международная комиссия для выработки конвенций и рекомендаций по вопросам трудового законодательства и улучшению условий труда при Лиге наций. С 1945 г. с принятием Устава ООН Международная организация труда становится специализированным учреждением ООН и в настоящее время объединяет 178 государств*(1005). Характерной чертой структуры МОТ является трипартизм, т.е. формирование и деятельность почти всех органов на основе трехстороннего представительства: правительств, предпринимателей и работников. Одним из основных направлений деятельности МОТ является нормотворчество - разработка и принятие международно-правовых актов (деклараций, конвенций, рекомендаций), содержащих международные социально-трудовые нормы. Декларации МОТ (хотя и являются юридически необязательными актами), однако носят основополагающий характер для разработки и принятия конвенций и рекомендаций. Ратифицированные конвенции МОТ являются юридически обязательными (императивными) актами. Рекомендации МОТ, как уже следует из их наименования, носят рекомендательный характер, сопровождают соответствующие конвенции МОТ, детализируя, уточняя эти положения, расширяя возможности выбора для государств тех или иных международно-правовых норм. Они не требуют ратификации.

Основополагающие документы Международной организации труда являются источниками общепризнанных международных принципов и норм права социального обеспечения. Всего в истории МОТ были приняты 3 торжественные декларации. Первой является Филадельфийская декларация 1944 г., включенная впоследствии в Устав МОТ. В ней отмечалось, что мандат МОТ заключается в создании условий "свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей", в которых все люди независимо от пола, расы или веры, имеют право на осуществление своего материального благосостояния и духовного развития". Вторая декларация, принятая в 1964 г., была посвящена действиям против апартеида в Южной Африке. С исчезновением апартеида она была объявлена устаревшей и отменена в 1994 г. Третья - Декларация МОТ "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации", принятая 18 июня 1998 г. на 86-й сессии МОТ. Она имеет целью дать социально-политические решения проблемам, поставленным эпохой глобализации. В Декларации содержится своеобразный социальный минимум, которому должно следовать каждое государство в рамках мандата МОТ. Декларации МОТ подтвердили, что одним из принципов, на которых основана Организация, является то, что нищета в любом месте является угрозой для общественного благосостояния, и борьба с ней должна вестись в каждом государстве. Более того, государства должны стремиться к расширению социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить основной доход для всех нуждающихся в этом и предоставить всем полное медицинское обслуживание.

Учитывая, что не все государства - члены МОТ ратифицировали основополагающие конвенции, в Декларации "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации провозглашено принципиальное положение: все государства - члены МОТ, даже если они не ратифицировали указанные конвенции, имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в Организации, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь в соответствии с Уставом принципы, касающиеся основополагающих прав, которые являются предметом этих конвенций. Как отмечал Генеральный директор МБТ (Международного Бюро Труда) в докладе "Достойный труд" на 87-й сессии Международной конференции труда (1999 г.): "Декларации - это такие акты, которыми МОТ пользовалась довольно широко. В отличие от международных договоров, которые являются обязательными лишь для государств-членов, которые их ратифицировали, действие декларации автоматически распространяется на все страны, принявшие Устав МОТ, независимо от того ратифицировали они или нет основополагающие конвенции МОТ"*(1006).

В контексте рассматриваемых проблем заслуживает внимания названный выше доклад Генерального директора МБТ "Достойный труд", в котором выдвинута и обоснована программа достойного труда, которая рассматривает в единстве взаимодействии право на труд и право на социальное обеспечение. Названная программа преследует четыре стратегические цели: претворение в жизнь основополагающих прав в сфере труда; расширение возможностей занятости и получения дохода, совершенствование системы социальной защиты, укрепление социального диалога*(1007). Таким образом, как определяет МОТ, стратегия развития трудовых и социально-обеспечительных отношений в XXI в. должна строится на создании возможностей равного доступа всех граждан к фундаментальным правам и свободам - право на труд и социальное обеспечение, свобода объединений, принципы равенства возможностей каждого, недопустимости дискриминации и принудительности труда.

Рассматриваемая программа МОТ "Достойный труд" в качестве своей составляющей включает концепцию "социальной безопасности". Социальная безопасность в измерении МОТ - понятие многогранное, оно охватывает безопасность и гигиену труда, стабильность рабочих мест, гарантии дохода и доступность государственных услуг, надлежащие доходы в старости и в случае болезни, а также защиту против разного рода непредвиденных обстоятельств. В связи с этим под достойным трудом понимается работа, обеспечивающая не только приличный доход в настоящее время, но и гарантированный доход в случае экономической неопределенности и рисков, с которыми сталкиваются трудящиеся на производстве и после выхода на пенсию. Для решения этой задачи МОТ особое внимание уделяет проблемам формирования в государствах социальной политики, обеспечивающей социальную защиту населению. В этой части особый для нас интерес представляет Доклад Генерального директора МБТ МОТ Хуана Сомавия "Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире", который был сделан на рубеже веков в 2000 г.*(1008). В этом докладе были даны определения основных понятий и ориентиры для социальной политики в отношении того, как системы социальной защиты населения могли бы развиваться в XXI в.

МОТ дефиницию "социальное обеспечение" связывает с государственными мерами, охватывающими социальное страхование (т.е. системы, основанные на страховых взносах) и универсальные выплаты (т.е. пособия, финансируемые за счет налогов и выплачиваемые без проверки дохода и нуждаемости получателя). Между тем МОТ не ограничивается проблемами социального обеспечения и, как правило, социальную политику увязывает с более широким понятием "социальная защита". При этом в социальную защиту включаются не только государственные системы социального обеспечения, но и частные, или необязательные, преследующие аналогичные цели, при условии, что взносы в них не целиком (выделено нами) определяются рыночными факторами. Такие системы, по мнению МОТ, могут опираться, например, на трудовую солидарность, субсидию работодателя или даже на государственную субсидию*(1009). Таким образом, мы еще раз убеждаемся, что в современных условиях новый облик отрасли права социального обеспечения (именно под таким названием эта отрасль исторически сформировалась в системе отраслей советского, а затем российского права) обусловлен ее экспансией в частную сферу общественных отношений. Частно-публичный характер отрасли определяется активной ролью государства в регулировании названной сферы. Более того, в качестве основной тенденции развития системы социальной защиты в XXI в. МОТ считает передачу государством некоторых своих функций частному сектору на договорных началах. В рассматриваемом докладе отмечается, что "в условиях увеличивающегося бремени социальной защиты многие правительства уступили влиянию неолиберальных идей в пользу сокращения прямого участия государства в обеспечении социальной защиты и усилении роли частного сектора*(1010). В ряде стран это привело к переосмыслению ролей и ответственности, в результате чего обычно считают, что государство непосредственно отвечает лишь за базовый уровень защиты, а сверх этого выступает только как регулятор и координатор. Это оставляет простор для развития смешанных систем. Но при этом государство, по мнению МОТ, не может отказаться от своей ответственности за систему социальной защиты, оно должно обеспечить и эффективный контроль за частным сектором предоставления социальных услуг, дополнительных страховых пенсий в системе добровольного пенсионного страхования и т.д. Это означает, что по мере усиления сочетания государственных и частных начал в системах социальной защиты становится все более очевидной потребность в общих рамках и системе координации, формировании цельной согласованной системы социальной защиты в меняющемся мире.

По классификации МОТ механизм социальной защиты включает в себя следующие элементы: 1) системы здравоохранения; 2) социальная защита в случае нетрудоспособности, которая распространяется не только на наемных работников, но и самозанятых лиц; 3) пенсии по старости, по случаю потери кормильца; 4) пособия по безработице; 5) социальные выплаты родителям и детям; 6) социальная помощь, которая рассчитана на нуждающихся лиц. При этом социальная защита должна базироваться, во-первых, на обязательных взносах в фонды социального обеспечения, во-вторых, - на общем налогообложении, и, в-третьих, дополняться частными системами социального обеспечения*(1011).

Конвенции МОТ в сфере социального обеспечения

Конвенции МОТ по вопросам социального обеспечения можно разделить на две группы. Первую составляют основополагающие рамочные конвенции, обеспечивающие единство (равенство) правового регулирования социально-обеспечительных отношений. К ним относятся Конвенции N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.); N 117 "Об основных целях и нормах социальной политики" (1962 г.); N 118 "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения" (1962 г.); N 143 "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения" (1975 г.); N 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями" (1981 г., ратифицирована в 1997 г.*(1012)); N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" (1982 г.).

Вторую группу конвенций составляют акты, посвященные дифференциации социального обеспечения по видам социального обеспечения и по кругу лиц. Имеются в виду следующие Конвенции: N 2 "О безработице" (1919 г.); N 103 "Об охране материнства" 1952 г., ратифицирована в 1956 г.*(1013)); N 121 "О пособиях в случае производственного травматизма" (1964 г.); N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (1967 г.); N 130 "О медицинской помощи и пособиях по болезни" (1969 г.); N 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (1983 г., ратифицирована в 1988 г.*(1014)); N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" (1988 г.); N 183 "О пересмотре конвенции 1952 г. "Об охране материнства" (2000 г.).

Часть конвенций специально посвящена социальному обеспечению моряков в силу характера их трудовой деятельности. Это Конвенции: N 55 "Об обязательствах судовладельца в случае болезни, травмы или смерти моряков" (1936 г.); N 71 "О пенсиях морякам" (1946 г.), N 164 "О здравоохранении и медицинском обслуживании моряков (1987 г.); N 165 "О социальном обеспечении моряков (пересмотренная)" (1987 г.).

Из перечисленных конвенций нашей страной ратифицированы только три - N 103; 156; 159. Одной из причин столь незначительного числа ратифицированных международных актов является характер социально-обеспечительных прав, которые должны быть не просто гарантированы государством, но и обеспечены в объеме достойного жизненного уровня. Так, еще в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2000-2001 гг. от 16 декабря 1999 г. стороны взяли на себя обязательства обеспечить ратификацию Конвенций МОТ N 42; 102; 117; 157. Но обязательство было не выполнено. Вновь в Генеральном соглашении на 2002-2004 гг. от 20 декабря 2001 г. это обязательство было воспроизведено и перечень конвенций дополнен Конвенцией N 168. Однако история повторилась. В Генеральном соглашении на 2005-2007 гг. от 29 декабря 2004 г. перечень конвенций был дополнен еще одной Конвенцией N 143. В рассматриваемом перечне конвенций особого внимания заслуживает рамочная Конвенция N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.). Она включает, во-первых, свод международных принципов права социального обеспечения. Во-вторых, она устанавливает минимальные международные нормативы социально-обеспечительных прав по основным видам социального обеспечения и по кругу лиц, на которые распространяется социальное обеспечение (медицинское обслуживание, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице, семейные пособия, пособия по старости, по инвалидности). В юридической литературе отмечается, что в российском законодательстве регламентируются все виды обеспечения, предусмотренные Конвенцией N 102. Для ратификации этой конвенции достаточно, чтобы национальное законодательство предусмотрело 3 из 9 видов социального обеспечения. При этом обязательными являются пособие по безработице, пособие в случае трудового увечья или профессионального заболевания, пособие (пенсия) по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца. Между тем анализ действующего российского законодательства, как пишет Е.Е. Мачульская, показал, что из обязательных для ратификации конвенции пособий только пособие по временной нетрудоспособности в связи с трудовым увечьем или профзаболеванием по своему размеру соответствует международным нормативам. В связи с этим делается вывод об отсутствии достаточных оснований говорить о возможной ратификации этой конвенции в ближайшем будущем*(1015).

Проблема ратификации государствами Конвенций МОТ носит не только национальный характер, эта проблема имеет и международные аспекты в условиях глобализации. Для того чтобы МОТ сохранила свою значимую роль в международном нормотворчестве в настоящее время, ей необходимо определить новые подходы к работе с международными нормами трудового права и права социального обеспечения. Сегодня МОТ в качестве своей задачи ставит переоценку давно принятых конвенций МОТ с точки зрения их соответствия современной ситуации. Изменения на рынке труда бросают вызов многим нормам МОТ. Например, Конвенция N 102 о минимальных нормах в области права социального обеспечения 1952 г. была принята в то время, когда большинство работников в промышленно развитых странах работали на условиях полного рабочего времени, когда было меньше неполных семей и разводов. Программы, основанные на этой модели, по-прежнему ущемляют права женщин, которые часто не могут иметь такой же непрерывный стаж работы, как мужчины. В настоящее время МОТ ведет работу в направлении обновления нормативной базы организации. Административный совет организации принял решение в отношении 181 конвенции и 191 рекомендации, которые распределены по трем категориям: современные акты, акты, требующие пересмотра и устаревшие акты. Современной признана 71 конвенция, 24 конвенции подлежат пересмотру и 54 - предложены к денонсации. В этой связи проводится ратификация поправки к ст. 19 Устава МОТ о процедуре отмены конвенции большинством в две трети голосов, поданных присутствующими делегатами. Нельзя не отметить еще одну современную тенденцию международно-правового регулирования трудовых и социально-обеспечительных отношений. Речь идет о комплексном подходе к разработке международных трудовых и социально-обеспечительных норм на основе создания всеобъемлющих (рамочных) конвенций. Конвенции нового типа должны содержать общую и особенную части. Каждую из частей можно дополнять приложениями, для которых будет предусмотрен упрощенный порядок обновления. Это придаст необходимую гибкость общим нормам конвенции, расширит возможности ратификации такой конвенции*(1016).

Рассмотрим поставленную проблему на примере конвенций, посвященных охране материнства. Проблемы охраны материнства находятся в сфере внимания МОТ со времени основания этой организации. В 1919 г. на первой Генеральной конференции МОТ была принята Конвенция N 3 об охране материнства. Эта Конвенция распространялась только на работающих в промышленности и торговле. В 1921 г. была принята Рекомендация об охране материнства в сельском хозяйстве, которая рекомендовала государствам-членам принять меры по охране труда женщин, подобных тем, которые предусмотрены Конвенцией N 3.

В 1952 г. были приняты Конвенция N 103 об охране материнства и Рекомендация N 95 (1952 г.), которые расширили и уточнили ряд положений Конвенции N 3, повысили уровень международно-правовых стандартов социальных прав работающих женщин. Всеобъемлющая Конвенция N 103 (1952 г.), охватывает все сферы занятости: промышленные предприятия, непромышленные работы, сельское хозяйство, надомный труд. Однако при этом странам предоставлялась возможность делать небольшие исключения. Государства, ратифицировавшие указанную Конвенцию, могут изъять установленные в ней запретительные и ограничительные нормы в отношении некоторых категорий непромышленных, сельскохозяйственных работ, надомного труда, транспортных учреждений. В Конвенции N 103 предусматривается выплата пособий по беременности и родам за период законодательно установленного отпуска, т.е. по меньшей мере, за 12 недель. Размеры денежного пособия по беременности и родам устанавливаются национальным законодательством, но согласно Конвенции, "таким образом, чтобы обеспечить для самой женщины и ее ребенка хорошие, с точки зрения гигиены, жизненные условия и надлежащий уровень жизни". Предусмотрена и минимальная норма этого пособия - не менее двух третей предыдущего заработка женщины, принимаемого в расчет для установления размера пособия. В Рекомендации N 95 предлагается по мере возможности повышать размеры пособий по беременности и родам до 100% заработка.

В период отпуска по беременности и родам женщина имеет право на медицинскую помощь, обслуживание. Согласно Конвенции N 103 медицинские услуги должны включать дородовое обслуживание, услуги во время родов и послеродовое обслуживание со стороны квалифицированных акушерок и медицинского персонала, а равно как госпитализацию в случае необходимости. Конкретные условия, дающие право на эти льготы, находятся в компетенции законодательства каждой страны. Однако женщинам, которые по действующему национальному законодательству не могут претендовать на денежные пособия и медицинскую помощь, должна предоставляться соответствующая помощь за счет фондов общественного вспомоществования при условии проверки доходов этих женщин. Конвенция МОТ N 103 специально предусматривает, что медицинские услуги и денежные пособия - сфера деятельности системы обязательного страхования, или же они финансируются за счет государственных средств. Эти издержки не должен нести каждый отдельный работодатель. Считается, что в случае исключительной ответственности работодателя за оказание таких услуг они неохотно бы брали на работу женщин детородного возраста, а это отрицательно отразилось бы на равном обращении в отношении мужчин и женщин.

По заключению экспертов МОТ, многие страны сталкиваются с трудностями при принятии решения о ратификации Конвенций 1919 и 1952 гг. об охране материнства в силу их излишне жесткого характера. В связи с этим назрела необходимость в более гибком подходе при подготовке новой конвенции*(1017). В повестку дня 87-й сессии Международной конференции труда, состоявшейся в июне 1999 г., был включен вопрос о пересмотре Конвенции N 103 (1952 г.) и сопровождающей ее Рекомендации N 95 об охране материнства. Принятию новой конвенции предшествовали процедура обсуждения, консультации с государствами - членами МОТ, организациями работодателей и трудящихся. Так, правительство США выразило готовность поддержать пересмотр конвенции, если новый акт послужит для администрации стран гибким руководством, более четко определяющим право женщин на собственный выбор. В случае необоснованного повышения этим документом роли государства в предоставлении обязательных льгот такой поддержки обещано не было. В ряде случаев при обсуждении положений будущей конвенции высказывались противоположные точки зрения. Так, Конфедерация ассоциации немецких предпринимателей подчеркивала, что при пересмотре актов следует остановиться на определении минимальных норм в сфере охраны материнства. Они должны быть сформулированы так, чтобы стать доступными для всех стран мира, прежде всего развивающихся. Позиция профсоюзов Моравии и Чехии иная: конвенцию нельзя строить на минимальных требованиях, поскольку она должна стать эталоном на первую половину XXI в.

Многие страны - члены МОТ поддержали необходимость повышения роли социальных партнеров в решении проблем по охране материнства. Предлагали закрепить в Конвенции основополагающие права по охране материнства, предоставив механизм их соблюдения на усмотрение национального законодательства и коллективных переговоров. По информации МОТ, изучение практики стран показывает, что в ходе коллективных переговоров нередко устанавливаются более высокие нормативы продолжительности отпуска по беременности и родам и его оплаты по сравнению с международно-правовыми стандартами. В Рекомендациях МОТ содержатся положения, выходящие за рамки минимальных норм, с тем чтобы ими могли руководствоваться страны, социальные партнеры, которые готовые расширять защиту женщин.

В 2000 г. МОТ приняла Конвенцию N 183 о защите материнства, пересмотревшую ряд положений Конвенции N 103 (не ратифицирована РФ). Новая конвенция увеличила продолжительность отпуска по беременности и родам до 14 недель и внесла изменение в формулировку запрещения увольнения женщины в период отпуска по беременности и родам. Такое увольнение не допускается, за исключением случаев, когда оно вызвано другими основаниями, нежели беременность, роды, кормление ребенка. Прекращение трудовых отношений допускается по основаниям, не связанным с беременностью или рождением ребенка и их последствиями или с кормлением грудного ребенка. Бремя доказывания справедливости увольнения возложено на работодателя. Конвенция N 183 обязывает государства принять меры к тому, чтобы беременность и роды не вели к дискриминации женщин в сфере занятости, в частности при приеме на работу. Это включает запрет на проведение теста на наличие беременности или требование предоставления справки об отсутствии беременности, если только национальное законодательство не запрещает прием на данную работу беременной женщины или кормящей матери или если данная работа создает опасность для женщины или ребенка. По мнению ряда специалистов-международников, рассматриваемая Конвенция оценивается по сравнению с предыдущей неоднозначно. Отмечается "незначительное продвижение вперед, но в то же время и откат назад, потеря трудящимися уже завоеванного"*(1018). Так, запрещение использования труда беременных женщин на тяжелых и вредных работах не предусматривается Конвенцией и излагается только в Рекомендации к ней. Аналогичная ситуация складывается и в отношении права на отпуск по уходу за ребенком. Все это свидетельствует о новой тенденции, упомянутой нами ранее, в международно-правовом регулировании трудовых отношений. Речь идет о разработке МОТ рамочных конвенций, содержащих общие нормы и имеющих гибкий механизм их дополнения, обновления на основе приложений. Ратифицируя рамочную конвенцию, государства - члены МОТ должны будут согласиться с минимальным числом таких приложений к Конвенции.

МОТ является форумом, где ведется социальный диалог на международном уровне. В рамках региональных соглашений государств также наметилась тенденция решения проблем труда и социальной защиты. Конвенции региональных международных организаций государств - это разновидность многосторонних международных договоров регионального характера с ограниченным числом участников.

Международные региональные акты в сфере социального обеспечения. Имеются в виду акты, принятые региональными организациями государств, например, Советом Европы, Европейским Союзом, СНГ.