Функции прокуратуры в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Координирующая роль прокуратуры: история, современное состояние, понятие и принципы деятельности

1.1 История возникновения координирующей функции прокуратуры в Республике Казахстан

1.2 Понятие и значение координирующей функции прокуратуры. Соотношение координирующей и надзорной функций

2. Субъекты координирующей деятельности прокуратуры и их полномочия

2.1 Субъекты координирующей деятельности прокуратуры

3. Формы координирующей деятельности прокуратуры

3.1 Координационные совещания как важнейшая форма координации деятельности правоохранительных органов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Казахстанская прокуратура относится к прокуратурам многофункционального типа в связи с чем, наряду с функциями надзора, участия в рассмотрении судами дел, она наделена и другими функциями. Особенно актуально для прокуратуры выполнение функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которую Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев обозначил как "важнейшую" [1].

Следует отметить, что координация правоохранительной деятельности как функции прокуратуры в юридической литературе не стала предметом фундаментальных исследований. Данная проблематика оказалась обделенной вниманием правоведов, криминологов.

В этой связи исключительную актуальность приобретают исследования координационной деятельности прокуратуры, в плане показа ее потенциала и роли в борьбе с преступностью, чему, собственно, и посвящена настоящая диссертация. Настоящее Положение о Координационном совете Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью (далее - Координационный совет) разработано на основании статьи 8-1 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года "О Прокуратуре" (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.10.2015 г.) [2].

Координационный совет является консультативно-совещательным органом, образуемым в целях координации и повышения эффективности деятельности государственных органов в обеспечении законности и правопорядка в Республике Казахстан, в том числе для объединения усилий и взаимодействия правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие в борьбе с преступностью. Правовую основу деятельности Координационного совета составляют Конституция Республики Казахстан, законы, акты Президента Республики Казахстан и иные нормативные правовые акты, а также настоящее Положение [3]. прокуратура законность правоохранительный

Координация осуществляется на основе: соблюдения законности; единства целей и задач по усилению борьбы с преступностью, объединения усилий государственных органов по укреплению законности и правопорядка; равенства каждого ведомства в постановке вопросов, внесении предложений и принятии решений; невмешательства в организационно-распорядительную деятельность государственного органа при реализации согласованных мероприятий и рекомендаций; установления единого подхода к решению сложных правовых проблем; устранения дублирования в работе и ведомственного подхода при решении возникающих вопросов; гласности, не противоречащей требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственности руководителя каждого государственного органа за выполнение согласованных решений Координационного совета.

Действительно, координация деятельности правоохранительных органов - это объективно необходимое условие в борьбе с преступностью. Именно координации принадлежит важная роль в консолидации усилий правоохранительных структур, что позволяет значительно повысить тот суммарный эффект действий по борьбе с преступностью, который могло бы дать простое сложение результатов работы правоохранительных органов. Ее цели и задачи заключаются в обеспечении слаженных, целенаправленных, совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, по укреплению законности и правопорядка. Правильная координация, призванная устранить параллелизм, дублирование, разобщенность, предполагает активное, творческое, эффективное выполнение каждым из этих органов, возложенных на них задач и недопустимость смешения их функций, подмены одних органов другими.

Другими словами, координационная деятельность правоохранительных органов предназначена для создания широкого фронта и сплочения его в борьбе с преступностью. Надо сказать, что сегодня координационная деятельность Генеральной прокуратуры Республики Казахстан и подчиненных ему прокуроров приобретает особое значение в условиях активного роста преступности [4].

Здесь сказываются многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие апробированной концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на государственном уровне, как и на уровне субъектов РК.

В отношении координационной деятельности правоохранительных органов, наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, негативно сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешенность организационных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности.

Кроме того, как показывают исследования, в самой координационной деятельности не произошло коренных изменений, она не в полной мере еще используется для повышения эффективности борьбы с преступностью.

Как следствие, в работе прокуратуры как органа, координирующего деятельность по борьбе с преступностью, нередко отмечается порочная практика. Совместные анализы и обобщения преступности проводятся не на должном уровне. Не всегда своевременно выполняются решения координационных совещаний, отсутствует достаточный контроль за выполнением принятых решений. Принимаемые решения, во многих случаях, являются формальными, а справки поднадзорных органов об их исполнении содержат в себе перечень проводимых текущих мероприятий и т.п.

Цель и задачи исследования.

Цель исследования заключается изучении координирующей роли органов

прокуратуры в борьбе с преступностью в Республике Казахстан.

Данная цель конкретизируются в постановке и разрешении следующих основных задач:

1. Анализ истории возникновения координирующей функции прокуратуры в Республике Казахстан;

2. Определение субъектов координирующей деятельности прокуратуры и их полномочия;

3. Исследование практики координационной деятельности прокуратуры в контексте основных форм этой деятельности.

Объектом исследования является координационная деятельность прокуратуры в борьбе с преступностью.

Предметом исследования являются материалы координационной деятельности органов прокуратуры Республики Казахстан с акцентом на деятельность прокуратуры Республики Казахстан, законодательные и иные нормативные акты, специальная литература, статистические данные, суждения сотрудников правоохранительных органов.

Степень изученности проблемы. Исследуемой теме обращали внимание в своих работах такие ученые как: А.Т. Ащеулов [3], Ю.Г. Басин [9], A.A. Власов [12], Н.Б. Зейдер [30], Т.Н. Нуркаева [40], М.Острой [45], Е.В. Рябова [50], М.К. Сулейменов [19], А.М. Эрделевский [12] и др.

Методы исследования: историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, социологический, статистический, а также методы нормативного анализа. Все вопросы исследовались системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи. Это дало возможность автору обосновать ряд проблемных положений, которые имеют характер новых научных результатов.

Научная новизна, практическая значимость исследования заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит отражение в основных положениях, выносимых на защиту.

В частности, речь идет о комплексном освещении основных вопросов организации координационной деятельности работы прокуратуры по материалам Республики Казахстан.

Дипломная работа представляет собой одну из немногих монографических работ, в которой предпринята попытка комплексного исследования проблемы, имеющей научно-теоретическое и практическое значение для повышения эффективности деятельности органов прокуратуры Республики Казахстан.

Практической базой написания дипломной работы является Конституция Республики Казахстан, законодательство о прокуратуре Республики Казахстан, иные нормативно-правовые акты, а также ведомственные акты органов прокуратуры.

Под координационной деятельностью следует понимать вид деятельности прокуратуры по согласованию действий административно независимых друг от друга правоохранительных и иных органов по борьбе с преступностью. При этом борьба с преступностью в данном случае подразумевает не только борьбу как противодействие преступности в буквальном смысле этого слова, но и деятельность по предупреждению и профилактики преступности [5].

Принципы (как основополагающие идеи) и порядок организации координационной деятельности прокуратуры необходимо скорректировать путем критического анализа сегодняшней практики, ее недостатков, а также с учетом дореформенного опыта координационной деятельности прокуратуры такими, как: конкретность координации и опора на общественность.

Координационная деятельность прокуратуры не должна ограничиваться преступностью как таковой. Выявление и устранение иных правонарушений - предвестников преступности, также должно стать целью координационной деятельности, как это было в прежнем союзном законодательстве и практике координации.

Структура дипломной работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

В первой главе "Координирующая роль прокуратуры: история, современное состояние, понятие и принципы деятельности" рассмотрена история возникновения координирующей функции прокуратуры в Республике Казахстан, а так же понятие и значение координирующей функции прокуратуры, соотношение координирующей и надзорной функций, принципы координирующей деятельности прокуратуры.

Во второй главе "Субъекты координирующей деятельности прокуратуры и их полномочия" исследованы субъекты координирующей деятельности прокуратуры, а так же полномочия прокуратуры в контексте координирующей деятельности.

В третьей главе "Формы координирующей деятельности прокуратуры" проанализированы координационные совещания как важнейшая форма координации деятельности правоохранительных органов, Обмен текущей информацией как важнейший элемент координационной деятельности, планирование в контексте координационной деятельности, создание совместных оперативно-следственных групп и проведение совместных выездов как важное направление координационной деятельности.

Результаты исследования, оценка полноты работы и рекомендации обобщены в заключении.

1. Координирующая роль прокуратуры: история, современное состояние, понятие и принципы деятельности

1.1 История возникновения координирующей функции прокуратуры в Республике Казахстан

Прокуратура прошла длительный путь становления и развития. В ее истории следует отметить три важных этапа.

Начало первого этапа исторического становления и развития прокуратуры Казахстана было положено 13 июля 1922 года 2-м созывом 3-й сессии КазЦИКа, решением которой в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена государственная прокуратура. В соответствии с ним Народный комиссар юстиции выполнял функции прокурора республики. Этой же сессией было утверждено "Положение о прокурорском надзоре"[6].

Второй этап развития прокуратуры можно охарактеризовать расширением в 1933 году ее полномочий. При Наркомюсте было образовано управление прокуратуры, ставшее относительно самостоятельным. Впервые в ее истории функции прокурора и Народного комиссара юстиции были разделены.

Исторически важное для республики событие произошло с принятием 5 декабря 1936 года новой Конституции СССР, когда Казахстан был преобразован из автономной в суверенную союзную республику и получил права равноправного государства в составе СССР. В 1937 году Казахстан принял свою Конституцию [7].

С этого момента начался третий этап развития и укрепления прокуратуры, которая полностью отделилась от Наркомюста и стала функционировать как самостоятельная структура правоохранительных органов республики. Первым прокурором Казахской ССР стал С.Ескараев.

На прокуратуру в тот период было возложено осуществление надзора за законностью действий государственных учреждений, общественных и частных организаций, а также частных лиц, наблюдение за деятельностью следственных органов, органов дознания и т.д..

Вместе с тем, в истории прокуратуры был период, когда она в силу сложившихся обстоятельств не могла осуществлять в полной мере свою правозащитную функцию.

После окончания войны работники прокуратуры активно способствовали восстановлению народного хозяйства, бдительно охраняли государственную и общественную собственность, решительно боролись с нарушителями общественного порядка, государственной и трудовой дисциплины.

Послевоенное десятилетие характеризовалось дальнейшим поднятием авторитета прокуратуры, главной конституционной задачей которой становится высший надзор за точным и единообразным выполнением законов.

С развитием государственности Казахстана менялись место и роль прокуратуры в системе республиканских органов, ее деятельность наполнялась новым содержанием, изменялись функции прокурорского надзора. Однако, как бы ни корректировались и стоящие перед прокуратурой задачи, она постоянно оставалась правозащитным органом, основным содержанием деятельности которого неизменно оставались забота об укреплении законности и правопорядка, обеспечение защиты интересов государства, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, предотвращение правонарушений.

На всех этапах развития государства неуклонно возрастала роль прокуратуры и перед ней стояла задача - обеспечить такое повседневное направление работы, чтобы каждый гражданин знал и понимал, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника своих интересов.

Вместе с тем, следует отметить, что до обретения Казахстаном независимости органы прокуратуры, как и другие правоохранительные органы, обслуживали, в первую очередь, интересы административно-командной системы в условиях тоталитарного государства. О месте органов прокуратуры того периода можно судить по отношению советской власти к праву вообще и к законности в частности. Однако, несмотря ни на что, главным содержанием деятельности органов прокуратуры оставалось выявление нарушений закона и принятие мер по их устранению.

События августа 1991 года потребовали от органов прокуратуры республики быстрой ориентации в сложившейся ситуации, отказа от изживших себя форм работы, поиска и применения эффективных методов прокурорского надзора[8]. .

Происходящие в стране и законодательстве перемены выдвинули на первый план человека как высшую ценность общества, были расширены права граждан на судебную защиту. Правовая защита личности стала главным содержанием деятельности органов прокуратуры республики.

Дальнейшее развитие прокурорского надзора и реформирование системы органов прокуратуры происходили в современный период, с момента провозглашения независимости Республики Казахстан. Реформирование и развитие прокуратуры не могло не осуществляться в соответствии с принципами нового государственного устройства, политической и международно-правовой ориентации.

6 декабря 1991 года Постановлением Верховного Совета Казахской ССР "Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости" образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному Прокурору Казахской ССР[9].

Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 года был введен в действие Закон "О прокуратуре Республики Казахстан", в соответствии с которым прокуратура стала органом высшего надзора за исполнением законов, подотчетным Верховному Совету.

Этот закон сыграл свою положительную роль в улучшении правозащитной деятельности прокуратуры. Однако динамично развивающиеся процессы государственного строительства, развитие демократии права потребовали новых подходов к формированию правовой системы. В связи с этим постановлением главы государства от 12 февраля 1994 года была утверждена Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан. В этом документе определены основные принципы реформирования органов прокуратуры.

В дальнейшем они нашли свое закрепление в Конституции, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года и в Указе Президента РК от 21 декабря 1995 года, имеющем силу Закона "О прокуратуре Республики Казахстан" (в настоящее время Закон). В статье 83 Конституции провозглашены основные положения о прокуратуре как единой централизованной самостоятельной системе[10].

В системе органов государственной власти республики прокуратура занимает свое конституционное место, выполняя функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов" института разделения властей, способствует согласованному функционированию всех ветвей единой государственной власти в Республике Казахстан. Будучи подотчетной лишь Президенту и осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокуратура республики является правовым механизмом (инструментом) главы государства по осуществлению им функций гаранта единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Так, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан лишь прокуратура путем опротестования законов и иных правовых актов, в том числе и судебных, правовыми методами в состоянии обеспечить полный контроль за деятельностью всех ветвей единой государственной власти.

Следующий этап развития органов прокуратуры связан с принятием в 2002 году Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора". Данным Законом установлена необходимость дальнейшего повышения уровня законности и защиты прав граждан. Особое внимание, при этом уделено укреплению высшего надзорного органа страны, обеспечению обязательности исполнения актов и требований прокуроров по соблюдению законов, определен механизм их принудительного исполнения, а также ужесточена ответственность должностных лиц и граждан за неисполнение законных требований и актов прокурорского надзора.

Свои полномочия прокуратура республики осуществляет в строгом соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан. На сегодня в ее деятельности исключены факты подмены других государственных органов, необоснованного вмешательства в функциональную деятельность различных хозяйствующих субъектов. В то же время, прокуратура в соответствии с требованиями статьи 83 Конституции Республики Казахстан стала активнее выявлять нарушения законности, допущенные государственными органами и их должностными лицами, принимать предусмотренные законом меры к их устранению, в том числе путем внесения протестов на незаконные акты органов исполнительной и судебной власти, а также чаще реагировать на неисполнение действующих законов и указов Президента Республики Казахстан.

Эта дата связана с днем подписания в 1991 году постановления Верховного Совета Казахской ССР "Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечения их самостоятельности и независимости" [11].

За годы независимости в жизни страны произошли значительные перемены, как в экономической, так и в политической сферах. Достигнуты большие успехи, и это уже давно признано на международном уровне.

По мере развития общества и нашей Республики, развивалась и прокуратура, которая занимает ведущее место в обеспечении законности и правопорядка, осуществлении эффективной защиты конституционных прав и свобод граждан, а также интересов государства.

Прокуратура вносит свою определенную лепту в развитие демократии в стране, в совершенствование правовой системы, а главное - в дело защиты прав человека.

Во все времена считалось закономерным явлением обновление места и роли прокуратуры по мере развития государства. Однако в различные периоды общественного развития основной задачей прокуратуры было и остается соблюдение законности и защита, закрепленных Конституцией, прав и свобод человека и гражданина.

Ежегодное обновление законодательства не оставляет без внимания и органы прокуратуры.

Динамично развивающиеся процессы государственного строительства, развитие демократии и права открыли новые страницы совершенствования системы защиты прав и правовой системы.

Доказательством этому является подписание Главой государства в феврале 1994 года Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан. В этом документе наряду с другими направлениями были обозначены и основные принципы реформирования органов прокуратуры. Впоследствии они нашли свое закрепление в Конституции Республики 1995 года и Указе Президента от 21 декабря 1995 года, имеющим силу Закона, "О прокуратуре Республики Казахстан" [12].

Конституция Республики закрепила статус органов прокуратуры, их специфические полномочия, характер которых позволяет относить эти органы в особую группу, не входящих ни в одну из ветвей власти.

В частности, в Конституции провозглашены основные положения о прокуратуре, как единой централизованной самостоятельной системы.

За прокуратурой была восстановлена функция координации деятельности правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие.

Однако, дальнейшее продвижение страны по пути рыночной экономики, развитие политических, социальных и экономических отношений в государстве, и связанные с этим существенные изменения законодательной базы, вызвали объективную необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в Указ Президента РК "О прокуратуре РК" т.е. совершенствования прокуратуры, как надзорного органа,

Вопрос координации деятельности правоохранительных органов достаточно объемен, имеет свою собственную историю которая, как известно, начиналась еще три века назад, когда основал прокуратуру как орган, предназначенный для того, чтобы заставить "склонных к самодурству чиновников соблюдать законы". Целью таких совещаний было объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции. Полномочия государственной прокуратуры по "общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью", были закреплены в Положении о судоустройстве.

В проводимой Республикой Казахстан политике по противодействию преступности и коррупции задействованы различные государственные органы и иные организации, в том числе и органы прокуратуры. Прокуратуре в этом процессе отводится особая, многоплановая роль: она является органом, непосредственно осуществляющим борьбу с коррупцией и организованной преступностью; прокуратура наделена также статусом ответственного государственного органа за организацию борьбы с коррупцией; впервые в истории суверенной Республики Казахстан на органы прокуратуры возложена координирующая функция (координация правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией), которая по замыслу законодателя должна стать одним из ключевых элементов действующего механизма борьбы с преступностью и коррупцией. Несмотря на безусловную практическую и теоретико-правовую значимость выполняемой органами прокуратуры координирующей функции, в отечественной юридической науке ей фактически, за некоторым исключением, не уделяется внимания [13]. Отчасти это объясняется тем, что данной функцией органы прокуратуры были наделены сравнительно недавно, в 2007 г., вступившим в действие Законом Республики Казахстан "О прокуратуре Республики Казахстан " от 8 мая 2007 г. [14] (далее по тексту - Закон о прокуратуре). Опубликованные в советский период времени, а также в последние годы по рассматриваемой проблематике научные работы немногочисленны и посвящены в основном отдельным компонентам координирующей функции прокуратуры на фоне исследования иных направлений деятельности прокуратуры либо же применительно отдельно взятого региона. К данному вопросу, в частности, обращались Т. Ашурбеков В. Найденов [10], В. Точиловский [15] и др. .

Представленная по данной тематике учебная и учебно-методическая литература в связи с ее целевой направленностью и соответствующей глубиной изложения материала не может в полной мере компенсировать существующий пробел теоретического осмысления деятельности прокуратуры по координации борьбы с преступностью и коррупцией. Такое положение дел обосновывает цель данной статьи - изучение и анализ понятия "координирующая функция прокуратуры", а также основных ее аспектов, к которым, на наш взгляд, относятся цели, задачи, принципы координирующей функции прокуратуры, субъекты координации, полномочия прокуроров по реализации координирующей функции, содержание, основные направления ее осуществления, критерии оценки эффективности исследуемого направления деятельности прокуратуры.

1.2 Понятие и значение координирующей функции прокуратуры. Соотношение координирующей и надзорной функций

В юридической литературе в самом общем виде под координацией понимают согласованность действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью и коррупцией [16].

В целом такой подход является правильным, однако он нуждается в корректировке, так как противодействием преступности и коррупции в настоящее время занимаются не только правоохранительные органы в традиционном их понимании, но и другие государственные органы и иные организации.

С учетом изложенного, полагаем, что под координирующей функцией следует понимать направление деятельности органов прокуратуры, выражающееся в осуществлении прокуратурой комплекса аналитических, организационных и практических мероприятий по объединению усилий субъектов координации в борьбе с преступностью и коррупцией, обеспечению своевременного предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений и коррупционных проявлений, быстрому и полному расследованию преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Ключевым фактором для определения правовой природы координирующей функции прокуратуры является уяснение ее целей и задач, а также организационных принципов, на основе которых она осуществляется. В теории прокурорского надзора существует широкая палитра мнений относительно стоящих перед органами прокуратуры целей и задач при реализации координирующей функции. Часть авторов утверждает, что основная цель координации - способствование согласованными действиями правоохранительных органов снижению количества преступлений и других правонарушений и укреплению законности на территории административной единицы. Промежуточные цели - решение каких-либо частных вопросов, в частности, улучшение раскрываемости преступлений, выявление и предупреждение ошибок и недостатков в деятельности правоохранительных органов и т.д. Основная и промежуточные цели, по мнению данной, группы ученых и практиков, достигаются путем решения ряда задач: активизации деятельности правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями; объединения усилий правоохранительных органов и устранения их разобщенности в борьбе с правонарушениями; устранения параллелизма и распыления сил в деятельности правоохранительных органов по предупреждению правонарушений и обеспечения ее конкретности [17].

Основным недостатком рассматриваемого суждения является необоснованное сужение круга субъектов координации, а также отсутствие четкой линии отграничения целей координирующей функции, с одной стороны, и задач координирующей функции, с другой стороны. Указанные недостатки характеризуют и мнение правоведов, относящих к цели координирующей функции повышение эффективности борьбы с преступностью, а к ее задачам - объединение усилий правоохранительных органов по своевременному выявлению и пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений; устранение дублирования и параллелизма в работе правоохранительных органов; выработку единообразного подхода к применению законов и других нормативных правовых актов, регулирующих сферу борьбы с преступностью; формирование стабильной правоприменительной практики [18].

Третьи полагают, что основная цель координации состоит в повышении эффективности деятельности правоохранительных органов, которая, в свою очередь, в зависимости от конкретной ситуации и результатов анализа информации подразделяется на более частные, конкретные цели (воздействие на какие-либо виды преступлений, получившие наибольшее распространение в данном регионе, среди отдельных групп населения, в отдельных сферах правовых отношений и т.д.). Задачами координирующей функции прокуратуры, по их мнению, является своевременное выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений; предупреждение преступлений; обеспечение всестороннего анализа состояния преступности; устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений; изучение, обобщение и распространение практики выявления, раскрытия, расследования, предупреждения и пресечения преступлений [19].

Как представляется, слабой стороной анализируемой позиции является, по существу, отождествление задач, стоящих перед прокуратурой в процессе осуществления координирующей функции с самими компонентами ее содержания. С учетом вышеизложенного полагаем, что в качестве целей реализации прокуратурой координирующей функции следует признать: определение стратегии и тактики деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией с учетом криминогенной ситуации; укрепление законности и правопорядка, снижение количества преступлений и коррупционных проявлений; оптимизацию правоохранительной деятельности посредством согласованного и системного функционирования всех субъектов координации; выработку согласованных мероприятий по своевременному предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений и коррупционных проявлений; содействие проведению научных исследований в сфере правового, криминологического и криминалистического обеспечения борьбы с преступностью и коррупцией, внедрению их результатов в деятельность субъектов координации.

Обеспечение целей координирующей функции достигается посредством достижения комплекса задач: повышения уровня борьбы с преступностью и коррупцией; содействия целенаправленности и комплексности осуществляемых мер по борьбе с преступностью и коррупцией; предметного и эффективного использования правоохранительного потенциала органов прокуратуры и каждого субъекта координации; исключения параллелизма, дублирования, разобщенности в процессе борьбы с преступностью и коррупцией, не допущения смешения функций субъектов координации; проведения анализа состояния преступности и коррупции, их структуры и динамики всеми субъектами координации с учетом их компетенции и возможностей; содействия выполнению мероприятий государственных программ в сфере борьбы с преступностью и коррупцией; оценки эффективности деятельности субъектов координации.

Обращаясь к вопросу об организационных принципах реализации координирующей функции прокуратуры, отметим, что к их исследованию правоведы обращаются давно.

В свое время Т.Л. Маркелов к их числу относил согласованность действий субъектов координации в достижении целей и задач по борьбе с правонарушениями, инициативность каждого субъекта координации в постановке вопросов для совместного обсуждения и разрешения, равенство всех субъектов координации в обсуждении предложений и разработке рекомендаций, самостоятельность каждого субъекта координации в осуществлении принятых рекомендаций, невмешательство одних органов в исключительную компетенцию других, строгое соблюдение законности в осуществлении согласованных мероприятий при надлежащем прокурорском надзоре [20].

Практически аналогичную позицию занимают И.И. Басецкий, А.В. Башан [16, с.473]. Авторы учебного пособия "Прокурорский надзор", увидевшего свет в 2007 г., к принципам координирующей функции причисляют законность, профессиональное партнерство, самостоятельность, гласность, ответственность, непрерывность и постоянность координирующей функции, осуществление координирующей деятельности по наиболее значимым направлениям борьбы с преступностью [21].

Большинство же современных казахстанских ученых и практиков в качестве принципов осуществления координирующей функции называют принцип соблюдения законности, принцип равенства всех участников координирующей деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий, принцип самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий, принцип гласности, принцип ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений

Вслед за ними часть ученых, в частности А.А. Кеник, пришли к выводу, что органы прокуратуры Республики Казахстан осуществляют координирующую функцию на основе аналогичного перечня принципов [22]. Данное предложение выглядит вполне обоснованным. Вместе с тем сведение организационных принципов координирующей функции только к данному каталогу, на наш взгляд, является незавершенной позицией.

Считаем, что этот перечень должен быть дополнен общепрофильными принципами организации деятельности прокуратуры, а именно принципами равенства всех перед законом, независимости прокурора, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, обязательности исполнения требований прокурора. Проводимый анализ координирующей функции прокуратуры выдвигает на передний план исследование и вопроса о составе участников координации и их классификации. Рассмотрение данного аспекта обосновывается в большей мере не теоретической, а практической необходимостью. Дело в том, что в Законе о прокуратуре отсутствует закрытый перечень субъектов координации.

В статье 12 лишь значится, что прокуроры координируют правоохранительную деятельность органов внутренних дел, органов государственной безопасности, других государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью. В республике отсутствует нормативный правовой акт, определяющий понятие, содержание и структуру правоохранительных органов Республики Казахстан, а также других государственных органов, иных организаций, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией и (или) участвующих в борьбе с преступностью. Сложившаяся ситуация с определением субъектов координации усугубляется и в связи с использованием в законодательстве различной терминологии.

Полагаем, что более правильной является юридическая формулировка Закона о борьбе с коррупцией и Закона о борьбе с организованной преступностью, ибо в борьбе с преступностью и коррупцией призваны принимать участие не только "иные организации" но и различные государственные органы. В связи с этим ст.4 и 12 Закона о прокуратуре нуждаются в соответствующих изменениях. Видится, что всю совокупность субъектов координации можно классифицировать на две основные группы: государственные органы, осуществляющие борьбу с преступностью и коррупцией; государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с преступностью и коррупцией. В свою очередь, в зависимости от специфики выполняемой ими деятельности они дифференцируются на субъекты, осуществляющие борьбу и участвующие в борьбе: с организованной преступностью; с коррупцией; с преступностью в целом. Проведенный анализ действующего законодательства, а также теоретических изысканий позволяет прийти к следующим суждениям относительно состава субъектов координации: борьбу с организованной преступностью осуществляют органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности; перечисленные органы (органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности) осуществляют также борьбу с коррупцией государственными органами, осуществляющими в целом борьбу с преступностью, наряду с органами прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, являются органы, проводящие предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность; к государственным органам и иным организациям, участвующим в борьбе с организованной преступностью, с коррупцией и с преступностью в целом, в соответствии с законодательством отнесены Комитет государственного контроля Республики Казахстан и его орган.

Подобными органами и иными организациями, на наш взгляд, являются местные представительные, исполнительные и распорядительные органы, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, государственные органы управления и образования, учреждения образования, органы государственного управления здравоохранения, организации здравоохранения, органы государственной службы занятости населения, органы, учреждения и иные организации культуры, досуга, спорта и туризма, республиканские государственно-общественные объединения, профессиональные союзы, исполнители (соисполнители) государственных и региональных программ по противодействию преступности и т.п. Реализация координирующей функции происходит посредством оперирования прокурорских работников к специальным правовым средствам.

Обозначенные правовые средства в соответствии с ч.3 ст.12 Закона о прокуратуре включают полномочия по проведению заседаний координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией (далее - координационное совещание), организации временных комиссий (рабочих групп); даче письменных указаний по вопросам организации борьбы с преступностью и коррупцией, обязательных для исполнения; заслушиванию отчетов руководителей субъектов координации; истребованию статистической и иной необходимой информации [23].

В теории прокурорско-надзорной деятельности данным полномочиям практически не уделяется внимания. Отсутствует и устоявшаяся практика их применения. Поэтому остановимся на их более тщательном рассмотрении. Координационное совещание является постоянно действующим межведомственным органом по согласованию действий субъектов координации в сфере противодействия преступности и коррупции. В республике функционирует республиканское координационное совещание; координационные совещания в областях и г. Астане; координационные совещания в районах, районах в городах, городах.

Координационные совещания возглавляются соответствующими прокурорами. Цели, задачи, принципы, организационные основы деятельности координационного совещания определены в Законе о прокуратуре.

Положение о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, утвержденном Указом Президента Республики Казахстан от 2 мая 2011 года № 68 [21].

Для обеспечения надлежащей деятельности по осуществлению координирующей функции прокурор вправе создавать временные комиссии (рабочие группы) для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, утверждать их состав. Считаем, что по актуальным направлениям борьбы с преступностью и коррупцией допустимо также создание постоянно действующих рабочих групп. В состав рабочих групп, на наш взгляд, могут входить прокурорские работники, работники иных субъектов координации, а при необходимости и работники научных и других государственных организаций. Относительно письменных указаний по вопросам организации борьбы с преступностью и коррупцией следует сказать, что указания адресуются только субъектам координации и являются правовым средством, позволяющим прокурорам упорядочить их деятельность, нацелить субъектов координации на актуальные аспекты борьбы с преступностью и коррупцией, указать на общие изъяны и пробелы в работе, устранить дублирование функций, рационально распределять и использовать их возможности. Отчеты истребуются прокурорами с руководителей субъектов координации по отдельным вопросам реализации координирующей функции прокуратуры, в том числе о работе координационного совещания и исполнении его решений; по результатам исполнения всего объема запланированного координационным совещанием комплекса координационных мероприятий; по результатам исполнения указаний прокурора, данных субъектам координации в порядке Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2709 "О Прокуратуре" (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.10.2015 г.)

Статистическая и иная информация прокурором может быть истребована как от субъектов координации, так и от других участников правоотношений с учетом требований законодательства, ограничивающих доступ прокуроров к отдельным видам сведений (государственные секреты, тайна усыновления, банковская тайна и т.д.).

В местные представительные, исполнительные и распорядительные органы - в порядке, установленном приказами Генерального прокурора Республики Казахстан. Наряду с представлением данной информации, прокуроры, как правило, должны вносить конкретные предложения, направленные на повышение эффективности борьбы с преступностью и коррупцией. Информирование прокуратурой общественности о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией, деятельности субъектов координации следует рассматривать в качестве важного профилактического фактора, направленного на создание у населения адекватного действительности представления о результатах проводимой государством уголовно-правовой политики. Информирование осуществляется лично прокурором или иными прокурорскими работниками на основании соответствующих приказов Генерального прокурора Республики Казахстан. Анализируя полномочия прокурора при осуществлении координирующей функции, следует подчеркнуть, что они вовсе не ограничиваются правовыми средствами, указанными Закона о прокуратуре. Полагаем, что прокуроры вправе и должны использовать также все иные свои полномочия, связанные с реализацией других функций (направлений деятельности) прокуратуры. Нуждается в рассмотрении еще одна недостаточно разработанная проблема. Речь идет о содержательном аспекте координирующей функции, по которому в юридической литературе не сложилось единое мнение. Так, Л.М. Давыденко относительно рассматриваемого аспекта писал, что координирующая функция прокуратуры слагается из трех элементов - целей и задач, практической деятельности прокуроров по их достижению, предмета координации. Т.Л. Маркелов к содержанию координации относил три взаимосвязанных элемента: определение целей согласованной деятельности по борьбе с правонарушениями; планирование согласованной деятельности; прогнозирование ее результатов [22 ].

Подобные высказывания выглядят довольно спорными, и с ними трудно согласиться. Основной недостаток данных суждений состоит в крайне абстрактных формах выражения содержательной стороны рассматриваемой функции прокуратуры, не дающих реального представления о сути и направленности координирующей функции. Со своей стороны полагаем, что составляющими координирующей функции являются: анализ состояния преступности и коррупции, условий и причин, их порождающих, эффективности принимаемых мер по их пресечению и предупреждению; определение целей и задач координирующей деятельности; информационно-аналитическое и методическое обеспечение координирующей деятельности; выбор направлений и форм координирующих мероприятий (действий); разработка конкретных мероприятий по осуществлению борьбы с преступностью и коррупцией; прогнозирование результатов применения данных мер; планирование координирующей деятельности, определение исполнителей и сроков исполнения запланированных мероприятий; фактическое осуществление запланированных мероприятий по борьбе с преступностью и коррупцией; контроль и проверка результативности проведенных мероприятий; определение эффективности деятельности прокуратуры по осуществлению координирующей функции. Также в науке является спорным вопрос об основных направлениях координирующей функции прокуратуры. Большинство российских и белорусских авторов к их перечню относят: совместный анализ состояния преступности, изучение правоприменительной практики противодействия преступности; выполнение государственных и региональных программ по противодействию преступности; разработку предложений о предупреждении преступности; подготовку и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью высшим должностным лицам и органам государственной власти; обобщение практики применения законодательства о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности; разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью; обобщение практики выполнения международных договоров и соглашений по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений; изучение координирующей деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта [23].

Следует отметить некорректность таких высказываний. Видится, что они отражают не основные направления координирующей функции прокуратуры, а ее содержательный аспект. Как представляется, при определении основных направлений реализации координирующей функции надо исходить из самого предназначения данной деятельности прокуратуры, а оно состоит в усилении борьбы с преступностью и коррупцией. В связи с этим полагаем, что основные направления координации на поднадзорной им территории (сфере деятельности) прокуроры должны определять лично, с учетом конкретных криминогенных условий, результатов анализа состояния преступности и коррупции, а также применяемых мер по укреплению законности и правопорядка. В частности, такими направлениями могут быть активизация деятельности субъектов координации по противодействию коррупции в системе органов государственной власти и управления; направление деятельности субъектов координации на нейтрализацию рисков криминогенного, в том числе коррупционного, характера в деятельности государственных органов, разработку предложений об устранении причин и условий, способствующих возникновению таких рисков; сосредоточение усилий субъектов координации на изобличении преступлений и коррупционных проявлений со стороны должностных лиц, занимающих ответственное положение; направление деятельности субъектов координации в борьбе со взяточничеством на изобличение, прежде всего, взяткополучателей, выявление фактов получения взятки в крупном и особо крупном размере, на пресечение фактов коррупции при осуществлении экономической деятельности; борьба с преступлениями и коррупционными проявлениями на территориях конкретных административных единиц; борьба с преступлениями и коррупционными проявлениями в отдельных населенных пунктах; борьба с отдельными категориями (видами) преступлений и коррупционных проявлений, получивших распространение и (или) большой общественный резонанс в данный период времени; борьба с преступлениями и коррупционными проявлениями в отдельных отраслях и сферах деятельности государства; борьба с преступлениями и коррупционными проявлениями на крупных хозяйственных, административных и иных объектах; другие направления деятельности субъектов координации, определенные прокурорами. В настоящее время в юридической литературе активно обсуждается вопрос о критериях оценки эффективности осуществления прокуратурой координирующей функции. Автор данной статьи солидарен с теми правоведами, которые считают, что эффективность осуществления координирующей функции определяется общими и специальными критериями [24]. Однако думается, что предлагаемые в теории критерии являются не достаточно четкими. По нашему мнению, общим критерием оценки эффективности деятельности прокуратуры является уровень достижения поставленных в процессе координации прокурорами целей, задач и фактически полученных результатов. Конкретными факторами, свидетельствующими о результативности координирующей функции прокуратуры, в частности, могут быть: общее улучшение криминогенной обстановки на поднадзорной прокуратуре территории (сфере деятельности); снижение количества преступлений и коррупционных проявлений; увеличение раскрываемости совершенных преступлений и коррупционных проявлений; сроки и результаты расследования преступлений; уменьшение удельного веса коррупционных преступлений; увеличение количества изобличенных в коррупции должностных лиц, занимающих ответственное положение и т.д. Специальные же критерии оценки эффективности деятельности прокуроров по осуществлению координирующей функции должны устанавливаться Генеральным прокурором Республики Беларусь и нижестоящими прокурорами в соответствии с общими началами организации работы и управления в органах прокуратуры.

Это направление деятельности прокуратуры - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью - состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями к сфере противодействия преступности.

Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших их совершению. Предпосылками координации действий правоохранительных органов являются единство задач, стоящих перед ними, их административная независимость друг от друга и строгое разграничение компетенции.

Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов.