Проведение запроса котировок и запроса предложений органами и учреждениями Федеральной службы исполнения наказаний

Правительство РФ опубликовало постановление от 14.07.2014 N 649 во исполнение положений части 2 статьи 28 N Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Постановление прописывает механизм предоставления преимуществ, для предприятий уголовно-исполнительной системы, участвующих в госзакупках. О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2014 г. N 649 г. Москва// Российская газета. № 5435. 2014. 16 июля.

В законе 44 ФЗ уже было заложено положение, по которому цена контракта для предприятий УИС могла на 15% превышать предложение победителя. Однако пока не был прописан механизм его применения и не определен перечень продукции применять это положение на практике было нельзя. Теперь предприятия УИС должны будут вместе с другими документами, необходимыми для участия в конкурсе, представить требование, составленное в произвольной форме, со ссылкой на статью 28 № 44 ФЗ.

В случае уклонения победителя конкурса, запроса предложений от заключения контракта преимущество в отношении цены контракта распространяется на участника закупки - учреждение или предприятие уголовно-исполнительной системы, заявке которого присвоен второй номер.

В случае уклонения победителя аукциона, запроса котировок от заключения контракта преимущество в отношении цены контракта распространяется на участника закупки - учреждение или предприятие уголовно-исполнительной системы, который предложил такую же, как и победитель аукциона, запроса котировок, цену контракта или предложение о цене контракта которого содержит лучшие условия по цене контракта, следующие после условий, предложенных победителем аукциона, запроса котировок.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ « О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», закрепляет основные функции участников контрактной системы, которые по сравнению с положениями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» существенно расширились. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Российская газета. № 3832. 2005. 28 июля. Утратил силу с 01 января 2014 г. Учреждение новых субъектов государственных (муниципальных) закупок, а также введение персональной ответственности должностных лиц, за нарушение установленных Законом о контрактной системе требований обосновывает необходимость детальной регламентации деятельности контрактной службы и контрактного управляющего. Прописан механизм предоставления преимуществ, для предприятий уголовно-исполнительной системы, участвующих в госзакупках.

3. Анализ проблем применения законодательства по вопросам котировок и запроса предложений

3.1 Проблемы осуществления закупок с участием органов ФСИН

Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013г. № 44-ФЗ: «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». // Российская газета.- 2013.-№ 6056. достаточно четко обозначил необходимость стимулирования участия в государственных и муниципальных закупках определенных видов юридических лиц. Так, согласно ч. 4 ст. 27 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, преимущества при осуществлении закупок предоставляются учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (Далее - УИС), субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям. Особенности участия социально ориентированных некоммерческих организаций в государственных и муниципальных закупках рассмотрены в №167 «Аукционного вестника»

Проблемы процесса осуществления закупок. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, требованием к участникам закупки является отсутствие в предусмотренном этим федеральным законом реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки - юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки. В данном пункте отсутствуют сведения о физическом лице, в том числе индивидуальном предпринимателе, что позволит недобросовестным поставщикам - физическим лицам, индивидуальным предпринимателям продолжать участие в закупках. Необходимо дополнить данный пункт сведениями о физическом лице - участнике закупки, в том числе индивидуальном предпринимателе.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, требованием к участникам закупки является правомочность участника закупки заключать контракт. В соответствии с подпунктом «г» пункта 1 части 2 статьи 51, пунктом 2 части 5 статьи 66, участник закупки обязан в составе заявки представить документы или копии документов, подтверждающих соответствие участника данному требованию. При этом в законе о контрактной системе не определено, какими документами участник должен подтвердить свою правомочность, что создает широту усмотрения комиссии заказчика при принятии решения о соответствии или несоответствии участника закупки данному требованию. Нужно определить, какими документами участник закупки должен подтвердить соответствие требованию по правоспособности.

Относительно участия в закупках учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, о которых пойдет речь в этой главе, Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ вводит принципиальное изменение: ст.ст. 28-29 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ устанавливают обязанность заказчика предоставлять преимущества учреждениям и предприятиям УИС в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15%. Ранее в рамках федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Российская газета. № 3832. 2005. 28 июля. Утратил силу с 01 января 2014 г. заказчик был вправе устанавливать такие преимущества. Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предполагает принятие перечней товаров, работ, услуг, по которым учреждениям и предприятиям УИС будут предоставляться преимущества, следуя в этой части сложившейся практике применения 94-ФЗ. Байрашев В. «Особенности участия учреждений, предприятий уголовно-исполнительной системы и организаций инвалидов в государственных и муниципальных закупках». Центра эффективных закупок (ООО «Тендеры.ру»)

Другим важным отличием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ от 94-ФЗ в части предоставления преимуществ учреждениям и предприятиям УИС, является распространение данных преимуществ не только на конкурсы и аукционы, но и на запросы котировок и запросы предложений. Только закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не предполагают предоставления преимуществ учреждениям и предприятиям УИС, что представляется вполне логичным, так как преимущества играют роль лишь в конкурентных процедурах закупки.

Определение организаций, являющихся учреждениями и предприятиями УИС, не должно вызвать больших трудностей у заказчика.

Ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ устанавливает, что к учреждениям УИС относятся:

- уголовно-исполнительные инспекции; исправительные центры; арестные дома; колонии-поселения;

- воспитательные колонии;

- лечебные исправительные учреждения;

- исправительные колонии общего, строгого или особого режима;

- тюрьмы;

- колонии особого режима для осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы.

Ст. 5 закона РФ от 21 июля 1993 года № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № N 5473-I (ред. от 20.04.2015) // Российская газета. № 4128. 1993. 25 августа. также определяет, что в УИС по решению правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательские, проектные, медицинские, образовательные и иные организации. Перечень видов предприятий и учреждений, входящих в УИС, установлен постановлением правительства РФ от 01 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему». Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему: Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 N 89 (ред. от 24.12.2014) Постановление Правительства Российской Федерации от 01 февраля 2000 г. N 89 г. Москва// Российская газета. № 246. 2014. 09 февраля. Старая версия официального сайта http://zakupkiold.gov.ru, в отличие от его новой версии http://zakupki.gov.ru, содержала ежемесячно обновляемый перечень учреждений УИС и номенклатуру производимых ими товаров, работ, услуг.

Очевидно, что добавление в функционал единой информационной системы обновленных версий данных перечней позволило бы облегчить проверку сведений о принадлежности той или иной организации к учреждениям и предприятиям УИС с целью подтверждения их прав на преимущества.

В настоящее время остается открытым вопрос относительно перечней товаров, работ, услуг, на которые будут распространяться нормы ст.ст. 28-29 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Согласно поручению председателя правительства РФ № ДМ-П13-3339, в котором установлен план мероприятий по реализации федерального закона от 5 апреля 2013 года № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», так же было принято Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 г. N 649 "О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта." О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2014 г. N 649 г. Москва// Российская газета. № 5435. 2014. 16 июля. В рамках 94-ФЗ преимущества учреждениям и предприятиям УИС, предоставлялись в соответствии с постановлением правительства РФ от 17 марта 2008 года № 175 «О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», устанавливающим перечни товаров, работ, услуг для учреждений и предприятий УИС. О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 марта 2008 г. N 175 г. Москва// Российская газета. № 4621. 2008. 26 марта.

Так же было принято постановление правительства российской федерации от 26 декабря 2013 г. № 1292 «Об утверждении перечня производимых, выполняемых, оказываемых учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы товаров, работ и услуг, закупка которых может осуществляться заказчиками у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)».

Стоит отметить, что 94-ФЗ не предполагал наличие подобного перечня, и п. 3 постановления правительства РФ от 17 марта 2008 года № 175 «О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливал единственно возможный случай прямой закупки товаров, работ, услуг у учреждений и предприятий УИС: Федеральная служба исполнения наказаний, ее территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, были вправе размещать заказы на поставки товаров (работ, услуг) в учреждениях и предприятиях УИС без проведения торгов, если производство товаров (работ, услуг) осуществлялось учреждениями и предприятиями УИС и информация об указанных учреждениях и предприятиях, а также о производимых ими товарах (работах, услугах) была размещена на официальном сайте.

Несмотря на то, что Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уделяет больше внимания участию учреждений и предприятий УИС в государственных и муниципальных закупках по сравнению с 94-ФЗ, из внимания законодателя выпало одно обстоятельство. Хотя заказчик по Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и будет обязан предоставлять преимущества учреждениям и предприятиям УИС в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15%, ничто не мешает заказчику установить размер преимущества, равный 0,5% или даже 0,01% от предлагаемой цены контракта. Ведь установление преимуществ, для учреждений и предприятий УИС на максимально допустимом законом уровне может привести к снижению желания участников закупки, не относящихся к данным категориям, участвовать в закупочных процедурах, что повлечет за собой увеличение риска признания закупочной процедуры несостоявшейся. Весьма вероятно, что заказчики будут устанавливать минимальные преимущества для учреждений и предприятий УИС, помня о требованиях п. 25 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, обязывающих заказчика согласовывать с контролирующим органом заключение контракта с единственным поставщиком в случае признания закупочной процедуры несостоявшейся. В этом случае ситуация заметно не изменится к лучшему для учреждений и предприятий УИС, участвующих в государственных и муниципальных закупках, если только правительство РФ не урегулирует размеры предоставляемых преимуществ более детально.

Отдельного внимания заслуживают также нормы ст. 44 и ст. 96 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013г. № 44-ФЗ: «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». // Российская газета.- 2013.-№ 6056. Законодатель ограничил сферу действия ст. 96 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, исключив из нее государственные и муниципальные казенные учреждения. Поскольку подавляющее большинство учреждений и предприятий УИС являются казенными учреждениями, то в случае признания их победителями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) они не должны будут предоставлять обеспечение исполнения контракта. Это достаточно весомое преимущество подкрепляется ограничением максимального размера обеспечения заявок, предоставляемых учреждениями и предприятиями УИС, организациями инвалидов, субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями, который не может превышать 2% начальной (максимальной) цены контракта. В то же время учреждения и предприятия УИС, находящиеся в статусе казенных учреждений, могли бы быть полностью освобождены от требования предоставления обеспечения заявок для облегчения их участия в государственных и муниципальных закупках.

Проблемой осуществления закупок с участием органов ФСИН является то, что в законе 44 ФЗ уже было заложено положение, по которому цена контракта для предприятий УИС могла на 15% превышать предложение победителя. Однако пока не был прописан механизм его применения, и не определен перечень продукции применять это положение на практике было нельзя. Теперь предприятия УИС должны будут вместе с другими документами, необходимыми для участия в конкурсе, представить требование, составленное в произвольной форме, со ссылкой на статью 28 № 44 ФЗ.

3.2 Спорные моменты и правоприменительная практика при проведении запроса котировок и запроса предложений

Госзакупки стали настоящей питательной жилой для всевозможных коррупционеров, ФСИН России, в свою очередь, занимаясь оптимизацией госзакупок, чтобы они больше не были хорошей кормушкой для различных коррупционеров. Зачастую все коррупционные преступления в тюремном ведомстве напрямую связаны с предоставлением досрочного освобождения, предоставлением, заключенным льгот или же послаблений и необоснованным переводом заключенных из одного исправительного учреждения в другое.

В 2014 году уже было возбуждено около 400 уголовных дел в отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы и более 200 из которых были коррупционной направленности. В последнее время основной стратегией борьбы с коррупцией во ФСИН стала профилактика, и поэтому число обнаруженных коррупционных преступлений стало заметно снижаться. Значительную роль в этом также сыграло повышение заработной платы сотрудникам уголовно-исполнительной системы.

Стоит отметить, что самый громкий за последнее время скандал, произошедший в тюремном ведомстве, был связан именно с коррупцией в госзакупках. По данным, предоставленным Счетной палатой, из-за различных нарушений чиновников государство потеряло более 1,5 млрд. рублей. Как сообщают следственные органы, утверждением цен на браслеты занимались бывший глава ФСИН и его заместитель, которые так и не стали обвиняемыми и подозреваемыми по уголовным делам.

После этого скандала во ФСИН было предложено создать специальный торговый дом, который будет заниматься всеми госзакупками ведомства, а также продажей производимой заключенными продукции.

Сбербанк России выделил кредиты на финансирование производства Федеральной службы исполнения наказаний. Банк предоставит гарантии исполнения госконтрактов и возврата авансов по ним.

Кроме того, ФСИН и Сбербанк могут создать торговый дом, "который будет заниматься продажей готовой продукции, производимой в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы". С такой инициативой выступила ФСИН. Соглашение необходимо для заключения контрактов от службы исполнения наказаний. Подразделения УИС, являясь федеральными казенными учреждениями в соответствии с Федеральным законом № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ от 5 апреля 2013г. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", фактически не имеют возможности участвовать в муниципальных торгах на поставку продукции. Торговый дом будет принимать участие в торгах и размещать заказы в учреждениях УИС, в ходе чего появится необходимое звено, которое соединит государственные структуры с производителями продукции. Осуществление финансирования через единый центр позволит повысить прозрачность в реализации продукции пенитенциарных учреждений, обладающих мощным производственным потенциалом. Торговый дом будет создан в виде федерального государственного унитарного предприятия. В соглашении подчеркивается, что сотрудники ФСИН смогут воспользоваться услугами негосударственного пенсионного фонда Сбербанка.

Однако на электронные торги попадают лишь мелкие заказы, что создает видимость массовости честных аукционов. И если сейчас взять все проведенные аукционы и умножить их на одну среднюю стоимость, то получится лишь 10-20% от всех госконтрактов.

Федеральные министерства и ведомства почти на треть сократили число заключенных контрактов по госзакупкам, выяснила Счетная палата. Чиновники осторожничают после введения федеральной контрактной системы госзакупок

Федеральные ведомства в первые девять месяцев этого года снизили активность на рынке государственного заказа. Из доведенных до них средств - 2,364 трлн рублей - израсходовано чуть больше половины - 57%. А общее число заключенных контрактов упало на треть по сравнению с аналогичным периодом прошлого года - всего было заключено 430,1 тыс. контрактов, свидетельствуют данные Счетной палаты по исполнению федерального бюджета за 2014 года.

В 2014 году главными распорядителями бюджетных средств было 99 ведомств. Более 17% от общей суммы пришлось на статьи, связанные с гособоронзаказом. Минобороны было выделено 415,3 млрд рублей.

В расчетах использовались данные по открытым закупкам только по федеральным ведомствам. На основании ежеквартального мониторинга, который Минэкономразвития предоставляет в правительство, установленно, что не наблюдается низкой активности государственных заказчиков. Если считать госзакупки и на региональном и муниципальном уровнях, то падение числа заключенных контрактов оказалось не столь драматичным, свидетельствуют данные министерства. За 2014 года оно снизилось менее чем на 21%, сообщили в Минэкономразвития: заключено 1,798 млн контрактов на 3,226 трлн рублей. При этом число извещений о проведении закупок выросло.

Затишье в секторе госзакупок есть, оно связано с тем, что с 1 января 2014 года вступил в силу новый Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ о федеральной контрактной системе «и никто не знал, что от него ждать», признает чиновник ФАС. «Все постарались разместить все по старому 94-ФЗ еще в конце прошлого года.

В случае с федеральными ведомствами она превысила аналогичный показатель прошлого года на 9,3%, а сумма сэкономленных средств сократилась до 4,1% против 6,7% в прошлом году.

В 2014 году ФСИН через открытые аукционы в электронной форме заключено 78 госконтрактов на поставку продовольствия, из них 54 со сторонними организациями -- победителями торгов и только 24 - с ФГУП ФСИН России. Ни суммы контрактов, ни цены по конкретным позициям нигде не раскрываются. Однако даже опубликованные официальные цифры будут полностью противоречить открытым данным.

Так, например, ФГУП «Амурское» заключило с различными управлениями ФСИН около 200 госконтрактов на сумму превышающую 900 млн рублей. ФГУП «Сибирское» заключило в этом году 42 контракта на общую сумму 259,1 млн рублей. При этом ФГУПы обманывают как своих поставщиков, так и заказчиков из главка. ФГУП «Амурское» уже включено в реестр недобросовестных поставщиков за поставку просроченных круп, а ФГУП «Сибирское» находится в стадии банкротства (идет процедура наблюдения). Как следует из решения Арбитражного суда Иркутской области, ФГУП «Сибирское» не расплатилось по контрактам с ООО «Косовица» и ООО «Клин 2002» на общую сумму 40 млн рублей.

ФГУП «Архангельское» представило бухгалтерский отчет на 95 млн рублей, всего же через него прошло сделок на 400 млн рублей. Однако когда Архангельское территориальное управление Росимущества захотело проверить сделки и провести полный бухгалтерский аудит (что положено по закону), но им было отказано. В итоге к проведению аудита тюремный ФГУП обязало Арбитражный суд Архангельской области.

Генпрокуратура безрезультатно борется с ситуацией, которая сложилась во ФСИН с закупками в тюремных ФГУПах и подведомственных подсобных хозяйствах. При этом ФСИН всячески препятствует проводимым проверкам. Например, в этом году сразу в нескольких регионах - Курской, Волгоградской, Краснодарской, Орловской, Ульяновской и Калининградской областях - тюремщики активно противодействовали проверкам подсобных хозяйств, которые организовывал Россельхознадзор. На территориях исправительных колоний продукция производилась в антисанитарных условиях и не соответствовала ГОСТам. Между тем, по данным ФСИН, на сельскохозяйственных работах и производстве продуктов питания задействовано около 23 тыс. осужденных, которые трудятся в 780 подсобных хозяйствах, расположенных при исправительных учреждениях и следственных изоляторах.

«Концепция развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года» в части отдельных вопросов материально-технического обеспечения уголовно-исполнительной системы и привлечения осужденных к труду в полной мере не выполнена. В результате федеральный бюджет несет значительные издержки. Аудитом также установлено, что ценообразование на производимую казенными учреждениями ФСИН России продукцию не всегда обосновано. В ряде случаев цена продукции для внутрисистемных нужд превышает цены на аналогичную продукцию для сторонних потребителей и сложившиеся средние региональные цены. Кроме того, проверка показала, что в проверяемом периоде строительными ФГУП ФСИН России для выполнения работ по контрактам в качестве субподрядчиков привлекались коммерческие организации, не являющиеся учреждениями ФСИН России. По результатам проверки было направлено представление ФСИН России, а также обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В ответ на обращение Счетной палаты, Генеральная прокуратура, в частности, сообщила, что прокуратурой г. Энгельса Саратовской области была проведена проверка обстоятельств, причинения имущественного ущерба в результате завышения закупочных цен при заключении договоров о закупке сырья должностными лицами ФГУП «Маслозавод» и ФГУП «Сельинвест» ФСИН России. Соответствующие материалы направлены в МУ ММВД России «Энгельское» для решения вопроса об уголовном преследовании виновных. Кроме того, прокуратурой Калужской области были направлены материалы в Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Калужской области для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности должностных лиц ФГУП «Калужское» ФСИН России по факту причинения ущерба при завышении цен на закупаемые и поставляемые для предприятия товары (услуги).

По инициативе ФСИН и Минюста России в законодательство о государственной контрактной системе включены положения о предоставлении госзаказчикам права приобретать продукцию у учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) как у единственного поставщика, и о предоставлении учреждениям и предприятиям УИС преференций по цене контракта до 15 %. В рамках государственного заказа рассмотрена возможность заключения прямых государственных контрактов между МВД России и исправительными учреждениями УИС с использованием их промышленного потенциала по изготовлению вещевого имущества и ряда специальных изделий для нужд органов внутренних дел, а также возможность взаимодействия с муниципальными органами местного самоуправления. Также ФСИН России инициирована разработка постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями УИС, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)». В целях осуществления контроля за деятельностью учреждений УИС в вопросах ценообразования на производимую продукцию ФСИН России была увеличена плотность финансово-экономического надзора за ценообразованием на продукцию для обеспечения собственных нужд, закупаемую учреждениями УИС. Предельные цены на продукцию учреждений и предприятий УИС, приобретаемую для внутрисистемных нужд, утверждаются на основании разрабатываемых производителями продукции плановых калькуляций и сопутствующих им обосновывающих затрат материалов, подготовленных в соответствии с Методикой расчета стоимости производимых в УИС товаров, разработанной ФКУ НИИ ФСИН России. Также разработаны методические рекомендации по расчету стоимости производимой в УИС сельскохозяйственной продукции. Обе методики в январе 2014 г. внедрены в производственно-хозяйственную деятельность учреждений УИС.

Правозащитники считают, что ответственность за разбазаривание бюджетных средств, которые утекают в неизвестном направлении, должны нести руководители, создавшие неэффективную для государства систему. Изменить ситуацию с питанием осужденных может лишь открытость и электронные торги по всем контрактам. Вся беда системы в том, что она закрыта, а нужна прозрачность, в том числе и в закупках.

Схемы, по которым закупается продовольствие, во многом коррупционные, хотя и сейчас пошел процесс осознания кризиса УИС и провала концепции ее реформирования. Но к сожалению, ситуация будет лишь ухудшаться, хотя она и так уже критическая.

Снижение стоимости закупки не есть самоцель. Самоцель - это проведение эффективных закупок. Если снижение цены меньше, это может означать в том числе, что были правильно сформулированы начальные максимальные цены.

3.3 Предложения по повышению эффективности управления закупочными процессами в сфере контрактных отношений органов и учреждений ФСИН

Федеральный закон № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 (далее - закон о контрактной системе, Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ) с 1 января 2014 года пришел на смену действующему федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Трефилова Т.Н., канд. психол.н., профессор кафедры государственных и корпоративных закупок ФГБОУ ИРДПО.

При изучении Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ вскрываются процессуальные проблемы, которые осложнят работу заказчиков при применении закона.

В рамках данного параграфа я не буду рассматривать стратегические, проблемы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, такие как существенное расширение состава извещения о проведении закупок (подобные проблемы приводили к неоднократному внесению изменений и в 94-ФЗ), необходимость предоставления обеспечения исполнения контракта бюджетными учреждениями, органами исполнительной власти в случае, предусмотренном частью 6 статьи 93, обязательное привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги при закупках у единственного поставщика, в том числе в соответствии с пунктами 14, 16, 19, 20, 21, 28 части 1 статьи 93, несоблюдение унификации терминологии в части подключения и технологического присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения в пункте 8 части 1 статьи 93, заключение контракта в соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 93 с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) при проведении электронного аукциона по начальной (максимальной) цене контракта, а не по согласованной цене, не превышающей начальную (максимальную) цену контракта и др.

Но ряд проблем мне бы хотелось рассмотреть.

Проблемы процесса планирования. В законе о контрактной системе отсутствуют понятия «государственные и муниципальные нужды» и «нужды бюджетных учреждений». Отсутствие общей трактовки данных понятий может привести к неправильному пониманию заказчиками целей осуществления закупок.

Пути решения: внести в закон о контрактной системе определение, что понимается под государственными и муниципальными нуждами, нуждами бюджетных учреждений.

Статья 18 «Обоснование закупок» (вступил в силу с 01.01.2015) предписывает заказчикам при формировании плана закупок обосновывать объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13 закона о контрактной системе. В состав заказчиков, в соответствии с пунктом 7 статьи 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, входят государственный или муниципальный заказчик либо, в соответствии с частью 1 статьи 15, бюджетное учреждение.

В то же время, в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 13 «Цели осуществления закупок», заказчиками осуществляются закупки для:

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

2) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий. В пункте 3 отсутствуют цели закупок для выполнения функций бюджетного и казенного учреждения. Следовательно, обосновывать объект закупки бюджетное, казенное учреждения смогут только исходя из достижения целей, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 13, что существенно осложнит задачу таких учреждений при подготовке плана закупок, а в ряде случаев сделает эту задачу невыполнимой.

Пути решения: внести в пункт 3 статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ цель «выполнение функций бюджетного, казенного учреждения».

Проблемы процесса осуществления закупок. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, требованием к участникам закупки является отсутствие в предусмотренном этим федеральным законом реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки - юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки. В данном пункте отсутствуют сведения о физическом лице, в том числе индивидуальном предпринимателе, что позволит недобросовестным поставщикам - физическим лицам, индивидуальным предпринимателям продолжать участие в закупках.

Пути решения: дополнить данный пункт сведениями о физическом лице - участнике закупки, в том числе индивидуальном предпринимателе.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, требованием к участникам закупки является правомочность участника закупки заключать контракт. В соответствии с подпунктом г пункта 1 части 2 статьи 51, пунктом 2 части 5 статьи 66, участник закупки обязан в составе заявки представить документы или копии документов, подтверждающих соответствие участника данному требованию. При этом в законе о контрактной системе не определено, какими документами участник должен подтвердить свою правомочность, что создает широту усмотрения комиссии заказчика при принятии решения о соответствии или несоответствии участника закупки данному требованию.

Пути решения: определить, какими документами участник закупки должен подтвердить соответствие требованию по правоспособности.

Следующая проблема связана с отсутствием регулирования последствий признания несостоявшимися процедур закупок в следующих случаях: при уклонении участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, от заключения контракта (часть 6 статьи 54); если аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем или о соответствии указанным требованиям только одной второй части заявки на участие в нем (часть 13 статьи 69); при уклонении участника электронного аукциона, признанного победителем такого аукциона в соответствии с частью 14 статьи 70, от заключения контракта (часть 15 статьи 70); если по окончании срока подачи заявок на участие в запросе котировок не подано ни одной такой заявки (часть 6 статьи 77); в случае отказа участника закрытого аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, от заключения контракта (часть 3 статьи 91). В законе о контрактной системе не сказано, что должен делать заказчик при признании процедур закупок несостоявшимися в связи с наступлением указанных выше случаев. Также в Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ процедуры закупок не признаются несостоявшимися: при уклонении победителя запроса котировок и участника запроса котировок, предложившего такую же, как и победитель запроса котировок, цену контракта, или участника запроса котировок, предложение о цене контракта которого содержит лучшее условие по цене контракта, следующее после предложенного победителем запроса котировок от заключения контракта (часть 12 статьи 78); при отстранении от запроса предложений комиссией по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений всех участников запросов предложений, подавших заявки, не соответствующие требованиям, установленным документацией о проведении запроса предложений или при признании только одной заявки соответствующей всем требованиям, установленным документацией о проведении запроса предложений (статья 83, случай полностью отсутствует); при уклонении победителя запроса предложений и участника запроса предложений, окончательному предложению которого присвоен второй номер от заключения контракта (часть 17 статьи 83); если в закрытом аукционе участвовал один участник, или при проведении закрытого аукциона не присутствовал ни один участник аукциона, либо в случае, если в связи с отсутствием предложений о цене контракта, предусматривающих более низкую цену контракта, чем начальная (максимальная) цена контракта (цена лота), шаг аукциона снижен в до минимального размера, и после троекратного объявления предложения о начальной (максимальной) цене контракта (цене лота) не поступило ни одного предложения о цене контракта, которое предусматривало бы более низкую цену контракта (статья 90, случай полностью отсутствует).

Пути решения: внести изменения в Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, регулирующие действия заказчика при признании процедур несостоявшимися в каждом конкретном случае, указанном выше.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 54, при уклонении победителя конкурса от заключения контракта заказчик вправе заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, при этом проект контракта составляется заказчиком в случае согласия участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, заключить контракт. Неясно, в какой форме, в какие сроки участник должен предоставить заказчику подобное согласие. Отсутствие законодательного регулирования создает возможность для недобросовестных действий как со стороны участника конкурса, так и со стороны заказчика. Законодательное регулирование отсутствует в аналогичных случаях проведения электронного аукциона (часть 14 статьи 70), запроса предложений (часть 17 статьи 83), закрытого аукциона (часть 3 статьи 91).

Пути решения: конкретизировать в Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ форму согласия участника заключить контракт и сроки направления такого согласия.

Статья 57 “Особенности проведения двухэтапного конкурса” содержит положения о том, что участник закупки на участие в первом этапе двухэтапного конкурса подает первоначальную заявку, а при участии во втором этапе - окончательную заявку. При этом состав первоначальной и окончательной заявки не регламентирован, что может приводить к различным трактовкам заказчиков такого состава.

Пути решения: конкретизировать в Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, что включает в себя первоначальная и окончательная заявка на участие в двухэтапном конкурсе.

В соответствии с частью 5 статьи 77, заявки на участие в запросе котировок, поданные после окончания срока подачи таких заявок, указанного в извещении о проведении запроса котировок, не рассматриваются и в день их поступления возвращаются лицам, подавшим такие заявки. Часть 3 этой же статьи предполагает, что конверт с котировочной заявкой может не содержать информацию о подавшем такую заявку лице. Неясно, как в случае отсутствия информации о лице, подавшем заявку, заказчик сможет вернуть опоздавшую заявку участнику.

Пути решения: внести изменение в часть 5 статьи 77, которое разрешало бы заказчику вскрывать опоздавшие заявки при отсутствии на конверте с котировочной заявкой информации о подавшем такую заявку лице.

В запросе котировок, в отличие от конкурса, срок окончания подачи заявок и срок рассмотрения и оценки котировочных заявок определены как разные дни (часть 1 статьи 78). При этом рассмотрению и оценке котировочных заявок предшествует вскрытие конвертов с такими заявками и (или) открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе котировок. В соответствии с частью 3 статьи 78, непосредственно перед вскрытием конвертов с заявками на участие в запросе котировок и (или) открытием доступа к таким заявкам, поданным в форме электронных документов, котировочная комиссия обязана объявить участникам запроса котировок, присутствующим при вскрытии этих конвертов и (или) открытии доступа к таким заявкам, поданным в форме электронных документов, о возможности подачи заявок на участие в запросе котировок. То есть такое объявление делается уже после срока окончания подачи заявок, следовательно, подающиеся на вскрытии конвертов заявки, являются, по сути, опоздавшими заявками, которые подлежат возврату подавшим их участникам в соответствии с частью 5 статьи 77. Подобная формулировка части 3 статьи 78 может вводить в заблуждение участников закупки и приводить к отклонению поданных на вскрытии конвертов котировочных заявок.

Пути решения: исключить часть 3 статьи 78 из закона о контрактной системе.

В соответствии с частью 1 статьи 96, заказчиком в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке, проекте контракта, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом должно быть установлено требование обеспечения исполнения контракта, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 указанной статьи. То есть при установлении требования по обеспечению исполнения контракта оно указывается заказчиком во всех документах по закупке: извещении, документации, проекте контракта. В соответствии с частью 2 статьи 96, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, 8, 9, 10, 13, 15, 17, 20 - 23, 26 - 28 части 1 статьи 93 настоящего федерального закона, заказчик вправе установить требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) в проекте контракта.

Неясно, касаются ли исключения, указанные в части 2, возможности заказчика вообще не устанавливать требования по обеспечению исполнения контракта при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с указанными пунктами, или исключения касаются выбора заказчика устанавливать требования по обеспечению контракта в соответствии с указанными пунктами либо в извещении, либо в проекте контракта.

Кроме того, состав извещения о проведении запроса котировок (часть 1 статьи 73), о проведении запроса предложений (часть 4 статьи 83) не предполагает указания размера обеспечения исполнения контракта, порядка предоставления такого обеспечения, требований к такому обеспечению.

Пути решения: уточнить требования по обеспечению исполнения контракта в 1 и 2 частях 96 статьи. Если при проведении запроса котировок, запроса предложений заказчик не будет устанавливать требование по обеспечению исполнения контракта, подобное требование не должно появляться при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в условиях признания этих способов закупки несостоявшимися.

В соответствии с частью 8 статьи 89, если по результатам рассмотрения заявок на участие в закрытом аукционе принято решение об отказе в допуске к участию в закрытом аукционе всех участников закупки, подавших заявки на участие в закрытом аукционе, или о признании только одного участника закупки, подавшего заявку на участие в закрытом аукционе, его участником, закрытый аукцион признается несостоявшимся. В соответствии с частью 9 указанной статьи, контракт заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 93 настоящего федерального закона.

В пункте 24 части 1 статьи 93 указан только случай заключения контракта в результате признания только одного участника закупки, подавшего заявку на участие в закрытом аукционе, его участником, так как контракт в этом случае заключается по цене, предложенной участником закупки, с которым заключается контракт.

Пути решения: дополнить пункт 24 части 1 статьи 93 после слов «по цене, предложенной участником закупки» словами «(при его наличии)».

Следовательно, самыми главными проблемами для заказчиков с вступившим в силу законом № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ при проведении запросов котировок станут проблемы обеспечения поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг надлежащего качества, обеспечения результативности и эффективности закупки при большом риске отказа от заключения контракта в случае его ненадлежащего исполнения, а также ликвидации противоречий и пробелов в правовом регулировании данного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заключение

Федеральный закон от 05.04.2013 № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - закон № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ) частично изменяет правовое регулирование данного способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), пытается решить некоторые проблемы, связанные с проведением запросов котировок, и одновременно, предусматривает для заказчиков дополнительные ограничения и обязанности, которые резко снизят популярность данного способа у заказчиков.

Прежде всего, на смену ограничениям, связанным с одноименностью товаров, работ, услуг, в законе № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусмотрены ограничения на применение запросов котировок в структуре применяемых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и в стоимостном выражении. Согласно статье 72 закона № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ совокупный годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать десять процентов объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, но не должен составлять более чем сто миллионов рублей в год. При этом начальная (максимальная) цена контракта, как и сегодня, не должна превышать пятьсот тысяч рублей.

Анализ доли запросов котировок в стоимостном выражении в общем объеме размещения заказов различных заказчиков показал, что в среднем доля заказов, размещаемых способом запроса котировок, не превышает 10% общего объема закупок. Таким образом, введенное ограничение на применение запросов котировок не приведет к существенному ограничению права заказчика на проведение запроса котировок, при этом обязанность по учету одноименности закупаемых товаров, работ, услуг с заказчиков снимается.

Вторым положительным моментом является введение законом № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ возможности изменения извещения о проведении запроса котировок и отмены процедуры. Согласно статье 36 закона № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ Заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. Согласно ч.6 ст.74 закона № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ Заказчик вправе принять решение о внесении изменений в извещение о проведении запроса котировок не позднее чем за два рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок с обязательным продлением срока подачи заявок на участие в запросе котировок (термин «котировочная заявка» в законе № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ отсутствует).

Заказчик будет обязан установить в извещении о проведении запроса котировок требование об отсутствии в предусмотренном законом № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике запроса котировок, учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника запроса котировок (для юридического лица).

При проведении запросов котировок в соответствии с законом № Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ заказчику, котировочной комиссии предстоит столкнуться с новыми трудностями и проблемами.

Эффективность развития сектора государственных закупок влияет напрямую на эффективность и перспективы развития российской экономики.

Процесс закупок для государственных нужд состоит из следующих этапов:

- определение потребности в приобретении необходимой продукции,

- формирование заказа с учетом данной потребности,

- размещение заказа,

- установление договорных отношений с поставщиком, исполнение сторонами обязательств по контракту.

Российский опыт способов госзакупок показывает наличие двух систем:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Для нужд ФСИН размещение заказов и оплата контрактов по закупкам товарам, работам и услугам осуществляется в рамках федерального бюджета, с учетом лимитов установленных для данной деятельности на тот или иной год, размещение заказов и оплата контрактов по закупкам товарам, работам и услугам осуществляется также в рамках федерального бюджета.

Количество заключенных контрактов на закупку товаров, выполнение работ и услуг с каждым годом в ФСИН растет. В структуре способа закупок лидируют особы без проведения торгов, наибольшее количество составляют закупки малого объема.

Ключевым звеном в цепочке правоотношений между заказчиками и лицами, выбранными для поставки товаров, является заключение контракта. Законодательство в сфере размещения заказов (включая нормы права, регулирующие порядок и условия заключения и исполнения государственного или муниципального контракта) содержит большое количество императивных правовых норм, гарантирующих соблюдение интересов государства как основного участника исследуемых правоотношений.