Совет Европы (СЕ) - одна из региональных европейских организаций, созданная в 1949 г., объединяющая более 40 государств, в том числе Российскую Федерацию. Совет Европы принял более 150 конвенций по правам человека, в том числе содержащих социально-трудовые стандарты. Среди них лидирующее место занимают Конвенции Совета Европы "О защите прав человека и основных свобод" (ратифицирована РФ в 1998 г.), Европейская социальная хартия 1961 г. (в ред. 1996 г.) (подписана, но не ратифицирована Россией в 2000 г.*(1019)). Основные региональные европейские стандарты труда закреплены главным образом в этих двух актах. Социальная хартия является продолжением Европейской конвенции о правах человека в социальной сфере и в совокупности с ней гарантирует осуществление свыше 30 социальных прав. Как отмечается специалистами права социального обеспечения, Россия в настоящее время не в состоянии ратифицировать эту Хартию. Это обусловлено тем, что Хартия требует от ее участников соблюдения европейских стандартов по экономической и социальной защите прав человека, а выполнение этих требований для России в силу состояния ее социально-экономического развития, уровня жизни населения, системы гарантий социально-экономических прав пока в полной мере невозможно*(1020).

Соблюдение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод призван обеспечить Европейский суд по правам человека, его юрисдикция обязательна для государств-членов СЕ. Европейский Суд по правам человека рассматривает как межгосударственные споры, так и жалобы юридических и физических лиц о нарушении прав и свобод, закрепленных в конвенции, государством - участником СЕ, ратифицировавшим конвенцию. Возможность индивидуального обращения любого российского гражданина при исчерпании национальных средств судебной защиты в Европейский Суд по правам человека является уникальным международно-правовым механизмом защиты, в том числе социально-трудовых прав.

Соблюдение Европейской социальной хартии обеспечивается иным правовым механизмом. Государства, ратифицировавшие Европейскую социальную хартию, обязаны один раз в два года направлять Генеральному Секретарю Совета Европы доклад о применении Хартии в национальном законодательстве. С жалобами на неудовлетворительное соблюдение Хартии могут обращаться национальные и международные организации профсоюзов и предпринимателей и другие международные неправительственные организации. Жалоба рассматривается Комитетом независимых экспертов. В отличие от Европейского Суда процедура индивидуальных жалоб не предусмотрена и решения по результатам рассмотрения жалоб принимает Комитет министров Совета Европы; они носят характер рекомендаций соответствующему государству.

Европейская социальная хартия включает в себя наиболее широкий (из имеющихся в настоящее время в международных актах) набор основных социальных прав и устанавливает обязательства государств по осуществлению этих прав. Как отмечал И.Я. Киселев, "хартию можно рассматривать как важный документ международного права, осуществивший синтез основных трудовых прав для европейских государств и установивший определенную планку в отношении уровня защитных функций трудового права, ниже которой не может опускаться ни одна цивилизованная европейская страна, признающая демократию и социальные ценности и идеалы"*(1021). Аналогичный вывод можно сделать и в отношении социально-обеспечительных прав.

В Европейской социальной хартии содержится "широкий" подход к определению социальных прав и социальной защиты. Под социальной защитой подразумевается не только система защиты граждан от социальных рисков (безработица, болезнь, старость, утрата кормильца), но и обеспечение жизнедеятельности граждан в широком смысле, включая социальную интеграцию, получения образования, охраны здоровья, обеспечение жильем, оказание социального обслуживания*(1022). Таким образом, система социальной защиты населения объединяет активные формы социального обеспечения (социальное страхование) и пассивные (государственная социальная помощь). В основе первой лежат принципы социального партнерства (трипартизма или бипартизма) в формировании источников социального страхования, управлении социально-страховыми фондами. Вторая основана на принципах социальной справедливости и солидарной ответственности общества, предоставления государственной социальной помощи всем нуждающимся лицам. Однако на рубеже веков явно наметилась тенденция перехода в организации социальной помощи государством от формулы "welfare" (всеобщей безусловной государственной помощи нуждающимся) к "workfare" (предоставление социальной помощи при условии включения лица в социальные интеграционные программы). Иными словами, речь идет о переходе от патерналистской политики государственного вспомоществования к интеграционной социальной политике, предполагающей встречные усилия и обязательства со стороны гражданина в поиске работы, профессиональном переобучении, участии в общественных работах и т.д. В контексте нашего исследования отметим, что Европейская социальная хартия предусматривает следующие права:

1) право на социальное обеспечение всех трудящихся и их иждивенцев. Государства обязуются установить и поддерживать систему социального обеспечения на удовлетворительном уровне, по крайней мере достаточном для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения, стремиться последовательно совершенствовать систему социального обеспечения. Государства также обязуются принять меры по обеспечению равенства граждан в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной страны в другую (часть II, ст. 12) Социальная хартия предусматривает, что каждый престарелый имеет право на социальную защиту;

2) право на медицинскую и социальную помощь каждого человека, не имеющего достаточных материальных средств. Государства должны предусмотреть, чтобы каждый мог получить через посредство соответствующих государственных и частных служб такой совет и личную помощь, какие необходимы, чтобы предотвратить, ликвидировать или облегчить личную или семейную нужду (часть II, ст. 13);

3) право пользоваться услугами социальных служб. В целях обеспечения названного права государства обязуются содействовать деятельности или созданию служб, которые, используя методы социальной работы, способствовали бы благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп в обществе, а также их адаптации к социальной среде (часть II, ст. 14);

4) право на защиту от нищеты и социального отторжения, которое обеспечивается путем облегчения этим лицам доступа к занятости, жилью, профессиональной подготовке, образованию, культуре, а также социальной и медицинской помощи (часть II, ст. 30).

5) право на социальную, юридическую и экономическую защиту семьи, детей, молодых людей. Государства обязуются содействовать экономической, юридической и социальной защите семейной жизни путем выплаты семейных пособий, налоговых льгот, строительства семейного жилья, пособий для новобрачных и иных подходящих мер (часть II, ст. 16);

6) право лиц с физическими и умственными недостатками на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества (часть II, ст. 15);

7) право лиц пожилого возраста на социальную защиту. В целях содействия осуществлению этого права государства обязуются принимать и поощрять непосредственно или в сотрудничестве с государственными и частными организациями меры, направленные на то, чтобы дать пожилым людям возможность как можно дольше оставаться полноценными членами общества, дать пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, пока они желают и могут делать это (часть II, ст. 23);

8) право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь (часть II, ст. 19);

9) право на жилье, которое обеспечивается в том числе и обязательствами государства сделать цену на жилье доступной для людей, не имеющих достаточных средств (часть II, ст. 31).

Социальная хартия предусматривает, что закрепленные в ней права не могут быть объектом ограничений, не предусмотренных в самой хартии. Исключения могут устанавливаться национальным законодательством в целях защиты прав и свобод других лиц, общественных интересов, национальной безопасности, общественного здоровья и морали. В рассматриваемом международном акте особо подчеркивается, что государства обязуются обеспечить, чтобы социальная и медицинская помощь не вела к сокращению политических и социальных прав лиц, ее получающих (часть II, ст. 13).

Здесь же следует сказать хотя бы несколько слов о Европейском кодексе социального обеспечения, который разрабатывался в сотрудничестве с МОТ на основе Конвенции МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952). Этот Кодекс (1990 г.) определяет минимальный уровень защиты, который договаривающиеся государства обязаны предоставлять в связи с материнством, содержанием детей, инвалидностью, старостью и т.д. Первыми этот кодекс ратифицировали 13 государств, в том числе Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.

Европейский союз (ЕС) - это региональная организация, возникшая в результате интеграционных процессов, произошедших в Европе после Второй мировой войны. В Римском договоре 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) были определены рамки правотворческой деятельности ЕЭС в сфере трудовых отношений. В числе важнейших целей Римский договор провозгласил сближение законодательства государств - членов ЕЭС. Важным шагом в реализации идеи европейской интеграции стал Маастрихтский договор 1992 г., закрепивший создание ЕС. Данным договором предусматривалась унификация различных правовых систем и международного права, в том числе в сфере регулирования трудовых и социально-обеспечительных отношений государств-членов ЕС*(1023). Согласно этому договору скоординированная социальная политика в ЕС "имеет своей задачей: содействовать повсеместно в Сообществе: достижению высокого уровня занятости, социальной защиты, равноправию мужчин и женщин: повышению жизненного уровня и качества жизни". Социальная сфера является предметом совместного ведения Европейского сообщества и государств-членов*(1024).

Финансовое обеспечение мероприятий Сообщества в социальной сфере возложено на бюджет, а также специальные структурные фонды Сообщества, среди которых ключевую роль играет Европейский социальный фонд. Разработка и осуществление мероприятий социальной политики ЕС является задачей трех институтов Сообщества - Совета, Европейского Парламента, которые принимают нормативные акты в социальной сфере, и Комиссий и Комитетов, например, Комитет социальной защиты, имеющий консультативный статус*(1025).

Отметим, что в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве России и Европейского Союза (1994 г.) в качестве обязательного условия сотрудничества является сближение и гармонизация законодательства РФ и ЕС (ст. 55). Это соглашение имеет большое значение для развития российского права социального обеспечения.

Особое место в системе источников ЕС занимает Хартия Европейского сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989. Несмотря на то, что Хартия носит характер декларации, она имеет принципиальное значение, так как определяет базу для дальнейшего развития трудового и социального законодательства ЕС. В ней изложены основополагающие трудовые и социальные права, в этой части она полностью созвучна с рассмотренной нами ранее Европейской социальной хартией.

Нормативные акты ЕС в сфере труда и социальной защиты принимаются в соответствии с принципом субсидиарности, т.е. по тем вопросам, которые предполагают общие нормы (стандарты) правового регулирования социально-трудовых отношений в рамках сообщества (например, трудоправовые нормы о свободном передвижении работников внутри сообщества). Европейское трудовое право и право социального обеспечения, как унифицированное международное региональное социальное право ЕС, включает часть общую (первичное право) и особенную (вторичное право). Общую часть составляют Договор о создании ЕС и иные учредительные документы. Эти первичные нормы представляют собой "самоисполнимый закон", они непосредственно регулируют трудовые и социально-обеспечительные отношения в странах ЕС и не нуждаются в имплементации. Более того, они имеют приоритет по отношению к национальному праву стран - членов ЕС. Особенная часть (вторичное право) включает регламенты, директивы и рекомендации, которые издаются органами ЕС на основе "первичного права".

Регламенты - это нормативные акты, которые имеют прямое действие и приоритет в ЕС. Регламенты действуют наряду с внутренним законодательством государств-членов. Это акты унификации национального права, аналогичные по своей юридической силе законам.

Директивы - это также нормативные акты, но, как правило, предполагают их имплементацию, так как каждое государство определяет способы и средства осуществления предписаний директив. Директива - это средство гармонизации законодательства государств-членов, она содержит "модельные" нормы права. Директиве обычно корреспондирует акт национального законодательства, имплементирующий ее положения.

Рекомендации, резолюции представляют собой предложения руководящих органов ЕС, которые адресуются государствам-членам, но не обязательны для них.

Принципы равенства и запрета дискриминации являются одними из основных принципов функционирования ЕС (ст. 12, 13 Договора о ЕС). Важной гарантией принципа равенства мужчин и женщин в профессиональной сфере является распространение принципа равенства полов на системы социальной защиты. Этому посвящена Директива Совета 79/7/ЕЭС от 19 декабря 1979 г. о поступательной имплементации принципа равенства мужчин и женщин в сфере социальной защиты. Эта Директива применяется к системам социального обеспечения и социальной помощи по основаниям болезни, инвалидности, старости, трудового увечья или профессионального заболевания, безработицы. Документ предписывает устранить любую дискриминацию в том, что касается применения систем социального обеспечения и условий доступа к ним, обязанностей по уплате взносов и определения их размера, а также определения размера социальных выплат, сроков и условий их сохранения. Директивой Совета 86/378/ЕЭС от 24 июля 1986 г. "Об имплементации принципа равенства мужчин и женщин в системах трудовой социальной защиты" принцип равенства мужчин и женщин был распространен на пенсионное обеспечение. В свою очередь Директива Совета 86/613/ЕЭС от 11 декабря 1986 г. о применении принципа равенства между мужчинами и женщинами, занятыми в том числе в сельском хозяйстве, в качестве лица свободной профессии, а также защите лиц свободных профессий женского пола в течение беременности и материнства распространила рассматриваемый принцип на лиц свободных профессий. В 1992 г. была принята Директива 92/85/ЕЭС о введении мер, содействующих улучшению безопасности и здоровья беременных работниц, которая установила минимальный размер пособий и компенсаций данной категории работников (не менее пособия по временной нетрудоспособности).

Однако следует отметить, что в связи с формированием экономического и валютного союза и подписанием 18 июля 2004 г. Конституционного договора ЕС проводится интеграционная политика в социально-трудовой сфере. Предполагается, что унификация национальных типов развития приведет к возникновению некой интеграционной европейской модели, которая будет носить социально ориентированный характер. Этот курс был объявлен еще в 1992 г. в Маастрихтском договоре и получил развитие в решениях Амстердамского саммита ЕС (1997 г.). Как отмечается в литературе, совершенно очевидно, что эта европейская модель будет строиться на основе усредненных показателей. В настоящее время, если Северная Европа представляет самый высокий уровень социальной защищенности, то Южная Европа - минимальный в масштабах ЕС*(1026). Более того, страны ЕС переходят на принципиально иную систему социальной защиты семьи, краеугольным камнем которой станет не раздача социальных пособий, а содействие в трудоустройстве, т.е. оказание помощи в повышении квалификации, поиске работы, интеграции (реинтеграции) в рынок труда.

Создание координированной системы социального обеспечения предполагает и наличие единых координирующих органов. В ЕС таковыми являются два общеевропейских органа: Административная комиссия ЕС по социальному обеспечению и Консультативный трехсторонний комитет по социальному обеспечению трудящихся-мигрантов. При этом принцип равенства прав и запрета дискриминации в сфере труда и социальной защиты является определяющим в деятельности названных органов. Например, скоординированная общеевропейская система социальной защиты для мигрантов основывается на трех постулатах: 1) равенстве прав на получение материального вознаграждения между выходцами из стран ЕС и гражданами страны пребывания; 2) возможности суммирования страхового стажа, накопленного одним человеком в разных странах ЕС; 3) возможности перевода социальных пособий из одной страны ЕС в другую*(1027).

В настоящее время в европейских странах идет интенсивный процесс переосмысления традиционных подходов к государственному регулированию социальной сферы. Ранее, в "золотое тридцатилетие" послевоенного экономического процветания "государства всеобщего благоденствия" стабильность систем социальной защиты развитых государств базировалась на механизме социально-страховой солидарности, обеспечение государством всем жителям страны минимального социального дохода. В XXI в. условиях демографических изменений (старение населения, снижение рождаемости), распада семейных связей (утрата семейного содержания), возрастания мобильности людей идет процесс индивидуализации не только трудовых, но и социально-обеспечительных отношений. В связи с этим общей тенденцией для стран ЕС является переосмысление традиционных подходов к государственному регулированию социальной сферы и намерение европейских стран ее реформировать посредством перевода части функций социальной защиты населения в сектор добровольного или коллективного социального страхования. Однако при этом государство не отказывается от обязанности по обеспечению необходимых социальных гарантий*(1028).

Содружество Независимых Государств (СНГ) - региональное объединение 12 стран Европы и Азии - республик бывшего Советского Союза. К сожалению, в отличие от ЕС этой международной региональной организации не удалось стать эффективным наднациональным органом, унифицирующим социальное законодательство государств.

Международные акты СНГ можно подразделить на две категории. Первую составляют акты, устанавливающие единые стандарты в отдельных сферах социального обеспечения. Эти акты призваны обеспечить унификацию социального законодательства стран-участниц. Это, прежде всего, Конвенция о правах и основных свободах человека (ратифицирована в 1995 г. )*(1029), Соглашение "О сотрудничестве в решении проблем инвалидности и инвалидов" (1996 г.), так называемые модельные акты "Об индексации доходов населения" (1998 г.), "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (1998 г.), "Об основных гарантиях прав ребенка в государстве (1999 г.), "Об основах социального обслуживания населения" (2002 г.).

Вторую группу международных актов СНГ составляют соглашения, содержащие коллизионные предписания, направленные на сохранение приобретенных социально-обеспечительных прав, их взаимного признания или приобретения новых социально-обеспечительных прав. Это довольно широкий перечень соглашений, таких, как: "О гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения (1992 г.); "О порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников СНГ" (1992 г.); "О порядке пенсионного обеспечения военнослужащих пограничных войск, членов их семей и государственного страхования военнослужащих пограничных войск государств - участников СНГ" (1992 г.); "О взаимном признании льгот и гарантий для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, участников боевых действий на территории других государств, семей погибших военнослужащих" (1994 г.); "О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семей с детьми и алиментов (1994 г.); "О взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей (1994 г.) и др.

Двухсторонние договоры в сфере социального обеспечения. Такие договоры также подразделяются на виды. Одни договоры посвящены вопросам сотрудничества государств в социальной сфере, такие договоры заключены нашим государством (СССР, затем РФ) с Румынией (1960 г.), Венгрией (1962 г.), Монголией (1981 г.), Испанией (1994 г.) и др. В других международных договорах регламентируются вопросы социального обеспечения отдельных категорий граждан, либо отдельные виды социального обеспечения. Имеются в виду договоры между Россией и Эстонией (1994 г.), Россией и Латвией (1994 г.) о предоставлении гарантий пенсионерам из числа военнослужащих, договоры о пенсионном обеспечении России с Грузией (1994 г.), Украиной (1996 г.) и др. Наиболее полным по содержанию с точки зрения гарантий права на социальное обеспечение является Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения (24 января 2006 г.)*(1030). Этот договор регулирует государственное социальное обеспечение, обязательное (государственное) социальное страхование и обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний лиц, проживающих на территориях договаривающихся сторон и являющихся их гражданами, а также членов семей этих лиц, подпадавших или подпадающих под действие законодательства договаривающихся сторон. Этот договор охватывает следующие виды социального обеспечения: 1) пособия по временной нетрудоспособности и материнству; 2) пособия по безработице; 3) трудовые пенсии по возрасту (по старости), инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет (в Республике Беларусь) и социальные пенсии; 4) пособия в случае трудового увечья или профессионального заболевания; 5) пособия для семей с детьми; 6) пособия на погребение. Между тем договор не распространяется на военнослужащих вооруженных сил, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, членов их семей, других лиц, приравненных к указанным военнослужащим в части пенсионного обеспечения, а также на государственных гражданских служащих в Российской Федерации и государственных служащих в Республике Беларусь.

3. Коллизионные нормативные предписания международного права социального обеспечения